Reequilíbrio de poder no Estado brasileiro: um novo pacto político.
Federalismo de regiões e Executivo dualista
Reequilíbrio de poder no Estado brasileiro: um novo pacto político. Federalismo de regiões e Executivo dualista
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Este trabalho aborda dois temas centrais do direito constitucional, que são a forma de Estado e o sistema de governo, restringindo-se o estudo ao sistema constitucional brasileiro.
RESUMO
Este trabalho aborda dois temas centrais do direito constitucional, que são a forma de Estado e o sistema de governo, restringindo-se o estudo ao sistema constitucional brasileiro. Primeiramente tratamos da necessidade de se estabelecer um novo pacto político, com novas bases, para resgatar a ilegitimidade do pacto federativo no Estado brasileiro. No que se refere ao federalismo, é proposta a criação de regiões com autonomia política, como um quarto nível na composição da Federação, ao mesmo tempo em que se reforça a posição dos Estados e dos Municípios. Em relação ao sistema de governo, analisamos a possibilidade da criação de um Poder Executivo dualista, numa espécie de sistema misto presidencialista-parlamentarista, sem enfraquer a figura do Presidente da República. Tudo isto visando o reequilíbro do poder estatal brasileiro.
Sumário: Introdução - 1 Um novo pacto político; 1.1 O pacto federativo; 1.2 Um pacto diferente - 2 federalismo de regiões; 2.1 A criação e a organização das Regiões; 2.2 Os poderes atribuidos para as regiões autônomas - 3 Executivo dualista; 3.1 A força do poder presidencial no Brasil ; 3.2 Um novo Executivo federal - Considerações Finais
Introdução
A Constituição de 1988 previu a realização de plebiscito em 1993, para que o povo se manifestasse entre os sistemas de governo parlamentarista ou presidencialista, sendo largamente vencedora a opção pelo presidencialismo. Embora esta decisão resultante do plebiscito, o tema tem voltado a tona com freqüência no debate político, sendo, portanto, um tema atual para o constitucionalismo brasileiro. No entanto, as doutrinas ficam na superficialidade do debate, apontando vantagens e desvantagens dos sistemas clássicos, sem uma maioria vinculação com a realidade brasileira. Por isto a necessidade de estudos mais concretos, com o que desejamos contribuir.
Em relação ao federalismo adotado no Brasil, a doutrina em geral é unanime em apontar as deficiências históricas da sua implantação na nossa realidade. É uma forma de Estado acentuadamente centralizada, apesar dos avanços ocorridos com a Constituição de 1988.
Deste modo, este artigo se propõe a fazer uma analise da distribuição do poder estatal brasileiro, tanto a nível vertical, entre os membros da Federação, como a nível horizontal, entre os três Poderes da União, fazendo o emprego do principio de subsidiariedade na redistribuição do poder. Deste modo, queremos de um lado indicar elementos para um novo sistema de governo que torne o poder Executivo mais democrático e eficaz. De outra parte, queremos indicar elementos para uma nova redistribuição do poder a nível territorial, reforçando o poder regional e local. Mais especificamente desejamos apontar alguns elementos para uma maior redistribuirão do poder a nível estatal, tanto na relação entre os poderes centrais quanto destes com as esferas regionais e locais. Esta nova reengenharia do poder envolve a questão da origem do poder estatal, e, portanto, repensar a delegação do poder popular e um maior controle popular sobre o Estado. Um instrumento fundamental nesta reflexão é o principio da subsidiariedade, constituído essencialmente por dois elementos: liberdade e solidariedade.
Este estudo abrange, portanto, dois grandes pontos do Direito Constitucional, a forma de Estado e o sistema de governo. O objetivo é apontar para o sistema de governo e a forma federativa de Estado que julgamos mais adequados para a realidade brasileira, analisando as suas diversas particularidades, e indicando as vantagens e desvantagens de adotar um modelo e não outro.
Num primeiro momento vamos tratar de um novo pacto político, que organize a distribuição do poder. Num segundo momento trataremos do federalismo baseado em regiões. Finalmente, na parte final, de um Poder executivo dualista, mais racional e menos concentrador de poder.
1 Um novo pacto político
Desejamos dar um maior equilíbrio na distribuição do poder, tanto a nível central como regional. Neste aspecto é fundamental a noção de subsidiriariedade. Segundo este principio o poder deve estar mais próximo possível dos cidadãos, ou seja, das instâncias de poder de proximidade. Este princípio nos permitirá verificar quais poderes podem ser delegados ao Estado, e, qual o melhor modo do exercício do poder estatal que permite um maior controle popular.
De maneira geral, segundo a doutrina, a horizontalidade é a técnica para permitir a separação entre os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, enquanto que a verticalidade é para permitir a distribuição de competências entre os membros da Federação.
O poder de Estado é uno e indivisível, de acordo com o principio da soberania, então se torna fundamental pensar o poder estatal como um sistema central e descentralizado, de maneira estruturante e não simplesmente funcional. Apesar da abrangência do tema, queremos analisar o poder estatal como um todo, pois os estudos segmentados, no nosso entender, pecam por não levar em consideração o poder enquanto sistema, onde a alteração de uma estrutura pode ter conseqüências sobre outra.
1.1 O pacto federativo
O modo empregado para a distribuição do poder entre os integrantes da Federação é o pacto federativo. O pacto federativo vai criar uma nova Constituição, ou como sustenta André HAURIOU (1), o pacto federativo deve estar dentro da Constituição. Desta forma, o pacto federativo se dá através da distribuição das competências que constam dentro da Constituição federal.
Mesmo que a idéia de pacto federativo não é presente na cultura política brasileira, as constituições federais sucessivas tiveram teóricamente o papel, inicialmente de elaborar o pacto fundador, e sucessivamente, de reafirmar os pactos federativos.
Os pactos federativos no caso brasileiro não passam de uma ficção constitucional, porque inicialmente não houve pacto entre os Estados soberanos para constituir um novo Estado. Na realidade, seria mais correto afirmar que no início, de 1889 até 1930, existiram pactos políticos entre as oligarquias, e mais tarde, à partir dos anos 30, pactos políticos entre as elites políticas e econômicas, durante o processo de edificação do Estado nacional. Deste modo, o que são chamados de « pactos federativos » são em realidade alianças, na maioria das vezes pouco explícitas, constituidas normalmente em torno de recursos públicos, No caso brasileiro, os recursos têm uma importância fundamental na distribuição do poder, devido a assimetria econômica e social entre os Estados e as regiões. Os recursos públicos são constituidos de receitas fiscais ( próprias e transferidas, constitucionais ou negociadas), de receitas disponíveis da União (a maior parte é gasta nos Estados e nos Municípios), das despesas das empresas estatais federais, dos incentivos fiscais regionais, setorais e de empréstimos junto ao sistema financeiro público.
1.2 Um pacto diferente
Nós propomos um "pacto político" da totalidade do povo (2) brasileiro através de seus delegados, constituintes, ratificado tanto através de referendo nacional por todo o povo, como pelo povo, via seus delegados, em ao menos 2/3 dos Estados, o que é chamado de "democracia consociativa" (3). Nós pensamos que um pacto desta natureza pode assegurar uma democracia ao mesmo tempo majoritária e respeitosa das minorias territoriais.
Para nós, o Brasil não é uma Federação, mas mais precisamente um Estado federal. Neste caso, o poder é distribuído entre a União e as coletividades territoriais (regionais, estaduais e municipais). A União (todo o povo) deve ser a representação de todas as coletividades (os grupos de indivíduos). A distribuição do poder deve obedecer ao principio de subsidiariedade. O poder deve ficar o mais próximo possível dos cidadãos. No início todo o poder deve ficar mantido ao nível do Município, e passa em seguida para as outras coletividades, e enfim, para a União. A União deve ter apenas os poderes necessários para assegurar a unidade nacional. Todavia, o essencial em um novo pacto é a tomada de consciência das autoridades centrais a respeito da obediência ao principio de subsidiariedade. Na verdade, é preciso criar uma cultura da subsidiariedade na sociedade.
Para manter o pacto é necessário criar organismos encarregados da coordenação permanente em vários domínios, entre os representantes do governo central e dos governos regionais e dos governos regionais entre si, a começar pelas conferências permanentes entre o Presidente da República e os governadores, e isto, dentro de uma relação igualitária e de respeito e não de subordinação e de desprezo como é possível se verificar nos dias de hoje. Da mesma maneira, devem ocorrer conferências entre os ministros federais e os secretários das coletividades regionais. A procura de consenso deve guiar as relações entre os organismos centrais e regionais.
O Senado pode exercer o papel de responsável da suspensão de atos normativos e administrativos da União e dos Estados, que possa ir além das limitações de cada um. O Supremo Tribunal tem também um papel fundamental através da jurisprudência.
Para pensar o "pacto político" não se deve dissociá-lo da busca de um novo papel do Estado na sociedade. Neste contexto, o principio de subsidiariedade adquiriu uma grande importância, porque segundo este princípio não se deve transferir para a sociedade tudo aquilo que o cidadão pode fazer por ele mesmo, e essa não deve transferir ao Estado aquilo que a sociedade pode fazer por ela mesma.
Refazer o "pacto político", no nosso entender, é uma passagem obrigatória para o Estado brasileiro, porque dentro do contexto atual, ele não assegura nem a unidade e nem a diversidade territorial. O pacto deve vir de baixo em direção ao alto, o povo deve se sentir parte integrante e fundamental na construção de um novo Estado. O Estado deve claramente ficar no seu lugar, ele deve ser um instrumento da sociedade, e em conseqüência a seu serviço e sob o seu controle permanente.
2 Federalismo de regiões
A Região seria um espaço político, econômico, social, cultural, geográfico e histórico, portadora de uma certa homogeneidade.
A região se impõe como uma necessidade para preencher a assimetria entre as coletividades brasileiras. Na "primeira República", os Estados mais fortes dominaram a política nacional. A "revolução 1930" criou um Estado unitário nacional. Desde 1946, o poder político deslocou-se para o Nordeste. Hoje, o poder político está nas mãos do Nordeste e o poder econômico situa-se em São Paulo. Autores (4) compartilham da opinião de que no Brasil, o Estado federal é irreal. Deste modo, as Regiões podem restabelecer o equilíbrio do poder no sentido vertical e voltar a dar a legitimidade às coletividades, tornando o Estado mais eficaz e mais próximo dos cidadãos. Quanto aos meios para criar as Regiões, já existem hoje Regiões administrativas de desenvolvimento. Elas são formadas por Estados federados mais ou menos homogêneos aos níveis político, econômico, social, cultural, histórico e geográfico. Assim, seria necessário dar a autonomia político-constitucional para estas Regiões. Mantendo certas competências atuais dos Estados federados e dos Municípios, poderia ser destinado para as Regiões certas matérias que pertencem hoje a competência exclusiva da União e matérias da competência concorrente entre a União e os Estados federados.
2.1A criação e a organização das Regiões
A Constituição federal de 1988 não fez muito progresso a respeito da questão regional. Ela trata apenas das políticas regionais federais ou das ajudas financeiras às Regiões menos desenvolvidas. Pelo menos foi a Constituição federal de 1988 que pela primeira vez deu um estatuto constitucional às Regiões. A Constituição reservou uma seção especial, "Das Regiões", para tratar da ação administrativa da União a nível regional.
Nina RANIERI (5) observa que a Constituição de 1988 trouxe certas inovações ao nível do federalismo, como a supremacia da nação sobre o Estado e a descentralização fiscal, administrativa e legislativa, tudo isto com o objetivo de atingir um novo pacto federativo, mas a fisionomia do federalismo brasileiro não alterou. De acordo com ela, a criação das Regiões administrativas constitui uma verdadeira inovação.
2.1.1 A noção de regionalismo no Brasil
No Brasil, a Constituição de 1946 foi a primeira a dar mais atenção para a questão regional. Neste contexto, foram criados grandes organismos federais de desenvolvimento regional, como : SUVALE, CODEVASF, SUDAM, SUDENE, SUDESUL et SUDECO.
Nos anos 70 e 80, apareceram estudos de publicistas brasileiros que tratavam da divisão do país em Regiões. Paulo BONAVIDES é o publicista mais conhecido nesses estudos. Ele tem uma visão muito crítica no que diz respeito ao federalismo cooperativo. No lugar do "federalismo cooperativo", ou do "Estado Leviatã", BONAVIDES (6) propõe um "federalismo das regiões", uma quarta esfera autônoma de governo, acima dos Estados federados e dos Municípios. Isto, no seu entender, pode constituir um "verdadeiro instrumento renovador e estimulante da reorganização político-econômica do sistema, em termos mais realista" (7). Ele observa ainda o carácter ilusório de um federalismo de Estados federados em níveis desiguais de desenvolvimento econômico. De acordo com BONAVIDES, a politização das atuais Regiões deve ser conduzida no sentido de uma reforma federativa. Esta institucionalização política deve vir completar a institucionalização econômica já em curso (8). Ele indica também os benefícios fiscais destinados às Regiões como um bom método para incentivar o desenvolvimento.
O constitucionalista Manoel GONÇALVES FERREIRA FILHO (9) admite igualmente que no futuro poderá ocorrer « uma reorganização regionalista do federalismo brasileiro », aproveitando-se da experiência das regiões de desenvolvimento que já existem.
2.1.2 Organização das futuras Regiões autônomas
As Regiões devem ser constituídas por Estados federados homogêneos do ponto de vista histórico, geográfico, econômico, social e político.
Paulo BONAVIDES propõe a distribuição geográfica do Brasil em cinco Regiões, como sendo a base do federalismo regional: o Norte, o Nordeste, o Sudeste, Centro-Oeste e o Centro-Sul, como existem hoje. Assim, de acordo com ele, haveria o Estado regional, o Estado-Membro e o Estado Federal (10). Nesta nova divisão das coletividades, BONAVIDES não concentra a sua atenção sobre os Estados federados, e menos ainda sobre os Municípios. Ele fala da criação de um estatuto de autonomia das Regiões. Na sua proposta, inicialmente só uma Região seria criada, a Região Nordeste (11), porque constituiria, de acordo com ele, a experiência mais sólida de regionalização que existe no Brasil. Não compartilhamos com esta proposta de criação de uma só Região no início, porque isto geraria uma grande assimetria ao nível da distribuição do poder no Estado brasileiro. Além disso, organizações regionais existem atualmente em outras partes do país. Por exemplo, existe projeto de lei tramitando no Congresso Nacional, que propõe a criação de um Parlamento da Região Amazônica (que agruparia os Estados do Norte), formado pelos representantes das Assembléias Legislativas dos Estados federados que pertencem a esta Região. Uma das principais atribuições deste Parlamento seria a elaboração de uma legislação sobre o desenvolvimento e o meio ambiente (12). Ou ainda, existe ao Sul do Brasil, um Conselho intergovernamental chamado CODESUL (Conselho de desenvolvimento dos Estados do Sul), ao qual participam os governos dos Estados do Rio Grande do Sul, de Santa Catarina, do Paraná e do Mato Grosso do Sul. Estes Estados estão na fronteira com os países do MERCOSUL.
No nosso entender, uma reorganização regional no Brasil deve conservar mais ou menos a divisão regional existente atualmente, o que é aceitável para uma grande parte dos políticos e intelectuais. Contudo, os Estados da Região Centro-Oeste podem integrar outras Regiões. Por exemplo, o Mato Grosso integraria a Região Norte; o Mato Grosso do Sul pertenceria a Região Sul, e Goiás para a Região Centro. Nesta reorganização, nós propomos cinco Regiões políticas (Norte, Nordeste, Centro, Centro-Sul e Sul), ou seja, as Regiões Amazônica, Nordestina, Central, Paulista e Sulina), no lugar das cinco Regiões administrativas existentes hoje (Norte, Nordeste, Centre-Oeste, Sul. Estas novas Regiões, para nós, seriam homogêneos aos níveis históricos, culturais e geográficos, como do ponto de vista econômico, social e político.
Por conseguinte, a Região Amazônica poderia reunir os Estados de Rondônia, do Amazonas, do Acre, do Mato Grosso, do Pará, do Amapá, de Tocantins e de Roraima; a Região Nordestina permaneceria com os Estados da Bahia, de Sergipe, de Alagoas, de Pernambuco, da Paraiba, de Rio Grande do Norte, do Ceará, do Piauí e de Maranhão; a Região Central seria composta pelos Estados de Rio de Janeiro, de Minas Gerais, de Goiás, do Espirito Santo e pelo Distrito Federal (Brasília); a Região Sulina poderia reunir os Estados de Rio de Grande do Sul, de Santa Catarina, do Paraná e do Mato Grosso do Sul; e a Região Paulista seria constituída unicamente pelo Estado de São Paulo. Neste último caso, São Paulo seria ao mesmo tempo Região e Estado federado.
Para Jean BEAUFAYS (13), o número de Estados não resulta habitualmente de uma escolha racional, "pois se deve levar em conta um número determinado pela geografia, pela história, pela língua, pois convem encontrar as instituições que se adaptam melhor." Um segundo princípio mostra-nos que mais a homogeneidade é grande na federação menos este problema apresenta importância. Uma grande heterogeneidade sentida por um só pode ser suficiente para causar graves dificuldades ao conjunto (Quebec).
No que diz respeito aos órgãos da Região, no nosso entender poderia haver um Executivo, um Conselho e uma Assembléia Regional. O Executivo seria conduzido por um Presidente da Região eleito pelo sufrágio direto e universal. O Conselho Regional seria constituído por delegados designados pelos Governadores dos Estados e um número igual de representantes designados pelos Prefeitos dos Municipios de cada Estado federado. A Assembléia Regional seria constituída por Deputados regionais eleitos pelo sufrágio direto e universal.
A Região não deve vir para enfraquecer ainda mais os Estados federados, pelo contrário, ela deve ser um órgão a serviço dos Estados federados e dos Municipios. No caso da União Européia, por exemplo, constata-se que a União procura se impor através do enfraquecimento do poder dos Estados nacionais. O desejo de alguns é transformar os cidadãos nacionais em cidadãos europeus, falando antes de uma Europa das regiões do que de uma Europa dos Estados-nações. Deste modo, Jean-Louis CLERGERIE (14) se interroga se "o reconhecimento do papel das regiões na construção européia, que levou os editores do Tratado de Maastricht a instituir um Comité das Regiões de carácter consultivo, composto de representantes das coletividades regionais e locais (art.198 A a 198 C), não é igualmente com a intenção de diminuir progressivamente a influência dos Estados". Além disso, no Parlamento Europeu, os seus membros são eleitos nas regiões européias.
No interior dos Estados federados, entendemos ser necessário a criação de órgãos que agrupem os Municipios, a fim de preencher certas necessidades que excedam as capacidades dos Municípios tratarem sozinhos. Mas neste caso estes órgãos teriam apenas um carácter administrativo. Já existe atualmente Associações de Municipios em Estados federados; como é o caso do Estado de Rio Grande do Sul. No entanto, essas associações têm antes um caráter revendicatório, sem contar com estrutura e meios para intervir. Neste Estado também é possível de ser encontrado Conselhos de desenvolvimento regional, constituídos por várias organizações da sociedade civil e dos órgãos municipais. O agrupamento dos Municipios é observado em países como a Alemanha, onde as associações constituem um distrito (Landkreise). Estes distritos têm, como os Municípios, uma personalidade moral própria e órgãos eleitos diretamente pela população. Eles preenchem as atribuições próprias dos Municípios, sobretudo dos pequenos Municípios situados no meio rural. Em contrapartida, as grandes metrópoles constituem sozinhas distritos (15). No caso brasileiro, as Regiões metropolitanas, constituídas pelas capitais dos Estados federados e pelos Municipios vizinhos, poderiam ter um estatuto mais importante que o têm hoje, com uma estrutura administrativa mais forte, que lhes permitiria intervir mais eficazmente na resolução dos graves problemas metropolitanos.
2.2 Os poderes atribuidos para as regiões autônomas
Os poderes podem ser atribuídos para as Regiões através de competências próprias (2.2.1) e da participação no Senado (2.2.2).
2.2.1 As competências das Regiões
Numa forma de Estado federal, a distribuição das competências aparece como um elemento central no sistema, porque é a divisão das competências que deve determinar se um Estado é centralizado ou descentralizado. Este opinião é compartilhada por autores como Karl LOEWENSTEIN que qualifica a distribuição das competências como "a chave da estrutura do poder central"; ou ainda conforme Claude- Sophie DOUIN, que define a distribuição de comepetências como "o elemento essencial da construção federal" (16).
As competências de todas as instâncias de poderes devem estar previstas na Constituição federal. Consequentemente, a Região pode ter o seu próprio estatuto, elaborado pela Assembléia Regional e sujeito ao Conselho Regional.
As competências das Regiões poderiam vir de certas matérias, como a educação, a saúde, a cultura, a segurança interna, o processo administrativo, o direito eleitoral, agrário, penitenciário e do meio ambiente, a agricultura, o comércio regional, o transporte, e outros ainda, que pertencem hoje às competências exclusivas da União e às competências concorrentes da União e dos Estados federados.
2.2.2 - A participação no Senado Federal
A regra da participação dos Estados federados no Congresso Nacional é, sem sombra de dúvida, um dos critérios mais importantes para a caracterização do Estado federal e para diferenciá-lo das outras formas de Estado. Neste contexto, nós queremos transformar o Senado brasileiro numa Câmara de representação das Regiões, dos Estados e dos Municiípios, ou seja, uma Câmara das coletividades e não somente dos Estados federados.
Cada Região seria representada ao Senado federal por cinco senadores designados pelo Presidente da Região. Assim, as Regiões teriam uma representação de 25 senadores ao Senado federal. Propomos também uma representação de 25 senadores aos Estados federados e 25 senadores aos Municípios. Todavia, deixaremos para outro se aprofundar no trato do Senado Federal.
Os senadores cessariam ser eleitos diretamente pelo povo para serem designados pelos chefes dos Poderes Executivos das coletividades territoriais. Isto para permitir ao Senado representar mais eficazmente as coletividades, porque o senador eleito pelo povo, teria o mesmo status que um deputado. Além disso, é comum os senadores serem de partidos de oposição aos governadores dos Estados, neste caso a representação dos Estados desaparece quase completamente, pois os senadores ficam mais ligados aos seus partidos políticos. Em contrapartida, o fato a ser designado pelo chefe do Poder Executivo retira uma grande parte da legitimidade dos senadores, como podemos ver por exemplo no Bundesrat (Senado alemão). É por isto que nós propomos que a escolha do chefe do Poder Executivo seja feita entre pessoas que possuem um mandato popular, e no caso da Região, tratar-se-ia dos deputados regionais, dos ex-deputados regionais ou ainda dos ex-presidentes da Região.
Por sua parte, Paulo BONAVIDES (17) propõe a criação de uma representação regional composta, no mínimo, do dobro de senadores por Estado, ou seja de seis senadores por Região. Todos os senadores seriam eleitos pelo voto direto e pelo sufrágio universal. Ele fala também de uma Assembléia regional composta por membros eleitos por este mesmo processo. A competência desta Assembléia seria constituída pelas matérias sobre planejamento e de todas as matérias que representam o interesse especial das Regiões.
3 Executivo dualista
Na relação entre os três Poderes, ressalta-se a importância do Poder Executivo em razão dos recursos políticos, técnicos e principalmente financeiro, que são muito fortes, o que lhe permite ter uma intervenção em todo o território nacional. A concentração de poderes no Executivo lhe permite ter superioridade, seja em relação aos demais Poderes da União, como em relação aos demais membros da federação. Esta concentração de poderes, portanto, é responsável pelo desequilíbrio do poder estatal no Brasil.
O Congresso Nacional sempre deu maioria ao Presidente da República, uma maioria de centro-direita, e isto não permitiu a independência do Congresso Nacional. Além disso, os instrumentos utilizados pelo Presidente da República para assegurar a sua maioria não pertenciam sempre à boa moral política, as relações de clientelismo sempre foi um elemento presente. Podemos dizer que a sociedade política está mais próxima do Estado que da sociedade civil, o que retira uma grande parte da sua legitimidade. O Senado federal não representa fielmente os Estados federados e a Câmara dos deputados também não representa devidamente o povo. O STF raramente cumpre com o seu papel de árbitro entre a União (Executivo) e os Estados federados (Executivo) e entre a presidência da República e o Congresso Nacional, porque os contenciosos constitucionais de grande importância não ocorrem, e a grande parte das suas decisões vai no sentido de reforçar o poder da presidência da República.
3.1 A força do poder presidencial no Brasil
Inicialmente apresentaremos o Poder Executivo federal no Brasil. O Executivo é único, o Presidente da República é ao mesmo tempo chefe de Estado e chefe do governo. Neste presidencialismo, o Presidente é eleito diretamente pelo povo, em eleição nacional, a cada 4 anos. O presidente não é politicamente responsável frente ao Parlamento, e este não pode ser disolvido por aquele. O impeachment é um procedimento que está nas mãos do Congresso Nacional, através do qual o Presidente da República pode ser afastado do seu cargo, devido a prática de crime de responsabilidade. No Brasil, como em outros países, a presidência da República é uma instituição muito forte, podemos dizer que ela está na primeira fila, na frente das outras instituições.
A dicotomia entre o presidencialismo majoritário e excludente, de um lado, e o federalismo consensual e integrador, por outro lado, faz parte da realidade brasileira. O federalismo, ou a descentralização do poder, apareceu como uma alternativa possível à transição democrática na América Latina nos anos 80. No entanto, o presidencialismo constitui um obstáculo ao federalismo, porque o poder é centralizado excessivamente na figura presidencial, tanto no que se refere a distribuição horizontal como vertical do poder.
De acordo com Paulo BONAVIDES (18), no Brasil sempre houve um Estado muito forte, porque o Estado veio antes da nação e ele fez a independência do país. A existência deste Executivo forte, de acordo com o autor, vem reforçar a tese de que "nunca tivemos um federalismo autêntico e original, nem na doutrina, nem nas instituições...". Também, ao nível dos Estados federados, a mínima autonomia destes últimos é em proveito dos Poderes Executivos. Por último, BONAVIDES (19) assinala que "o Decreto-lei, a tecnocracia, a planificação autoritária e o presidencialismo" são os fatores mais antifederativos no Brasil. Quando BONAVIDES nos fala de Estado forte queremos entender que esteja falando de um Estado autoritário, o que historicamente, no nosso entender, impediu o surgimento de uma sociedade civil fortemente organizada.
No mesmo sentido, José Afonso da SILVA (20) declara que "a verdade histórica é que no Brasil o presidencialismo deformou-se na prática do federalismo". O presidencialismo e o federalismo deformam-se entre si devido ao contexto sóciopolítico em que se constituíram ao mesmo momento".
A figura da reeleição do presidente da República foi possibilitada através da alteração da Constituição federal pela Emenda constitucional n. 16, de 04.06.97. É a primeira vez que uma Constituição brasileira prevê a reeleição dos chefes dos Poderes Executivos (Presidente da República, governadores, e prefeitos, e respectivos vices). A reeleição não fazia parte do constitutionalismo latino-americano. Ela foi introduzida nos anos 90, após um fenômeno que Olivier DABÈNE (21) qualifica de contágio. O primeiro país a adotar a nova modalidade foi o Peru em 1993, com a reeleição de Alberto FUJIMORI, quando era Presidente e efetuou um golpe de Estado, fazendo passar uma alteração à Constituição que lhe permitiu a reeleição. Logo após, em 1994, o Presidente Carlos MENEM, da Argentina, impôs uma alteração à Constituição que permitiu a sua reeleição. Por último, em 1997, o Presidente Fernando Henrique CARDOSO, no Brasil, apoiou a proposta parlamentar de alteração à Constituição que autorizou a reeleição dos chefes de Poder Executivo. A experiência da reeleição no caso brasileiro pode demonstrar a inadequação deste novo instrumento que permite ao chefe do Poder Executivo de manter-se no poder. A reeleição, no nosso entender, é associada a dois problemas principais: por um lado os candidatos não disputam em condições de igualdade, porque um dos candidatos exerce o poder com mais possibilidades de visibilidade perante os meios de comunicação social; além disso o fato de ter a máquina pública nas mãos permite ao candidato chefe do Poder Executivo exercer muita influência sobre os eleitores, embora também haja a possibilidade de desgaste por ser governo. Além disso, no caso da reeleição, seria difícil um controle quanto ao uso da máquina pública pelo chefe de Poder Executivo.
A reforma constitucional expõe a presidência da República a todas as formas de negociações políticas. Por esta razão, a revisão da Constituição que durou 7 mês, de 6 de outubro de 1993 a 31 de maio de 1994, teve como resultado a reforma de 6 dos 245 artigos da Constituição. Depois deste fracasso, o Executivo, que era o principal interessado nas reformas constitucionais, escolheu a via ordinária de alteração da Constituição. Nesta nova fase de mudança da Constituição, pode-se ver claramente as negociações correntemente clientelistas entre o Executivo e os parlamentares, tomados mesmo nas suas individualidades. Nesta última situação, o voto do deputado é dado em troca da liberação de recursos para a base eleitoral do deputado. Além disso, as novas Constituições elaboradas na América Latina nos anos 80, são bem complexas e detalhadas o que torna difícil a sua reforma.
O Presidente da República dispunha, antes da Constituição de 1988, do poder de legislar através do Decreto-lei. Isto sempre foi um instrumento forte nas mãos do Presidente. O Decreto-lei dos regimes precedentes foi substituído pelas "medidas provisórias" (22). Elas se transformaram em instrumento autoritário nas mãos do Presidente da República. O grande problema das medidas provisórias era a sua sucessiva reedição, sem que o Congresso Nacional pudesse apreciar a matéria. Em 11/09/1999 foi promulgada a Emenda Constitucional n. 32 que limitou a reedição de medidas provisórias por uma única vez. O Presidente da República Fernando Henrique CARDOSO, no poder desde 1994, utilizou abusivamente o instrumento das "medidas provisórias", usando do expediente da reedição. O que significa governar sem a participação do Congresso Nacional.
A relação entre o Presidente da República e os governadores tem sido geralmente de superioridade do primeiro em relação aos segundos. O Presidente trata os governadores como se eles fossem seus subordinados, não existindo relações de igual para igual. O Presidente da República convida muito raramente os governadores à "visitarem Brasília", e assim mesmo para tratar de assuntos gerais, o que normalmente não tem uma aplicação concreta.
3.2 Um novo Executivo federal
O fato de concentrar o poder na figura de um único chefe do Poder Executivo torna muito difícil o bom exercício do poder, porque o Presidente da República possui as atribuições de chefe de Estado e de chefe do governo, e esta situação ainda é agravada pelo fato do Brasil ter uma dimensão continental.
No referendo constitucional de 21 de abril de 1993, sobre a natureza do regime, o presidencialismo chegou na frente, apesar da abstenção de 25,7% dos eleitores. Para Olivier DABENE (23) "o debate sobre a forma do regime no Brasil é também o reflexo de um sentimento generalizado de descontentamento em relação a personalização do poder e as derivações presidencialista. O parlementarismo é frequentemente apresentado como sendo de natureza a favorecer a consolidação democrática".
No nosso entender, apesar dos problemas do presidencialismo, o parlementarismo no Brasil não é o regime mais adequado. Este regime teve um grande progresso na Europa, mas a sua adaptação em certas realidades é ainda difícil. No caso brasileiro, no nosso entender, dois obstáculos principais se apresentam: a escolha dos deputados e o regionalismo.
No que diz respeito a escolha dos deputados, ela não é feita da mesma maneira que nos países desenvolvidos. O Brasil é o país com maior desequilíbrio social no mundo, onde uma minoria concentra a maior parte das riquezas. Os partidos de direita e centro-direita têm sempre a maioria no Parlamento, porque para ser eleito depende-se em grande parte de recursos financeiros. Além disso, grande parte dos eleitores tem um baixo nível de escolaridade, uma parcela está na pobreza, aliado ao fato da ausência de uma cultura democrática ao Brasil. Nestas circunstâncias, o parlamentarismo iria institucionalizar a direita e centro-direita no poder, porque o Brasil não conhece alternância ao poder entre a direita e a esquerda. Além disso, na presidencial as possibilidades para os partidos de centro-esquerda e de esquerda são mais evidentes.
Desde o início do segundo mandato do Presidente CARDOSO (em janeiro de 1999), políticos próximos a ele começaram a discutir uma proposta de alteração da Constituição para a introdução do parlementarismo, mas isto foi percebido pelos partidos de esquerda como uma tentativa de "golpe", para impedir a esquerda chegar ao poder pela eleição presidencial.
Quanto ao regionalismo, ele oferece inicialmente um problema de sub-representação de certos Estados na Câmara dos deputados, uma situação que é favorável as Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste (as Regiões menos desenvolvidas) e desfavorável as Regiões Sudeste e Sul (as Regiões mais desenvolvidas). Esta sub-representação assegura uma maioria parlamentar às Regiões que são menos povoadas. Devido a esta sub-representação, estas Regiões poderiam impôr de maneira duradoura o chefe de governo, porque os fatos demonstram que elas se reunem sempre quando os seus interesses estão em jogo.
Em contrapartida, tentamos apresentar algumas propostas de um modelo que, no nosso entender, é mais adequado à realidade brasileira. O Poder Executivo poderia dividir-se em dois: um chefe de Estado e um chefe do governo. O Chefe de Estado poderia ser eleito diretamente pelo povo, o Primeiro-ministro seria designado livremente e destituido pelo Presidente da República. O cargo de Vice-Presidente da República, existente hoje, poderia ser extinto. O primeiro-ministro poderia ser destituído pela maioria do Parlamento após o primeiro ano de governo, ou em qualquer momento por crime de responsabilidade. O Presidente da República poderia livremente designar um novo chefe de governo. Após um ano do segundo governo, poderia haver a destituição do primeiro-ministro pela maioria do Parlamento. No caso de uma segunda destituição do primeiro-ministro, o Presidente da República teria a seguinte escolha, ou ele aceita que o Parlamento designa o novo primeiro-ministro, ou ele dissolve o Parlamento e convoca novas eleições legislativas. Caso o Presidente da República não puder adquirir a maioria no Parlamento haveria uma nova eleição presidencial.
Para garantir a governabilidade, a metade dos deputados poderiam ser eleitos segundo a proporção de votos obtidos pelos partidos ou coligações na eleição presidencial, pois pode ocorrer do Presidente ser eleito e ter uma minoria considerável, o que iria afetar o equilíbrio governamental. No caso, os candidatos à presidência da República que não fossem eleitos poderiam ter assegurado cadeiras no Parlamento, sob a condição de que seus partidos ou coligações tivessem obtido o percentual mínimo de votos necessários.
Neste novo modelo, o chefe de Estado poderia adquirir novos papéis, como realizar conversações com os governos das coletividades territoriais, ser o garantidor do respeito da Constituição e das instituições, e igualmente o garantidor do pacto político e social. O Presidente da República poderia se ocupar com mais atenção das coletividades territoriais e o primeiro-ministro dos partidos políticos, tendo em vista que os partidos políticos são com freqüência acusados de serem responsáveis pelo enfraquecimento do poder dos Estados federados.
Considerações Finais
Procuramos ao longo deste trabalho fazer uma reflexão a respeito de tema da maior relevância, que é a distribuição do poder estatal, tanto do ponto de vista horizontal, entre os três Poderes da União, como do ponto de vista vertical, entre os membros da Federação.
Primeiramente abordamos o pacto político, construído de baixo para cima, envolvendo o povo e as coletividades territoriais, indo além da ficção histórica da figura do pacto federativo, como se o Estado brasileiro tivesse se originado a partir da união de Estados soberanos, como foi o caso dos Estados Unidos. Neste novo pacto é importante a noção de subsidiariedade, ficando o poder o mais próximo possível dos interessados.
O federalismo de regiões é uma tentativa de reestruturar o Estado federal, dando um maior equilíbrio entre os entes federativos. As Regiões iriam assumir papéis que hoje são da União, e teriam uma atuação mais em acordo com as particularidades regionais em um país continental como é o Brasil. Portanto, com as Regiões teríamos um Estado federal com quatro níveis: União, Regiões, Estados e Municípios. As Regiões viriam para fortalecer os Estados e Municípios e não ao contrário.
Um Poder Executivo dualista é a procura em tornar o Executivo mais racional e eficaz, e ao mesmo tempo possibilitar uma certa responsabilidade política do Executivo frente ao Parlamento. Todavia, este dualismo seria distinto daquele que encontramos no parlamentarismo, pois aqui o governo seria ainda conduzido pelo Presidente da República, através de um primeiro-ministro de sua livre escolha, sem contar inicialmente com o referendo do Parlamento, mas onde o primeiro-ministro teria parcela de responsabilidade junto ao Parlamento. Procuramos então, estabelecer um equilíbrio entre a influência do Presidente da República e do Parlamento sobre a condução do governo. Com isto esperamos assegurar que o Presidente da República, eleito diretamente pelo povo, e com forte legitimidade popular, governe, mas não governe só, concentrando muito poder numa única figura.
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Notas
01. DAVID ARAUJO (Luiz Alberto), " Características comuns do federalismo ", in : Por uma Nova Fed., p.42.
02. O povo é o poder constituinte e soberano, é ele que confere o poder para a União e para as coletividades territoriais, ou seja, ao Estado.
03. A democracia consociativa coloca os individuos e os grupos sob o mesmo plano. Esta noção é atribuída inicialmente a Althusius, e em seguida a Carl Friedrich, que vem na mesma linha do primeiro. (BEAUD (Olivier), "Fédéralisme et souverainité. Notes pour une théorie constitutionnelle de la Federation", Revue du Droit Public(RDP), janvier-Février, 1-1998, pp.99-101.
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16. ( Karl LOEWENSTEIN, Teoria de la Constitución, Barcelona: Ariel, p.356.) (Claude-Sophie DOUIN, Le federalisme autrichien, Paris, L.G.D.J., 1977; GARCIA PELAYO, Manuel, Derecho constitucional comparado. 8.ed., Madrid: Revista de Ocidente, 1967, p.234.) apud MACHADO HORTA (Raul), Estudos de Direito Constitucional, Belo Horizonte, Del Rey, 1995, p.347.
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19 BONAVIDES (Paulo), Política e Constituição. Os caminhos da democracia,Rio deJaneiro,Forense,1985, p.118.
20. SILVA (José Afonso da), "Presidencialismo e parlamentarismo no Brasil", in: Revista de Ciência Politica, Vol.33, Nov; 1989 / Jan. 1990, p.14.
21. (contágio = influência de um país sobre os seus vizinhos. O primeiro país que encontra a receita para fazer face a uma dificuldade será copiado. A hipótese levantada pelo autor é de que existe uma interdependência = Convergência + Difusão, de onde pode resultar o contágio ou irradiação, ao nivel político entre os paises da América latina.) in : DABÈNE (Olivier), La région Amérique latine: interdépendance et changement politique, Paris, Presses de Sciences Po, 1997, pp.26-28.
22. Medidas provisórias : Esta modalidade apareceu no constitucionalismo brasileiro com a Constituição de 1988, no lugar dos decretos-leis das Constituições precedentes. Tanto as "Medidas provisórias" como os decretos-leis são de iniciativa do Presidente da República, que deve lançar mão por motivos de relevância e urgência. Diferente dos decretos-leis, as " medidas provisórias " devem ser transformadas em lei em 60 dias, senão elas perderão a eficácia. Contrariamente, os decretos-leis podiam se transformar automaticamente em lei após 30 dias caso não houvesse votação pelo Congresso Nacional.
23. DABÈNE (Olivier), La région Amérique latine: interdépendance et changement politique, Paris, Presses de Sciences Po, 1997, p.348.
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Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)
GROFF, Paulo Vargas. Reequilíbrio de poder no Estado brasileiro: um novo pacto político. Federalismo de regiões e Executivo dualista. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 9, n. 197, 19 jan. 2004. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/4746. Acesso em: 26 abr. 2024.