A sindicância administrativa como instrumento sumário de busca de autoria ou da existência de irregularidades no serviço público federal

A sindicância administrativa é um procedimento apuratório sumário que tem o objetivo de apurar a autoria ou a existência de irregularidade praticada no serviço público que possa resultar na aplicação da penalidade de advertência ou de suspensão de até 30 (trinta) dias.

O Juiz de Direito aposentado Pedro Madalena vem informar que: "Pelo que se colhe da leitura dos arts. 143 e 145 da Lei 8.112/90, a Sindicância vem a ser a adoção de uma medida investigatória de irregularidade cometida ou em fase de ocorrência no serviço público, que se desencadeia sem rito ou procedimento previamente estipulado, cuja finalização pode ensejar: a) o arquivamento do processo; b) a aplicação de penalidade de advertência ou suspensão de até 30 (trinta) dias; c) a instauração de Processo Disciplinar". ^[1]

Para José Armando da Costa: a palavra sindicância traduz o conjunto de atos ou diligências empreendidos no seio de uma repartição pública, objetivando apurar o cometimento de possíveis irregularidades por parte dos seus servidores. ^[2]

A sindicância administrativa, dependendo da gravidade da irregularidade e a critério da autoridade instauradora, poderá ser conduzida por um sindicante ou por uma comissão disciplinar composta de 02 (dois) ou 03 (três) servidores.

É de se ressaltar o luminar escólio de Edson Jacinto da Silva, que ensina "Com a nomeação dos membros que comporão a sindicância, cada membro deve assumir as suas funções que lhe são próprias, devendo laborar com zelo e denodo, e para que essas atribuições sejam realizadas com perfeição, os membros devem inicialmente ter conhecimento de quais são as suas atribuições, pois só assim poderão desempenhá-las de forma eficaz". ^[3]

Aplica-se à sindicância as disposições do processo administrativo disciplinar relativo ao contraditório e ao direito a ampla defesa especialmente à citação do indiciado para apresentar defesa escrita, no prazo de 10 (dez) dias, assegurando-se-lhe vista do processo disciplinar na repartição (Constituição Federal, art. 5º, inc. LV, e Lei nº 8.112/90, arts. 145, parágrafo único, c/c. 152 e 161, § 1º).

Durante o processo apuratório da sindicância administrativa deve-se buscar a verdade substancial sobre os fatos ocorrentes e denunciados, servindo-se para desideratum das provas ou dos meios de provas admitidos em direito e permitidos por lei.

J.B. de Menezes Lima chama a atenção para a questão da verdade e da mentira, observando que:

"A verdade é o fiel da balança da Justiça, em cujos pratos se pesam, simultaneamente, lado a lado, as provas contrárias e as provas favoráveis ao indiciado, quem, a final, sofrerá o ônus da punição ou gozará o alívio da absolvição ou, ainda, se contentará com a pena mais branda que receber. A verdade é, de fato - como sempre foi e será - o caminho mais curto para se chegar à Justiça. A mentira é a falsa estrada, a vereda sombria, o atalho lodacento, a trilha sinuosa, pelos quais se embrenham as autoridades judicantes até encontrar o caminho da verdade que as levará à Justiça. Já se disse que a mentira e a verdade são como o negativo e a própria fotografia. Revelado o filme, cujo negativo é escuro, opaco, de imagens confusas, surge a fotografia, em si mesma, clara, nítida e brilhante. E assim é mesmo a mentira: a sombra disforme e distorcida da verdade. É nas provas e nos meios de prova trazidos para os autos processados que se buscará encontrar a verdade dos fatos postos em apuração, num trabalho árduo, exaustivo, mas compensador como a faina de separar o joio do trigo" ^[4]

As principais provas presentes em sindicâncias administrativas são as documentais, as testemunhais e as periciais, embora permitam que outras possam e devam ser juntadas ou indicadas, mormente pelo indiciado, dando-se conta dos seus paradeiros para que sejam encontradas e requisitadas.

Luiz Vicente Cernicchiaro ^[5] defende que todas as provas recolhidas no processo administrativo disciplinar, ou na sindicância administrativa precisam ser reproduzidas em juízo, ou no processo administrativo. Caso contrário, não produzem efeito. Nunca a forma foi tão importante; aliás, na espécie, não é mera forma. Com exatidão, compõe o processo, e não o procedimento. A prova recolhida no inquérito, ou na sindicância, deve ser repetida, ainda que inexista solicitação nesse sentido. Reproduzir significa passar pelo contraditório.

O órgão da imputação arca com o ônus da prova; o acusado (ou agente público), por seu turno, pela defesa técnica e defesa pessoal têm o direito de rebatê-la. A imputação, de outro lado, é de extensão determinada. Em conseqüência, sem sentido, impor que a pessoa indicada fique a imaginar as características que possam ser relevantes e antecipar a defesa.

Segundo o art. 145 da Lei n.º 8.112/90 da sindicância administrativa poderá resultar:

"I - arquivamento do processo, no caso de inexistência de irregularidade ou de impossibilidade de se apurar a autoria (Inc. I);

II - aplicação de penalidade de advertência ou suspensão de até trinta dias (Inc. II); ou

III - instauração de processo administrativo disciplinar (Inc. III).

Parágrafo único. O prazo para conclusão da sindicância não excederá 30 (trinta) dias, podendo ser prorrogado por igual período, a critério da autoridade superior".

Ivan Barbosa Rigolin ^[6] dá o seu diagnóstico a respeito do inciso I do artigo supracitado manifestando o pensamento de que o procedimento de sindicância administrativa poderá, como primeiro resultado, ocorrer o arquivamento, evidentemente por falta de indício suficiente para instauração do processo disciplinar, que poderia ser cabível.

Sobre o inciso II do art. 145 o autor assevera que só pode tido como uma infeliz brincadeira do legislador federal e acrescenta que há oportunidades em que a inconseqüência do autor da Lei n° 8.112/90 faria envergonhar alunos de primeiro ano do curso de Direito. Justifica: "No momento em que alguma sindicância for suficiente para aplicar penalidade a alguém, ter-se-á, nesse mesmo átimo, revogado a garantia constitucional da ampla defesa e do contraditório aos acusados em geral, o Código de Processo Penal, os princípios de processo e as mais comezinhas garantias, ao cidadão e ao servidor, do devido processo legal" ^[7].

Destaque-se, ainda, o seguinte alerta:

"Sindicância jamais condena alguém a coisa alguma. Trata-se de um procedimento facultativo, inquisitório, prévio a qualquer procedimento para pretensão punitiva, que por tudo isso nunca pode ensejar penalização a quem que seja. Ninguém pode ser condenado num inquérito policial, como ninguém pode ser condenado numa sindicância administrativa, nem mesmo à pena de advertência, muito menos à de suspensão. É seguro e pacífico que tantas penalidades quantas a União aplicar em função do inc. II deste art. 145 serão revogadas, com execração para a desavisada autoridade que as aplicar, em mandado de segurança". (8)

Na mesma linha de raciocínio do ilustre Jurisconsulto, decidiu o egrégio Tribunal Regional da 4ª Região com o aresto cuja ementa se destaca:

"EMENTA: ADMINISTRATIVO. SINDICÂNCIA. SUSPENSÃO. IMPOSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE PROCESSO ADMINISTRATIVO.

1.A suspensão de policial federal, ainda que por prazo inferior a 30 dias, não pode ser aplicada em simples sindicância, impondo-se a instauração do processo administrativo disciplinar, assegurando a ampla defesa e o contraditório;

2.Apelação de remessa oficial improvida". (TRF 4ª R., AC. 95.04.58827-1/PR, 3ª T., Rel. Juiz Paulo Afonso Brum Vaz, DJU II, 25/11/98, pág. 427)". (9)

Na mesma linha são os passos de Paulo de Matos Ferreira Diniz:

"O dispositivo que trata de instituição de comissões é do art. 149. Portanto, mesmo que se trate de apuração de irregularidades com penalidades mais branda, deverá ser conduzida por comissão, e não por apenas um sindicante como defendem alguns. Adotamos a melhor doutrina que entende que a sindicância deverá ser conduzida por comissão que, além de obedecer aos princípios da ampla defesa, cumpra os requisitos de que trata o art. 149, isto é, seja conduzida por comissão composta de 3 (três) servidores estáveis, designados pela autoridade competente, que indicará o seu presidente dentre eles". (10)

Já o Supremo Tribunal Federal - STF decidiu que poderá ser aplicada a pena de advertência ou suspensão até 30 (trinta) dias através da instauração de uma sindicância administrativa, conforme revela o seguinte aresto:

"EMENTA: SERVIDOR PÚBLICO. APLICAÇÃO DA PENA DE ADVERTÊNCIA SEM A INSTAURAÇÃO DE SINDICÂNCIA NA QUAL SE DARIA O EXERCÍCIO DA AMPLA DEFESA DOS QUE VIERAM A SER PUNIDOS. NULIDADE.

- Do sistema da Lei 8.112/90 resulta que, sendo a apuração de irregularidade no serviço público feita mediante sindicância ou processo administrativo, assegurada ao acusado ampla defesa (art. 143), um desses dois procedimentos terá de ser adotado para essa apuração, o que implica dizer que o processo administrativo não pressupõe necessariamente a existência de uma sindicância, mas, se o instaurado for a sindicância, é preciso distinguir: se dela resultar a instauração do processo administrativo disciplinar, é ela mero procedimento preparatório deste, e neste é que será imprescindível se dê a ampla defesa do servidor; se, porém, da sindicância decorrer a possibilidade de aplicação de penalidade de advertência ou de suspensão de até 30 dias, essa aplicação só poderá ser feita se for assegurado ao servidor, nesse procedimento, sua ampla defesa.

- No caso, não se instaurou nem sindicância, nem processo administrativo, e sem se dar, por isso mesmo, qualquer oportunidade de defesa aos impetrantes, foi-lhes aplicada pena de advertência, por decisão que foi tomada, como se vê da cópia a fls. 10, em processo administrativo contra terceiro e no qual os impetrantes constituíam a comissão de inquérito". (11)

Na última hipótese do art. 145, a comissão processante submete à consideração da autoridade instauradora o relatório circunstanciado propondo a instauração do respectivo processo administrativo disciplinar, devendo os autos da sindicância administrativa integrá-lo, por anexação, como peça informativa da instrução (Lei n.º 8.112/90, art. 154). O parágrafo único desse artigo determina que se o relatório concluir que a infração está capitulada como ilícito penal, a autoridade competente encaminhará cópia dos autos ao Ministério Público Federal, independentemente da imediata instauração do processo administrativo disciplinar.

A Lei n° 8.112/90, em seu art. 146, assim dispõe:

"Art. 146. Sempre que o ilícito praticado pelo servidor ensejar a imposição de penalidade de suspensão por mais de 30 (trinta) dias, de demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade, ou destituição de cargo em comissão, será obrigatória a instauração de processo disciplinar".

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Notas

¹MADALENA, Pedro. Processo administrativo disciplinar; sob o enfoque prático. Curitiba: Juruá, 1999, pp. 17-18.

2. COSTA, José Armando da. Teoria e prática do processo administrativo disciplinar (n. 08), p. 265.

³SILVA, Edson Jacinto da. Sindicância e processo administrativo disciplinar. São Paulo: LED Editora de Direito, 2001, p. 33.

4LIMA, J.B. de Menezes. Sindicância & verdade sabida - teoria e prática. São Paulo: Saraiva, 1989, p. 120.

5. CERNICCHIARO, Luiz Vicente. A prova no processo administrat*ivo. www.neofito.com.br/front.htm, 24/05/2001.

6. RIGOLIN, Ivan Barbosa. Comentários ao regime único dos servidores públicos civis, (n. 48), p. 247.

7. Idem. Ibidem, p. 247.

8. Idem. Ibidem, p. 247.

9. SILVEIRA, Almir Goulart da. Regime jurídico único: lei n.º 8.122/90: jurisprudência e anotações. São Paulo: LTr, 2001, p. 134.

10. DINIZ, Paulo de Matos Ferreira. Lei n. 8.112: regime jurídico único (n. 39), p. 471.

¹¹RMS-22.789-7-Rio de Janeiro, STF, 1ª Turma, Rel. Min. Moreira Alves, julgamento em 04/05/99, publicação no DJ em 25/06/99.