Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano.

Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001)

Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano. Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001)

Publicado em 04/2003. Elaborado em 02/2003.

Breves considerações a respeito do Estatuto da Cidade:

Treze anos se passaram da promulgação da Constituição Federal, e, somente em 10 de julho de 2001, foi aprovada e sancionada a Lei nº 10.257, com o nome de Estatuto da Cidade, entrando em vigor em 10 de outubro de 2001.

Tramitando desde 1990 pelo Congresso Nacional, o Projeto de Lei nº 5.788/90, após onze anos e algumas mudanças, foi aprovado e transformado, finalmente, na Lei que traça as diretrizes gerais para o ordenamento urbano, conforme explicitado na Constituição Federal.

A grande ênfase dada ao planejamento municipal através do Estatuto da Cidade, diz respeito ao equilíbrio ambiental, numa preocupação constante com a necessidade de preservar a natureza, corrigindo os erros e inconseqüências já cometidos por nossa geração e pelas gerações passadas, para legar às gerações futuras uma cidade que ofereça todas as condições de vida saudável e bem estar dos munícipes.

Traz o artigo 2º do Estatuto da Cidade:

"Art. 2º. A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:

I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;"

Neste artigo, percebe-se com muita clareza e a importância fundamental que o legislador deu à questão ambiental, a preocupação com as presentes e futuras gerações, e a afirmação de que as cidades devem ser sustentáveis.

Breve comentário sobre "AGENDA 21"
A Agenda 21 – um dos mais importantes documentos produzidos na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, em 1992, no Rio de Janeiro (ECO 92) - propõe transformações significativas nos valores e na cultura que fundamentam nossa vida em sociedade, estimulando, assim, mudanças em seus modos de produção e consumo, principalmente da civilização ocidental, reconhecidamente insustentáveis.

Ela tem como fundamento uma série de reflexões e propostas que tratam de diversos temas nas áreas ambiental, social, econômica e política, constituindo-se, dessa forma, em um importante instrumento para a implementação de um novo modelo de desenvolvimento econômico e social que seja verdadeiramente SUSTENTÁVEL, garantindo não-somente a qualidade do meio ambiente, mas também a qualidade de vida dos que nele habitam, trabalham e vivem. Nesse sentido, a Agenda 21 é mais do que um simples documento: é o resultado de um compromisso, um programa de ação conjunta de toda a humanidade, nações e povos, em prol de um desenvolvimento que tenha como objetivo a promoção do bem comum, o respeito e a responsabilidade social para com o presente e com o futuro; por isso ela foi pensada como Agenda para o século 21.

Ao se propor uma Agenda 21 local, reconhece-se a importância de se iniciar essas transformações pelos espaços onde a vida social acontece: as comunidades e localidades – rurais e urbanas – os locais de trabalho e de lazer, em nossos lares, em nossas relações com amigos e familiares, vizinhos. Todos temos que assumir, em várias dimensões de nossas vidas, um compromisso com essa proposta de transformação de valores e modos de vida, que nos dê esperança e segurança quanto ao futuro de nosso Planeta Terra – a nossa casa. Para isso é preciso promover um amplo processo de participação, descentralizando as ações e responsabilidades para que, a longo prazo, as abordagens e propostas contidas na Agenda 21 sejam internalizadas por todos os setores da sociedade, promovendo, assim, uma verdadeira transformação social.

Conceito de DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
"O desenvolvimento sustentável é aquele que atende as necessidades do presente, sem comprometer a possibilidade das gerações futuras de atenderem às suas próprias." (ONU, Relatório Brudtland, 1987)

"Desenvolvimento sustentável é o desenvolvimento que provê, a todos, os serviços econômicos e ambientais básicos, sem ameaçar a viabilidade dos sistemas natural, social construído, dos quais estes serviços dependem. (International Council for Local Environmental Initiatives, Toronto/Canadá – ICLEI, 1996).
O mundo todo está preocupado com a questão ambiental, com a qualidade de vida para a nossa e para as futuras gerações. Haja vista o recente exemplo que tivemos no Brasil, com os níveis de água em nossos reservatórios tão baixos, a ponto de comprometerem o abastecimento de energia. Isto foi um alerta da natureza.

OU CUIDAMOS DA QUESTÃO AMBIENTAL COM SERIEDADE, OU A NATUREZA SENTIRÁ OS EFEITOS DE NOSSA IRRESPONSABILIDADE E SE VOLTARÁ CONTRA NÓS.

O desenvolvimento sustentável exige três situações:

1.Crescimento econômico.

2.Qualidade de vida.

3.Justiça social.

Em nenhum momento, entretanto, sugere-se que os municípios deixem de crescer, para que a natureza fique intocável. Absolutamente, não. O crescimento econômico tem que continuar a acontecer.

Porém, deve-se procurar alternativas e formas de crescimento econômico que não sejam degradadoras do meio ambiente, que não sejam impactantes, e, se o forem, devem ser procuradas fórmulas a fim de neutralizar os efeitos nocivos para que o crescimento econômico continue, proporcionando as duas outras situações acima mencionadas: Qualidade de vida e Justiça social.

E qualidade de vida e justiça social só se consegue com a garantia do direito a cidades sustentáveis.

Para se conseguir o desenvolvimento sustentável são necessários: a) Mudança de hábitos; b) luta contra o subdesenvolvimento; e c) luta contra a injustiça social, através das dimensões social, econômica, política, cultural e ambiental.

"Art. 2º....................diretrizes gerais:
II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano."

O Estatuto da Cidade, fruto de um estudo de longos anos de tramitação, trouxe como obrigatoriedade o que foi experimentalmente realizado com sucesso em vários municípios brasileiros: a gestão democrática, onde a população, através da sociedade organizada, associações de bairros e segmentos da economia local, por exemplo, manifestava-se no sentido de exigir do Poder Público, o que ela realmente necessitava, almejava, e não o que o Poder Público imaginava ser a necessidade da população.

A Constituição Federal, no inciso XII do artigo 29, traz como preceito fundamental para os Municípios, "a cooperação das associações representativas no planejamento municipal".

Seja através de audiências públicas, de plebiscitos, de abaixo-assinados, de ações populares, de projetos de lei de iniciativa popular, enfim, todo tipo de manifestação da vontade da população, são hoje utilizados, devendo o Poder Público municipal ficar atento aos sinais das necessidades do povo, atendendo as reivindicações da forma mais democrática possível.

Não se admite mais, em uma administração municipal, atos que sejam contrários aos interesses da sociedade organizada. Assim proliferam-se os Conselhos (tutelares de infância e juventude, de meio ambiente, de educação, de saúde, de segurança, de transporte e outros), os mais diversos possíveis, deliberando e levando proposições aos governos, demonstrando que a população está, cada vez mais, tornando-se consciente de sua força e de que os governos são os representantes legítimos da vontade dos munícipes. E o Estatuto da Cidade traz a gestão democrática como uma das diretrizes principais da política de desenvolvimento urbano.

Aos governos cabe, com base nesses conceitos, fazer expandir o psiquismo coletivo familiar para o psiquismo da unidade coletiva imediatamente superior, o da comunidade, onde o cidadão vive o seu dia-a-dia. A comunidade tem alma – o propalado espírito comunitário. Tem, portanto, um psiquismo coletivo próprio. Da família, o homem passa a relacionar-se com a sua vizinhança, dentro de seu condomínio, dentro de seu bairro. O termo "bairrismo" expressa esse psiquismo; traduz o amor que a pessoa sente pelo lugar onde nasce e onde vive.

Quando o homem passa a viver as dificuldades das pessoas do seu bairro, luta por melhorias, defende direitos de terceiros da sua comunidade, podemos afirmar que está vivendo o psiquismo de natureza superior, está evoluindo, se politizando.
Desenvolvimento Sustentável x Desenvolvimento Sustentado
Surge, então, um novo conceito de modelo de desenvolvimento sustentável.

Há muita controvérsia e confusão conceitual sobre esse modelo de desenvolvimento que é chamado indiferentemente por modelo sustentável ou modelo sustentado. No nosso entender, face aos conceitos anteriormente expostos, diferem um do outro fundamentalmente. Este último existe porque é sustentado pelo governo, com planejamento e verbas oficiais. Concluída a obra ou o serviço, deixa de existir.

O povo participa muito pouco ou em nada participa do projeto. No primeiro, o sustentável, entretanto, pressupõe-se a existência de uma alma coletiva que lhe dá vida e sustentação.

O psiquismo coletivo da unidade coletiva, traduzido em vontade, em força mental, é que manterá o processo de desenvolvimento, na luta pela concretização das grandes aspirações coletivas, sejam de natureza objetiva – um bem ou um serviço, seja subjetiva – participação, controle social, moralização dos costumes, ética na política, etc. A dimensão psíquica caracteriza o modelo, pois é ela que garante a sua sustentabilidade - a continuidade do processo, das lutas por ideais, lutas que farão incorporar às almas individuais e à alma coletiva do conjunto, os valores morais, espirituais e éticos, únicos que conduzirão às transformações mais profundas da sociedade.
Programa Comunidade Sustentável
Com esses conceitos, podemos resumir a filosofia política do Programa Comunidade Sustentável, em nível municipal, levando em conta a diretriz gestão democrática:

- Todos os projetos devem estar ajustados ao modelo de desenvolvimento sustentável – devem trabalhar uma alma coletiva, devem ter a dimensão psíquica transformadora.

- Objetivo estratégico – mente do povo, transformação de consciências, desde as classes populares às classes mais abastadas, talvez as mais difíceis de serem trabalhadas.

- Instrumentos – bens e serviços que o Estado, por dever, deve proporcionar ao povo.

- Objetivos operacionais – Organização da sociedade, formação de lideranças e núcleos básicos comunitários, formação de Conselhos dos segmentos organizados, participação popular em todos as fases do processo de desenvolvimento – prioridades, planejamento, execução, controle, avaliação.

- Método de operacionalização: o dialético. Erros e contradições constituem a matéria prima para os debates. O governo atua inicialmente como agente das ações, apresentando propostas tendo por base o saber acadêmico. Torna-se, a seguir, objeto das ações, debatendo, analisando erros e contradições das propostas, incorporando o saber popular e reformulando ações. É o agir/refletir/agir/refletir que conduzirá às transformações. E essas mudanças têm que se iniciar no município, e, no município, no Núcleo Básico Comunitário, onde vive e mora o cidadão.

Os municípios que ouvirem as necessidades de seus munícipes, sentirem o clamor da natureza e elaborarem projetos viáveis e principalmente sustentáveis, terão retorno financeiro para fazer de suas cidades uma "CIDADE DO FUTURO".

"Art. 2º...... ....................diretrizes gerais:

..............
IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente."

Aqui chegamos ao ponto mais importante de toda a lei. Nestas linhas se resume tudo o que se pretende: Um planejamento adequado do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob a área de sua influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente.

Envolve a questão fundiária, uma vez que se deve preocupar com a ocupação territorial, para impedir o crescimento urbano desordenado.

Envolve a questão das potencialidades econômicas dos Municípios, levando em consideração suas peculiaridades, dentro do contexto território/espaço geográfico/meio ambiente.

Expansão urbana desordenada ocasiona:

- Sobrecarga de equipamentos e infra-estruturas urbanas.

- Ameaça ao patrimônio paisagístico e cultural.

- Elevação do preço da terra urbana.

- Descaracterização do espaço rural produtivo e reserva de recursos naturais.

- Manutenção e agravamento do processo de exclusão social / violência urbana.

- Formação e aceleração de processos erosivos (questão solo).

- Degradação de mananciais de água ("a água é o sangue da terra").

- Contaminação de cursos d’água por efluentes sanitários sem tratamento e por resíduos sólidos.

IMPACTOS

1.Crescimento desordenado

- Áreas periféricas > deslizamentos, enchentes, assoreamentos, doenças, poluição atmosférica, poluição das águas, poluição do ar.

- Inexistência de instrumentos de avaliação de impactos.

- Intensa especulação imobiliária.

- Ocupação ilegal das periferias.

- Custo elevado dos serviços básicos.

2.Condições inadequadas nas cidades:

- Segurança, conforto, educação, saúde, lazer e cultura.

"O desenvolvimento urbano é moral quando ocorre no interesse e em proveito de todos os cidadãos".
O desenvolvimento urbano enseja duas acepções: o quantitativo, que é o crescimento da população e da área ocupada, e o qualitativo, que consiste na melhoria da estrutura urbana, com a proteção dos recursos naturais e melhores índices de rendimento dos fatores de produção, o que repercute na qualidade de vida dos moradores.

"O crescimento das cidades e vilas causa mudanças sociais, econômicas e ambientais, que alcançam o seu entorno." Se for apenas quantitativo, sem o necessário planejamento e organização das cidades, pode ocasionar toda sorte de problemas, destacando-se, em face do presente tema, a poluição hídrica; o acúmulo de lixo em locais não apropriados, pondo em risco a saúde pública; o desmatamento; a falta de áreas verdes e de proteção ambiental e o comprometimento da fauna, dentre outros.

O que se pretende, com o Estatuto da Cidade, é justamente garantir o desenvolvimento qualitativo, em que, mesmo que haja um crescimento da população, isso não venha a comprometer a qualidade de vida e o meio ambiente das atuais e futuras gerações.

"Art. 2º...................................diretrizes gerais.
V - oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos, adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais."

Temos a percepção de que toda a Lei é voltada para a conscientização governamental, no sentido de um perfeito entrosamento governo/comunidade. Nada deve ser feito sem que se atenda aos interesses e necessidades da população, bem como às características locais.

VI - ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:

a)a utilização inadequada dos imóveis urbanos;

b)a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;

c)o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infra-estrutura urbana;

d)a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-estrutura correspondente;

e)a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização;

f)a deterioração das áreas urbanizadas;

g)a poluição e a degradação ambiental."

O que se entende por ordenação e controle do uso do solo?

O Município é a célula - mãe de nosso país. Com a Constituição Federal de 1988, o Município passou a ser, definitivamente, um ente federativo, com independência administrativa, legislativa e financeira, passando seus governantes a ter uma parcela muito maior de responsabilidade perante seus munícipes.

É no município que vive o cidadão. É do município que retira o seu sustento, sua educação. O Município tem a sua base territorial. Esta base territorial tem peculiaridades e características próprias; geográficas, hidrográficas, ambientais.

Cabe ao Governo Municipal traçar as metas para um ordenamento do espaço físico da cidade, de forma a que a mesma possa cumprir a sua função social.

A lei determina o que deve ser evitado, para que se atinja os objetivos propostos. O que deve, pois, ser evitado?
a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos.

O que se entende por utilização inadequada de imóveis urbanos? Esta é uma situação muito subjetiva e que depende, realmente, das situações peculiares de cada localidade. Pode ser a utilização de um imóvel para uma finalidade diversa da permitida em determinado local, ou de acordo com a legislação municipal, o que deve o poder público evitar, conforme determina O Estatuto da Cidade.
b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes.

O Município deve evitar, por exemplo, uma casa de shows nas proximidades de um hospital ou de uma igreja, ou de uma serraria em pleno bairro residencial, exemplos típicos de usos tanto incompatíveis, como inconvenientes, pela questão da poluição sonora que acarretam.
c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infra-estrutura urbana.

Através de uma legislação adequada, o Município deve normatizar a questão do parcelamento do solo, evitando os loteamentos feitos com fins puramente especulativos, definindo as áreas de crescimento da cidade, os parâmetros para as edificações, as suas finalidades, e a infra-estrutura para tanto. Exemplificando, vemos municípios que são cercados por grandes áreas rurais. Alguns proprietários de tais áreas, decidem, simplesmente transformar sua área rural em loteamento, seja para sítios de recreio, seja para condomínios residenciais, ou, apenas, para venda a particulares.

O que vemos em tais situações?

Áreas rurais que se transformam em áreas urbanas ou urbanizáveis. O crescimento da cidade, independentemente da vontade dos administradores municipais. Repentinamente, o Município vê-se às voltas com a necessidade de ter que disponibilizar o local com equipamentos de infra-estrutura de saneamento básico, energia elétrica, acesso, pavimentação, transporte, além de escola, posto de saúde e outros.

Isto vem ocorrendo com alguns municípios, que, infelizmente, acabam por assumir despesas, sem o retorno financeiro correspondente.

Através de uma Lei de Uso do Solo adequada, onde o Município faça as previsões de acordo com a sua realidade, no momento em que tais situações ocorrerem, evitar-se-á abusos de determinados proprietários de terras, que, muitas vezes, nem ao menos pagam ao Município o IPTU, mas sim o Imposto Territorial Rural à Receita Federal, quando, através da legislação pertinente, processará o Município à atualização de seu cadastro imobiliário, ampliando sua área urbana ou urbanizável, e passando a lançar e cobrar efetivamente o IPTU dessas áreas novas.

d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-estrutura correspondente;

Da mesma forma que pode acontecer com relação à ampliação da área urbana sem a devida infra-estrutura, também deve o Município disciplinar a instalação de empreendimentos ou atividades que venham a funcionar como pólos geradores de tráfego, verificando se a infra-estrutura existente atenderá às necessidades do empreendimento.
e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização.

Com relação a este item, o Estatuto da Cidade traz grandes novidades. É necessário, entretanto, que o Município tenha o seu Plano Diretor, e que nele encontre-se definida a função social da propriedade urbana.

O Plano Diretor deve definir, ainda, o que considera um imóvel subutilizado, e mais, quais as áreas de interesse do Município para fins de equipamentos comunitários, de utilização para fins de moradia para população de baixa renda, e outras, de peculiar interesse para o Município.

Tendo em mãos tal instrumento, o Prefeito Municipal poderá:

- aplicar o IPTU progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos, respeitada a alíquota máxima de 15%;

- manter a cobrança pela alíquota máxima até que seja atendida a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar o imóvel;

- proibir a concessão de isenções ou anistias relativamente aos imóveis cuja tributação siga a progressividade em razão da não utilização ou subutilização;

- desapropriar o imóvel para pagamento em títulos da dívida pública, com resgate no prazo de até dez anos, em prestações anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização, e aplicação de juros legais de 6% ao ano, se, transcorridos cinco anos da aplicação e cobrança do IPTU progressivo, o proprietário ainda não houver cumprido suas obrigações de parcelar, edificar ou utilizar o imóvel;

- o valor real da indenização, significa que o Município pagará ao proprietário, em dez anos, o valor venal do imóvel, que é a base de cálculo para o IPTU, descontado o valor do imposto e taxas que porventura incidam sobre o imóvel, descontados, se houver, contribuição de melhoria, desde que tenha havido notificação ao proprietário;

- o valor da indenização não contemplará ao expropriado qualquer expectativa de ganhos, lucros cessantes ou juros compensatórios, bem como os títulos não poderão ser utilizados para pagamentos de tributos.

Verifica-se aí, para as Prefeituras, uma possibilidade de recebimento efetivo e uma forma real de evitar a manutenção de imóveis, apenas com finalidade especulativa, sem adequação à sua utilização com finalidade de realizar a função social. Qual o proprietário irá querer perder o imóvel para o Município e receber o pagamento nas formas acima descritas?

Este é, sem dúvida, um grande avanço para que os Municípios consigam receber os valores devidos pelos proprietários de imóveis subutilizados ou não utilizados, e ainda forçá-los ao cumprimento da função social da propriedade.

E apenas os Municípios que tenham seu Plano Diretor, poderão valer-se desses instrumentos.

f) A deterioração das áreas urbanizadas, e g) a poluição e a degradação ambiental."

Sendo um dos mais importantes fundamentos do ESTATUTO DA CIDADE a questão da urbanização e do meio ambiente, necessário nos voltarmos para estes dois itens e deles falarmos conjuntamente, porque, na realidade, não se dissociam individualmente.

"Art. 2º...... .....................diretrizes gerais:
VII – integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento sócio-econômico do Município e do território sob sua área de influência."

A princípio, tem-se o ESTATUTO DA CIDADE como a lei que traça diretrizes para o desenvolvimento urbano. Pelo inciso VII acima transcrito verifica-se, como não poderia deixar de ser, que não se pode falar em desenvolvimento urbano, sem trabalhar o desenvolvimento rural.

Evidentemente, há inúmeros municípios, maioria mesmo, que tem sua sustentabilidade econômica na zona rural. Como então falar em planejamento de desenvolvimento urbano, dissociando-o do desenvolvimento rural?

Há que se preocupar com a qualidade das vias de acesso, dos transportes de pessoas e de produtos, do atendimento à saúde e à educação, enfim, da qualidade de vida do cidadão que tem na zona rural a sua moradia e o seu trabalho.

Há que se preocupar, além disso, com a questão dos rios, da fauna e da flora existente no entorno da zona urbana. A não poluição do meio ambiente em seu município como um todo.

"Art. 2º..... ....................................diretrizes gerais:
X – adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes segmentos sociais.

XI – recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos."

A lei fala em adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano.

Subentende-se aí, que deva existir, previamente, um planejamento de desenvolvimento urbano, para que haja uma adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira.

E fala mais: que essa adequação seja de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição pelos diferentes segmentos sociais.

Assim, compreendemos não existir uma fórmula pré definida a respeito de quais serão os instrumentos de política financeira e econômica deverão ser utilizados pelos governos municipais, dependendo, estes, do planejamento individual de cada município.

Há, entretanto, na lei, dispositivos de ordem econômica, que são "a outorga onerosa do direito de construir", a "transferência do direito de construir", e as "operações urbanas consorciadas".

Com relação a instrumentos de política tributária, a lei determina algumas situações, mais de ordem sancionatória, do que de favorecedora, no sentido de obrigar os proprietários de imóveis a cumprirem a função social da propriedade.

"Art. 2º....................................diretrizes gerais:

XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico."

XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população."

XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação sócio-econômica da população e as normas ambientais;

São dois os instrumentos jurídicos previstos pelo ESTATUTO DA CIDADE no intuito de resolver um problema que afeta a maioria das cidades: a invasão de áreas públicas e de particulares, e a proliferação de favelas.

1.A Usucapião coletiva de imóvel urbano, e

2.A Concessão de Uso Especial para fins de moradia.

O caráter social do instituto sobressai do caput desse artigo 10 quando estabelece que as áreas urbanas suscetíveis de serem usucapidas coletivamente são aquelas "ocupadas por população de baixa renda", excluindo, portanto, de sua incidência as áreas ocupadas por população de média e alta rendas. Com muita propriedade, a lei não fixa parâmetros matemáticos de renda para delimitar o que entende por "população de baixa renda".

Hoje, o Poder Público possui uma alternativa para utilizar a desapropriação de áreas privadas para o fornecimento de lotes urbanizados com ou sem edificação às pessoas de baixa renda, inclusive para regularização de loteamento em face das inovações introduzidas pela Lei 9.785, de 29 de fevereiro de 1999, que facilitou o uso da desapropriação para o fim de moradia para a população de baixa renda.

Portanto, a adoção da alternativa da desapropriação em substituição ao usucapião especial urbano pode representar um ônus adicional para a coletividade, com evidente desperdício de recursos financeiros públicos e benefício para o expropriado, que receberá uma indenização que não receberia no processo de usucapião e, talvez, até pleiteando e obtendo a inclusão da valorização decorrente da implantação da infra-estrutura urbana pelo Poder Público para atender à população ocupante ao longo dos anos.

O Poder Público local, no exercício de sua competência discricionária, não tem ao seu arbítrio a faculdade de escolher ao seu talante entre uma ou outra alternativa como se fossem equivalentes ou reciprocamente neutras, sem qualquer motivação fundamentada. Como ensinam os administrativistas, o exercício do juízo discricionário pela autoridade pública pressupõe a opção pela alternativa que, sob todos os aspectos envolvidos, represente a melhor alternativa para o interesse público.

Do ponto de vista urbanístico, "a separação entre propriedade e efetiva ocupação ocasionou uma transformação radical na forma da cidade, na medida em que aparecem a figura do loteamento ou arruamento, o desenho das ruas e lotes prévios ao próprio ato de construir". (Rolnik, 1997) com repercussão importante no espaço que as cidades brasileiras passariam a apresentar a partir de então.

Além disso, a separação entre propriedade e efetiva ocupação acabou por gerar uma outra divisão, tão importante quanto a anterior, na produção do espaço urbano: a divisão entre a cidade legal, constituída pelos lotes, legalmente adquiridos mediante a compra, e a cidade real, erigida por aqueles que, impedidos de ter acesso à terra pela insuficiência de suas rendas, passaram a ocupar os terrenos aparentemente esquecidos das cidades. É assim que surge um número crescente de ocupações ilegais de terras, dando origem às conhecidas favelas, que marcam, escandalosamente, a paisagem de tantas cidades brasileiras.

Quando o problema se tornou demasiado grande para ser ignorado – não apenas do ponto de vista urbanístico mas também político –, o princípio da função social da propriedade veio resgatar a idéia de que a ocupação é também uma forma legítima e, portanto, legal, de acesso ao lote urbano. É nesse contexto e durante esse processo que o País institui o usucapião urbano, instrumento jurídico capaz de mediar os conflitos fundiários em crescente evolução na sociedade urbana brasileira.

3.A Concessão de Uso Especial para fins de moradia.

O Presidente da República vetou o artigo que tratava desse assunto, editando, para este fim, a Medida Provisória nº 2.220, de 04 de setembro de 2001, que, embora bastante semelhante às condições para a usucapião de terra urbana particular, traz algumas diferenças.

A usucapião é instituto que permanecerá no tempo, independentemente de ser adquirido o direito hoje, ou daqui a três, a cinco ou a dez anos.

Já na concessão de uso especial para fins de moradia, a Medida Provisória estende o benefício apenas aos ocupantes de área pública, que tenham ocupado ininterruptamente e sem oposição, por cinco anos, até a data máxima de 30 de junho de 2001. Isto significa dizer que quem ainda não tinha 5 anos em 30 de junho de 2001, se completou os cinco anos de posse no dia 1º de julho, não terá direito à concessão de uso especial para fins de moradia e, mesmo que continue ocupando, não conseguirá o título.

O título é concedido pela via administrativa, de forma gratuita, sendo que o título não transfere a propriedade, podendo ser extinto, em duas situações:

1.se o concessionário der ao imóvel destinação diversa da moradia para si ou sua família, ou

2.se o concessionário adquirir a propriedade ou a concessão de uso de outro imóvel urbano ou rural.

Instrumentos à Aplicabilidade do ESTATUTO DA CIDADE

O Capítulo II do ESTATUTO DA CIDADE traz os instrumentos da política urbana, necessários para que se possa atingir, de forma satisfatória, as diretrizes constantes do Capítulo I.

Discorreremos dando ênfase aos aspectos mais importantes.

"Art. 4º. Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:

I – planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social;

II – planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões;

III – planejamento municipal.

Os instrumentos da política urbana são, portanto, nas três esferas de governo, devendo todas trabalhar em consonância, para atingimento dos objetivos comuns.

A nível nacional, o CNDU – Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, órgão deliberativo e consultivo, recentemente criado pela Medida Provisória nº 2220, de 04 de setembro de 2001, com as seguintes competências, que dizem respeito aos municípios:

- propor diretrizes, instrumentos, normas e prioridades da política nacional de desenvolvimento urbano;

- acompanhar e avaliar a implementação da política nacional de desenvolvimento urbano, em especial as políticas de habitação, de saneamento básico e de transportes urbanos, e recomendar as providências necessárias ao cumprimento de seus objetivos;

- propor a edição de normas gerais de direito urbanístico e manifestar-se sobre propostas de alteração da legislação pertinente ao desenvolvimento urbano;

- emitir orientações e recomendações sobre a aplicação da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, e dos demais atos normativos relacionados ao desenvolvimento urbano;

- promover a cooperação entre os governos da União, dos estados, do distrito Federal e dos Municípios e a sociedade civil na formulação e execução da política nacional de desenvolvimento urbano.

A nível estadual, os Municípios devem manter-se atualizados com relação aos programas nas diversas áreas afetas ao desenvolvimento urbano de forma global, principalmente no tocante ao Meio Ambiente (questão dos recursos hídricos, das bacias hidrográficas, da energia elétrica, do saneamento, do transporte, dentre outros).

Com relação ao planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, a lei torna claro que todo planejamento deve ser feito em conjunto, pois o desenvolvimento pode e deve ser feito de forma conjunta, ou por tratar-se de município pertencente a região metropolitana, onde existe um município pólo e os demais acompanham de acordo com o potencial geo-sócio-econômico local, ou por tratar-se de aglomeração urbana, ou por pertencer a uma determinada microrregião, onde geograficamente falando, os problemas e potenciais são geralmente da mesma ordem, devendo ser tratados conjuntamente, em proveito de todos.

Mas o que nos importa, realmente, é o planejamento municipal, do qual falaremos amplamente, a seguir:

III – planejamento municipal, em especial:

a)plano diretor;

b)disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo;

c)zoneamento ambiental;

d)plano plurianual;

e)diretrizes orçamentárias e orçamento anual; gestão orçamentária participativa;

f)planos, programas e projetos setoriais;

g)planos de desenvolvimento econômico e social;

IV – institutos tributários e financeiros:

a)imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana – IPTU;

b)contribuição de melhoria;

c)incentivos e benefícios fiscais e financeiros;

V – institutos jurídicos e políticos:

a)desapropriação;

b)servidão administrativa;

c)limitações administrativas;

d)tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano;

e)instituição de unidades de conservação;

f)instituição de zonas especiais de interesse social;

g)concessão de direito real de uso;

h)concessão de uso especial para fins de moradia;

i)parcelamento, edificação ou utilização compulsórios;

j)usucapião especial de imóvel urbano;

k)direito de superfície;

l)direito de preempção;

m)outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso;

n)transferência do direito de construir;

o)operações urbanas consorciadas;

p)regularização fundiária;

q)assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos;

r)referendo popular e plebiscito;

V – estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV)

§ 1º. Os instrumentos mencionados neste artigo regem-se pela legislação que lhes é própria, observado o disposto nesta Lei.

§ 2º. Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social, desenvolvidos por órgãos ou entidades da Administração Pública com atuação específica nessa área, a concessão de direito real de uso de imóveis públicos poderá ser contratada coletivamente.

§ 3º. Os instrumentos previstos neste artigo que demandam dispêndio de recursos por parte do Poder Público municipal devem ser objeto de controle social, garantida a participação de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil."

PLANO DIRETOR DE DESENVOLVIMENTO URBANO

O Capítulo III do ESTATUTO DA CIDADE trata, especificamente, do PLANO DIRETOR. Vejamos:

"Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2º desta Lei.

Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana.

§ 1º. O plano diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.

§ 2º. O plano diretor deverá englobar o território do Município como um todo.

§ 3º. A lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada dez anos.

§ 4º. No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão:

I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade;

II – a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos.

Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades:

I – com mais de vinte mil habitantes;

II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;

III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4º do art. 182 da Constituição Federal;

IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico;

V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.

§ 1º. No caso da realização de empreendimentos ou atividades enquadrados no inciso V do caput, os recursos técnicos e financeiros para a elaboração do plano diretor estarão inseridos entre as medidas de compensação adotadas.

§ 2º. No caso de cidades com mais de quinhentos mil habitantes, deverá ser elaborado um plano de transporte urbano integrado, compatível com o plano diretor ou nele inserido.

Art. 42. O plano diretor deverá conter no mínimo:

I – a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, considerando a existência de infra-estrutura e de demanda para utilização, na forma do art. 5º desta Lei;

II – disposições requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 2 35 desta Lei;

III – sistema de acompanhamento e controle.

Em síntese, o artigo fala em propriedade urbana e sua função social.

Determina que a propriedade urbana cumpre sua função social, quando ela atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. E que essas exigências fundamentais devem assegurar o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas.

E mais, que elas devem respeitar as diretrizes previstas no artigo 2º do ESTATUTO DA CIDADE.

O parágrafo único do artigo 1º indica a finalidade da função social da propriedade urbana como sendo o bem coletivo, a segurança e o bem-estar dos cidadãos, além de incluir, como novidade, o equilíbrio ambiental.

Este último, será obtido na medida em que os diversos tipos de meio ambiente (artificial, cultural, natural e do trabalho) se equilibrem no seu uso sustentável, evitando a degradação do meio ambiente e das relações de uma forma geral.

O artigo 2º, que estabelece o objetivo da Política Urbana, está, na verdade, indicando as diretrizes que o Poder Público deverá tomar para que consiga objetivar a função social da propriedade urbana. O inciso I acrescenta, às funções tradicionais da cidade, a necessidade de contemplar o aspecto sustentável, o saneamento ambiental, que procuram um equilíbrio maior, difuso, na organização da cidade, através do respeito a todas as formas de vida (água, ar, solo, pessoas, fauna, flora).

Com base nesses dispositivos da Lei 10.257/2001, o Poder Público Municipal deve definir, então, o seu próprio conceito de "função social da propriedade", que deve estar explícito no Plano Diretor, através das exigências fundamentais de ordenação da cidade.

A Lei nº 10257/2001 – ESTATUTO DA CIDADE – tendo tratado exaustivamente das questões da Política Urbana, traz uma série de instrumentos legais que devem ser utilizados para se conseguir atingir os objetivos propostos. Entretanto, o mais importante de todos os instrumentos, que a Lei coloca como sendo o básico, é o plano diretor, que deve revestir-se da forma de lei municipal.

É o Plano Diretor a lei municipal que deve tratar de todo o processo de desenvolvimento e de expansão urbana.

Ora, se o Plano Diretor é o instrumento básico, significa dizer que, sem ele, os municípios não conseguirão alcançar seus objetivos de ordenação da cidade.

A abrangência deste artigo é ainda maior quando determina que o plano não é apenas relativo ao desenvolvimento urbano, mas também de expansão urbana. E o § 2º, a nosso ver, complementa caput, quando diz:

"§ 2º. O plano diretor deverá englobar o território do Município como um todo."

Esta é uma dúvida presente na maioria dos Municípios, pois a idéia de Desenvolvimento Urbano, geralmente exclui a zona rural. Mas o ESTATUTO DA CIDADE contempla, expressamente, a zona rural e as áreas de expansão urbana, no artigo e parágrafo supratranscritos. Assim, não há que se falar em Plano Diretor, sem a inclusão de toda a área do Município, todos os seus distritos, vilas, localidades, zona rural em geral.

O Plano Diretor vai definir o planejamento do Município para um período de 5 a 10 anos. Todas as ações governamentais de maior vulto, em todas as áreas, deverão estar previstas, como uma vontade da população para a cidade que planejam para o futuro.

O Plano Diretor deve ser tido como a orientação para as futuras administrações municipais, que deverão pautar suas ações dentro do que estiver definido no Plano, por ser esta a "vontade do povo".

Assim, mesmo que o próximo Prefeito e seu partido tenham uma determinada linha de ação, ela deverá pautar-se dentro daquilo que os munícipes esperam, e não com criações novas, que sejam contrárias à vontade popular.

Desta feita, todas as diretrizes orçamentárias, o Plano anual e o Plurianual vão encontrar suas linhas mestras dentro do Plano Diretor, devendo adequar-se a ele, e fazer suas previsões de acordo com ele.

Afinal, estamos falando de desenvolvimento das cidades. Mas o prazo ficará a critério de cada administração municipal.

§ 4º. No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão:

I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade;

II – a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos.

Esta obrigatoriedade de audiências públicas e debates no processo de elaboração do Plano Diretor, é a obediência ao princípio consubstanciado na gestão democrática.

É a população influenciando e dizendo "o que quer para a sua cidade para os próximos dez anos, em termos de qualidade de vida, justiça social e crescimento econômico."

Quais são os municípios que devem fazer seu PLANO DIRETOR?

Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades:

I – com mais de vinte mil habitantes;

II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;

III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4º do art. 182 da Constituição Federal;

IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico;

V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.

§ 2º. No caso de cidades com mais de quinhentos mil habitantes, deverá ser elaborado um plano de transporte urbano integrado, compatível com o plano diretor ou nele inserido.

A Constituição Federal, no § 1º do artigo 182, definia que o Plano Diretor era obrigatório apenas para cidades com mais de 20.000 habitantes.

"Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

§ 1º. O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

Conforme lemos acima, o ESTATUTO DA CIDADE, que veio regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituição federal, tem diretrizes mais amplas. Então, vejamos:

I – com mais de vinte mil habitantes;

Este número cria um pouco de dúvidas e vários municípios tem-nos consultado se este número seria de habitantes apenas da zona urbana, ou se o número seria global, acrescido da zona rural.

A resposta é para a última opção. Os municípios, como vimos anteriormente, devem fazer o Plano diretor englobando toda a sua área, urbana, de expansão urbana e rural. Nada mais correto que considerar, portanto, o número correto de habitantes, incluindo o município como um todo.

II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;

Temos encontrado muitos municípios mineiros que, pelo fato de fazerem parte de região metropolitana, deixaram de fazer o seu Plano Diretor individual, específico para seu próprio município, aproveitando o Plano Regional ou Estadual porventura existente.

No entanto, não basta o plano regional ou da região metropolitana. O Município que for parte de região metropolitana ou de aglomeração urbana, deverá fazer o seu próprio Plano Diretor.

Isto se justifica porque, embora possa existir um Plano Diretor para tais regiões, os Municípios envolvidos apenas obterão recursos ou poderão utilizar-se dos instrumentos jurídicos e legais que lhes proporcionarão adequar suas ações para a função social da propriedade e para o pleno desenvolvimento da cidade.

Os Municípios que fazem parte de regiões, tais como os que participam do PRODESCOM, devem fazer em conjunto, diferenciando apenas nas peculiaridades de cada um, o que torna mais viável economicamente a elaboração dos Planos Diretores, bem como dos demais instrumentos obrigatórios.

III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4º do art. 182 da Constituição Federal;

É o caso dos municípios que queiram utilizar os instrumentos do parágrafo 4º, do artigo 182, da Magna Carta, que dispõe sobre as sanções ao proprietário que não utilizar do forma adequada seu imóvel urbano. A utilização desses dispositivos, pelo município, é uma maneira convincente de compelir os proprietários a cumprirem a função social. Já a impossibilidade de uso desses dispositivos, em um município, torna mais difícil a realização da função social em face da ausência de meios de pressão eficazes. São eles: o parcelamento ou edificação compulsórios; o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; e a desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos,, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico;

Minas Gerais tem inúmeros municípios integrantes de áreas de especial interesse turístico, seja em razão de sua história, por terem sido palco de eventos que marcaram profundamente a história do Brasil, e que recebem turistas de todo o mundo em razão de suas riquezas históricas e patrimoniais.

Também os Municípios localizados no circuito das águas, outros onde a beleza natural de suas serras, matas e cachoeiras se traduzem em um novo tipo de turismo, o ecológico, encontram novas fontes de riquezas e recursos a serem explorados.

Sem falar nos Municípios cuja principal atividade é a agropecuária, e que também encontram no turismo nova fonte de renda, com a proliferação de Hotéis e Pousadas - Fazenda, os Pesque-pague, e os festivais de flores e frutas de época.

Esses municípios, independentemente do número de habitantes, devem elaborar seus Planos Diretores, em razão do disposto no inciso supratranscrito.

V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.

§ 1º. No caso da realização de empreendimentos ou atividades enquadrados no inciso V do caput, os recursos técnicos e financeiros para a elaboração do plano diretor estarão inseridos entre as medidas de compensação adotadas.

Esta obrigatoriedade dispensa maiores comentários, em razão de que não se trata de Municípios isolados, mas que estão inseridos em empreendimentos ou atividades de significativos impactos ambientais. O importante de se ressaltar nesse caso é que os recursos técnicos e financeiros para a elaboração do Plano Diretor, no caso de tais empreendimentos, já são computados entre as medidas de compensação adotadas, o que significa que os Municípios em questão deverão, o quanto antes, adotar os procedimentos necessários à sua elaboração.

§ 2º. No caso de cidades com mais de quinhentos mil habitantes, deverá ser elaborado um plano de transporte urbano integrado, compatível com o plano diretor ou nele inserido.

Este parágrafo também dispensa maiores comentários, uma vez que não há discussão a respeito de municípios de tal dimensão demográfica. Apenas deve inserir em seu planejamento, um plano de transporte urbano integrado.

Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios

O parcelamento do solo é instrumento indutor da urbanização, sendo realizado de forma espontânea pelo proprietário da terra, que planeja o parcelamento da gleba em lotes e submete o projeto à aprovação da prefeitura, visando a sua inscrição no Registro de Imóveis para alienação dos lotes a terceiros, transferindo ao domínio público as ruas e as áreas destinadas ao uso público de lazer e a equipamentos comunitários, além de implantar as obras de infra-estrutura necessárias à densidade populacional prevista, executadas de conformidade com as disposições legais vigentes, cumprindo, dessa forma, a primeira etapa da exigência constitucional, sendo que, após a edificação e futura utilização, em atendimento às normas urbanísticas, dará cumprimento à função social da propriedade.

A lei municipal específica, para a área indicada no plano diretor, nos termos do § 4 o do artigo 182 da CF e nos termos do artigo 5 o do Estatuto da Cidade, deverá estabelecer os usos permitidos, segundo predominância desejada, com intensidade de ocupação mínima e máxima, para estabelecer os parâmetros de controle da função social da propriedade. Deve-se ressaltar que o Estatuto da Cidade introduziu a utilização como obrigatoriedade compulsória de forma muito apropriada, pois, a utilização, ou seja, a atividade instalada na propriedade urbana, é atributo essencial para o estabelecimento das restrições urbanísticas e edilícias, as quais deverão ser atendidas para o pleno atendimento da função social.

As leis de parcelamento, uso e ocupação do solo estabelecem parâmetros mínimos e máximos relacionados com os diferentes tipos de assentamentos urbanos, visando, de um lado, ao controle populacional e, de outro, ao controle da ocupação e da área edificável, de forma a garantir uma distribuição eqüitativa e funcional da densidade compatível com a infra-estrutura e equipamentos instalados e previstos, para alcançar o pleno desenvolvimento de cada parcela territorial ou região, de forma harmônica com o desenvolvimento do conjunto do município, assegurados a preservação dos imóveis de interesse cultural, dos recursos naturais que valorizam a paisagem urbana e garantem qualidade ambiental.

Como fatores sociais estão compreendidos os resultados de análise dos dados demográficos, em especial a renda. Deve-se salientar, no entanto, que, nos pequenos municípios, a renda é representativa para o município como um todo. Nesse caso, a caracterização da provável faixa de renda da população, por parcela territorial do município, poderá ser feita através de outras variáveis, como a dimensão dos lotes, o tipo de edificação, o estado de conservação, a maior ou menor presença de espaços verdes privados e públicos, a predominância ou exclusividade de uso residencial, dentre outros. Como indicador, recomenda-se os de renda média para a aplicação desse instrumento.

Como fatores econômicos, estão relacionados à distribuição espacial das áreas de produção industrial, às áreas de maior concentração das atividades comerciais e de prestação de serviços e às áreas de uso misto, com densidade de ocupação média, que disponham de glebas, lotes ociosos e edificações subutilizadas ou não utilizadas, situadas em zonas adensáveis.

Como fatores de infra-estrutura, podem ser estabelecidos critérios de pontuação com incidência de maior valor para a rede de água, seguidos de valores decrescentes para o esgoto, a pavimentação e a iluminação pública.

A interação dos fatores decorrerá de ponderação atribuída a cada fator, segundo objetivos e prioridades estabelecidos nas simulações e cenários realizados para a formulação do plano diretor, que permitam identificar na estrutura urbana as áreas passíveis de parcelamento, edificação ou utilização compulsórios.

Finalidade do parcelamento, edificação ou utilização compulsórios

a) O principal objetivo é combater a retenção de glebas e lotes não edificados, dotados de infra-estrutura e serviços urbanos, visando à redução dos custos de urbanização e otimizando os investimentos públicos realizados.

A função social da gleba poderá ser cumprida, tanto pelo seu adequado parcelamento (loteamento ou desmembramento), com a destinação de parte da gleba para áreas públicas (vias, áreas verdes e áreas para equipamentos comunitários) e o restante em lotes para posterior edificação, quanto pela adequada utilização, realizada por meio da implantação de uso permitido e de grande efeito transformador na região, que poderá ser instalado na totalidade da gleba, como, por exemplo: shopping center, centro empresarial, supermercado ou até mesmo uma indústria não poluente, devendo, para tanto, a gleba estar voltada para via de circulação oficial e atender às condições estabelecidas pelos órgãos municipais responsáveis pelo controle de tráfego e ambiental, que poderão, inclusive, fazer exigências para reduzir os possíveis impactos, quer seja sobre o tráfego local, quer seja sobre os incômodos causados à vizinhança, devendo, para tanto, o proprietário apresentar estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV) e, quando for o caso, estudo prévio de impacto ambiental (EIA).

b) Punir qualquer utilização em desacordo com a legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo, de forma a estimular o uso da propriedade urbana de conformidade com a sua função social.

• Outro desvio da função social da propriedade são as edificações de interesse de preservação histórico e arquitetônico não utilizadas e abandonadas.

• E, para reverter a situação de degradação, deve ser imputada a utilização ou a edificação compulsória à edificação não utilizada, em ruínas, que apresentem problemas de segurança, de forma cumulativa com as demais penalidades decorrentes do código civil e do código de edificações.

Cada município precisa verificar como estão estruturadas suas normas, pois alguns têm uma lei municipal de desenvolvimento urbano, às vezes coincidindo com a lei do Plano Diretor, que inclui as normas para parcelamento, uso e ocupação do solo; outros municípios têm leis separadas de Loteamento (ou parcelamento) e de Zoneamento (ou uso e ocupação do solo).

Praticamente, todas as leis municipais de zoneamento hoje em vigor fixam índices máximos de aproveitamento de terrenos, bem como outras restrições à ocupação, e não requisitos mínimos. Isso significa que essas normas precisam ser reavaliadas e complementadas.

Finalmente, o município precisa fixar em "lei específica" as condições e prazos para aplicar o IPTU progressivo no tempo nas áreas sujeitas à obrigação de parcelar, edificar e utilizar os imóveis.

Se for constatado, além disso, que os critérios de cálculo do IPTU convencional cobrado no município precisam ser revistos para dar efetividade ao parcelamento e edificação compulsórios, a reorganização da legislação municipal deverá incluir esse campo.

O resultado final disso seria a obtenção de uma "família" de textos legais coerentes, tratando das áreas urbanizáveis e não urbanizáveis, do parcelamento, uso e ocupação – inclusive o compulsório – do território municipal e da tributação dos imóveis urbanos.

Uma vez elaborados os textos dos projetos de leis municipais e a respectiva exposição de motivos, é essencial promover extensos esclarecimentos e debates dentro e fora da câmara municipal, pois os interessados têm o direito de refletir e opinar sobre:

- o que é a repartição não eqüïtativa dos encargos e benefícios da urbanização;

- o que é a retenção especulativa de imóveis vagos ou pouco utilizados e os prejuízos à sociedade decorrentes;

- o que se espera do IPTU progressivo no tempo e da eventual desapropriação com indenização em títulos da dívida pública.

Concluindo: se não há Plano Diretor, não pode haver a aplicação dos dispositivos supra-referidos, porém, mesmo assim, a função social dos imóveis urbanos deverá ser determinada pelo Poder Público municipal e realizada pelo proprietário.

Art. 42. O plano diretor deverá conter no mínimo:

II – disposições requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 2 35 desta Lei;

III – sistema de acompanhamento e controle.

O artigo 5º da Lei nº 10.275/2001 – Estatuto da Cidade, define quais são as diretrizes mínimas essenciais a um Plano Diretor, sobre as quais discorremos a seguir:

1. A delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, considerando a existência de infra-estrutura e de demanda para utilização.

O Estatuto da Cidade delimitou as competências das esferas legislativas e coube ao município legislar e prestar os serviços públicos de interesse local, suplementar a legislação federal e estadual, e promover adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupação do solo urbano.

A maioria dos problemas residem na deficiente conceitualização dos problemas urbanos, como, por exemplo, deixar de considerar as demandas de habitação e serviços; coordenação deficiente entre agências governamentais, o setor formal, o informal e a comunidade, bem como a falta de recursos para execução de programas urbanos.

Através do zoneamento, o Poder Público controla o uso e as destinações possíveis de serem dadas ao território, além de ordenar as atividades urbanas que serão levadas a efeito através do uso adequado do solo. A cidade e as áreas urbanísticas serão repartidas em zonas através desse instrumento, atendendo à vocação do solo atingido pelo zoneamento.

Pelo zoneamento serão fixados os usos dos terrenos e edificações, objetivando a promoção da plena distribuição racional das populações nas diversas zonas cujo desenvolvimento se pretende alcançar e organizar.

E, ainda que o município fixe, quando possível, normas mais restritivas, o fará em atenção às suas peculiaridades.

E é aí, exatamente que entra a questão da definição das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, considerando a existência de infra-estrutura e de demanda para utilização.

É através do Plano Diretor que essas áreas devem ser definidas, sob pena de se tornarem inócuas suas aplicações.

2. O direito de preempção que confere ao Poder Público Municipal a preferência na aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares.

O Direito de Preempção permite ao Poder Público municipal a prerrogativa na obtenção de áreas estratégicas ao desenvolvimento da cidade, bem como a manutenção do preço do imóvel livre de processos especulativos de valorização fundiária e imobiliária. A articulação regional de municípios conurbados permitirá a gestão compartilhada de serviços e infra-estrutura, além de prever um desenvolvimento econômico integrado.

Somente com a definição prévia das áreas de interesse do Município no desenvolvimento da cidade, poderá valer-se da prerrogativa do direito de preempção.

Assim como entre particulares, o Município poderá, em determinados casos e em locais previamente reconhecidos em lei como área de desenvolvimento ou área de interesse comunitário, valer-se do direito de preferência na aquisição de imóveis de particulares, colocados à venda pelo proprietário. O Município poderá, então, manifestar-se a respeito da aquisição ou não do imóvel, pelo valor colocado à venda pelo particular. Em caso de venda pelo particular por valor inferior ao oferecido ao Município, a venda poderá ser anulada, e arrematado o imóvel pelo Município, com pagamento pelo valor venal utilizado para fins de IPTU.

3. A regularização fundiária, a execução de programas e projetos habitacionais de interesse social, a constituição de reserva fundiária, o ordenamento e direcionamento da expansão urbana, a implantação de equipamentos urbanos e comunitários, a criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes, a criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse ambiental, a proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico.

A partir da década de 1970, uma das principais características da dinâmica do crescimento intra-urbano no Brasil foi a distribuição espacial da população pobre. Houve uma significativa periferização dessa população em cidades de grande e médio porte, durante a última década, devido, entre outros fatores, às dificuldades das famílias de baixa renda em ter acesso à terra urbana. Isso resultou em acentuada proliferação de assentamentos humanos informais (favelas, mocambos, alagados e loteamentos clandestinos).

Nas áreas periféricas das aglomerações urbanas os problemas estão freqüentemente associados ao uso do solo e à pobreza, geralmente, agravados pelo aumento da favelização e pelo ímpeto da incorporação de novas áreas parceladas clandestinamente. Em sua maioria, situados em zonas de legislação restritiva à ocupação e à construção, esses loteamentos tornaram-se uma alternativa de habitação para a população mais pobre.

0 fenômeno da favelização é um processo nitidamente urbano e que se faz sentir de forma mais expressiva nas aglomerações urbanas e nos grandes centros urbanos. Grande parte das habitações, em geral situadas em áreas restritivas à ocupação, caracterizada por baixo padrão de qualidade e custo, tem sido produzida por um setor não estruturado, geralmente sem assistência direta do Poder Público.

os seguintes fatores:

a)tolerância ou falta de aplicação estrita de normas urbanísticas inacessíveis de uso do solo e construção;

b)capacidade do setor não estruturado de produzir uma variedade de tipos de habitação de baixo custo;

c)políticas urbanas e habitacionais que permitem aproveitar terrenos e possibilitam a oferta de materiais de construção de baixo custo para a população;

d)políticas que integram e consolidam áreas informais de ocupação à cidade formal, tais como as Zonas Especiais de Interesse social (ZEIS).

A cidade deve dar acesso, para cumprimento de suas funções sociais, a todos os que nela vivem, assegurando-lhes o direito "à moradia, aos equipamentos e serviços urbanos, transporte público, saneamento básico, saúde, educação, cultura, esporte, lazer, enfim, aos direitos urbanos que são inerentes às condições de vida na cidade".

As funções sociais da cidade devem espelhar o seu desempenho em relação à coletividade e à região em que esteja localizada. E o Plano Diretor será o instrumento básico que as espelhará.

4. A fixação de áreas onde poderá ser permitida alteração do uso do solo, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário.

O artigo 28 do estatuto da cidade determina que o Plano Diretor poderá fixar áreas nas quais o direito de construir poderá ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento básico adotado, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário.

Está evidenciado que sem a fixação de áreas e sem a definição do coeficiente de aproveitamento, a outorga onerosa não poderá ser aplicada. Para tanto, faz-se necessária a complementação da legislação federal pela legislação municipal. E assim será no tocante aos demais mecanismos que mencionamos.

5. As operações urbanas consorciadas

O artigo 32 dispõe que lei específica, baseada no Plano Diretor, poderá delimitar área para aplicação de operações consorciadas. Estas são definidas pelo § 1º do artigo e se compõem de um conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participação de diversos segmentos da comunidade, com o objetivo de alcançar, em uma área, transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e valorizações ambientais.

6. A transferência do direito de construir.

O artigo 35 dá à lei municipal, baseada no Plano Diretor, a possibilidade de autorizar o proprietário do imóvel urbano, privado ou público, a exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura pública, o direito de construir previsto no Plano Diretor ou em legislação urbanística decorrente, quando o imóvel for considerado necessário para: I – implantação de equipamentos urbanos e comunitários; II – preservação, quando o imóvel for considerado de interesse histórico, ambiental, paisagístico, social e cultural; III – servir a programas de regularização fundiária, urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda e habitação de interesse social.

7. O sistema de acompanhamento e controle.

Exigência do Estatuto da Cidade, toda a Lei do Plano Diretor será nula de pleno direito se não constar da mesma, expressamente, o sistema de acompanhamento e controle.

Isto se justifica em razão de que todo o fundamento do ordenamento da cidade repousa no fato da realização das aspirações da comunidade, da sociedade organizada. A elaboração do Plano Diretor, por si só, já configura a expressão do desejo da comunidade, pois todos os seus passos devem ser antecipados de audiências públicas, onde a participação da comunidade é condição sine qua non.

A Lei assim aprovada, resguardará a vontade da população, as aspirações de qualidade de vida do Município, as metas a serem seguidas para alcançar os objetivos da população, que opinou em todos os aspectos e situações surgidas durante a sua feitura.

Por este motivo, sua execução também deve ter o mesmo acompanhamento democrático, o mesmo tratamento dado à sua elaboração, sob pena de ser considerada inconstitucional.

Para fins de promoção do desenvolvimento urbano, destacamos, a seguir, algumas possibilidades abertas pela definição das exigências fundamentais de ordenação da cidade que configuram a função social da propriedade urbana:

• definição de áreas urbanas adensáveis e não adensáveis, segundo a disponibilidade de infra-estrutura urbana, associada à definição de parâmetros mínimos e máximos de utilização, para evitar a ocupação urbana de áreas não suficientemente equipadas, bem como a retenção especulativa de imóveis vagos ou subutilizados em áreas urbanas dotadas de infra-estrutura;

• definição de áreas especiais para proteção ambiental ou para proteção de patrimônio cultural, associada à autorização para transferência do seu potencial construtivo, possibilitando a realização desse potencial e de seu valor em outro local;

• definição de áreas especiais destinadas à habitação de interesse social, para exigir sua urbanização ou ocupação compulsórias, para essa finalidade, sob pena de imposto territorial ou predial progressivo ou até de desapropriação, com pagamento em títulos da dívida pública;

• autorização para outorga de direitos de construir, com sua contrapartida de interesse social como fonte de novos recursos financeiros para habitação de interesse social, ou para equipamentos de infra-estrutura urbana, ou para programas de reurbanização;

• realização de estudos de impacto ambiental de empreendimentos de porte significativo e exigência de reparação dos eventuais impactos sobre o ambiente urbano como fonte de novos recursos para infra-estrutura urbana, além da eventual contrapartida por danos a interesses difusos.

A Recuperação de Investimentos Públicos

Diz a Lei Complementar 101, de 04 de maio de 2000 – que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal:

"Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação.

A autonomia municipal (administrativa e financeira) princípio consagrado pela Constituição Federal, e o aumento da sobrecarga de responsabilidades, tais como a municipalização da saúde e da educação, exigem que os municípios se munam de todas as possibilidades de aumentar sua receita própria, sendo-lhe defeso renunciar a qualquer que seja ela, tornando-as requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal.

Os municípios investem em infra-estrutura urbana, aberturas de vias, redes de águas e esgotos, transporte, saúde, educação, em serviços públicos tais como coleta de lixo, limpeza pública, guarda municipal, conservação de estradas vicinais, transporte escolar, etc.

É ainda um costume arraigado nos munícipes, achar que o Prefeito não pode cobrar impostos e taxas, mas fazer tudo de graça para a população.

Este é um costume que precisa ser, de toda maneira, modificado junto à população. É preciso um trabalho bastante eficaz de conscientização da população. Afinal, o Prefeito é o administrador dos bens públicos, e os munícipes são os usuários dos mesmos bens.

O Município pode ser comparado com um grande condomínio. Ora, se moramos em um prédio de apartamento, ou em um condomínio fechado, temos que pagar nossa taxa condominial que serve para custear as despesas comuns, que são rateadas entre os moradores.

Se o Município é um grande condomínio, onde os munícipes são os condôminos, nada mais justo que ser rateado entre todos as despesas necessárias para seu custeio e manutenção.

São inúmeras as possibilidades de recuperação dos investimentos públicos que são feitos no município. Falaremos apenas dos que decorrem da Lei 101.257/2001 – ESTATUTO DA CIDADE.

A CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA

Constituição Federal:

"Art. 145. A União, os Estados, o Distrito federal e os Municípios, poderão instituir os seguintes tributos:

III – contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas."

A CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA é um tributo que compete às três esferas de governo. E a maioria dos Códigos Tributários Municipais trazem sua previsão legal.

Entretanto, pouquíssimos, ou talvez raríssimos municípios têm efetivamente cobrado dos beneficiados de obras públicas, o ressarcimento dos valores que valorizaram seus imóveis. Este tributo, por ser facultativo, e por não ser politicamente interessante, da forma como era entendida a política até algum tempo atrás, no sistema municipal paternalista, onde o Município era responsável por dar tudo o que a população precisava, sem pedir nada em troca, pois o governos federal e estadual proviam as necessidades.

O IPTU progressivo no tempo

Estudo de viabilidade – A compulsoriedade de parcelar, edificar ou utilizar imóveis de propriedade particular implica benefícios, mas também encargos políticos e administrativos.

O IPTU tradicional já é um imposto difícil de ser cobrado de forma a pesar no bolso dos cidadãos – particularmente naqueles com maior poder econômico, porque não está oculto no preço de mercadorias: o contribuinte verifica facilmente, no seu carnê, quanto vai pagar e como o valor foi calculado. As tarefas operacionais, além disso, são complexas, porque a base de cálculo do imposto deveria ser o valor de mercado do imóvel, muito mais difícil de estimar do que o preço de outras mercadorias.

O imposto progressivo no tempo, para ser aplicado com justiça e eficácia, implica um preparo cuidadoso.

Ao considerar sua adoção num determinado município, portanto, cabe inicialmente avaliar se a cidade tem de fato problemas decorrentes da ocupação excessivamente dispersa e se o governo está preparado para adotar um instrumento novo e relativamente sofisticado de gestão.

Trata-se de organizar os argumentos que viriam a formar a justificativa para a proposta de implantação do IPTU progressivo no tempo, ou, eventualmente, de concluir que a adoção desse instituto seria prematura, devendo ser precedida por aperfeiçoamentos na aplicação dos instrumentos convencionais de política urbana.

Caso o município conte com um Plano Diretor recente, é nesse documento que o problema deveria estar mencionado, com mapas ou fotos aéreas e planilhas para a respectiva ilustração e quantificação.

Caso os diagnósticos disponíveis estejam desatualizados, cabe verificar se no município a retenção de terrenos urbanos vagos tem diminuído, nos últimos anos.

Com efeito, o problema dos "vazios urbanos" foi particularmente grave nas décadas de 70 e 80, quando havia, ao mesmo tempo, crescimento acelerado da população urbana, inflação alta e escassez de alternativas para aplicações que protegessem o investidor da desvalorização da moeda.

Nessa época, além dos especuladores, muitas pessoas de classe média compravam imóveis, ainda que não precisassem ocupá-los, para "reserva de valor", isto é, para se defender da inflação.

Nos anos 90, em muitos municípios, a taxa de crescimento populacional tem caído, reduzindo os investimentos especulativos baseados na expectativa de grande demanda por lotes e de valorização rápida dos terrenos, por conta do crescimento acelerado da cidade. Além disso, a inflação sob controle e as oportunidades de aplicações financeiras reduziram a demanda de terra para reserva de valor.

• A urbanização através de assentamentos dispersos no território pode ser atribuída, pelo menos em parte, à ausência de delimitação criteriosa dos perímetros legais da área urbana, de expansão urbana e não urbanizável? Isso ocorre por omissão do Executivo e do Legislativo.

A questão coloca-se porque, desde a promulgação da Lei Federal 6.766/79, cabe expressamente ao município definir em lei a(s) área(s) destinada(s) à expansão da cidade-sede e dos núcleos urbanos dos distritos, discriminando assim a área rural, onde é proibido lotear para fins urbanos.

Caso as autoridades locais tenham definido uma área urbana e de expansão urbana de extensão muito superior à necessária para abrigar o acréscimo de população e de atividades econômicas, ou – pior – caso permitam a multiplicação em área rural de "chácaras" que são, na verdade, loteamentos urbanos, estão contribuindo para um padrão anti-econômico de urbanização. Não seria justo, então, responsabilizar apenas os agentes privados pelo problema.

• O cadastro imobiliário do município é confiável? Está atualizado?

Um bom cadastro é a fonte indispensável para as informações que vão fundamentar a implantação – ou não – do IPTU progressivo, bem como para acompanhar a situação dos imóveis a que for aplicado, ano a ano.

• A planta de valores em que se baseia o cálculo do imposto territorial urbano é elaborada levando em conta todos os equipamentos e serviços disponíveis para os imóveis, nos diferentes setores fiscais? É atualizada toda vez que há aumento significativo desses benefícios?

Essa verificação justifica-se porque a cobrança correta do imposto territorial urbano "convencional" já é uma forma de se obter um retorno, para os cofres públicos, do que foi gasto em equipamentos e serviços que beneficiam também os imóveis vagos ou subutilizados, bem como de coibir sua retenção especulativa. Não faria muito sentido adotar alíquotas crescentes no tempo, partindo de uma base de cálculo do imposto equivocada ou desatualizada.

• O município já está cobrando taxas pela utilização potencial de serviços públicos específicos e divisíveis, postos à disposição do contribuinte?

Se a resposta for afirmativa, já estará havendo cobrança aos proprietários de terrenos ociosos, mesmo por serviços que os imóveis não estão utilizando de fato.

• Qual é a diferença entre os valores venais dos imóveis e seu valor de mercado, nos diferentes setores fiscais?

• Partindo da planta de valores e das alíquotas da legislação municipal em vigor, o acréscimo do imposto em cinco anos chegaria a ser significativo?

Se sim, em que setores fiscais?

Essa avaliação é necessária caso o governo pretenda minimizar o risco de que o aumento no tempo do IPTU seja insuficiente para estimular o aproveitamento ou a venda de imóveis não utilizados.

Não teria tanta importância se o objetivo prioritário da comunidade fosse a desapropriação de terrenos por títulos da dívida pública, visando executar programas de habitação de interesse social. Em tal caso, entretanto, a desapropriação como finalidade deveria ser sustentada pela comunidade e não apenas por uma determinada administração, porque as condicionantes legais, ora em exame, tornam complicada e demorada essa modalidade de desapropriação.

Em todo caso, é importante que, ao debater o tema, se tenha clareza sobre a lógica do IPTU convencional e a respectiva mudança no caso do IPTU ser usado para estimular o aproveitamento dos terrenos.

Definição dos imóveis a que o IPTU progressivo vai ser aplicado –

A tarefa fundamental é uma avaliação da dinâmica de crescimento da cidade e da legislação urbanística e ambiental (se houver) em vigor, com particular atenção ao coeficiente máximo de aproveitamento fixado para cada zona e à respectiva justificativa.

Tendo uma noção clara dos padrões de expansão e ocupação da área urbanizada e das eventuais restrições ao adensamento decorrentes de requisitos para a qualidade ambiental, podem ser delimitados os setores da área urbana legal em que os imóveis desocupados ou subutilizados estarão sujeitos ao aproveitamento compulsório.

A fase seguinte é a identificação dos imóveis específicos cujos proprietários serão notificados. Parece lógico dar prioridade aos imóveis claramente sem uso.

Trata-se de mapear e identificar no cadastro imobiliário os imóveis de propriedade privada caracterizados como lotes vagos ou glebas não arruadas, verificando, ainda, se não constituem endereço de atividade para a qual foi expedida licença de funcionamento.

Desse conjunto, cabe em seguida retirar os terrenos cuja edificação não é de interesse da coletividade, por estarem contemplados em planos ou projetos de obras e serviços públicos, com especial atenção a programas de:

– preservação de patrimônio paisagístico ou cultural,

– habitação de interesse social,

– macrodrenagem,

- saneamento,

- equipamentos para lazer ao ar livre.

Com efeito, não seria lógico estimular a construção de benfeitorias em terrenos que se pretende desapropriar para a futura instalação de parques, campos de esportes, "piscinões", ou estações de tratamento de esgoto, por exemplo.

Finalmente, é preciso avaliar – no conjunto de imóveis remanescente – que proprietários seriam primeiramente notificados porque o motivo mais provável para a ociosidade de seus terrenos é a especulação imobiliária. O conhecimento da dinâmica do mercado imobiliário local permitirá estimar para quais imóveis desocupados e não colocados à venda haveria de fato demanda.

A notificação a proprietários de imóveis subutilizados, isto é, que têm aproveitamento de intensidade inferior ao mínimo fixado, pode ser deixada para uma segunda fase, de forma que as autoridades locais possam aproveitar a experiência da aplicação das normas aos terrenos totalmente vagos.

A DESAPROPRIAÇÃO

Desapropriação - Sanção

Fecha-se o cerco ao proprietário de imóvel que não dá à sua propriedade a função social estabelecida pelo Plano Diretor.

O instituto da desapropriação é utilizado para permitir ao Poder Público a transferência de forma compulsória da propriedade privada para o domínio público, por utilidade, necessidade pública ou interesse social, constituindo-se num ato administrativo que se inicia pela declaração de utilidade ou de interesse social dos imóveis atingidos, promovendo a avaliação dos mesmos, para a realização da justa indenização em dinheiro (CF, art. 5 o, XXIV), visando à obtenção da adjudicação dos bens ao Poder Público, para a conseqüente realização do plano de obras e serviços.

No entanto, o artigo 182, § 4 o, III, da Constituição Federal previu que as propriedades urbanas indicadas no plano diretor que não forem edificadas, sendo mantidas subutilizadas ou não utilizadas, estão sujeitas a penalidades cumulativas, que se iniciam pela cobrança do imposto predial territorial urbano progressivo no tempo, por meio de majoração da alíquota anual, pelo prazo de cinco anos consecutivos, respeitada a alíquota máxima de 15%.

Decorridos os cinco anos, e se a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não tiver sido cumprida, o Executivo municipal manterá a cobrança pela alíquota máxima até que se cumpra a referida obrigação, podendo proceder a desapropriação-sanção, com pagamento em títulos da dívida pública, previamente aprovados pelo Senado Federal, resgatáveis em parcelas anuais, iguais e sucessivas, no prazo de até dez anos, assegurados o valor real da indenização e os juros legais de 6% ao ano.

A denominação "sanção" decorre do gravame imputado à propriedade urbana, por não ter cumprido a sua função social expressa na Constituição Federal, sendo, por essa razão, lícita a redução da justa indenização.

O valor real da indenização terá como referência a base de cálculo do imposto predial territorial urbano, sendo descontado o montante incorporado em função de obras realizadas pelo Poder Público na área onde o mesmo se localiza, após a notificação, não sendo cabíveis, pela natureza da desapropriação, expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatórios.

A aplicação desse instrumento, associada à operação urbana consorciada, seria recomendável para buscar apoio de investimentos privados, especialmente quando da execução da desapropriação-sanção, que o Executivo municipal terá que promover o aproveitamento da área expropriada, por seus próprios meios ou por alienação ou concessão a terceiros, mediante licitação, devendo ser mantidas ao adquirente do imóvel as mesmas obrigações de parcelamento, edificação ou utilização.

O Direito de Superfície

O direito de superfície poderia ser uma solução para muitos outros problemas correntes. Permitiria, por exemplo, que a entidade pública construtora de habitações populares alienasse ao adquirente apenas a construção, não o solo que a suporta, que permaneceria na propriedade do Poder Público. O custo da habitação, nesse caso, seria menor porque excluiria o valor do terreno e, no futuro, caso o local dessa habitação precisasse ser ocupado por uma nova avenida ou via de transporte público, por exemplo, o custo da desapropriação seria apenas o das construções, não o do solo a ser ocupado.

Por outro lado, o instrumento deveria permitir aproveitar o espaço aéreo dos terminais metroviários, ferroviários ou rodoviários para a construção de habitações populares, ou de áreas para exploração comercial, às quais não estaria vinculada uma quota ideal de terreno. Os espaços subterrâneos poderiam também ser ocupados por garagens, passagens, galerias e centros comerciais. Enfim, haveria um uso mais intenso do espaço urbano, cujo custo é crescente em todo o mundo.

Outra utilização do instrumento seria a possibilidade de um proprietário sujeito á construção compulsória, mas sem recursos para efetivá-la, alienar a superfície para quem pudesse fazer, mediante um contrato de interesse para ambas as partes.

Uma questão a ser vislumbrada para o futuro é:

Para o Poder Público, em especial o município, seria de interesse ser superficiário de alguma área? Seria o caso, por exemplo, de, no alargamento de uma via já com muitas construções verticalizadas, o Poder Público adquirir apenas a "superfície" de tais imóveis para penetrar nas estruturas, sem destruí-las, criando novos passeios? Ou mesmo faixas para veículos?

Plano Diretor e o Direito de Preempção

O artigo 25 diz que o Poder Público municipal (somente) terá preferência para aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares. É o direito de preempção em favor da Administração municipal, visando fins de interesse urbanístico, ambiental, histórico, artístico, paisagístico, social ou de utilidade pública.

E será o Plano Diretor que há de delimitar áreas em que incidirá esse direito, e que também deve fixar prazo de vigência não superior a cinco anos, renovável a partir de um ano após o decurso do prazo inicial de vigência. Portanto, a renovação é por uma única vez e deve obedecer ao interregno de um ano.

Nota-se, aqui, que o Estatuto prevê a existência de um direito de preempção temporário, e em zonas territoriais previamente definidas por lei especial. O prazo de cinco anos, renovável após um ano de intervalo, é o mesmo previsto na Lei de Desapropriações para a eficácia do decreto de utilidade pública. Se a desapropriação não for intentada nesse prazo, somente após o decurso de um ano poderá o mesmo bem ser objeto de nova declaração (Decreto-Lei 3.365/41, art. 10).

Durante o prazo de vigência do direito de preempção, este é assegurado independentemente do número de alienações referentes ao mesmo imóvel. Deixa-se claro, portanto, que o Poder Público municipal pode deixar de exercer o seu direito de preferência numa alienação e efetivá-lo numa outra, em relação ao mesmo imóvel.

Note-se que a lei municipal que instituir o direito de preempção deve enquadrar cada área em uma ou mais das finalidades apontadas. Assim, abre-se a possibilidade de oposição do particular ao exercício da preferência do município se a lei for omissa a respeito, ou não estar o Poder Público dando o destino previsto para os imóveis adquiridos.

Por conseguinte, é indispensável que o Poder Público municipal tenha sua administração preparada para exercer o direito de preempção no exígüo prazo de 30 dias. Consideramos esse prazo excessivamente curto para que o município possa efetuar a aquisição.

Plano Diretor e a Outorga Onerosa. O Solo Criado

O artigo 28 faculta ao Plano Diretor a fixação de áreas nas quais o direito de construir poderá ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento básico adotado, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário, e o § 1 o define coeficiente de aproveitamento como sendo a relação entre a área edificável e a área do terreno.

Portanto, a outorga onerosa diz respeito a uma concessão (no sentido comum), pelo Poder Público municipal, ao particular, mediante pagamento do direito de construir acima de um coeficiente de aproveitamento básico, sendo que este poderá ser fixado como sendo único, pelo Plano Diretor, para toda a zona urbana ou diferenciado para áreas específicas dentro da zona urbana (§ 2 o do art. 28).

Trata-se aqui do "plafond legal" existente na França e que, entre nós, com o previsto no caput do artigo 28, denominou-se de "solo criado".

Em todos os países, e sobretudo nos países em desenvolvimento, como é o caso do Brasil, a ocupação do espaço urbano se faz marcada pelo déficit habitacional, pela carência de qualidade de infra-estrutura, pela ocupação desordenada das áreas urbanas, por serviços públicos deficientes, inclusive de transporte, água, esgoto, etc.

As causas do adensamento populacional urbano e seu inadequado assentamento devem-se a inúmeros fatores. Entretanto, os fatos falam por si e demonstram a necessidade de políticas urbanas bem planejadas.

O direito urbanístico é baseado, essencialmente, em duas idéias-forças fundamentais.A primeira advém do fato de que o direito de propriedade se transformou (como já vimos). O interesse social deve impor-se sobre o individual, em sua conformação urbanística. A segunda advém da necessidade de que, nas edificações, a utilização do solo urbano não pode ficar atrelada às conveniências eminentemente privadas, ao sabor das conveniências do mercado imobiliário.

Compreendia-se assim o solo criado como o resultado da criação de áreas adicionais utilizáveis, não apoiadas diretamente sobre o solo natural. Não se confunde, no entanto, a noção – mesmo quando nesses termos entendida – com a ocupação do espaço aéreo, visto que pode haver ocupação de espaço aéreo sem criação de solo; seria o caso de construção de uma torre de grande altura, sem pavimentos intermediários, ou da nave de uma catedral gótica, também de grande altura, mas sem nenhum plano utilizado no intermediário. Por outro lado, pode haver criação de solo sem ocupação do espaço aéreo: seria o caso das construções no subsolo, que ocupam um espaço subterrâneo.

Quando estivéssemos diante de aquisições ao Poder Público, poderiam ser pagas em dinheiro ou mediante permuta por áreas de terreno destinadas à preservação de áreas verdes, do patrimônio histórico e artístico, à criação de áreas de lazer, etc.

Acreditamos que, em virtude dos poderosos interesses econômicos envolvidos, é imprescindível que somente por intermédio de lei (em sentido formal e material), com claros critérios, a Administração Pública "transacione" direitos de construção em seu relacionamento com o particular.

A primeira questão que vem à mente, diz respeito ao conceito e extensão das áreas enunciadas no projeto. Toda e qualquer "área" municipal pode ser passível de receber a norma em tela? Verifica-se que, até logicamente, o programa legislativo pressupõe que os municípios estejam dotados de um Plano Diretor atualizado, moderno, que efetivamente atenda ao desenvolvimento da cidade.

Logicamente, deve-se, em primeiro lugar, verificar se o zoneamento municipal está bem estruturado, se atende com razoabilidade às demandas do desenvolvimento urbano. Nesse contexto é que se insere a alteração proposta. Após essa verificação, e implementação (caso necessária), passa-se à utilização do instrumento proposto, como uma das novas alternativas urbanísticas.

Essa característica – estreita vinculação com o zoneamento (atualizado, adequado, legítimo) –, é constante em todo o capítulo analisado. Creio que há grande risco em tentar aplicar os novos instrumentos, sem que, antes, haja um diagnóstico preciso dos problemas urbanos municipais. A negociação e pressão política na implementação dos novos instrumentos, sem que antes seja realizado o diagnóstico da "ordenação urbana", poderia levar a graves distorções.

A regra de ouro para o provável sucesso da proposta está, insistimos, na conformação democrática e legítima do espaço urbano, sem o que o instrumento torna-se perigoso, seja porque a Administração Municipal poderá usá-lo como "moeda" de negociação política, com a câmara ou com a sociedade empresarial, seja em virtude de falta de autoridade, que poderá levar ao mesmo resultado, um "balcão de negócios" imobiliários.

Nesse sentido, o §2º do artigo 28 dispensa maiores comentários. São exatamente os urbanistas, a comunidade local, os técnicos e a Administração Municipal, respeitado o princípio participativo, as pessoas competentes para definir com responsabilidade se adotaram coeficiente único ou diferenciado, respeitadas as peculiaridades locais.

O §3º já indica os critérios que informam as decisões. A proporcionalidade entre solos e equipamentos públicos e solos privados deve ser respeitada.

A proporcionalidade entre a infra-estrutura existente e o aumento de densidade esperado em cada área não pode ser o único critério que informará o legislador municipal. Ele é insuficiente na tentativa de equilibrar a proporção entre áreas públicas e privadas, a não ser que nele também possamos inserir o conceito de "redistribuição" urbanística.

Entendemos por "redistribuição urbanística" a adoção de uma política que consiga captar mais-valias imobiliárias nas áreas de grande investimento, de modo a possibilitar o financiamento de projetos sociais (áreas verdes, parques, centros de lazer, e, sobretudo, habitação).

Ademais, seria interessante imaginar-se a criação de um Fundo Municipal de Desenvolvimento, com o intuito de gerir os recursos auferidos com a venda do solo criado, fundo este com composição democrática e paritária, que efetivamente controlasse a aplicação dos recursos e, sobretudo, os critérios de desenvolvimento urbano municipal.

O artigo 30 já oferece as condições a serem observadas para outorga onerosa do direito de construir, estabelecendo em que hipóteses poderá se dar a "contrapartida do beneficiário": ativos financeiros, bens imóveis, execução de obras e serviços relevantes para o desenvolvimento urbano municipal, e créditos relativos a indenizações não pagas pelo município.

Operações Urbanas Consorciadas

A adoção de novos instrumentos de política urbana nas cidades, como as operações de parceria entre o Poder Público e a iniciativa privada, vincula-se certamente ao surgimento de um novo modo de pensar e agir sobre o espaço urbano, que vai ganhando corpo nas gestões municipais na década de 1980, seja pelo esgotamento dos modelos de planejamento urbano, seja pelo escasseamento de recursos financeiros para viabilizar obras urbanas, ou pela combinação dessas duas circunstâncias.

Finalmente, com a promulgação da nova Constituição brasileira, que incluiu um capítulo de Política Urbana – artigos 182 e 183 –, introduzindo o conceito de função social da propriedade. É importante assinalar que esse avanço reflete um novo padrão de política urbana que se configura na década, fundamentado nas seguintes orientações:

a) instituição da gestão democrática da cidade, visando ampliar o espaço da cidadania e aumentar a eficácia/eficiência da política urbana;

b) reformas nas relações intergovernamentais, através da municipalização da política urbana e nas relações governo-cidadão;

c) fortalecimento da regulação pública do solo urbano, com a introdução e novos instrumentos de política fundiária, como o solo criado, imposto progressivo sobre a propriedade, usucapião especial urbano e outro, em sintonia com os princípios da função social da propriedade imobiliária e da justa distribuição dos custos e benefícios da urbanização;

d) inversão de prioridades no tocante à política de investimentos urbanos que favoreça as necessidades coletivas de consumo das camadas populares.

Embora tais perspectivas estejam referidas a uma dimensão de reforma da política urbana bem mais abrangente, pode-se afirmar que as operações de parceria entre os setores público e privado, como as Operações Urbanas Consorciadas, ou, simplesmente, Operações Urbanas, são um importante instrumento para a alavancagem de um novo modo de gestão dessas políticas, diferenciando-se em muitos aspectos do zoneamento, embora possa utilizá-lo como referência.

Primeiramente, é preciso ter presente que uma Operação Urbana, de forma oposta ao zoneamento, permite ao Poder Público recuperar para si a valorização que os imóveis adquirem com a elevação de coeficientes de aproveitamento do solo, valorização esta que, em ambos os casos, é induzida pelo próprio Poder Público. Entretanto, nessas operações de parceria, o aumento nos índices de aproveitamento de um terreno é oneroso, ou seja, há uma contrapartida a ser paga pelo seu proprietário ao Poder Público em troca dessa concessão.

Esse mecanismo de reversão dos recursos à municipalidade confere às Operações Urbanas um caráter redistributivo, na medida em que ingressos oriundos do setor privado venham a ser aplicados em obras, melhorias, equipamentos ou programas de interesse da coletividade.

Além disso, mais flexível que o zoneamento – que é um instrumento mais genérico – permite adequar a utilização do lote às condições específicas de sua localização.

Acredita-se que esse novo instrumento deverá encontrar bastante receptividade por parte dos governos municipais das cidades que eventualmente não o tenham ainda aplicado, por trazer a possibilidade de viabilizar obras e melhorias de interesse público com os recursos provenientes do setor privado. Ao mesmo tempo, abre a perspectiva de estabelecer-se novas formas de relacionamento entre o Poder Público e os setores da sociedade envolvidos, mais participativas.

Nesse sentido, a iniciativa de inclusão das Operações Urbanas Consorciadas, como um dos instrumentos da política urbana no denominado Estatuto da Cidade – é bastante positiva, em vista de seu alcance na implementação de políticas de desenvolvimento urbano.

Uma Operação Urbana, é um tipo de ação conjunta entre os setores público e privado, visando permitir a reurbanização ou a ocupação de áreas ainda disponíveis, com o aproveitamento pleno da capacidade de iniciativa e investimentos particulares, buscando atender ao interesse público.

Poderão ser objeto de Operações Urbanas porções do território onde a previsão ou realização de novos investimentos vá ocasionar valorização do imóveis atingidos, mas também áreas que necessitam de revitalização ou que estejam sujeitas a diretrizes especiais de preservação.

Como cada Operação Urbana é um plano para uma área específica, é possível estudá-la em função das características que apresenta e do tipo de intervenção pretendido (renovação, preservação, etc.); porém, para lograr êxito na consecução dos objetivos, é preciso definir uma estratégia capaz de despertar o interesse da iniciativa privada, para que esta venha efetivamente a custear a implantação de obras, melhorias ou equipamentos de interesse público.

De forma geral, a viabilidade econômica da intervenção pretendida irá depender do interesse de investidores privados em adquirir da municipalidade direitos adicionais à legislação municipal, já que o principal instrumento de geração de recursos na Operação Urbana é a concessão onerosa de modificações à legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo, sempre orientada por um estudo urbanístico, definido a partir de objetivos e diretrizes de intervenção.

Através desse mecanismo, os proprietários de imóveis abrangidos pela Operação Urbana e que tenham interesse em participar da ação podem solicitar, por exemplo, potencial de construção excedente aos limites estabelecidos pelo zoneamento, o qual poderá ser outorgado pela prefeitura mediante o pagamento de contrapartida financeira.

O pagamento da contrapartida, sempre calculada com base na estimativa de valorização que os imóveis adquirem com tais concessões, poderá ser realizado na forma que a lei estabelecer, ou seja, em obras ou em moeda corrente nacional; neste último caso, os recursos deverão sempre vincular-se a uma conta e fundo específicos da operação, e destinar-se às finalidades ali previstas. O pagamento também poderá realizar-se por meio de certificados de potencial adicional de construção.

Apontados os pontos principais, para cada município ou para cada situação particular dentro do mesmo município, a legislação específica poderá definir a estratégia mais adequada a cada caso. Por outro lado, um dos limites do instrumento condiciona-se à existência de uma dinâmica imobiliária ativa, ao interesse de participação do setor privado na Operação Urbana. Por isso, áreas mais dinâmicas do ponto de vista da atividade imobiliária podem ser aproveitadas para captação de recursos extras, remanejados para áreas que necessitam de intervenção e que não oferecem tantos atrativos para esse segmento de investimentos. Desse ponto de vista, a obrigatoriedade de utilização dos recursos arrecadados unicamente na própria Operação Urbana, conforme propõe o projeto de lei do Estatuto da Cidade, poderá inibir esse tipo de ação, ou o da criação de um Fundo de Desenvolvimento Urbano, solução que talvez seja mais adequada a alguns municípios, em especial os que apresentam maior heterogeneidade entre regiões.

De qualquer modo, o êxito de uma Operação Urbana estará vinculado a outros fatores, que vão além da existência do interesse de determinados setores em participar da ação, ou do acerto de critérios técnicos adotados na elaboração do plano.

Um deles é, certamente, lograr estabelecer um controle eficaz sobre toda a gestão da Operação Urbana, ou seja, desde a aprovação de cada proposta até a destinação final dos recursos dali gerados.

Aliás, entende-se que esse aspecto está presente no Estatuto da Cidade, no inciso VII do artigo 33, segundo o qual deverá constar da lei específica que aprovar a Operação Urbana a forma de controle da Operação, que deverá ser obrigatoriamente compartilhado com representação da sociedade civil.

Evidentemente, surgirão questões ou resistências, muitas vezes vinculadas ao sentimento de identidade, de pertencimento à localidade, que devem ser compreendidas e avaliadas perante as necessidades da cidade como um todo. Por um lado, é preciso respeitar e preservar as relações de identidade dos moradores com a localidade, com "seu" bairro, e, por outro, é preciso ter sempre presente a dimensão de cidade, da qual o bairro e os moradores também fazem parte. Outros tipos de questões poderão surgir, relacionadas ou não à comunidade local.

Na verdade, os conflitos jamais deixarão de existir nas cidades, e eles são até mesmo saudáveis para o exercício da democracia. No entanto, para que esse exercício de fato aconteça, é fundamental que haja espaços institucionais onde possam ser explicitadas dúvidas, divergências consensos, enfim, onde possa travar-se o diálogo entre os diferentes interesses e pontos de vista envolvidos.

Pré-requisitos para a Implantação de Operações Urbanas Previstos no Estatuto da Cidade

O projeto de lei impõe seis pré-requisitos para o estabelecimento de determinada Operação Urbana:

• Lei municipal específica – Para tanto, deverá ser observado o rito estabelecido na lei orgânica do respectivo município. É preciso, ainda, utilização fica sujeita ao controle social, definido como garantia da participação de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil.

Vale à pena lembrar que não existe hierarquia de leis por níveis da federação – lei federal, lei estadual, lei municipal. Existe matéria reservada a cada nível.

• Fundamento no Plano Diretor – O cuidado do projeto de lei é evitar a instituição de Operações Urbanas que não se destinem a atender interesses urbanísticos, sejam eles coletivos ou difusos. Por isso, obriga a sua vinculação ao Plano Diretor, que, por força constitucional, é o instrumento básico da política de desenvolvimento urbano.

• Participação Comunitária. Investimento Privado. Coordenação do Setor Público Municipal – A comunidade é representada pelos proprietários, moradores e usuários permanentes da área, considerado o perímetro atingido pela Operação Urbana no momento de sua implantação, e o perímetro de determinada sub-área ou do terreno quando da apreciação das propostas de adesão à Operação Urbana.

Investidor privado é o empreendedor que pode se confundir com o proprietário do terreno. Nesse sentido, o projeto de lei melhor diria se referisse o investimento de terceiros, uma vez que o parceiro do Poder Público municipal, além do investidor privado, pode ser também uma empresa de capital público ou uma outra entidade governamental.

O Poder Público municipal deve exercer a coordenação, diretamente ou mediante delegação a uma entidade de Administração indireta, como uma Empresa Municipal de Urbanização.

• Finalidade urbanística – O objetivo, diz o projeto de lei, é alcançar transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental. O escopo é amplo, mas a cada Operação Urbana serão fixados objetivos específicos, como a implantação de sistema viário local, o estabelecimento de determinado desenho urbano, a implantação de um programa de obras, a ampliação de espaços públicos, áreas verdes ou equipamentos coletivos, o incentivo à ocupação de áreas vazias, para melhor aproveitamento da infra-estrutura existente, a preservação e restauração do patrimônio histórico, cultural e ambiental e muitos outros.

• Vinculação da contrapartida – A contrapartida referida, que pode ser financeira, em bens imóveis e em obras públicas, deve ser aplicada dentro do perímetro da Operação Urbana. Assim, os recursos aplicados voltam na forma de benefícios para a comunidade local. O estabelecimento de novos padrões edilícios de uso, ocupação eparcelamento do solo, via permissão de exceções ao Código de Edificações e à Lei do Zoneamento, justifica-se por propiciar o desenvolvimento da região de modo equilibrado, garantindo os padrões ambientais adequados.

ZONEAMENTO AMBIENTAL

A AUTONOMIA MUNICIPAL NA CONSTITUIÇÃO

A Constituição de 1988 inovou no cenário brasileiro na área do Direito Ambiental, abrindo novos espaços para as ações de proteção ao meio ambiente e, no que se refere aos direitos e garantias individuais, à organização do Estado, tributação, e ainda à ordem econômica e social do País.

A autonomia municipal, definida pelos artigos 18,29 e 30 da CF, significa, genericamente, que o Município tem poder de gerir os seus próprios negócios. A autonomia do Município, portanto, tem por base a sua capacidade de auto-organização e de auto-governo, por meio de ações normativas, isto é, elaborando sua própria legislação nas áreas de sua competência exclusiva, suplementar ou comum às demais unidades federadas e, implementando sua auto-administração, ou seja, assumindo uma administração própria, especialmente para manter e prestar serviços de interesse local.

O artigo 30 da CF relaciona as competências normativas que cabem unicamente ao Município, entre as quais merecem destaque:

a)legislar sobre assuntos de interesse local;

b)suplementar, no que couber, a legislação estadual e federal;

c)promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.

E temos, no artigo 225 da CF:

"Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

§ 1º. Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:

I – preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;

II – preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do país e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;

III – definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei. Vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;

IV – exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;

V – controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;

VI – promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;

VII – proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade".

A Constituição Estadual de Minas Gerais, publicada em 21 de setembro de 1989, veio, por sua vez, consolidar os princípios estabelecidos na Constituição da República. Em seu capítulo IV, atribuiu autonomia política, administrativa e financeira ao Município, tendo-lhe delegado competências como por exemplo "legislar sobre a preservação dos recursos naturais em caráter regulamentar, observadas as peculiaridades dos interesses locais e as normas gerais da União e as suplementares do Estado", desde que não seja menos restritivo que o Estado e a União.

O zoneamento ambiental é um dos instrumentos de maior importância da Política de Desenvolvimento Urbano, posicionado em terceiro lugar, logo após o Plano Diretor e a Disciplina do Parcelamento, do Uso e da Ocupação do Solo.

O zoneamento ambiental é o instrumento de gestão adequado para dirimir os conflitos gerados pelo desenvolvimento simultâneo de várias atividades impactantes numa dada região, além de regulamentar a preservação dos recursos naturais.

Ao identificar as áreas representativas dos ecossistemas, ele retrata o perfil ecológico-territorial, e explicita as atividades, usos e tipos de ocupação que devam ser vedados, condicionados ou permitidos nas diversas áreas. Os dados tornam possível reconhecer a realidade ambiental na região e estabelecer modos de convivência da comunidade com o meio ambiente.

O zoneamento ambiental deve ser estabelecido pelo Município e integrar-se à legislação urbanística, subsidiando a elaboração do Plano Diretor, instrumento básico e referencial do planejamento municipal.

O planejamento territorial engloba o zoneamento urbano e rural e deve Ter cunho ambiental. O zoneamento industrial é licenciado ambientalmente pela União e pelos Estados, embora também o Município possa e deva promovê-lo em seu território, desde que respeitadas as normas ambientais em vigor.

O estabelecimento de normas de uso e ocupação do solo é crescentemente exigido por empreendimentos que têm interesse em manter o padrão de qualidade de seus produtos, induzindo à formalização de compromissos dos governos estadual e municipal, com o objetivo de restringir a instalação de atividades poluidoras em seu entorno.

Pode ser valioso para prevenir os danos decorrentes das inundações, deslizamentos de encostas e outros prejuízos sociais e econômicos ocasionados pelo uso inadequado do solo. Além disso, atende a necessidades de segurança aeroviária, evitando localizar próximos de aeroportos atividades que possam comprometer a segurança dos vôos.

Em resumo, o Estatuto da Cidade é o instrumento normativo mais eficaz, completo e promissor para todos os Municípios que desejarem estar inseridos no contexto das novas propostas de desenvolvimento sustentável do século XXI.

Autor

Vania Kirzner

consultora jurídica, coordenadora na implantação de legislação municipal relativa ao Estatuto da Cidade

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KIRZNER, Vania. Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano. Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001). Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 8, n. 64, 1 abr. 2003. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/3899. Acesso em: 18 abr. 2024.

Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano.

Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001)

Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano. Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001)

Breves considerações a respeito do Estatuto da Cidade:

Breve comentário sobre "AGENDA 21"

Conceito de DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

Desenvolvimento Sustentável x Desenvolvimento Sustentado

Programa Comunidade Sustentável

Instrumentos à Aplicabilidade do ESTATUTO DA CIDADE

PLANO DIRETOR DE DESENVOLVIMENTO URBANO

Quais são os municípios que devem fazer seu PLANO DIRETOR?

Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios

A Recuperação de Investimentos Públicos

A CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA

O IPTU progressivo no tempo

A DESAPROPRIAÇÃO

O Direito de Superfície

Plano Diretor e o Direito de Preempção

ZONEAMENTO AMBIENTAL

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Vania Kirzner

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