Competência e finalidades de uma CPI

As Comissões Parlamentares de Inquérito são utilizadas pelo Poder Legislativo como um dos seus mecanismos de fiscalização e controle dos demais Poderes, não podendo ser desconsiderada sua importância para o exercício regular de suas atribuições legislativas, na medida em que a fiscalização pode fundamentar a propositura de novas leis, a partir das informações colhidas no inquérito.

Para Paulo Hamilton Siqueira Jr.:

A Comissão Parlamentar de Inquérito exerce uma função de fiscalização extraordinária, visando à informação, ao esclarecimento, à sindicância e averiguação de fatos irregulares. Seu objetivo é, pois, indagar, inquirir, sindicar as atividades públicas, para o perfeito cumprimento das leis e da Constituição Federal. Como instituto de Direito Processual Constitucional, é um instrumento de preservação da Constituição. Dessa feita, as referidas Comissões desempenham uma função fiscalizatória com a finalidade de aprimoramento da democracia, se configurando com um instrumento de caráter político. (SIQUEIRA JR, 2007, p. 14)

Canotilho entende que os inquéritos parlamentares podem ter três finalidades distintas. Existem aqueles destinados a colher informações com vista à preparação de projetos legislativos; aqueles adequados a assegurar e manter a reputação e prestígio do Parlamento; e inquéritos tendentes a controlar abusos e irregularidades do Governo e da administração (CANOTILHO, 2003, p. 636).

É consenso na doutrina e na jurisprudência que a competência de que é dotado o Poder Legislativo para fiscalizar é simétrica à sua competência para legislar. Desta feita, pode-se concluir que todos os fatos vinculados a uma atribuição legislativa são passíveis de investigação pelas Comissões Parlamentares de Inquérito, o que dificulta a delimitação dos fatos que podem ser investigados.

Importante delinear, contudo, o que pode ser objeto de investigação pelas CPIs, tenham elas cunho fiscalizatório ou propositivo. Inicialmente, há que se destacar que só serão criadas comissões que tenham como objetos fatos que se insiram em sua competência constitucional. Ou seja, o poder investigatório de uma CPI, seja ela federal, estadual ou municipal, é limitado pela competência do Congresso, da Assembleia Legislativa ou da Câmara Municipal, respectivamente. Nesse sentido, o ex-ministro Paulo Brossard, no julgamento do HC nº 71.039, aduziu que:

Se os poderes das Comissões Parlamentares de Inquérito são largos, como são, não quer dizer que eles sejam ilimitados, pela simples e óbvia razão de que os poderes matrizes da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e ainda do Congresso, embora amplos, como convém e como devem ser, também não são irrestritos ou absolutos. De qualquer sorte, é evidente que, se os poderes das Comissões são os poderes da Câmara, eles não podem ser mais extensos que os dela, embora a Comissão exercite poderes que a Câmara normalmente não o faça pela especificidade de suas finalidades, não se concluindo daí que pelo fato de a Câmara não os exercer não possa a Comissão usá-los. Enfim, a autoridade investigatória do Congresso é tal ampla como sua autoridade legislativa e pode exercer-se em qualquer domínio em que o seu poder de legislar possa estender-se.

Ainda segundo ele, se a Comissão Parlamentar de Inquérito é uma projeção da Câmara da qual emerge, seus poderes têm nos da Câmara sua medida; nem mais, nem menos. Dessa forma, uma CPI não pode ter por objeto fato que interfira na autonomia privada, tampouco pode ter caráter policial ou substitutivo da atuação de outros órgãos do Poder Público. Em outras palavras, a esfera de competência das Comissões Parlamentares de Inquérito restringe-se à esfera de competência da Casa Legislativa que as instituiu.

No mesmo sentido, Fábio Konder Comparato ressalta que a atividade investigatória das CPIs há de desenvolver-se no estrito âmbito de competência do órgão dentro do qual elas são criadas. Se se trata de uma comissão do Legislativo Federal, por exemplo, não pode ela invadir a esfera de competência que a Constituição reservou aos Estados ou Municípios (CARAJELESCOV, 2007, p. 112).

Para Canotilho, a regra é a de que o direito de inquérito existe em relação a assuntos para os quais o Parlamento é competente, mas não para questões que são de exclusiva competência de outro órgão da soberania (CANOTILHO, 2003, p. 637).

Segundo decisão do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul:

(...) as Comissões podem ser constituídas para investigar fatos determinados que informem os colégios legislativos a respeito de qualquer assunto sobre o qual tenham competência, quer para tomarem medidas legislativas, ou outras, desde que caibam na sua órbita de competência. Assim, poderão os corpos legislativos da União e os dos Estados-membros constituir comissões de inquérito para reunirem dados necessários à função legislativa daqueles órgãos ou para sua atividade fiscalizadora.

(TJRS, HC 2.796, Rel. Décio Pelegrini)

Em síntese, a Comissão Parlamentar de Inquérito pode investigar as matérias submetidas às competências legislativa, fiscalizatória e jurisdicional do Congresso Nacional ou de suas Casas, mas seu campo de atuação sofre limitações de ordem jurídico-constitucional, como a observância do princípio federativo, tendo em vista a autonomia dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municípios, cujas gestões da coisa pública devem ser fiscalizadas pelos respectivos Legislativos. No mesmo diapasão, o entendimento de Paulo Gustavo Gonet Branco:

Ainda no que tange ao objeto das Comissões Parlamentares de Inquérito, não se controverte que tudo quanto se inclua no domínio da competência legislativa do Parlamento pode ser objeto de investigação. Numa federação, isso permite enxergar uma limitação de competência específica: uma CPI no legislativo federal não deve invadir área da competência constitucional dos Estados ou Municípios. (BRANCO, 2009, p. 903)

Ainda no que tange ao âmbito de competência das Comissões Parlamentares de Inquérito, há que se destacar a possibilidade de criação de uma CPI que tenha como objeto uma situação de Direito Privado, haja vista a simetria já citada entre as atribuições legislativas e fiscalizatórias do Poder Legislativo.

Nesse sentido, a doutrina americana assenta que o poder de inquirir do Congresso abarca todos os setores em que o Congresso pode legislar e em que decide sobre alocação de verbas. As investigações podem abranger o modo como estão sendo executadas as leis vigentes e a necessidade de aprimorá-las (BRANCO, 2009, p. 903).

Luis Roberto Barroso traz o entendimento da Suprema Corte Norte-Americana sobre a questão:

Nenhuma investigação é um fim em si mesma e toda investigação deve guardar uma relação com alguma tarefa ou atribuição do Legislativo, donde decorre que assuntos puramente privados não se prestam a investigações parlamentares; e embora de uma investigação possa resultar uma ação penal, em se verificando a ocorrência de delito, a instauração de processos judiciais ou o cumprimento de lei não são objetivos do poder investigatório do Parlamento (BARROSO, 2008, p. 5)

Entretanto, no entendimento do mesmo autor, os domínios do Direito Privado e do Direito Público, convivem, modernamente, com grandes espaços de superposição, marcados pela publicização das relações privadas, notadamente pela introdução de normas de ordem pública na sua disciplina. Ademais, as relações jurídicas em geral, públicas e privadas, conviveram ainda com o notável processo de expansão do Direito Constitucional, não apenas pelo caráter abrangente e analítico do texto, como também, sobretudo, pela ascensão política e científica da Lei Maior após a redemocratização (BARROSO, 2008, p. 6).

Em virtude dessas mudanças, a identificação do que é espaço público e do que é espaço privado tornou-se mais difícil, havendo reflexos no âmbito de atuação das CPIs. Nesse passo, restringi-lo sob o fundamento de se tratar de uma atividade “puramente privada”, ou seja, fora da competência do Poder Legislativo, torna-se cada vez mais complicado.

Sobre esse aspecto, Canotilho assevera:

Parece também que as comissões de inquérito não podem incidir sobre a esfera privada do cidadão: a proteção dos direitos fundamentais constitucionalmente consagrada vale perante os inquéritos parlamentares não devendo estes inquéritos transformar-se em “processos penais” apócrifos sem a observância dos princípios constitucionais e legais vinculativos destes. Os limites entre esfera privada e interesse público é difícil de estabelecer, designadamente quando, por vezes, os inquéritos se referem a deputados e o comportamento destes ameaça o prestígio e reputação do parlamento. (CANOTILHO, 2003, p. 637)

Ainda segundo o renomado autor português, o objetivo das CPIs tem de pautar-se pela existência de interesse público, não podendo incidir sobre interesses ou assuntos privados, a não ser que estes tenham uma ligação inseparável com os interesses púbicos (CANOTILHO, 2003, p. 637).

Um caso interessante ocorreu quando foi requerida, na Câmara dos Deputados, a instauração de Comissão Parlamentar de Inquérito para investigar a legalidade do contrato de patrocínio celebrado entre a Confederação Brasileira de Futebol e a empresa Nike Europe B.V., sob a alegação de que a CBF estaria infringindo a soberania nacional ao concordar que a sua patrocinadora escolhesse os adversários da seleção brasileira de futebol.

Luis Roberto Barroso foi chamado a dar seu parecer sobre a possibilidade de haver uma investigação nesse sentido por uma CPI. Ele argumentou que como a CBF é uma associação civil e a entidade desportiva dirigente do futebol brasileiro, não pode sofrer interferência estatal em seu funcionamento (art. 5º, XVIII, CF), observada ainda a autonomia que ela possui quanto à sua organização (art. 217, I, CF). Além de a CBF não ter qualquer vinculação com a Administração Pública, trata-se a Nike de uma empresa particular, razão pelo qual o renomado doutrinador opinou pelo descabimento da instauração da CPI, afirmando ser o Poder Judiciário o competente para discutir cláusulas contratuais.

Não obstante esse posicionamento, a referida comissão foi instituída, demonstrando o que foi dito anteriormente sobre a publicização das relações privadas e a ampliação do âmbito de competência de uma Comissão Parlamentar de Inquérito. Ao fim dos trabalhos desta CPI, o relatório final trouxe várias proposições legislativas, justificando, de certa forma, sua instauração.

Destarte, pode-se concluir que os negócios privados são suscetíveis de investigação por Comissão Parlamentar de Inquérito, desde que esteja em jogo interesse público relevante inserido no rol de competências da Casa Legislativa que a instituir.

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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BARROSO, Luis Roberto. Comissões Parlamentares de Inquérito e suas Competências: política, direito e devido processo legal. Revista Eletrônica sobre a Reforma do Estado (RERE). Salvador: Instituto Brasileiro de Direito Público, nº 12, dezembro/janeiro/fevereiro, 2008. Disponível na Internet: <http://www.direitodoestado.com.br/rere.asp>. Acesso em: 25/01/2014.

CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 7. ed.. Coimbra: Edições Almeida, 2003.

CARAJELESCOV, Yuri. Comissões Parlamentares de Inquérito: à luz das disciplinas constitucional, legal e jurisprudencial luso-portuguesa e brasileira. Curitiba: Juruá, 2007.

MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 4. ed.rev. e atual.. São Paulo: Saraiva, 2009.

SIQUEIRA JR., Paulo Hamilton. Comissão Parlamentar de Inquérito. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007.