Responsabilidade da Administração Estatal

RESUMO: O escopo desse artigo é realizar uma breve análise sobre a responsabilidade civil da Administração Pública. A forma como esse instituto é observado no ordenamento jurídico brasileiro é o problema a ser investigado. Com a finalidade de granjear o objetivo supracitado, são apresentadas hipóteses referentes ao conceito, à evolução histórica, às teorias e às espécies de responsabilidade civil da Administração Pública. O método adotado foi a pesquisa bibliográfica, que se arrima na doutrina majoritária concernente ao tema.  Transcendendo a seara teórica, o presente trabalho também explora a jurisprudência e, como não poderia ser diferente ao se tratar de Administração Pública, a lei. Os resultados dessa pesquisa apontam os elementos circunstanciais como determinantes na identificação da espécie de responsabilidade civil da Administração Pública. As conclusões, em harmonia com os resultados, denotam a relatividade com a qual o legislador positivou o assunto, prevendo, para cada caso, uma obrigação específica.

Palavras-chave: Responsabilidade Civil, Administração Pública, Estado, Direito Brasileiro.

CIVIL LIABILITY OF PUBLIC ADMINISTRATION

ABSTRACT:The scope of this paper is to perform a brief analysis of the liability of Public Administration. The way this institute is observed in the Brazilian legal system is the problem to be investigated. In order to gain the above purpose, hypotheses are presented for the concept, the historical evolution, theories and liability species of Public Administration. The method used was a literature search, which stow the majority doctrine concerning the subject. Transcending the theoretical harvest, this study also explores the jurisprudence and, as it could not be different than the case of public administration, the law. The results of this research show circumstantial evidence as key to identify the species of liability of Public Administration. The conclusions, in harmony with the results, denote relativity with which the legislator wrote the subject, providing in each case, a specific obligation.

Keywords: Liability, Public Administration, State, Brazilian Law.

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1. INTRODUÇÃO

A ideia de responsabilidade civil está alicerçada no dever de reparação do prejuízo, moral ou patrimonial, causado à vítima. O ordenamento jurídico brasileiro, além de prever a aplicação desse instituto nas relações entre indivíduos, também tutela os danos causados pelo Estado. Essa obrigação, de reparar os danos produzidos pelos agentes públicos no exercício de suas funções, é o que se denomina de responsabilidade civil da Administração Pública.

As ações do Estado são desenvolvidas por seus agentes, que são pessoas físicas e, naturalmente, estão vulneráveis a incorrer em comportamentos que podem causar danos a outras pessoas, acarretando na obrigação de reparação, a fim de que se reestabeleça o equilíbrio patrimonial.

Desse modo, considerando sua natureza jurídica, que é de sujeito de direito público, o Estado deve observar a responsabilidade civil, de acordo com o que aduz a Constituição Federal em seu artigo 37, parágrafo 6º. De acordo com esse dispositivo, “as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”.[6]

Ressalte-se que essa responsabilidade pode se originar não apenas de procedimentos ilícitos, mas também de atos lícitos praticados pelos agentes públicos. Embora comporte uma grande complexidade de condutas, o dever de reparação pelo Estado não é de compleição absoluta, como se verá de maneira mais detalhada adiante, ao serem abordadas as causas de exclusão da responsabilidade civil da Administração Pública.

Facilitar a compreensão sobre as peculiaridades desse instituto é a finalidade precípua desse trabalho, que contempla aspectos históricos, legais, doutrinários e jurisprudenciais. Com esse encadeamento de fontes, tem-se por objetivo fornecer, embora concisa, uma importante contribuição acadêmica sobre o assunto em comento.

Nessa perspectiva, fez-se uso da pesquisa bibliográfica, consubstanciada pelo entendimento doutrinário predominante. Dessa forma, o assunto é minudenciado por meio da análise de elementos conceituais, da evolução histórica, das teorias e das espécies de responsabilidade civil da Administração Pública. Ademais, as ações judiciais pertinentes ao tema também são apreciadas.

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2. CONCEITO

A compreensão do conceito de responsabilidade civil da Administração Pública percorre, basicamente, um caminho que compreende o entendimento acerca da responsabilidade em si, a percepção dessa responsabilidade no âmbito civil, além da própria concepção sobre a Administração Pública. Assimilar esses três itens de maneira fragmentada, a priori, faz-se necessário para que se tenha, na sequência, uma visão global a respeito do referido instituto.

Em linhas gerais, o vocábulo responsabilidade, originário do latim, respondere, significa responder, obrigar-se. A etimologia da palavra revela essa acepção, pois nela há a junção de RE, que tem sentido de volta, com SPONDERE, que significa garantir. Portanto, responsabilidade consiste na obrigação do sujeito assumir as consequências de seus atos pretéritos.

A incidência dessa obrigação na seara cível está prevista no Título IX do Código Civil. O artigo 927 assim prescreve: “Aquele que, por ato ilícito, causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo.” Os artigos seguintes discorrem sobre os incapazes, os terceiros, as outras pessoas responsáveis pela reparação civil, entre outras singularidades. Nota-se, conquanto, que a abordagem do legislador nesse Título do diploma civil se restringe às pessoas físicas. As obrigações decorrentes das relações entre particulares é que são, nesse caso, estipuladas.

Já o conceito de Administração Pública pode ser compreendido a partir de vários aspectos, tais como formal, material e operacional. Porém, sem que haja o detalhamento de cada um deles, pode-se afirmar, lato sensu, que a Administração Pública é o conjunto dos órgãos governamentais, estabelecidos para cumprir os propósitos do Estado.

Avançando no deslinde da matéria, agora a avaliando de maneira integral, profícua se faz a observação do entendimento de Marcelo Alexandrino[7] (2014) sobre o assunto:

No âmbito do Direito Público, temos que a responsabilidade civil da Administração Pública evidencia-se na obrigação que tem o Estado de indenizar os danos patrimoniais ou morais que seus agentes, atuando em seu nome, ou seja, na qualidade agentes públicos, causem à esfera juridicamente tutelada dos particulares. Traduz-se na obrigação de reparar economicamente danos patrimoniais, e com tal reparação se exaure. (ALEXANDRINO, 2014, p. 814).

Na lição do eminente doutrinador, o conceito de responsabilidade civil da Administração Pública consiste no dever de reparar os danos causados ao patrimônio particular, pelos agentes públicos, em regular exercício.

Corroborando com esse pensamento, Hely Lopes Meirelles[8] assevera que a “responsabilidade civil da administração é, pois, a que impõe a fazenda pública a obrigação de compor o dano causado a terceiros por agentes públicos, no desempenho de suas atribuições ou a pretexto de exercê-las”.

Alexandre Mazza[9] (2012) é mais um importante nome que se soma a essa percepção. Para ele, a atuação do agente público reflete a própria ação estatal. Assim tece suas considerações:

A moderna teoria do órgão público sustenta que as condutas praticadas por agentes públicos, no exercício de suas atribuições, devem ser imputadas ao Estado. Assim, quando o agente público atua, considera -se que o Estado atuou. Essa noção de imputação é reforçada também pelo princípio da impessoa lidade, que assevera ser a função administrativa exercida por agentes públicos “sem rosto”, por conta da direta atribuição à Administração Pública das condutas por eles praticadas. Nesse contexto, é natural considerar que o Estado responde pelos prejuízos patrimoniais causados pelos agentes públicos a particulares, em decorrência do exercício da função administrativa. (MAZZA, 2012, p. 289).

Maria Sylvia Zanella de Pietro[10] (2014), ao dissertar sobre a questão faz uma importante ressalva:

Trate-se de dano resultante de comportamentos do Executivo, do Legislativo ou do Judiciário, a responsabilidade é do Estado, pessoa jurídica; por isso é errado falar em responsabilidade da Administração Pública, já que esta não tem personalidade jurídica, não é titular de direitos e obrigações na ordem civil. A capacidade é do Estado e das pessoas jurídicas públicas ou privadas que o representam no exercício de parcela de atribuições estatais. E a responsabilidade é sempre civil, ou seja, de ordem pecuniária. (DI PIETRO, 2014, p. 715).

Após essa breve explanação, é possível afirmar que a responsabilidade civil da Administração Pública é aquela imposta ao Estado, que o obriga a reparar o dano causado a terceiros por agentes públicos, na execução de suas funções.

Ademais, ressalte-se que é imprescindível a presença cumulativa de três requisitos para a caracterização da responsabilidade civil da Administração Pública, a saber: uma conduta lesiva de um agente público; um evento danoso; e o nexo de causalidade entre a conduta do agente e o dano. Observadas essas condições, a Administração Pública será obrigada a indenizar a vítima.

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3. EVOLUÇÃO HISTÓRICA

Após a análise conceitual da responsabilidade civil da Administração Pública, faz-se necessário, ainda em caráter propedêutico, compreender a sua contextualização histórica para, na sequência, explorar as questões pertinentes às suas teorias e espécies. Destaque-se que tal conjuntura será apreciada com maior atenção ao ordenamento jurídico brasileiro.

A origem jurídica da responsabilidade civil advém do Direito Romano. Na verdade, nas primeiras configurações de sociedade, inclusive nas pré-romanas, já havia uma noção, ainda que rudimentar, desse instituto, que tinha a ideia de vingança privada como fundamentação. Era uma espécie de resposta própria em face de uma perda.

A Lei de Talião (do latim, lex talionis) foi o primeiro ensaio no sentido de controlar a represália particular, designando uma proporção entre o delito e a pena. Nessa lei, o agente delituoso era punido taliter, ou seja, de tal forma ao dano que causara. As primeiras evidências da Lei de Talião foram identificadas em 1780 a. C, no Código de Hamurabi, no reino da Babilônia.

A partir dessa compreensão do delito emana o próprio Direito Romano, que assimila essa manifestação natural como axioma para, através de sua regulamentação, interferir na sociedade, permitindo-a ou estabelecendo vedações.

Embora seja indiscutível a contribuição do Direito Romano para o desenvolvimento jurídico da responsabilidade civil, não pode ser olvidada a preciosa lição de Pablo Stolze Gagliano[11] (2012):

Ressalte-se, contudo, como se sabe, que o Direito Romano não manifestava uma preocupação teórica de sistematização de institutos, pois sua elaboração se deu muito mais pelo louvável trabalho dos romanistas, numa construção dogmática baseada no desenvolvimento das decisões dos juízes e dos pretores, pronunciamentos dos jurisconsultos e constituições imperiais. (GAGLIANO, 2012, p.55)

Outra referência histórica da responsabilidade civil foi a Lex Aquilia, que advogava pela substituição de multas fixas por penas proporcionais ao prejuízo causado. Tamanha é sua importância que, atualmente, consiste na nova denominação da responsabilidade civil extracontratual ou delitual.

Assentindo-se um avanço histórico, após o estudo dos primórdios da responsabilidade civil, agora esse instituto passa pelo crivo do direito brasileiro, já com foco na Administração Pública. A primeira Constituição brasileira (1824) entendia que o Estado não era responsável pelos danos causados por seus agentes a terceiros. Assim, os próprios agentes públicos deveriam responder pelas eventuais condutas danosas que viessem a assumir, vale ressaltar, no exercício de suas funções.

Nessa época, sob a égide imperial, o Estado absolutista conferia ao administrador uma espécie de superioridade que o distanciava de qualquer responsabilização perante seus súditos. Agir de maneira contrária ensejaria na percepção de nivelamento com seus subalternos, o que ia de encontro à sua natureza suprema.

Não obstante o acolhimento do regime republicano, a Constituição de 1891 preservou a visão de sua antecessora no tocante à responsabilidade civil da Administração Pública. Os agentes públicos continuavam suportando o ônus pelos próprios atos prejudiciais, praticados no exercício de suas funções.

O Código Civil de 1916, em seu artigo 15, responsabilizava, no âmbito civil, as pessoas jurídicas de direito público pelos danos causados a terceiros por seus representantes. No entanto, esse dispositivo foi declarado inconstitucional.

As Constituições de 1934 e 1937 adotaram a responsabilidade solidária. Desse modo, a obrigação de reparar os danos recaía tanto sobre o Estado quanto sobre seus agentes. Dessa forma, era facultado a administração pagar integralmente o dano e, a posteriori, cobrar a metade do valor ao agente culpado.

Apenas em 1946 a Lei Maior brasileira positivou a responsabilidade objetiva do Estado. As características dessa espécie de responsabilidade serão vistas com maior minudência adiante. As Constituições seguintes mantiveram a mesma ótica com relação ao tema.

Embora a Constituição de 1988 tenha adotado, como regra, a responsabilidade objetiva do Estado, é importante sublinhar que ainda é possível a aplicação da responsabilidade com culpa. Portanto, há a coexistência dessas duas espécies de responsabilidade no ordenamento jurídico brasileiro.

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4. TEORIAS SOBRE A RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Como foi possível observar na análise histórica da responsabilidade civil da Administração Pública, esse instituto foi entendido de maneiras diversas ao longo das Constituições brasileiras. O fato é que as teorias elaboradas sobre o tema evoluíram com o próprio entendimento sobre a ideia de Estado. A responsabilização da Administração Pública só foi possível com o surgimento do Estado de Direito.

Atualmente, o ordenamento jurídico brasileiro adota a teoria objetiva da responsabilidade civil da Administração Pública. Todavia, como já ressaltado no capítulo anterior, essa percepção não foi aplicada desde a primeira Constituição do país. Houve uma morosa evolução até a sua consolidação.

Ampliando a contextualização dos diversos juízos formados sobre o assunto em comento, será realizada a partir deste momento, uma análise conceitual acerca das mais importantes fases da responsabilidade civil do Estado.

4.1. Irresponsabilidade do Estado

Nesta primeira fase o estado por dispor de autoridade incontestável perante os súditos, não aceitava ser colocado no mesmo plano que estes e por ser considerado um ser supremo seria um desrespeito a sua soberania, não podendo em nada ser responsabilizado pelos seus atos.

A esse respeito, aduz Maria Helena Diniz[12]:

A doutrina mais antiga é a da irresponsabilidade absoluta, decorrente da ideia absolutista que apresentava o Estado como um ente todo-poderoso, contra o qual não prevaleciam os direitos individuais. De modo que quem contratava com um funcionário público devia saber que este, enquanto preposto do Estado, não podia violar a norma, uma vez que o Estado exercia tutela do direito. Se o funcionário, no desempenho de sua função, lesasse direitos individuais, ele é que, pessoalmente, deveria reparar o dano e não o Estado. (DINIZ, 2012, p.316).

4.2. Responsabilidade com culpa, ou civilista

Representou uma análise mais profunda do caso, houve uma pequena superação em relação a irresponsabilidade total do estado, começou a admitir a responsabilidade do estado na ideia da culpa (responsabilidade subjetiva). Neste caso a vítima deveria provar o dolo ou a culpa para ressarcir e o estado teria o direito a ação regressiva contra o agente público. No código civil passado, a presente teoria serviu de base para o legislador quando da elaboração do artigo 15 do Código Civil de 1916[13]. In verbis:

Artigo 15. As pessoas jurídicas de direito público são civilmente responsáveis por atos dos seus representantes que nessa qualidade causem danos a terceiros, procedendo de modo contrário ao direito ou faltando a dever prescrito por lei, salvo o direito regressivo contra os causadores do dano. (BRASIL. Lei n. 3.071, de 1º de janeiro de 1916. Código Civil).

4.3. Publicista

Fase esta adotada pela constituição federal de 1988, em seu artigo 37, 6°, que prevê; as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços púbicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. Pouco importa se a vítima é ou não usuário do serviço, princípio da isonomia (não houve essa restrição pela constituição).

Em conformidade com a teoria publicista, procurou-se desligar da responsabilidade do estado na ideia de culpa do agente público, passando a demostrar culpa do serviço público. Deve-se demostrar somente a ocorrência do dano.

4.4. Risco integral

De acordo a teoria do risco integral, o estado é responsável em todas as circunstancia, não sendo permitida nenhuma causa excludente de sua responsabilidade. É uma forma extrema da teoria do risco administrativo, uma vez que gera obrigação à Administração de indenizar todo e qualquer dano suportado por terceiros, mesmo que resultante de dolo ou culpa da vitima.

Sobre essa teoria, pondera Carlos Roberto Gonçalves[14]:

Uma das teorias que procuram justificar a responsabilidade objetiva é a teoria do risco. Para esta teoria, toda pessoa que exerce alguma atividade cria um risco de dano para terceiros. E deve ser obrigada a repará-lo, ainda que sua conduta seja isenta de culpa. A responsabilidade civil desloca-se da noção de culpa para a ideia de risco, ora encarada como “risco-proveito”, que se funda no princípio de que é reparável o dano causado a outrem em consequência de uma atividade realizada em benefício do responsável (ubi emolumentum, ibi onus, isto é, quem aufere os cômodos (lucros) deve suportar os incômodos ou riscos); ora mais genericamente como “risco criado”, a que se subordina todo aquele que, sem indagação de culpa, expuser alguém a suportá-lo, em razão de uma atividade perigosa; ora, ainda, como “risco profissional”, decorrente da atividade ou profissão do lesado, como ocorre  nos acidentes de trabalho. (GONÇALVES, 2012, p. 479).

A ideia de culpa está inteiramente relacionada com a realidade de nexo de causalidade com o funcionamento do serviço público somado com o prejuízo sofrido pelo administrado, sendo desprendido que a atividade pública tenha ocorrido de forma regular ou irregular.

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5. ESPÉCIES DA RESPONSABILIDADE CIVIL

As espécies de responsabilidade civil, segundo doutrina majoritária, são: quanto ao fato gerador, contratual ou extracontratual; e em relação ao seu fundamento, subjetiva ou objetiva. A seguir são tecidos breves comentários no sentido de elucidá-las.

5.1. Responsabilidade civil contratual

Nessa espécie, o descumprimento das cláusulas contratuais é o elemento caracterizador do dano. Há uma obrigação stricto sensu. Destarte, a inobservância dessas disposições pelo agente público, gera o dever de indenizar do Estado.

5.2. Responsabilidade civil extracontratual

No que concerne à responsabilidade civil extracontratual, seu fundamento está na preservação do dever jurídico lato sensu. Dessa forma, ao violar um preceito geral, o Estado deve indenizar a vítima.

Celso Antônio Bandeira de Mello[15] assim discorre sobre o assunto em tela:

Entende-se por responsabilidade patrimonial extracontratual do Estado a obrigação que lhe incube de reparar economicamente os danos lesivos à esfera juridicamente garantida de outrem e que lhe sejam imputáveis em decorrência de comportamentos unilaterais, lícitos ou ilícitos, comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos. (MELLO, 2000. p. 837).

5.3. Responsabilidade subjetiva

Entende-se por responsabilidade subjetiva da Administração a possibilidade de exigir do Estado a reparação de um dano, causado por um agente público no exercício de suas funções, desde que haja demonstração de culpa. A vítima tem que provar a ocorrência de um fato danoso, o prejuízo que esse fato lhe causou e o nexo de casualidade entre o fato e o dano.

Flávio Tartuce[16] recorre ao nexo de causalidade para diferenciar a responsabilidade subjetiva da responsabilidade objetiva (essa última, analisada mais detalhadamente na sequência):

Na responsabilidade subjetiva o nexo de causalidade é formado pela culpa genérica ou lato sensu, que inclui o dolo e a culpa estrita (art. 1 86 do CC). Na responsabilidade objetiva o nexo de causalidade é formado pela conduta, cumulada com a previsão legal de responsabilização sem culpa ou pela atividade de risco (art. 927, parágrafo único, do CC). (TARTUCE, 2016, p. 514).

5.4. Responsabilidade objetiva

Na espécie objetiva de responsabilidade, basta a demonstração que houve uma conduta estatal, e que esta conduta causou um dano e que exista um nexo causal entre os dois. Não deve se comprovar dolo ou culpa. Esse entendimento está de acordo com o artigo 37, § 6º da Constituição Federal, que assevera que o Estado e aqueles que atuarem em seu nome e causarem danos a outrem, serão responsabilizados, tendo o dever de indenizar os danos materiais e morais.

A responsabilidade objetiva também está expressa no parágrafo único do artigo 927 do Código Civil:

Art. 927. Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo.

Parágrafo único. Haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem. (BRASIL. Código Civil. Lei 10.406, de 10 de janeiro de 2002. 22ª Ed. São Paulo: Rideel, 2016).

 Esse dever de responder caracteriza a responsabilidade extracontratual, que não decorre de um contrato anterior, mas de uma obrigação do Estado de reparar eventuais danos causados por atos praticados por seus agentes, no exercício de suas atribuições. Entretanto veremos mais adiante que o estado não responde por todo e qualquer dano que foi causado. Os fundamentos para essa responsabilidade são, por atos ilícitos que cometer e atos lícitos causadores de danos.

 Por atos ilícitos, baseado no princípio da legalidade, administrar e aplicar a lei de oficio. Se não aplicar a lei gera a responsabilidade do estado. Por atos lícitos, princípio da distribuição igualitária dos ônus e encargos, mesmo que dentro da legalidade, se houver algum prejuízo ao particular será indenizado.

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6. RESPONSABILIDADE POR ATOS LEGISLATIVOS E JUDICIAIS

Em relação aos atos que vimos até agora, a regra é a responsabilidade objetiva do estado na modalidade risco administrativo, entretanto quanto aos atos legislativos e judiciais, o estado só responde mediante a comprovação de culpa manifesta, na sua expedição de maneira ilegítima e lesiva ao particular. Desta maneira a responsabilidade do estado para tais atos seria subjetiva, exigindo a demonstração de culpa ou dolo na conduta do agente político.

Contudo, é importante que se ressalte, a responsabilidade subjetiva, mencionada no parágrafo anterior, diz respeito às situações em que o Poder Judiciário atua nas suas funções típicas. Quando essa atuação ocorre nas funções atípicas, a responsabilidade passa a ser objetiva, conforme ensina o professor Matheus Carvalho[17]:

O Poder Judiciário produz inúmeros atos administrativos além dos correspondentes à sua função típica. E, nesses casos, ou seja, quando exerce função administrativa atipicamente, sua responsabilização por essa atuação é objetiva e se fundamenta na teoria do risco administrativo e art. 37, §6°, da CF. Isso porque, ainda que exercida pelos magistrados ou servidores do judiciário, tais condutas se configuram atos administrativos. (CARVALHO, 2016. p. 344).

A responsabilidade por ato judicial está presente em de três dispositivos. Na Constituição Federal, nos Códigos de Processo Penal e Civil.  Os atos judiciais causadores de dano em regra são eventuais atos judiciais que cause danos a alguém, e que o estado não tem responsabilidade, contudo vigora o chamado princípio da soberania entre os poderes ou independência entre os poderes. Entretanto em razão dessa soberania do poder judiciário para com os outros poderes, tudo aquilo que aquele poder decidir não gera indenização a vítima, porém a parte vencida terá o duplo grau de jurisdição, que se for mantida a decisão não poderá haver indenização. Porém há casos excepcionais que poderá imputar responsabilidade em razão de atos praticados pelo poder judiciário.

Nas situações de erro judiciário que cuida daquelas situações cuja absolvição do indivíduo pode ser obtida por meio de revisão criminal, exemplo condenações pessoais injustas, ou indivíduos que estão presos além do tempo fixado na sentença é o famoso erro judiciário consagrado no artigo 5°, LXXV da CF. Nesses casos o estado será responsável.

Adiante temos a responsabilidade civil do Estado por erro judiciário de natureza criminal, no artigo 630 do Código de Processo Penal. O conteúdo do texto determina que ao Tribunal, se o interessado o requerer, poderá reconhecer o direito a uma justa indenização pelos prejuízos sofridos. Também no âmbito penal quando houver absolvição por inexistência do fato ou negativa de autoria, nessas situações comprovadas não será possível a punição do indivíduo em outras esferas, como a cível ou administrativa.

 Ainda de acordo com o art. 143 do Novo Código de Processo Civil, é prevista a responsabilidade pessoal do juiz, que responderá por perdas e danos quando, no exercício de suas funções, proceder com dolo ou fraude; recusar, omitir ou retardar, sem justo motivo, providência que deva ordenar de ofício, ou a requerimento da parte.

Em relação aos atos legislativos a regra é da irresponsabilidade o Estado, não deverá ser responsabilizado, ou seja, não poderá ser responsabilizado pela promulgação de uma lei ou pela edição de um ato administrativo genérico e abstrato.

Entretanto alguns doutrinadores tem entendido que, a lei abstrata só enseja a responsabilização do estado quando causar danos e posteriormente for declarada inconstitucional. Nesses casos o estado será responsável à indenização.

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7. AÇÃO DE REPARAÇÃO DO DANO: PARTICULAR X ADMINISTRAÇÃO

O tema da responsabilidade civil encontra maior regulamentação no âmbito do Código Civil, em especial nos art. 186 e 927 do diploma, mas não é o único a tratar do assunto, pois, também, há disposições a respeito do tema em outras normas, a exemplo do CDC e da própria Constituição Federal. Pois bem, todo aquele que comete um ilícito e causa danos a outrem, mesmo que exclusivamente moral, desde que presente o nexo causal entre a conduta do agente e dano, tem o dever o repará-lo e com o Estado não é diferente, como visto em outro tópico do presente trabalho, ele responde, em regra, objetivamente pelos danos causados por seus agentes no exercício das funções ou em razão delas, conforme a Teoria do Risco Administrativo.

Nesta senda, prevê art. 37, § 6º da Constituição Federal[18]:

As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. (BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, 1988).

O constituinte preferiu dar primazia ao interesse da vítima, ao viabilizar a responsabilização diretamente pelo Estado e não é para menos, já sabemos que segundo a Teoria do Órgão, o Estado exerce suas funções e manifesta sua vontade por meio dos seus agente e órgãos, devendo, assim, ele responder pelas condutas dos seus subordinados quando atuarem em seu em nome do Estado. Passada à época da irresponsabilidade do Estado, hoje o particular tem assegurado de forma eficiente o direito de bater as portas da administração ou, até mesmo, do próprio judiciário caso não tenha resolvido o problema administrativamente (o que seria o ideal e evitaria afogar ainda mais o nosso judiciário) em busca da responsabilização pelos danos sofridos.

Pela rápida analise do dispositivo constitucional conseguimos concluir que a dois enfoques de responsabilização, uma relação entre o particular e o Estado, onde este responde objetivamente; e outra entre o Estado e o agente público causador do dano, neste caso o agente será responderá subjetivamente – ou seja, após identificar se o mesmo agiu com dolo ou culpa – em ação de regresso proposta pelo Estado em face do agente. Percebe-se que a Constituição protegeu tanto o particular afetado pela conduta do Estado, como também concedeu ao agente causador do dano a garantia de apenas ser cobrado regressivamente se tiver agido com dolo ou culpa. É o que comumente ficou conhecido como Teoria da Dupla Garantia, resguardando além do direito do particular, o próprio agente público.

A jurisprudência superior já vem adotando uma posição consolidada quanto ao tema, reconhecendo a teoria da dupla garantia, como se observa no julgado a seguir no RE 327904/SP – Julgamento: 15/08/2006. (Órgão Julgador: Primeira Turma):

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO: § 6º DO ART. 37 DA MAGNA CARTA. ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM. AGENTE PÚBLICO (EX-PREFEITO). PRÁTICA DE ATO PRÓPRIO DA FUNÇÃO. DECRETO DE INTERVENÇÃO. O § 6º do artigo 37 da Magna Carta autoriza a proposição de que somente as pessoas jurídicas de direito público, ou as pessoas jurídicas de direito privado que prestem serviços públicos, é que poderão responder, objetivamente, pela reparação de danos a terceiros. Isto por ato ou omissão dos respectivos agentes, agindo estes na qualidade de agentes públicos, e não como pessoas comuns. Esse mesmo dispositivo constitucional consagra, ainda, dupla garantia: uma, em favor do particular, possibilitando-lhe ação indenizatória contra a pessoa jurídica de direito público, ou de direito privado que preste serviço público, dado que bem maior, praticamente certa, a possibilidade de pagamento do dano objetivamente sofrido. Outra garantia, no entanto, em prol do servidor estatal, que somente responde administrativa e civilmente perante a pessoa jurídica a cujo quadro funcional se vincular. Recurso extraordinário a que se nega provimento. (RE 327.904, Rel. Min. Carlos Britto, Primeira Turma, DJ 8.9.2006)

Nota-se o nítido protecionismo ao particular, pois a norma tem o objetivo de assegurar uma fonte segura que irá garantir o ressarcimento de todos os prejuízos, sem, contudo, impor a ele o dever de provar a culpa na conduta do Estado, como é a regra nas relações entre particulares a responsabilidade subjetiva.

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8. DENUNCIAÇÃO À LIDE DO AGENTE PÚBLICO

Não conseguido compor os danos na seara administrativa é de interesse da vítima a propositura de ação judicial em busca da reparação pelos danos sofridos, como já lembrado acima. Aqui é onde se encontra uma das maiores discussões jurisprudenciais e doutrinárias a respeito da reparação civil por parte do Estado, que é a possibilidade ou não da denunciação à lide do agente público por parte do Estado.

Antes de tudo, é importante conceituar a denunciação à lide, que se caracteriza como uma das espécies de intervenções de terceiros na relação processual, prevista nos arts. 125 a 129 do Código de Processo Civil, a qual uma das partes – autor ou réu – provoca a entrada de terceiro no processo, porque uma demanda lhe é dirigida. 

Atento a isso, se discute a possibilidade de denúncia do agente público dentro do mesmo processo em que foi proposta a ação de reparação contra ele. Porém, hoje o posicionamento que acreditamos ser o dominante é o da inviabilidade da denunciação dentro da relação particular X Estado, pois neste caso causaria apenas uma protelação na tutela dos interesses da vítima, já que a denunciação só iria alargar a relação subjetiva processual, além da discussão do dolo ou culpa do agente causador não terá interesse ao autor, mostrando-se, na verdade, medida desnecessária e desfavorável ao seu pleito, e, ainda, ferido o princípio da duração razoável do processo.

É válido, conquanto, lembrar o posicionamento hodierno do STJ, conforme leciona Matheus Carvalho[19]:

No entanto, o Superior Tribunal de Justiça vem admitindo a denunciação à lide do agente público, deixando claro somente que, nesses casos, o estado não está obrigado a fazê-lo, sendo mantido o direito de regresso autônomo caso o ente público opte por não se valer da intervenção de terceiro, para cobrar de seu agente. Com efeito, o entendimento do STJ se baseia na garantia de economia processual, eficiência e celeridade. (CARVALHO, 2016, p.339).

Pelo entendimento exposto cabe, em um primeiro momento, uma relação exclusiva entre o particular/autor do evento e o Estado/réu causador, apenas caso venha a ser condenado a reparar o dano é que ele terá em seguida o direito de provocar em ação regressiva a responsabilização subjetiva, lembre-se, do agente causador do dano.

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9. CONSIDERAÇÕES FINAIS

A responsabilidade civil da Administração Pública, como se verificou no decorrer desse trabalho, existe há muito tempo. Desde os seus primórdios, no Império Romano, até sua atual concepção, foram elaboradas diversas teorias que, de acordo com o entendimento de cada época, assumiram a tarefa de elucidar o tema.

Hodiernamente, a ordem constitucional e civilista visa proteger todo aquele que venha a sofrer dano causado por conduta de outrem. E, de certa forma, sempre foi assim, ainda que os meios de proteção fossem diversos.

O presente artigo trouxe uma análise sobre o instituto da responsabilidade civil voltada à conduta do Estado, desde o tempo em que vigorava a irresponsabilidade estatal, preponderando seus interesses sobre os da vítima, passando com o tempo a adotar a teoria da culpa administrativa, a qual a responsabilização do estado depende da comprovação do dolo ou culpa – ressalta-se que ainda é a teoria adotada em relação aos atos omissivos do Estado – e com a evolução do pensamento constitucional, em especial a Constituição Federal de 1998, no art. 37, § 6º, veio a consagrar a teoria do risco administrativo como a regra no direito brasileiro, respondendo o Estado objetivamente pelos danos causados pelos seus agentes nos exercício de suas funções ou quando atuarem nessa qualidade.

De igual forma, foram abordados casos especiais de responsabilização, como a decorrente dos atos legislativos e judiciais, a qual é disciplinada de forma especial em virtude da natureza desses atos que possuem, eminentemente, caráter de manifestação da vontade imperativa do estado, com isto, o Estado só responde em casos excepcionais, a exemplo das hipóteses previstas no art. 5º, inciso LXXV da CF/88.  

Por fim, conclui-se que, em regra, a responsabilidade civil da Administração Pública é objetiva, no entanto o ordenamento jurídico brasileiro também vislumbra a modalidade subjetiva, bem como permite a análise de hipóteses excludentes. Destarte, o campo de estudo abordado é de suma importância, haja vista a sociedade atual ser marcada pela forte presença do Estado nas relações sociais, a fim de assegurar a consecução de seus objetivos fundamentais, e com isto acaba por, diversas vezes, geral danos aos particulares no exercício de suas funções. Assim, o tema deve ser cada vez mais aprofundado tanto no campo acadêmico quanto na seara do judiciário e da própria administração pública.

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REFERÊNCIAS

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ZANELLA DI PIETRO, Maria Sylvia: Direito Administrativo. 27ª ed. São Paulo: Atlas, 2014.

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Notas

[6] BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, 1988.

[7]Alexandrino, Marcelo. Direito administrativo descomplicado / Marcelo Alexandrino, Vicente Paulo. – 22 ed. Ver., atual. e ampl. – Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: MÉTODO, 2014. p. 814.

[8]LOPES MEIRELLES, Helly: Direito Administrativo Brasileiro. 38ª ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 62.

[9] MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2012. p. 289

[10] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella: Direito Administrativo. 27ª ed. São Paulo: Atlas, 2014. p. 715

[11]Gagliano, Pablo Stolze. Novo curso de direito civil, volume 3: responsabilidade civil / Pablo Stolze Gagliano, Rodolfo Pamplona Filho. — 10. ed. rev., atual. e ampl. – São Paulo : Saraiva, 2012. p. 55

[12]DINIZ, Maria Helena. Curso de direito civil brasileiro/volume 1; teoria geral do direito civil / Maria Helena Diniz. – 29. ed. São Pau lo: Saraiva, 2012 p. 316

[13] BRASIL. Lei n. 3.071, de 1º de janeiro de 1916. Código Civil.

[14]Gonçalves, Carlos Roberto Direito civil brasileiro, volume 1 : parte geral / Carlos Roberto Gonçalves. — 10. ed. — São Paulo: Saraiva, 2012, p. 479.

[15] MELLO, Celso Antonio Bandeira de. “Curso de direito administrativo”. 12. Ed. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 837.

[16] TARTUCE, Flávio Manual de direito civil: volume único I Flàvio Tartuce. 6. ed. rev., atual. e ampl. - Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: MÉTODO, 2016. p. 514

[17]CARVALHO, Matheus. Manual de direito administrativo 1 Matheus Carvalho-3. ed. rev. ampl. e atual. -Salvador: JusPODIVM, 2016. p. 344

[18]BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, 1988.

[19]CARVALHO, Matheus. Manual de direito administrativo 1 Matheus Carvalho-3. ed. rev. ampl. e atual. -Salvador: JusPODIVM, 2016. p. 339.