Mandado de injunção: panorama jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal

1. Introdução

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988[1] estabelece que se concederá o mandado de injunção sempre que a norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.

Segundo Uadi Lammêgo Bulos, “o mandado de injunção tem a natureza de uma ação civil, de caráter essencialmente mandamental e procedimento específico, destinado a combater a síndrome da inefetividade das constituições”.[2]

Como é possível observar, esse remédio constitucional presta-se a sanar omissões legislativas, isso porque, diversas normas constitucionais detêm eficácia limitada e, portanto não produzem efeitos até que o Poder Legislativo edite regulamento tratando do tema. Logo, tem-se que essa ação judicial, de berço constitucional, com caráter especial, tem como objetivo enfrentar a morosidade do Poder Público em sua função legislativa-regulamentadora latu sensu, de modo a viabilizar o concreto exercício de direitos, liberdade ou prerrogativas previstas pela Lei Maior.

São requisitos constitucionais para o mandado de injunção: a) norma constitucional de eficácia limitada, prescrevendo direitos, liberdades constitucionais e prerrogativas inerentes à nacionalidade, á soberania e à cidadania; b) falta de norma regulamentadora, que torne inviável o exercício dos direitos, liberdades e prerrogativas supramencionados – omissão do Poder Público.

Cumpre destacar que nem todas as espécies de normas constitucionais admitem o ingresso do mandado de injunção, é preciso que sejam de eficácia limitada, em outras palavras, dependentes de regulamentação. Ainda, é inadmissível o mandado que pretende apenas a elaboração de nova legislação para modificar aquela existente, mesmo que descompassada com a Constituição Federal, e por consequência, não se admite sua impetração quando o objeto é obter pronunciamento do Poder Judiciário sobre sua correta interpretação.

2. Efeitos do mandado de injunção

Dentre vários questionamentos, temos a dúvida sobre os limites da prestação jurisdicional como um dos primeiros.

O cerne da questão estava no fato de que:  Deveria o Tribunal Constitucional meramente declarar a ausência da norma regulamentadora, notificando os Poderes sobre a decisão, para editá-la, ou suprir, desde logo a ausência da norma, permitindo de imediato o exercício dos direitos e liberdades constitucionais?

A questão foi esclarecida em 1990, com o julgamento do MI n. 107-3/DF[1], ao decidir que a ação visa apenas a declaração, pelo Estado-juiz, da mora em editar o regulamento postulado pelos autores, in verbis:

[...] o mandado de injunção que é [...] ação mandamental para declaração de ocorrência de omissão como mora na regulação do direito, liberdade ou prerrogativa outorgados pela Constituição, mas cujo o exercício seja obstado pela falta de sua regulamentação [...] órgão ou autoridade  que deve regulamentar a norma constitucional para a viabilização do exercício do direito, liberdade ou prerrogativa por ela concedido.

Mencionado posicionamento, como é perceptível, aponta que a Corte deve apenas declarar a omissão da norma regulamentadora dos preceitos constitucionalmente previstos, comunicando o fato aos órgãos responsáveis para que editem norma. Esse entendimento, em uma primeira análise, baseia-se no princípio da separação dos poderes, insculpido pelo art. 2º da Constituição Federal, que não autoriza o Judiciário atuar como legislador positivo, suprindo a omissão, substituindo outro Poder.

Do voto do Ministro Celso de Melo:

O Mandado de Injunção não é o sucedâneo constitucional das funções político-jurídicas atribuídas aos órgãos estatais inadimplentes. Não legitima, por isso mesmo, a veiculação de provimentos normativos que se destinem a substituir a faltante norma regulamentadora sujeita à competência, não exercida, dos órgãos públicos. O Supremo Tribunal Federal não se substitui ao legislador ou ao administrador que se hajam abstido de exercer a sua competência normatizadora. A própria excepcionalidade desse novo instrumento jurídico impõe ao Judiciário o dever de estrita observância do princípio constitucional da divisão funcional do poder. [2]

O entendimento foi alterado em 2007, com o julgamento do MI n. 670/ES, que discutia o direito de greve dos servidores públicos, a saber:

[...] 1.1. No julgamento do MI no 107/DF, Rel. Min. Moreira Alves, DJ 21.9.1990, o Plenário do STF consolidou entendimento que conferiu ao mandado de injunção os seguintes elementos operacionais: i) os direitos constitucionalmente garantidos por meio de mandado de injunção apresentam-se como direitos à expedição de um ato normativo, os quais, via de regra, não poderiam ser diretamente satisfeitos por meio de provimento jurisdicional do STF; ii) a decisão judicial que declara a existência de uma omissão inconstitucional constata, igualmente, a mora do órgão ou poder legiferante, insta-o a editar a norma requerida; iii) a omissão inconstitucional tanto pode referir-se a uma omissão total do legislador quanto a uma omissão parcial; iv) a decisão proferida em sede do controle abstrato de normas acerca da existência, ou não, de omissão é dotada de eficácia erga omnes, e não apresenta diferença significativa em relação a atos decisórios proferidos no contexto de mandado de injunção; iv) o STF possui competência constitucional para, na ação de mandado de injunção, determinar a suspensão de processos administrativos ou judiciais, com o intuito de assegurar ao interessado a possibilidade de ser contemplado por norma mais benéfica, ou que lhe assegure o direito constitucional invocado; v) por fim, esse plexo de poderes institucionais legitima que o STF determine a edição de outras medidas que garantam a posição do impetrante até a oportuna expedição de normas pelo legislador. 1.2. Apesar dos avanços proporcionados por essa construção jurisprudencial inicial, o STF flexibilizou a interpretação constitucional primeiramente fixada para conferir uma compreensão mais abrangente à garantia fundamental do mandado de injunção. A partir de uma série de precedentes, o Tribunal passou a admitir soluções "normativas" para a decisão judicial como alternativa legítima de tornar a proteção judicial efetiva (CF, art. 5o, XXXV). Precedentes: MI no 283, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 14.11.1991; MI no 232/RJ, Rel. Min. Moreira Alves, DJ 27.3.1992; MI nº 284, Rel. Min. Marco Aurélio, Red. para o acórdão Min. Celso de Mello, DJ 26.6.1992; MI no 543/DF, Rel. Min. Octavio Gallotti, DJ 24.5.2002; MI no 679/DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 17.12.2002; e MI no 562/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ 20.6.2003 [...] [3]

Tal direito, discutido anteriormente, continuava sendo vítima da persistente omissão legislativa, decidindo o Supremo, por esta razão, supri-la até que seja editado o texto que regulamente o tema. Agindo, assim, como legislador positivo, exercendo uma função atípica, ligada ao Poder Legislativo.

Cumpre destacar que a decisão causou perplexidade, existindo no próprio Supremo posições contrárias de Ministros, que direcionam-se para a manutenção do julgado anterior, sob o argumento de que atuando como legislador positivo estaria a Corte violando o princípio da separação dos poderes insculpidos pela Carta Magna.

Por fim, sedimentou-se o entendimento de que o mandado de injunção necessita de efeitos concretos, a fim de possibilitar o gozo imediato dos direitos e liberdades constitucionais. Logo, prevalece a eficácia dos direitos constitucionais em detrimento da separação dos poderes.

Ao suprir a norma faltante para o exercício dos direitos e das liberdades constitucionalmente assegurados, o STF alavancou a jurisprudência que até o momento seguia, acabando por expandir seu âmbito de atuação ao exercer típica tradicional do Legislativo – criação de normas que irão reger a vida em sociedade. Exercendo, assim, uma função eminentemente política, judicializando função, até então, estranha.

É verdade que inicialmente a mais alta Corte do país pretendia não interferir no campo legislativo. Ocorre que, a intenção do constituinte ao prever o mandado de injunção não é outra senão usá-lo como um instrumento de proteção aos direitos e liberdades constitucionais, e o mero reconhecimento pelo Legislativo da ausência da norma não se prestava para resolver o problema.

 Pondera-se, todavia, que o Supremo Tribunal Federal, ao exercer uma função indistintamente política não ruma para a violação do princípio da separação dos poderes trazidos pela Constituição Federal, pois ao dar efeitos concretos ao mandado de injunção, a Corte nada mais fez do que cumprir o desejo da Lei Maior.

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[1] Supremo Tribunal Federal. MI 107, Relator: Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, julgado em 21/11/1990.

[2] Supremo Tribunal Federal. MI 107, Relator: Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, julgado em 21/11/1990.

[3] Supremo Tribunal Federal. MI 670, Relator(a):  Min. MAURÍCIO CORRÊA, Relator(a) p/ Acórdão:  Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 25/10/2007.

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[1] BULOS, Uadi Lammêgo. Curso de direito constitucional. São Paulo. Saraiva, p. 28, 2007.

[2] Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art. 5º [...] LXXI - conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.