Reforma da Polícia e a Segurança Pública Municipal

Um menino pobre caminha invisível pelas ruas das grandes cidades brasileiras. Esse menino, que quase sempre é negro, transita imperceptível pelas calçadas sujas das metrópolis, em que muitas vezes se abriga, expulso de casa pela violência doméstica, esquecido pelo poder público, ignorado pela comunidade, excluído da cidadania. Sem perspectivas e esperança, sem vínculos afetivos e simbólicos com a ordem social, sem pontos de conexão identitária com a cultura dominante, o menino permanece invisível, enquanto perambula pelas esquinas. A invisibilidade pode ser produzida pela indiferença pública à sua presença -que nunca é somente física; é sempre também social- ou pela projeção sobre ele de estigmas, os quais dissolvem os aspectos singulares que o distinguem como pessoa humana. O estigma estampa sobre o corpo discriminado a imagem preconcebida, que corresponde à projeção de quem porta o preconceito, anulando a individualidade de quem é observado.

O menino carrega consigo, pelas ruas da cidade, as dificuldades comuns da adolescência, acrescidas dos dramas da pobreza, no contexto da imensa desigualdade brasileira. Sabemos que a adolescência é uma criação histórico-cultural recente, mas também sabemos como pode ser desafiadora, do ponto de vista psicológico, com seu rosário de ambiguidades, cobranças, promessas e frustrações. Quando sobre o adolescente pobre desce o véu escuro da invisibilidade social, seu corpo físico passa a suportar um espírito esmagado, subtraído das condições que lhe infundiriam autoestima.

Quando um traficante lhe dá uma arma, nosso personagem invisível recebe muito mais do que um instrumento que lhe proporcionará vantagens materiais, ganhos econômicos e acesso ao consumo; o menino recebe um passaporte para a existência social, porque, com a arma, será capaz de produzir em cada um de nós, em cada esquina, um sentimento: o medo, que é negativo, mas é um sentimento. Provocando no outro um sentimento, o menino reconquista presença, visibilidade e exsitência social. Recorrendo à arma, portanto, o menino invisível restaura as condições mínimas para a edificação da autoestima, do reconhecimento e da construção de uma identidade. Os seres humanos só existimos pela mediação do olhar generoso do outro, que nos reconhece como tais, nos devolvendo nossa imagem ungida de humanidade, isto é, qualificada, valorizada. Através do uso da arma, o menino errante estabelece uma interação, na qual se torna possível sua reconstrução subjetiva, na qual se torna viável o projeto –soi disant estético- de sua autoinvenção. Trata-se de uma dialética perversa, em que o menino afirma seu protagonismo e se estrutura como sujeito, sujeitando-se a um engajamento trágico com uma cadeia de relações e práticas que o condenarão, muito provavelmente, a um desfecho letal, cruel e precoce, antes dos 25 anos. Além disso, sendo o medo um sentimento negativo, sua autoafirmação trará consigo o peso da culpa que corresponde à magnitude dos ressentimentos e juízos críticos sobre o ato violento pelo qual se responsabiliza. Trata-se, portanto, de uma espécie de pacto fáustico, em que o menino troca sua alma, seu futuro, seu destino, por um momento de glória, por uma experiência efêmera de hipertrofia do protagonismo, em que as relações cotidianas de indiferença se invertem: o desdém superior do outro converte-se em subalternidade humilhante, temor e obediência à autoridade armada do menino.

Como se observa, a arma nas mãos de nosso jovem personagem é muito mais que um meio a serviço de estratégias econômicas de sobrevivência. Há uma fome anterior à fome física; mais funda, mais radical e mais exigente que a fome física: a fome de existir, a necessidade imperiosa de ser reconhecido, valorizado, acolhido. Por isso, pelo menos tão importante quanto as vantagens econômicas, na cena da violência, destaca-se a relevância dos benefícios simbólicos, afetivos, psicológicos, intersubjetivos.

Quando o menino tem acesso à arma, frequentemente, no Brasil, tem acesso também ao convívio com grupos de traficantes varejistas de drogas e armas, que se instalam nas vilas, favelas e periferias das cidades. Esse convívio proporciona um segundo benefício valioso para os jovens: a gratificação do pertencimento, a qual é tão mais intensa quão mais coeso for o grupo. Por outro lado, a coesão é diretamente proporcional ao grau de antagonismo vivenciado pelo grupo, em suas relações com os outros grupos com os quais se relacione, coletivamente. Essa é a lógica segmentar que os antropólogos conhecemos, sobretudo a partir das obras de Evans-Pritchard e Lévi-Strauss, e que os sociólogos já haviam codificado, desde Simmel. Por isso, é tão importante para meninos e meninas experimentar as emoções reconfortantes do pertencimento, aderindo a grupos segmentares, os quais tornarão a vivência do pertencimento tão mais forte quão mais violentamente confrontarem os grupos rivais. As gangues do tráfico encenam, com resultados trágicos, as regras inconscientes da vida social, na ausência de alternativas construtivas, capazes de sublimar a violência, simbolizando-a e a transferindo para outras linguagens, como a dos esportes, por exemplo.

Como os municípios, no Brasil, não têm polícias (apenas Guardas Civis, em geral limitadas à proteção do patrimônio público), só poderiam enfrentar a violência criminal com políticas preventivas de natureza não-policial, ainda que sempre contando com a colaboração das polícias estaduais (a militar e a civil). Mas a limitação pode converter-se em virtude, se houver criatividade. Seria necessário instituir fontes alternativas de atração ou recrutamento dos jovens, capazes de competir com o tráfico, oferecendo pelo menos as mesmas vantagens proporcionadas pelo tráfico. Em outras palavras, para competir, para disputar menino a menino, menina a menina com a fonte de sedução criminosa, o poder público municipal teria de proporcionar benefícios materiais, como emprego e renda, e simbólico-afetivos, como valorização, acolhimento e pertencimento, restituindo visibilidade e autoestima, o que, por sua vez, exigiria uma espécie de "customização" das políticas públicas, focalizando seus destinatários como indivíduos em grupo, não como massa amorfa ou mero segmento popular. Para valorizar cada jovem é preciso aplicar políticas públicas que criem oportunidades de exercício de suas virtudes e potencialidades criativas e expressivas. Mas isso ainda não basta. É necessário criar também as condições para que as virtudes expressas sejam identificadas e reconhecidas, o que requer estruturas dialógicas intra e inter-grupais.

O grande desafio está em combinar geração de emprego e renda com a sensibilidade para o imaginário jovem, para suas linguagens culturais específicas. Os jovens pobres das periferias e favelas não querem uma integração subalterna no mercado de trabalho. Não desejam ser engraxates dos nossos sapatos, mecânicos dos nossos carros ou pintores de nossas paredes. Não querem repetir a trajetória de fracassos de seus pais. Não pretendem reproduzir o itinerário de derrotas da geração precendente. Os jovens pobres desejam o mesmo que nossos filhos: internet, tecnologia de ponta, arte, música, cinema, teatro, tv, mídia, cultura, esporte. Desejam espaços para expressão de sua potencialidade crítica e criativa; espaços e oportunidades para sua afirmação pessoal; chances para alcançar reconhecimento e valorização, escapando ao manto aniquilador da invisibilidade social discriminatória. Há um grau de narcisismo que é saudável, indispensável, construtivo, como pré-condição da autoconstrução do sujeito, enquanto ser social cooperativo, solidário, disposto a jogar o jogo pacífico da sociabilidade. Portanto, as novas políticas públicas, voltadas para a disputa com o tráfico e para a sedução da juventude, teria de instituir-se em sintonia com os desejos e as fantasias que circulam nas linguagens culturais da juventude, combinando políticas de emprego e renda, capacitação e complementação educacional, com o desejo pelos temas e as práticas cujos eixos são arte, música, cultura e mídia.

No plano municipal, há muito a fazer, mesmo sem as polícias. Nesse nível, a intervenção efetivamente capaz de prevenir a violência e a criminalidade é aquela que visa alterar as condições propiciatórias imediatas, isto é, as condições diretamente ligadas às práticas que se deseja eliminar; não é a ação voltada para mudanças estruturais, cujos efeitos somente exerceriam algum impacto desacelerador sobre as dinâmicas criminais em um futuro distante - o que, evidentemente, não significa que essas mudanças, de tipo estrutural, não devam ser realizadas. Claro que elas são necessárias e urgentes, e em grande extensão, por suas virtudes intrínsecas, para melhorar o Brasil e para transformar as condições que favorecem a violência. Mas não são suficientes, nem substituem as intervenções tópicas, via políticas sociais indutivas, nas dinâmicas imediatamente geradoras da violência. Um exemplo: com frequência, territórios limitados concentram as práticas criminais, que tendem à reiteração, conformando padrões e permitindo tanto a previsão quanto a antecipação. Esse quadro constitui fenômeno amplamente reconhecido pela criminologia internacional. Sendo assim, antes mesmo que as eventuais reformas das estruturas sócio-econômicas produzam seus efeitos, iniciativas tópicas bem focalizadas, que incidam de modo adequado e eficiente sobre as condições e circunstâncias imediatamente ligadas à dinâmica criminal, podem alcançar resultados excelentes. É preciso interceptar as dinâmicas imediatamente geradoras dos fenômenos, o que exige diagnósticos sensíveis às complexidades dos contextos sociais, e devem ser complementados por planejamento qualificado e por avaliações sistemáticas, que propiciem permanente monitoramento de todo o processo de intervenção pública, mesmo quando se dá em parceria com iniciativas da sociedade civil.

Creio que demonstrei a possibilidade de que os municípios colaborem para a redução da violência criminal, mesmo sem dispor de instituições policiais. Cumpre, agora, considerar os dados gerais do problema da violência criminal, no Brasil, incorporando as questões que envolvem diretamente as instituições estaduais, particularmente as polícias.

Nosso problema mais dramático, no Brasil, na área da segurança, é o verdadeiro genocídio a que vem sendo submetida a juventude brasileira, especialmente a juventude pobre do sexo masculino e, em particular, os jovens negros. Em 1999, na cidade do Rio de Janeiro, por exemplo, em cada grupo de cem mil habitantes, 239 jovens do sexo masculino, com idades entre 15 e 29 anos, foram vítimas de homicídios dolosos. Em 2000, no estado do Rio, 2 816 adolescentes morreram assassinados (107,6 por cem mil adolescentes –a média brasileira é de 52,1, no ano 2000, tendo sido de 30, em 1980). O estado do Rio de Janeiro só é superado, nessa contabilidade mórbida, pelo estado de Pernambuco. Já a cidade do Rio de Janeiro fica atrás de outras três capitais: Recife, Vitória e São Paulo, nessa ordem. Em 1991, os homicídios dolosos no estado do Rio, nessa mesma faixa etária, correspondiam a 76,2 por cem mil jovens. Enquanto as mortes por homicídio não ultrapassam 4% do conjunto das mortes, no universo da população brasileira, entre os jovens, o número se eleva a 39%.

O mais extraordinário e paradoxal é a natureza autofágica desse genocídio: são, sobretudo, jovens pobres (entre 18 e 24 ou 29 anos, conforme o critério aplicado) que matam jovens pobres. Eles estão dos dois lados desse processo fratricida, como vítimas e perpetradores. A magnitude do problema é tal, que suas consequências já são perceptíveis na estrutura demográfica brasileira. A estratificação etária da população apresenta um déficit de jovens do sexo masculino apenas comparável ao que se verifica nas sociedades que se encontram em guerra.

Para que se compreenda a dinâmica em que tantas vidas estão sendo prematura e violentamente sacrificadas, é preciso reunir os seguintes ingredientes: (a) acolhimento familar, comunitário e escolar deficientes; (b) falta de perspectivas de integração social plena; (c) ausência do Estado, nos territórios urbanos pauperizados; (d) constituição, nas periferias, vilas e favelas, do varejo do tráfico de armas e drogas como fonte de recrutamento para atividades ilegais; (e) desdobramento do tráfico em ampla variedade de práticas criminais, graças à disponibilidade de armas. Esses fatores combinados, afetando segmentos da juventude pobre, fazem com que determinados grupos - certamente, uma minoria- sejam atraídos pela sedução do tráfico e se liguem à organização criminosa. Com triste frequência, essa ligação condenará parte significativa desses jovens a um itinerário de delinquência e à morte precoce e violenta.

As vantagens oferecidas pelo tráfico, materiais e simbólico-afetivas, como vimos, em certa medida e com consequências perversas, compensam a carência de autoestima, a invisibilidade social (provocada pelos estigmas ou pela indiferença), a falta de vínculos identitários fortes com a comunidade, a escola ou a família, a falta da gratificação proporcionada pelo lazer e o esporte, e a precariedade de perspectivas de integração plena no mercado, em um contexto no qual a sociedade parece só valorizar o status que brilha no consumo ostentatório.

Juventude pobre recrutada por unidades locais do tráfico de armas e drogas, responsável pelo varejo desse comércio ilegal: aí está o centro de uma de nossas maiores tragédias nacionais, o nervo do processo autofágico e genocida. Os crimes que têm essa origem não são apenas os homicídios que decorrem das rivalidades entre os grupos varejistas. Os roubos à mão armada, os roubos seguidos de morte, os sequestros, em todas as suas variações, os roubos a residências, bancos e ônibus, os roubos e furtos de veículos, os roubos de cargas, todas essas práticas são estimuladas e, em muitos casos, viabilizadas pela disponibilidade de armas, traficadas por iniciativa e financiamento dos mercadores de drogas. O tráfico coopta um exército de reserva para a indústria do crime e determina um nível intenso de atividade criminosa, em função da conveniência econômica de preencher a capacidade ociosa do armamento. Nesse mercado clandestino, por analogia com a lógica da economia formal, a produtividade perversa do crime tende a ser elevada até alcançar a plena utilização da capacidade produtiva instalada - o armamento -, empregando a mão de obra mobilizável, nesse caso os recrutas seduzidos principalmente no varejo das drogas.

A racionalidade do mercado do crime, quando estruturado em torno do tráfico de armas, induz à expansão da intensidade e da variedade das atividades criminosas, o que implica não apenas que a tendência seja o crescimento do número de crimes, mas também que a tendência seja o aumento do grau de risco e violência, porque mais comumente são utilizadas armas de fogo. Evidentemente, essa lógica não se afirma em ambiente vazio de determinações circunstanciais. Sua aplicação depende da taxa de impunidade ou da taxa de risco com a qual se opera o tráfico de armas e drogas, e se praticam as diversas modalidades de crime, assim como é função do repertório de alternativas legais e ilegais, isto é, das vantagens ou desvantagens relativas das estratégias de sobrevivência, afirmação pessoal, acumulação econômica, exercício de poder e acesso ao consumo. O grau de promiscuidade das polícias com as organizações criminosas constitui também variável decisiva nesse quadro. Observe-se que o excesso de armas não é apenas um indutor do crime; é também uma razão pela qual conflitos fúteis acabam tendo desfecho trágico: pequenos desentendimentos em um bar, regados a alcool, convertem-se em crimes letais, apenas porque há uma arma disponível.

Portanto, aos empreendedores do mercado criminal interessa a existência de contingentes cada vez mais numerosos de jovens sem esperança de integração à cidadania plena, porque esse fenômeno amplia a oferta, isto é, as chances de recrutamento de força de trabalho descartável (e disposta a servir a propósitos ilegais) e reduz seu preço - restringindo o custo de produção do crime e, consequentemente, ampliando a expectativa de lucro.

Por outro lado, se a cena mais dramática é a do teatro de guerra - os espaços urbanos abandonados pelo poder público, onde se instala o varejo do tráfico e ocorrem os confrontos entre grupos rivais -, a cena decisiva, da qual emana o roteiro da tragédia, onde atuam seus verdadeiros protagonistas, os agenciadores últimos da violência, esta se situa bem longe dali. Seus atores são os operadores do atacado do tráfico de armas e drogas, que moram bem, falam línguas estrangeiras, têm acesso a informações privilegiadas, acionam recursos sofisticados de comunicação, administração e lavagem de dinheiro. São os "criminosos de colarinho branco", que estão longe de ser filhos da pobreza, mas se alimentam dela, como abutres. A cena com tiros e sangue chama a atenção da cidade e mobiliza a polícia, mas os capítulos principais, nos quais a ação decisiva transcorre, são invisíveis e raramente despertam o interesse policial. Nessa esfera, a promiscuidade entre a criminalidade e as instituições apresenta riscos ainda mais graves do que aqueles que derivam dos acordos locais entre policiais e traficantes, operadores do varejo - acordos já por si extremamente perigosos e degradantes.

Já seria bastante: jovens morrendo, numa dinâmica que os recruta, submete-os a confrontos bélicos constantes e os distribui em atividades ligadas a múltiplas formas de criminalidade, enquanto os operadores do atacado permanecem intocados. Mas o fenômeno é ainda mais complexo e grave. Ultrapassa as fronteiras da questão criminal e lança a violência a um patamar político, de profundas implicações sociais. O que se passa, hoje, no Brasil, em muitas áreas urbanas empobrecidas e negligenciadas pelo poder público, é um ultraje à democracia, uma demonstração da incompletude do processo de transição, que nos legou a Constituição de 1988. Algumas comunidades locais são submetidas à dupla tirania, exercida por traficantes armados e policiais corruptos (segmentos minoritários mas significativos das polícias). Esse poder paralelo as subtrai da esfera de abrangência do Estado democrático de direito. Sob esse duplo despotismo, são suprimidas as liberdades elementares, como os direitos de ir e vir, de expressão, participação e organização. Comunidades inteiras vivem, hoje, em algumas grandes cidades brasileiras, sob um regime de terror e impotência, imposto pelos códigos arrogantes do tráfico e o arbítrio da polícia (personagens que frequentemente se associam), enquanto o conjunto da sociedade parece tolerar o convívio com o horror e começa a naturalizá-lo. A banalização da violência é o preâmbulo da barbárie.

Com base na interpretação desse quadro, deduz-se que, além das políticas públicas que visem interceptar as dinâmicas imediatamente geradoras dos problemas, além das políticas de integração da juventude pobre e até mesmo das reformas estruturais de médio e longo prazos, é urgente mudar as polícias. Vamos ver como estão as polícias brasileiras e o que seria possível fazer já, nos marcos legais vigentes, isto é, sem alterações constitucionais. No entanto, antes de proceder à exposição referida e para que se registre a posição que defendo, endossando o Plano Nacional de Segurança do Instituto Cidadania, do qual fui um dos coordenadores e cujas propostas estão incorporadas nesse texto, exponho o que nos parece desejável, quanto a mudanças constitucionais: (1) a introdução na Constituição da exigência de cumprimento do ciclo completo a todas as instituições policiais; (2) a desconstitucionalização da matéria atinente ao número de polícias estaduais, o que implicaria a transferência aos estados do direito de decidir se seria mais conveniente unificar as polícias civil e militar, manter a dualidade (ainda que ambas observando o novo preceito constitucional do ciclo completo) ou multiplicar o número de polícias, criando instituições regionais ou mesmo municipais. O Brasil é um país tão diverso e complexo, com realidades regionais tão diferenciadas, que qualquer solução uniforme significaria uma camisa de força irracional.

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I - EXIGÊNCIAS PARA A ELABORAÇÃO DE UMA POLÍTICA DE SEGURANÇA PÚBLICA, NA ESFERA POLICIAL

Por que é tão difícil formular uma política de segurança pública, na esfera policial, para qualquer estado brasileiro? Em primeiro lugar, até para que se compreenda a resposta, é preciso separar o joio do trigo: o que se costuma chamar política de segurança quase sempre não passa de um conjunto de intervenções policiais, reativas e fragmentárias, determinadas pelas tragédias cotidianas, segundo a hierarquia de prioridades, ditada pela visibilidade pública e pelo varejo das pressões. Por que é tão difícil mudar a situação dramática da segurança pública, no Brasil? Em primeiro lugar, porque não há política, isto é, não há planejamento, sem diagnóstico, e não há diagnóstico sem informações qualificadas e consistentes. No campo da segurança pública, faltam informações; portanto, não se podem descrever com precisão as dinâmicas criminais, o que, por sua vez, inviabiliza a elaboração de uma política global, apta a permitir iniciativas preventivas e eficientes. O mais grave é que, sem política, isto é, sem planejamento, falta clareza quanto às metas, o que impede qualquer avaliação rigorosa. Como saber onde e quando se errou, se não há acompanhamento meticuloso dos métodos adotados e das intervenções planejadas? Por outro lado, esse acompanhamento crítico é impossível, na ausência de planejamento. Isso é fatal para qualquer política pública, digna desse nome. O importante é produzir mecanismos capazes de tornar o erro um instrumento a serviço do processo de autocorreção ou de monitoramento do processo. Somente assim, o caos da segurança pública será substituído por um sistema integrado e inteligente, com memória, história e capacidade de aprender com os próprios erros e de corrigir-se, constantemente.

Quanto à carência de informações, alguns dados são impressionantes: segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio - PNAD (Anexo Vitimização) de1988, do IBGE, sabe-se que, em média, no país, cerca de 80% dos crimes contra o patrimônio (roubos e furtos), excluídos veículos (por motivos óbvios), não são denunciados às autoridades policiais, isto é, não são registrados nas delegacias. As razões alegadas são duas: falta de confiança na capacidade da polícia de recuperar os bens perdidos e prender os culpados; e medo de entrar em uma Delegacia. Portanto, os dados disponíveis na Polícia Civil sobre roubos e furtos constituem apenas uma pequena parcela dos fatos relevantes. A experiência internacional demonstra que a melhoria dos serviços policiais aumenta a confiança popular e reduz a taxa de subnotificação, ampliando o conhecimento sobre a dinâmica criminal, gerando um círculo virtuoso, uma vez que mais conhecimento propicia melhores resultados nas investigações, aprofundando a confiança. O paradoxo é que a melhora dos serviços policiais implica aumento do número de crimes registrados, o que poderia ser lido, equivocadamente, como crescimento da criminalidade. Outro exemplo de aumento de registros que não corresponde a crescimento da criminalidade, mas ao aprimoramento da segurança pública, é aquele verificado em conexão e em seguida à implementação de políticas especificamente dirigidas à proteção de determinados grupos sociais, como mulheres, minorias étnicas ou sexuais.

Se os crimes contra o patrimônio são subnotificados, dificultando a coleta de informações primárias indispensáveis ao trabalho policial, preventivo e investigativo, os crimes violentos e letais contra a pessoa também são pouco conhecidos. Tomemos um exemplo, seja pela gravidade dos dados, seja pela importância da cidade. Pesquisa (1) concluída em 1994 sobre inquéritos de 1992, relativos a homicídios dolosos, na cidade do Rio de Janeiro, revela que apenas 7,8% chegaram a ser aceitos pelo Ministério Público e considerados suficientemente instruídos, no prazo médio de dois anos. Destes, 64% referiam-se a crimes passionais, justamente aqueles de investigação mais fácil, que não envolvem carreiras criminais ou organização. Estima-se que esse tipo de crime não ultrapasse 16% do total de homicídios perpetrados na cidade, em 1992. Portanto, o mapa do círculo vicioso é lamentavelmente claro: falta investigação, falta confiança, faltam informações. Qualquer intervenção política que vise transformar esse quadro de impunidade, carência e descrédito, deve agir sobre os três tópicos: confiança (que depende de resultados e de esforços visíveis de moralização institucional); coleta e processamento de informações (que exige tecnologia e a modernização do aparelho policial); e agilização das investigações (que requer nova forma de gestão).

Uma dúvida pertinente questiona todo nosso argumento: e os policiais? Eles não conhecem o mundo do crime, as práticas criminais? Se eles conhecem, por que se está afirmando que não há informações? É verdade, os policiais sabem muito, sobretudo os mais experientes, tanto os investigadores da polícia civil, quanto os policiais militares, responsáveis pelo policiamento ostensivo. Entretanto, o que eles sabem está guardado em suas consciências e em suas memórias individuais. Quer dizer, todo esse patrimônio de conhecimentos está disperso e permanece inacessível aos gestores da segurança pública, em seus vários níveis, salvo em oportunidades muito especiais, quando certas circunstâncias fortuitas propiciam a reunião das peças do quebra-cabeças em uma unidade inteligível. Informação para valer é aquela que funciona como elemento automaticamente disponível, sempre que necessário.

Em outras palavras, sem um sistema organizado de informações automatizadas, estaremos condenados a derrotas, no combate ao crime, e não reverteremos o quadro de impunidade, que tem caracterizado nosso país. Nenhuma causa é mais poderosa, na geração da ambiência propícia para a prática criminosa, do que a impunidade. Por outro lado, para que o sistema de informações funcione com eficácia, capacitando policiais e gestores da segurança a se anteciparem ao crime e preveni-lo, é preciso que esse sistema se articule a um processo de diagnose-planejamento-monitoramento, o que, por sua vez, exige a adoção de um gerenciamento moderno e racional das instituições policiais.

Portanto, somente a combinação de todos esses ingredientes poderá reverter a situação caótica, em benefício da edificação de um sistema de segurança pública realmente eficaz, base de apoio e instrumento operacional de uma política consistente: profissionais qualificados; equipamentos adequados; tecnologia moderna; estrutura organizacional adequada à natureza de suas funções; gerenciamento racional, capaz de trabalhar com planejamento, monitoramento e avaliação de desempenho.

Tudo isso, entretanto, seria insuficiente ou inviável, se faltassem a participação comunitária e a agilidade para a captação de recursos. Afinal, mesmo os dados mais elementares sobre comportamento criminal dependem do registro das denúncias e, portanto, só existem se a população considerar que vale a pena procurar a Polícia, o que só acontecerá se a confiança for restabelecida, se a imagem de autoridade legítima da Polícia for restaurada.

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II - OS PROBLEMAS DAS POLÍCIAS

A redução das taxas de criminalidade e violência é, hoje, no Brasil, do interesse de todos os segmentos sociais comprometidos com a institucionalidade democrática. Por dois motivos simples: todos têm sofrido seus efeitos e todos já começam a reconhecer que não haverá segurança pública para alguns, se não houver para todos. Por isso, a questão da segurança transcende o aspecto ideológico ou partidário, porque diz respeito a todos, na medida em que nos lança ante o dilema maior: civilização ou barbárie. Por sua vez, segurança para todos é aquela que decorre da ação do Estado e da sociedade visando a redução das fontes que geram a violência e o crime, e é também aquela que decorre das ações do Estado voltadas para tornar as polícias mais eficientes. Polícias eficientes para a democracia são aquelas que agem a serviço da cidadania e o fazem legalmente, no estrito cumprimento das leis, as quais, por sua vez, em contextos democráticos, orientam-se, em princípio, como as polícias que as aplicam: visando a preservação dos direitos de todos. Se a lei, em contexto democrático, garante ou deveria garantir a liberdade individual, cujo único limite seria o caráter universal desse benefício, isto é, seria o direito dos outros a essa mesma liberdade, a aplicação da lei, tarefa policial por excelência, corresponderia à defesa da liberdade, sempre que ela estivesse em risco pelo uso ilegítimo da liberdade individual, aquele que reduziria e desrespeitaria a liberdade alheia. Assim, compreende-se que a repressão policial, se orientada adequadamente e aplicada segundo o gradiente legal do uso da força, por definição compatível com os direitos humanos, não pode ser tratada de uma perspectiva unilateralmente negativa, como se fosse uma problemática suja e degradante, que não nos dissesse respeito e que jamais deveria ter curso na sociedade. A repressão de um gesto tirânico, de ações despóticas, de empreendimentos genocidas, de ataques racistas, misóginos e homofóbicos, de agressões às crianças e aos indefesos, de um crime, constitui um ato de defesa da vida e dos direitos civis.

II.1 - Síntese do Diagnóstico

Algumas das mais destacadas deficiências comuns a ambas as Polícias são as seguintes:

• coleta, registro, produção, distribuição e processamento precários das informações, gerando dados inconsistentes e pouco confiáveis, e inviabilizando diagnósticos, análises prospectivas e definição de orientações estratégicas;
• ausência de planejamento, avaliação sistemática e de práticas corretivas;
• atendimento, serviços e produtos de má qualidade; recrutamento deficiente e formação precária;
• abandono dos cuidados preparatórios, necessários ao trabalho pericial: ausência da cultura técnico-policial nas esferas não envolvidas diretamente com os setores policiais especializados;
• correição quase inexistente, em decorrência de inércia burocrática, restrições normativas, inoperância administrativa e, em alguns casos, comprometimento corporativista;
• controle externo deficiente, em razão dos obstáculos à intervenção investigativa das ouvidorias e dos entraves à afirmação de direção interna;
• dissociação conflitiva da outra instituição policial e dos demais agentes do sistema de justiça criminal (inclusive da secretaria de segurança), dada a autonomização atomizante das unidades (em particular, das delegacias distritais);
• delimitação irracional (e disociada das circunscrições da outra instituição policial) dos territórios jurisdicionais;
• despreparo no enfrentamento de questões específicas, como a violência contra as mulheres, as crianças, as minorias sexuais e os negros, o que determina incompetência na atuação das Delegacias Especializadas de Atendimento às Mulheres, por exemplo;
• despreparo na aplicação do Estatuto da Criança e do Adolescente;
• Formação mais voltada para repressão do que para prevenção (o que caracteriza o conjunto das instituições da segurança pública);
• grande quantidade dos policiais exerce função extra (bico), para complemento salarial em razão dos baixos salários.

No caso específico da Polícia Civil, na maioria dos estados brasileiros, algumas caraterísticas específicas são encontradas:

• atomização das unidades operacionais, segmentação das agências administrativas, fragmentação dos núcleos responsáveis por funções complementares: delegacias distritais formam arquipélago, sob o domínio de "baronatos feudais";
• ausência de padrões universais de investigação, de métodos comuns de organização, de regimes de trabalho comuns, de escalas racionais;
• ausência de mecanismos de informação e direção, que liguem as Delegacias ao comando da Polícia e as submetam à autoridade dos gestores públicos;
• presença freqüente de cárceres nas delegacias, compondo um quadro de ilegalidade, desvio de funções e comprometimentos escusos;
• perícia e departamentos de polícia técnica sucateados, desprovidos de equipamentos modernos, de treinamento especializado ou qualificação atualizada, e distanciados da comunidade científica e de suas instituições;
• burocracia irracional, na ponta "operacional" e na retaguarda administrativa, implicando inútil e até mesmo contraproducente concentração de policiais em funções cartoriais e pseudo-administrativas;
• privatização e pulverização das informações;
• burocratização do inquérito como meio paradoxal de coligir provas e esclarecer crimes;
• regulamentos disciplinares inexistentes, na prática cotidiana;
• uso inadequado da força letal.

No caso específico da Polícia Militar, na maioria dos estados brasileiros, algumas características específicas devem ser destacadas, como particularmente problemáticas:

• regulamentos disciplinares arcaicos que se preocupam mais com o comportamento dos policiais dentro dos quartéis do que nas ruas;
• muitos graus hierárquicos, dificultando a relação entre policiais operacionais e o comando;
• auditorias e Justiças Militares Estaduais, caracterizadores de foro privilegiado para julgar policiais;
• excessiva presença de policiais em funções burocrático-administrativas, ainda que em escala inferior e em contexto menos irracional do que os verificados na Polícia Civil;
• a média de suicídios nas Polícias Militares é muito maior do que aquela verificada na sociedade.

As conseqüências da realidade descrita são conhecidas: inviabilidade de aplicação de políticas públicas de segurança racionais; ineficiência (baixíssimas taxas de esclarecimento de crimes); descrédito público (gerando subnotificação de crimes, o que contribui para a redução da eficiência investigativa); práticas violentas (implicando medo da população); corrupção crônica (aprofundando desconfiança popular e concorrendo para a ineficiência generalizada); comprometimento capilar com a criminalidade.

A reversão do quadro descrito, respeitados os marcos legais em vigor, requer medidas simultâneas, em muitos níveis. Cada uma delas decorre da constatação tópica de cada problema específico. Seria ocioso apresentar em detalhes as propostas que formulo ou endosso. Estão todas sintetizadas no documento denominado Plano de Segurança Pública do Instituto Cidadania. Importa, aqui, destacar apenas a moldura geral, registrando que o ideal seria promover mudanças a partir de alterações constitucionais, conforme assinalado anteriormente: antes e acima de quaisquer considerações, urge realizar uma radical reforma gerencial, sem o que nenhuma medida encontrará as condições mínimas de implantação. Como qualquer grande organização moderna, as polícias precisam estruturar-se segundo parâmetros racionais, cujos eixos são a qualificação de dados, seu adequado tratamento analítico, através de diagnósticos consistentes, o planejamento, a avaliação sistemática e o monitoramento. Ao lado da reforma gerencial, impõe-se reafirmar a legalidade como princípio da ação policial (aplicar a lei, respeitando-a), o que corresponde ao reconhecimento de que eficiência policial e respeito aos direitos humanos não se contradizem, mas, ao contrário, necessitam-se mutuamente. Se acrescentarmos o reconhecimento de que, hoje, nas polícias brasileiras, o processo de modernização se superpõe ao processo de moralização, e que ambos dependem da transparência, do controle externo e da participação da sociedade, teremos os ingredientes mais importantes para uma transformação de nosso quadro institucional, na segurança pública.

Em outras palavras, eis a síntese do que urge fazer para que haja alguma chance de que se reduza a violência criminal no Brasil: (1) definição da construção social da paz como questão de Estado, não de governo, o que exige uma ampla coalizão política e um novo contrato social, a mobilização de todos os recursos governamentais e a sensibilização de toda a sociedade, para além das divisões partidárias e independentemente das divergências de interesses ou ideológicas; (2) reforma do Estado, para que as ações governamentais possam ser integradas e racionalmente orientadas para a interceptação tópica das dinâmicas geradoras da criminalidade violenta, sem prejuízo das indispensáveis mas demoradas intervenções estruturais; (3) implementação de políticas públicas sensíveis para a dimensão subjetiva, isto é, para a necessidade de valorização individual dos jovens, o que requer sintonia fina com as linguagens e o imaginário jovens; (4) reforma das polícias, via alteração constitucional e mudanças compatíveis com os marcos legais atualmente em vigência; (5) quanto a estas últimas, destaque-se a urgência da reforma gerencial e da racionalização do sistema, em benefício da implantação de políticas capazes de aprimorar a eficiência policial -reduzindo-se a impunidade- e que sejam compatíveis com os valores democráticos de respeito aos direitos humanos e civis.

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NOTA

(1) SOARES, L. E. et al . Mapeamento da criminalidade letal. In: SOARES, L. E. et al. Violência e Política no Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Iser e Relume Dumará, 1996. p. 217-242.