Benefício assistencial: histórico e evolução

2.1-Conceito

Assistência Social é um dos integrantes do tripé da Seguridade Social, completada pela Previdência Social e pela Saúde. Vem do latim adsistentia, e significa o ato ou efeito de assistir, de amparar que precise, quem está necessitado, não necessitando de nenhuma contraprestação pecuniária. Não faz parte do Direito Social ou do Direito do Trabalho, mas como supracitado, é uma das espécies do Direito da Seguridade Social.

A assistência social encontra suporte legal na Constituição Federal de 1988, prevista no art. 203 da CF: “a assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social”.

Necessidades essas advindas da condição de desproteção, de inseguranças sociais que não se limitam ao fator renda, pois se têm dimensões protetivas socioassistenciais relacionadas à acolhida, autonomia, pertencimento, vinculação e convivência familiar, social e comunitária, além daquela referente ao acesso e garantia de direitos sociais.

Nas palavras de Wladimir Novaes Martinez, Assistência Social é “um conjunto de atividades particulares e estatais direcionadas para o atendimento dos hipossuficientes, consistindo os bens oferecidos em pequenos benefícios em dinheiro, assistência à saúde, fornecimento de alimentos e outras pequenas prestações. Não só complementa os serviços da Previdência Social, como a amplia, em razão da natureza da clientela e das necessidades providas”.

Nos ensinamentos de Ivan Kertzman, “A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social. O requisito básico é a necessidade do assistido.” (KERTZMAN, Ivan. Curso Prático de Direito Previdenciário. 8ª Ed. 2011. p 27.)

Há também definições sobre Assistência Social nas legislações que tratam do assunto. De acordo com a Lei 8.212 de 1991, em seu artigo 4º “a Assistência Social é a política social que provê o atendimento das necessidades básicas, traduzidas em proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência, à velhice e à pessoa portadora de deficiência, independentemente de contribuição à seguridade social.”.

Já a Lei n. 8.742 de 1993, que trata da organização da Assistência Social, diz, no seu artigo 1º, que esta é “direito do cidadão e dever do Estado, sendo política de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações da iniciativa pública e da sociedade para garantir o atendimento às necessidades básicas.”.

Em outras palavras, é um conjunto de normas, de iniciativas públicas e privadas com o escopo de estabelecer uma política social aos necessitados, através de atividades que objetivam à concessão de benefícios e serviços, independente de contribuição do beneficiário direto de todo o instituto.

De acordo com as lições de Fábio Zambitte Ibrahim, “o segmento assistencial da seguridade tem como propósito nuclear preencher as lacunas deixadas pela previdência social, já que esta, como se verá, não é extensível a todo e qualquer indivíduo, mas somente aos que contribuem para o sistema, além de seus dependentes”. (Ibrahim, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. 20ª Ed. 2015. P. 13.)

A assistência social é definida como atividade complementar ao seguro social, já que não compete à previdência social prover as pessoas carentes, tendo como alvo aquelas pessoas que não exercem atividades remuneradas, e portanto não têm condições de custear a proteção previdenciária.

É pautada e justificada pelo Princípio da Dignidade da Pessoa Humana, que tem como primordial a ideia de conceder o mínimo existencial para o indivíduo, com o fornecimento de recursos elementares para a sobrevivência digna do ser humano.

Tal benefício deve ter trâmite célere, como ensina Wladimir Novaes Martinez: “Tem de ser singelo e célere em comparação com os demais, aplicando-se o in dúbio pro misero com bastante propriedade”. Tal ensinamento corrobora que a Assistência Social é norteada pelo Princípio da Dignidade da Pessoa Humana, devendo-se pautar pelo anseio de ajudar a quem de fato precisa.

A prestação pecuniária tradicional é conhecida como Benefício da Prestação Continuada, detalhada pela Lei nº 8.742 de 1993, a Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS.

Não se trata de benefício previdenciário, e, nas palavras de Fábio Zambitte Ibrahim: “Não é benefício previdenciário devido à sua lógica de funcionamento: não carece de contribuição do beneficiário, bastando a comprovação da condição de necessitado. Veio substituir a renda mensal vitalícia, que era equivocadamente vinculada à previdência social, em razão de seu caráter evidentemente assistencial. Ainda hoje esta prestação é frequentemente denominada ainda de renda mensal vitalícia ou amparo assistencial.”.

Ou seja, ainda que o BPC seja concedido em vias administrativas pelo INSS, aquele não é benefício previdenciário, e tal concessão pelo INSS é justificada em razão do princípio da eficiência administrativa, além de preceitos práticos, já que o INSS possui estrutura própria espalhada por todo o País.

Existem outros tipos de serviços assistenciais, que são atividades continuadas que visam à melhoria de vida da população e cujas ações observam os objetivos, princípios e diretrizes da Lei nº 8.743 de 1993, e são todas voltadas para as necessidades básicas da população.

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2.2- Histórico

Anteriormente a assistência social não era estruturada em uma legislação própria, mas, sim, em conjunto com a Previdência Social. Conforme os ensinamentos de Sérgio Pinto Martins, a Assistência Social era uma das divisões do Direito do Trabalho, sendo estudada em conjunto com este ramo do direito, de maneira que inexistia autonomia daquela em relação a este. (Martins, Pinto Sérgio. Direito da Seguridade Social, 36ª Ed, p. 697)

Nos primórdios, a assistência social surgiu no berço da Igreja Católica, no século XV, em que era fundamentada no ideal de caridade entre as pessoas, sendo considerada uma das primeiras formas de proteção social.

Do meio religioso, inseriu-se no âmbito familiar. No passado, o conceito de família era mais forte, ao passo que os laços familiares eram mais firmes. Nesta seara, os mais jovens eram responsáveis pelo trabalho e pelo zelo com os mais idosos e com dificuldades de se proverem.

Família era vista como sinônimo de comunidade, de modo que o indivíduo que se encontrasse em situação de necessidade, ou por desemprego ou por algum tipo de enfermidade, seria ajudado pela caridade dos demais membros da comunidade.

Segundo Sérgio Pinto Martins, “a família romana, por meio do pater famílias, tinha a obrigação de prestar assistência aos servos e clientes, em uma forma de associação, mediante a contribuição de seus membros, de modo a ajudar os mais necessitados”.

Embora a semente da Assistência Social tenha nascido neste cenário, nem todas as pessoas tinham condições de ser ajudadas por suas respectivas famílias, pois a caridade era feita desde que existissem sobras orçamentárias para tanto.

Com isso, nasce a necessidade de intervenção externa de terceiros, com caráter voluntário, isto é, só ajudaria quem realmente quisesse. Tal prática foi incentivada, tempos depois, pela Igreja Católica.

O auxílio voluntário se deu de diversas maneiras, desde ajudas mínimas como esmolas, até tarefas mais bem elaboradas. Era uma espécie de terceiro setor, que foi extremamente útil para complementar e muitas vezes substituir a precaridade da proteção familiar, que atingiu apenas uma pequena parcela da população.

O auxílio voluntário não gerava um direito subjetivo para os necessitados, mas, sim, uma expectativa de direito, pois só haveria a ajuda e caridade de terceiros, se houvesse, assim como na proteção familiar, recursos sobrando.

Sobre tal tema, Fábio Zambitte Ibrahim ensina:

“Na verdade, a situação era ainda mais perversa, pois, muito frequentemente, a pobreza era apresentada como algo necessário, ou mesmo um benefício para pessoas carentes, pois seria a efetiva garantia de admissão no Reino de Deus, haja vista a situação de extrema carência e desapego a bens materiais. Ou seja, haveria uma honra inerente à pobreza. Ademais, a indigência, não raramente, era apresentada como forma de punição divina, cabendo ao pobre arcar com todas as seqüelas de sua condição, pois teria sido uma realidade gerada por sua própria culpa. Não só muitos eram desprovidos do auxílio familiar, mas o próprio avanço da sociedade humana tem privilegiado o individualismo ao extremo, em detrimento da família, incentivando pessoas a assumirem suas vidas com total independência, levando-as a buscar somente o bem próprio.”.

Neste contexto, surgiram, também, grupos de mútuo, mais um sem intervenção estatal. Eram determinados grupos de pessoas com interesses e afinidades em comum, que se uniam com o fim de angariar recursos para que se precavessem uns aos outros, na hipótese de algum caso fortuito. Essa ideologia dos grupos de mútuo é utilizada, atualmente, pelos sistemas de previdência complementar privada.

Com o fim do absolutismo, iniciou-se o regime Liberalista em boa parte dos países, no qual, o Estado liberal tratava o governo como um mal necessário, em que as pessoas seriam livres para produzir, para obter seus lucros, pro seu bem-estar social, de modo que, todo sucesso ou insucesso, dependesse exclusivamente do mérito individual. Todavia, as desigualdades passaram a ficar cada vez maiores, e uma maior intervenção estatal se mostrou necessária, a fim de dirimir conflitos gerados por meio da desigualdade social. Nesse momento, o Estado mínimo foi trocado por um Estado que buscava atender aos anseios da sociedade, com igualdade de oportunidade pra todos. Com isso, surge o Estado de Bem-Estar Social, no século XX, que atendia aos anseios sociais, como a Previdência Social, Saúde e Assistência Social.

Todavia, a ação mais concreta e direta do Estado ocorreu, de fato, no século XVII, com a promulgação da Lei do Amparo aos Pobres, na Inglaterra, pela princesa Isabel I, que tinha o condão de amparar os necessitados que comprovassem tal estado, e, para tanto, foi instituída uma contribuição obrigatória.

Sobre a Lei de Amparo aos Pobres, Sérgio Pinto Martins aduz que: “O indigente tinha direito a ser auxiliado pela paróquia. Os juízes da Comarca tinham o poder de lançar um imposto de caridade, que seria pago por todos os ocupantes e usuários de terras, e nomear inspetores em cada uma das paróquias, visando a receber e aplicar o imposto arrecadado”. Tal ensinamento demonstra o poder que detinha o Estado para conseguir recursos para custear possíveis benefícios para os desamparados.

Com o passar dos anos, após a Revolução Industrial, o Estado passou a intervir cada vez mais na assistência aos necessitados. Foi criado um sistema estatal securitário, coletivo e compulsório, de modo que a sociedade deveria sustentar os cidadãos com dificuldades financeiras ou com dificuldades em trabalhar. Isso foi consequência do elevado número de acidentes de trabalho que passaram a ocorrer, e outras instabilidades sociais geradas com a sociedade industrial.

No Brasil, a evolução da seguridade social se deu em moldes parecidos com a evolução desta no mundo, pois ocorreu mediante lento processo de conhecimento da necessidade de que o Estado teria que intervir nas mazelas sociais, em oposição ao que se preconizava no então Estado Liberal.

A Constituição de 1824 trouxe o primeiro ato securitário com previsão constitucional no Brasil, que eram os socorros públicos.

A Constituição Federal de 1988 foi um marco na Seguridade Social, pois estabeleceu o sistema de Seguridade Social, em que o Brasil deixou de ser um Estado de previdência, que garantia proteção apenas aos trabalhadores, passando a ser um Estado de Seguridade Social, que garante proteção universal a toda a população. Todavia, o primeiro grande avanço se deu em 1977, com a Lei n. 6.439, que em seu artigo 9º dizia que à Legião Brasileira de Assistência Social competia prestar assistência social à população carente, através de programas de desenvolvimento social e atendimentos às pessoas, demonstrando já naquela época uma preocupação ao mínimo de dignidade humana para os menos favorecidos.

Em 1991, surge a Lei nº 8.212, que fala sobre a organização da Seguridade Social e cria o plano de custeio. Nesse mesmo ano, é editada a Lei nº 8.213, que versa sobre os planos de benefícios da previdência social.

No ano de 1993, a Lei n. 8.742 dispôs sobre a organização da Assistência Social. O Decreto n. 1.330 de 1994 regulamentou o benefício da prestação continuada, enquanto o Decreto n. 1.744 de 1995 regulamentou o benefício da prestação continuada destinada à pessoa portadora de deficiência e ao idoso, revogando, assim, o que se tratava no Decreto n. 1.330 de 1994.

Sposati ensina sobre a inserção da assistência social no cenário nacional que “a inclusão da Assistência na Seguridade Social foi uma decisão plenamente inovadora. Primeiro, por tratar esse campo como conteúdo da política pública, de responsabilidade estatal, e não como uma nova ação, com atividades e atendimentos eventuais. Segundo, por desnaturalizar o princípio da subsidiariedade, pela qual a função da família e da sociedade antecedia a do Estado. (...) Terceiro por introduzir um novo campo em que se efetivam os direitos sociais.”. (Sposati, 2009, p.14)

Por fim, recentemente, com a promulgação do Decreto n.º 6.214 do ano de 2007, revogou-se os Decretos n.º 1.744 de 1994 e o n.º 4.712 de 2003, e passou a regulamentar o benefício da prestação continuada. Na Constituição Federal de 1988, o tema passou a ser tratado nos artigos 203 e 204.

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2.3-Objetivos

Segundo o artigo 2º da Lei nº 8.742 de 1993, a assistência social tem por objetivos a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; o amparo às crianças e adolescentes carentes; a promoção da integração ao mercado de trabalho; a habilitação e a reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária e à garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a sua própria manutenção ou de tê-la provida por sua própria família.

O escopo maior é o de preencher as lacunas deixadas pela Previdência Social, de modo que aqueles não contemplados com esta participarão daquela, e aqueles que fizerem parte do sistema da Previdência Social, isto é, contribuírem mensalmente, via de regra, não serão o público-alvo do principal benefício da Assistência Social, qual seja o Benefício da Prestação Continuada. Estes poderão ser alvo de outras ações assistenciais, não pecuniárias, direcionadas a providenciar um melhor convívio do beneficiário em sociedade, que podem ser extensíveis a pessoas dotadas de mais recursos financeiros.

Conforme ensina Fábio Zambitte Ibrahim, “não compete à previdência social a manutenção de pessoas carentes; por isso, a assistência social é definida como atividade complementar ao seguro social.”. Isso ilustra qual o real objetivo da assistência social, que é o de amparar, seja com ações sociais, seja com a prestação continuada no valor de um salário mínimo.

São também objetivos da Assistência Social: a vigilância socioassistencial, que visa analisar territorialmente a capacidade protetiva das famílias e a ocorrência de vulnerabilidades, de ameaças, de vitimizações e danos; a defesa dos direitos, que visa garantir o pleno acesso aos direitos no conjunto das provisões socioassistenciais.

Nas palavras de Sérgio Pinto Martins, esses objetivos são, de fato, objetivos, pois não informam, não inspiram, nem orientam o legislador, mas são apenas situações que a Assistência Social tem como finalidade cobrir e conceder.

Além destes, no inciso XXV do artigo 7º, há outra regra de assistência social, que prevê a assistência gratuita aos filhos e dependentes desde o nascimento até cinco anos de idade.

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2.4- Diretrizes

Diretrizes é um conjunto de instruções para se tratar e levar a termo determinado plano, isto é, é a linha de raciocínio que deve ser seguida em qualquer estrada e caminho

A Política Nacional de Assistência Social (PNAS), aprovada em 2004, apresenta as diretrizes para efetivação da assistência social como direito de cidadania e responsabilidade do Estado. Já a Norma Operacional Básica, aprovada em 2005 pelo Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) apresenta os eixos estruturantes necessários para a implementação e consolidação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) no Brasil.

No artigo 204 da Constituição de 1988 encontram-se duas diretrizes da política de assistência social, relacionadas à descentralização político-administrativa e à participação da população e controle social.

Além destas, há a diretriz da primazia da responsabilidade do Estado e o comando único das ações em cada esfera de governo, de modo que cada ente torna-se o responsável principal por organizar a política de Assistência Social. Por fim, a participação da população, por meio de organizações representativas é outra diretriz, já que a população deve participar e controlar as ações em todos os níveis.

Com o advento da LOAS/1993, inicia-se o processo de descentralização político e administrativo, gerando aos municípios a responsabilidade da construção de uma nova ordem democrática. Há o rompimento com as referências de ação subsidiária, eventual e emergencial e traz o caráter continuado das ações, em que se pensa cada vez menos, em medidas apenas paliativas.

Cada ente federado passa a ter a responsabilidade de estabelecer um plano de ação no campo das necessidades da proteção social, realizando a sua proposta e submetendo à aprovação do respectivo conselho, que deve ser instituído por lei específica, com composição paritária entre governo e sociedade civil.

A gestão da política de assistência social tem como base o pacto federativo, através do qual devem ser detalhadas as atribuições e competências dos três níveis de governo na provisão das ações socioassistenciais, em conformidade com o preconizado na LOAS e NOBs.

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2.5- Fundamentos da Assistência Social

A assistência social é pautada e fundamentada pela solidariedade social, em que a coletividade, desde tempos mais remotos até os dias atuais, ajuda por conta própria os desamparados.

Em outras palavras, solidariedade social é a contribuição de certos indivíduos, que possuem capacidade contributiva, em favor dos desamparados, que não possuem capacidade contributiva. É a contribuição de boa parte da sociedade para um fundo único, no qual serão pagas as prestações a indivíduos que tiveram algum infortúnio, alguma mazela e, por isso, são impedidos de prover sua própria subsistência por si só.

O Estado intervém para promover uma espécie de justiça social, pois aqueles que são necessitados estão nesta situação não por vontade própria, mas, sim, devido a eventos externos, como enfermidades ou falta de oportunidades. Nestes casos, o Estado objetiva, baseado no princípio da igualdade material, tratar os desiguais de maneira desigual.

De acordo com as lições de Sérgio Pinto Martins, a solidariedade é considerada um postulado fundamental do Direito da Seguridade Social, já que sua origem é encontrada na assistência social, em que as pessoas se ajudavam, ajudavam os necessitados. É como se a solidariedade fosse a contribuição da maioria em benefício da minoria, de modo que os ativos, aqueles que trabalham, sustentam os desativos e impossibilitados para o labor.

A solidariedade pode ser direta, quando há determinação direta e concreta das partes envolvidas, e indireta, quando há desconhecimento mútuo e indeterminação das partes. No Brasil, a Assistência Social é regida pela solidariedade de forma indireta, pois não se sabe a quem alcança a contribuição individual de cada um.

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2.5-Princípios

Princípios são preceitos norteadores de todo um sistema, são os fundamentos de determinado ordenamento. É o que explica e justifica a existência de determinado regramento, de determinada lei, no mundo jurídico.

Segundo Berclaz “conhecer as normas jurídicas sem a adequada compreensão dos princípios que as informam é mais ou menos como conhecer as árvores sem conhecer a própria floresta, ou seja, conhecer o particular sem ter a noção do que seja o todo, primar pela individualidade em detrimento do conjunto.”. (Berclaz, 2002, p. 03)

Em relação aos princípios da política de assistência social, os mesmos estão dispostos no artigo 4º da LOAS.

O primeiro deles é o da supremacia do atendimento às necessidades sociais, em relação às exigências da rentabilidade econômica, isto é, baseado no fundamento da assistência social, que é a solidariedade social, há a priorização do bem comum da sociedade, no que diz respeito aos cuidados básicos, as necessidades essenciais.

Outro princípio existente é o da universalização, já que a assistência social tem o condão de atingir a todos que dela necessitam, desde que preenchidos os requisitos legais. Isto é, o destinatário das políticas sociais é alcançado pelas demais políticas públicas.

Além destes, há o princípio da dignidade da pessoa humana, uma vez que o cidadão precisa de um mínimo de condições para exercer os atos da vida, sua autonomia como ser humano, com direitos e deveres.

O princípio da Igualdade também vigora na Assistência Social, na medida em que todos têm os mesmos direitos no acesso ao atendimento, sem discriminação de qualquer natureza, seja a populações urbanas ou rurais, seja a diferenças de cor, credo, raça, sexo. Tal princípio vem expresso na Lei nº 8.742 de 1993, a Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS) de 1993, e na Constituição Federal, no artigo 5º.

Para completar o rol de princípios da política de assistência social da LOAS, há o princípio da divulgação ampla dos benefícios e ações sociais de um modo geral, além dos recursos existentes pelo Poder Público e os critérios para sua concessão. Tal princípio tem o escopo de dar publicidade à forma que são geridos tais recursos, e ao mesmo tempo externar quais ações existem para que se alcance o maior número de pessoas com determinados requisitos, que deverão ser obrigatoriamente preenchidos.  

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REFERÊNCIAS

SPOSATI, Aldaíza. A gestão da assistência social na cidade de São Paulo (2001-2004). In: Revista de Administração Pública/RAP. Rio de Janeiro, 39 (3): 505-573, Maio/Junho, 2005.

BERCLAZ, Márcio Soares (2002). Algumas considerações sobre o princípio do interesse público no âmbito do Direito Administrativo. Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 60, 1 nov.

MARTINS, Sérgio Pinto . Direito da Seguridade Social, 36ª Ed.

KERTZMAN, Ivan. Curso Prático de Direito Previdenciário. 8ª Ed. 2011.

Ibrahim, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. 20ª Ed. 2015. P. 13

DAMASCENO, Luiz Rogerio da Silva. Benefício assistencial: a redefinição do conceito de miserabilidade à luz da jurisprudência do STF (https://jus.com.br/artigos/27385/beneficio-assistencial-a-redefinicao-do-conceito-de-miserabilidade-a-luz-da-jurisprudencia-do-stf). Revista Jus Navegandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 19 (https://jus.com.br/revista/edicoes/2014/4/10) abr. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/27385>. Acesso em: 14 jun. 2017.