Controle de constitucionalidade preventivo: análise quanto a sua defasagem em razão da crise na democracia representativa

 

Sumário: 1 Introdução; 2 Constituição e a função do Estado; 3 Processo Legislativo; 4 Controle Preventivo de Constitucionalidade; 5 O controle de constitucionalidade preventivo no Brasil; 6 Crise na democracia representativa; 7 Considerações Finais; Referências.

 

1-INTRODUÇÃO

O controle de constitucionalidade configura-se como a garantia de supremacia das previsões constitucionais, especialmente no que concerne aos direitos fundamentais.

Acautelar-se quanto às violações à Constituição da República Federativa do Brasil, é uma maneira de preservar e garantir a efetividade da Constituição e, por conseqüente, a permanência de um Estado democrático de direito.

Dado que o sistema de ordenamento brasileiro moderno encontra fundamentos sob sua lei suprema, o controle de constitucionalidade faz-se cogente a fim de sanar as transgressões normativas que vão de encontro à constituição.

Na visão da procuradora Anna Candida da Cunha Ferraz, a preocupação de se buscar assegurar a efetividade e o cumprimento da Constituição, coloca o “controle de constitucionalidade” como um dos pontos centrais no plano do Direito Constitucional.

No Brasil, o controle de constitucionalidade é verificado em dois momentos: o primeiro, no controle preventivo: sendo desempenhado no âmbito do processo legislativo, possui efeito a priori, atuando sobre os projetos de lei e evitando assim a edição de uma norma inconstitucional; já o segundo, no controle repressivo:  realizado a posteriori, conta com a utilização de mecanismos que atuam na inconstitucionalidade de uma lei já estabelecida.

O foco do artigo versa sobre a importância do controle de constitucionalidade preventivo no país, assim como realiza uma análise quanto à sua defasagem em razão da crise na democracia representativa.

Para uma visão mais critica sobre o tema, faz-se necessária uma contextualização quanto a Constituição e a função do Estado, o processo legislativo, o controle preventivo de constitucionalidade no país e a crise de representatividade instaurada.

2-  CONSTITUIÇÃO E A FUNÇÃO DO ESTADO

No sentido material (substancial), a Constituição pode ser definida como “um conjunto de normas que instituem e fixam as competências dos principais órgãos do Estado estabelecendo como serão dirigidos e por quem, além de disciplinar as interações e controles recíprocos entre tais órgãos”.(MENDES, GILMAR. 2012, p. 84)

Além disso, o viés ideológico constitucionalista também deve ser ponderado. Ou seja, a Constituição deve ser posta como um sistema assegurador de liberdades, razão pela qual os direitos fundamentais devem ser proclamados e assegurados.

 Integrando os conceitos supracitados, tem-se em mente a necessidade da solução institucional de separação de poderes (executivo, legislativo e judiciário) com fins a regulação e preservação dessas garantias fundamentais.

A fixação de regras no contexto social é indispensável para a manutenção do Estado, uma vez que, pela direta ligação com o Direito, a especialização de suas funções decorre das mais diversas relações sociais contemporâneas

Sob essa ótica, o Estado exerce sua função legislativa ao criar normas gerais e obrigatórias, com efeito erga omnes. Compete a ele, em sua função típica legislar e fiscalizar, enquanto que de modo atípico administra (organização interna) e julga. A função executiva, por sua vez, é exercida de modo típico quando administra os interesses públicos e executa serviços, e de modo atípico quando legisla e julga. Por fim, a função judiciária é exercida no momento em que o Estado julga, aplicando a lei a um caso concreto através do provimento judicial.

3-  PROCESSO LEGISLATIVO

A função do sistema legislativo, como supracitado, consiste em regular as relações entre os membros da sociedade, e desses para com o próprio Estado. Essa função é possível em razão do processo legislativo.

Esse processo pode ser entendido como um conjunto de atos regulados pela Constituição Federal da República que ordenam os procedimentos destinados à elaboração de leis. Na visão de José Afonso da Silva:

“conjunto de atos (iniciativa, emenda, votação, sanção, veto) realizados pelos órgãos legislativos visando à formação das leis constitucionais, complementares e ordinárias, resoluções e decretos legislativos”.

O processo legislativo resulta da vontade da maioria parlamentar em nome da representação da sociedade. Ou seja, decorre da representação política da sociedade civil em observância ao conjunto de atos e procedimentos que derivam diretamente do texto constitucional.

Nessa perspectiva, esse processo resguarda a participação das minorias parlamentares na dinâmica política. (NASCIMENTO, LILIAN RODARTE. 2012.)

Nota-se que, em razão de acordos políticos momentâneos, as normas que regulam o processo legislativo revelam-se mais passíveis ao descumprimento, se comparadas às regras do processo judicial e administrativo.

Nisso, percebe-se que a elaboração das leis em observância ao principio constitucional da vinculação ao Estado Democrático de Direito, por vezes é deficiente. Todavia, salienta-se que não é possível abordar o processo legislativo fora desse Estado de Direito.

Posto isso, verifica-se que a aceitação e obediência ao processo legislativo no âmbito externo e no regimento e interno de cada casa legislativa, por mais que seja imposto, deriva de um controle de constitucionalidade fundado em uma Constituição rígida dotada de supremacia.

4-  CONTROLE PREVENTIVO DE CONSTITUCIONALIDADE

Por controle de constitucionalidade entende-se a averiguação da conformidade de qualquer ato jurídico à Constituição. Ao verificar a desconformidade ou a inadequação de determinado ato jurídico do poder público ante a Lei Maior, o controle exerce a função de sanar o vício e fazer prevalecer a subordinação das demais normas à Constituição.

A realização de controle implica na análise de um comportamento ou ato que vá de confronto com a Constituição. Ele está intimamente ligado aos princípios da publicidade, do devido processo legislativo e da legalidade, que devem ser observados no momento de elaboração da norma (seja constitucional ou infraconstitucional).

Essa modalidade de controle atua de modo preventivo, no momento da elaboração de comportamentos ou atos. Ou seja, o controle preventivo atua a priori com fins em impedir a efetivação de uma normativa inconstitucional.

Posto isso, verifica-se que o objetivo central desse controle é evitar a ingerência de uma norma que afronta a constituição no sistema normativo, e, por conseqüente, social.

“Essa modalidade de controle constitui, em essência, um instrumento de defesa da Constituição contra violações primárias, grosseiras e inequívocas, que justifiquem a fiscalização a priori”. (FERRAZ, ANNA CANDIDA, 1999)

5-O CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE PREVENTIVO NO BRASIL

Para Ferreira Filho, o grande problema enfrentado pelo controle preventivo de constitucionalidade relaciona-se ao desvirtuamento de suas funções pelos órgãos destinados a esse fim, que passam a exarar decisões de cunho político e não jurídico, sob a alegação de conveniência ou interesse público.

Posto isso, observa-se que tais órgãos ignoram as normas e os princípios constitucionais sob a justificativa de que determinado projeto de lei pode configurar-se ilegal, todavia, faz-se justo.

Nota-se que o controle de constitucionalidade preventivo não é isento de dificuldades, mas sua importância deve ser considerada uma vez que é o meio mais suscetível de prevenir as inconstitucionalidades normativas. Prevenir o vício de inconstitucionalidade é fácil que remediá-lo.

Embora exerça atuação durante o processo legislativo, sendo parte do procedimento de tramitação de uma norma, o controle preventivo deve frear o cunho político exacerbado em momentos de decisão dos projetos de lei.

É sabido que os atos desenvolvidos durante a tramitação de uma propositura de lei, são de natureza técnica e política. A análise dessa propositura, no entanto, não deve ser uma decisão de característica eminentemente política.

Dessarte ocorre que, na prática, o constante desinteresse dos parlamentares em observar ou valorizar a natureza técnica dos projetos de lei, os levam muitas vezes a propor ou sancionar um projeto que ofende claramente a Constituição, em virtude da pressão política.

 O efeito dessa situação é devastador haja vista que, além de criar um direito que não se concretizará, traz consigo indefinidamente a vulnerabilidade da aplicação de determinada lei em razão do vício.

Como os parlamentares estão sempre mais atentos aos seus eleitores e partidos, não tem interesse em apurar as conseqüências práticas de suas decisões, procurando sustentar, quase sempre, sua posição política. (SIMÕES, 2007)

6-  CRISE NA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

A República Federativa do Brasil, constituída em um Estado Democrático de Direito e organizado sob o sistema de tripartição de poderes (executivo, legislativo e judiciário), busca garantir a existência de um estado harmônico que corresponda aos anseios sociais a qual rege.

Em razão disso, observa-se que as instâncias do poder legislativo e executivo, são compostas por representantes do povo. Infelizmente, ao invés das políticas elaboradas e exercidas por esses poderes atenderem as demandas sociais vigentes, aludidos “representantes” são guiados por um elevado grau de conotação política em detrimento de propostas aos anseios a demandas sociais.

A CR/88 estabeleceu em seu art. 1º, parágrafo único, o principio da soberania popular, dispondo:

Art. 1 A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:

I - a soberania;

II - a cidadania;

III - a dignidade da pessoa humana;

IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;

V - o pluralismo político.

Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.

Dessa forma, o poder é exercido indiretamente, através dos representantes eleitos, ou diretamente, na forma prevista pela Constituição em seu artigo 14:

Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:

I - plebiscito;

II - referendo;

III - iniciativa popular.

...

Pela grande contingência territorial, o poder é efetivamente praticado pelos representantes do povo. Essa representação, contudo, vem sendo deturpada na medida em que o interesse particular de tais representantes é posto em detrimento das demandas sociais pelas quais foram eleitos.

Ao utilizar o cargo eletivo com vistas a realizar benefícios próprios e objetivando a aquisição de votos já para uma reeleição, o atendimento as demandas sociais é colocado de lado.

Infelizmente, constata-se que a situação no país perpetua-se ao passo em que seus protagonistas reagem a ela de maneira indiferente, não se preocupando em figurar sucessivos escândalos e serem agentes ativos da corrupção.

Tendo em vista a flagrante e instalada crise na democracia representativa no Brasil, a judicialização da política e o ativismo judicial são exemplos da reação popular, que busca guarida no poder judiciário.

Nota-se que uma reforma política no modelo democrático brasileiro, seria  uma alternativa de cobrar a quem compete o que lhe foi atribuído pela Constituição, com fins a preservar a democracia.

7- CONSIDERAÇÕES FINAIS 

O controle preventivo de constitucionalidade expresso na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 assenta-se na premissa de supremacia da Norma Fundamental.

Com efeito, o desempenho efetivo dos parlamentares no processo legislativo e na utilização dos instrumentos oferecidos (tal como o próprio controle) com foco na prevenção dos vícios de inconstitucionalidade normativos, dever-se-ia ser almejado com fins a não ocasionar desconfiança por parte da sociedade civil, em relação aos trabalhos desenvolvidos pelo legislativo.

No entanto, dada a presente crise da democracia representativa, o interesse particular prevalece em relação ao público e a inconstitucionalidade das leis no ordenamento jurídico se faz frequente.

O legislador, no cumprimento de sua função de estabelecer o direito, deve buscar realizar os vários interesses por ele representados. Dessa forma, o direito preponderante da sociedade que tem alicerce na Constituição será preservado.

 

8- REFERÊNCIAS BILBIOGRÁFICAS

BRASIL.Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília. 2011. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm. Acesso em: 06 de junho de 2015.

FERRAZ, Anna Candida da Cunha. Notas sobre o controle de controle preventivo de Constitucionalidade. Revista de Informação Legislativa, Brasília, v. 36, n. 142, p. 279-296, abri./jun. 1999.

FERREIRA filho, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 1995.

_______. Do Processo Legislativo. 5. Ed. São Paulo: Saraiva,2009.

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 15. ed. São Paulo: Atlas, 2002

MENDES, Gilmar. Curso de Direito Constitucional.4. ed. São Paulo: Saraiva, 2009

NASCIMENTO, Lilian Rodarte. Considerações sobre o Controle Preventivo de Constitucionalidade no Brasil. In: CASTRO, Dayse Starling Lima (Coord.). Direito Público. Belo Horizonte: Instituto de Educação Continuada, 2012.

POMPERMAYER, Saulo do Carmo. A crise da democracia representativa: judicialização da política, ativismo judicial e democracia participativa como alternativa. In: CASTRO, Dayse Starling Lima (Coord.). Direito Público. Belo Horizonte: Instituto de Educação Continuada, 2012.

SAMPAIO, Nelson de Sousa. O Processo Legislativo. 2.ed. ver. E atual. Por Uadi Lâmego Bulos. Belo Horizonte: Del Rey, 1996

SIMÕES, Marília Horta. Controle preventivo de constitucionalidade na ALMG. Belo Horizonte: Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais, Escola do Legislador, 2007.