Loterias estaduais podem explorar concursos de prognósticos

Publicado em 09/2017. Elaborado em 07/2017.

É lícito às loterias estaduais explorarem os mesmos equivalentes concursos de prognósticos, cujas modalidades lotéricas tenham sido criadas por lei federal, considerando-se autorizadas quando criadas pela União, ou exploradas pela loteria federal. Não podem explorar outras loterias.

Ementa: Loterias estaduais - Competência para exploração de loterias em âmbito estadual – Concurso de Prognósticos - Autorização para funcionar anterior às limitações anti-isonômicas do art. 1° e 32, do Decreto-Lei nº 204/67. – Sintonia com o normativo legal vigente - Súmula Vinculante n.° 2 do STF. Conclusões.

É lícito às loterias estaduais, em seus respectivos territórios, explorarem os mesmos equivalentes concursos de prognósticos, cujas modalidades lotéricas tenham sido criadas por lei federal, considerando-se autorizadas quando criadas pela União, ou exploradas pela loteria federal, conforme se extrai dos arts. 177. c/c 195 – III, da CF, c/c o art. 33. do Decreto-Lei nº 204/67, c/c com o Decreto-Lei nº 6.259/44, que as continuou regulando, no que não conflitar com a nova ordem constitucional. Não podendo explorar outras loterias, salvo por disposição legal proveniente da União ou exploração federal superveniente. Sendo vedadas aos Estados-Membros, até o presente momento, todas aquelas proibidas pelo ente central, a exemplo dos bingos ou outros jogos não explorados ou regulados pela União.

1. A CONSULTA

Trata-se de consulta do Ilustre Sr. SERGIO RICARDO DE ALMEIDA, Presidente da Loteria do Estado do Rio de Janeiro – LOTERJ.

A consulta tem por escopo aclarar de vez a devida exploração da atividade de loterias, a cargo da Autaquia Estadual, em sintonia com o normativo legal vigente, ante a edição da nova Ordem Contitucional, a Súmula Vinculante n.° 2 do STF, e especialmente as limitações e ressalvas dispostas no art. 1° e 32 do Decreto-Lei n.° 204, de 27 de fevereiro de 1967.

Indaga ainda, se a competência privativa da União para legislar, expressa no art 22, XX da Constituição resulta, ou acarrta de forma indireta, na recepção para exploração exclusiva de outros monopólios pelo governo federal, além dos enumerados no art.177 da CR/88.

Por fim, consulta se o Governo Federal, através de seus órgãos, pode intervir no serviço público estadual. E, se positivo, em quais condições.

Passo ao exame da matéria, restringindo minha análise estritamente aos tópicos abordados, e consignando que se trata de uma atividade “pro bono”2.

2. DO EXAME

Ao ser nomeado pelo Exmo. Sr. Governador do Estado do Rio de Janeiro para exercer o cargo de presidente da loteria do estado, a partir do dia 01 de janeiro de 2007, o consulente assumiu o relevante encargo de dirigir o Serviço Público de Loterias, no âmbito do território do Estado do Rio de Janeiro.

Revestido pela longa experiência adquirida enquanto Secretário Estadual de Turismo, bem como, a frente Turisrio3, encontrou, logo nos primeiros dias de gestão da LOTERJ, um cenário desolador decorrente da considerável perda de receitas milionárias, ante a paralização da exploração dos Jogos de Loterias de Bingos, em todo território nacional, somado a uma legislação infraconstitucional absolutamente estagnada em relação às loterias estaduais4, além de um acúmulo crescente de Ações Diretas de Inconstitucionalidade5, em repulsão a legislação de vários Estados, que autonomamente regulavam a exploração de Bingos6.

Ao administrador público não se admite retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de oficio, ou praticá-lo contra disposição expressa de lei, para satisfazer quaisquer interesses e sentimentos pessoais. Quer por indulgência ou cedendo a pedido ou influência de outrem, sob os rigores da lei penal7.

Logo, não pode haver qualquer sombra de dúvida quanto ao sentido e finalidade do serviço público estadual de loteria, criado e mantido por força de lei específica, de modo a afastar, desta forma, a proibição penal derrogada, a mais de 75 anos. Isso sem incluir a origem histórica anterior que remonta ao período Imperial e Colonial.

De sorte que, a LOTERJ, autarquia estadual responsável pelos serviços públicos de exploração de loteria, no âmbito do Estado do Rio de Janeiro, iniciou suas atividades em época anterior as ressalvas anti-isonômicas do Decreto-Lei n.º 204/67, bem como do antigo marco regulatório do jogo no país, que consolidou toda legislação nacional, por meio do vetusto Decreto nº 21.143, de 10 de março de 1932 e posteriormente pelo Decreto-Lei n.º 6.259 de 1944, na qualidade de sucessora dos serviços de loteria dos antigos Estado do Rio de Janeiro e Estado da Guanabara, estes últimos sucessores dos serviços de loteria do antigo Distrito Federal, como faz certo o Decreto-Lei n.º 138, de 23 de junho de 1975.

Em suma, neste contexto histórico, o serviço público de loterias é regularmente executado desde a época do Brasil Colônia e Império, como Província8, adentrando-se à República, quando em 19329, passam a ser consideradas como serviço público as loterias concedidas pela União e pelos Estados. Sobrevindo, ininterruptamente, no âmbito do Estado do Rio de Janeiro, a partir do ano de 1940, anotada a fusão entre LOTEG e LOTERJ, ocorrida em 1975.

Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, a renda liquida obtida pela exploração de CONCURSO DE PROGNÓSTICOS passou a constituir receita da seguridade social, nos termos do artigo 195, III, da CF/88, disciplinado pela Lei nº 8.212, de 1991 e regulamentado pelo Decreto nº 3.048, de 1999, que nos artigos 26, §1º, e 212, §1º, dispõem, respectivamente:

“Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:

(...)

III - sobre a receita de concursos de prognósticos.”

“Art. 26. Constitui receita da Seguridade Social a renda líquida dos concursos de prognósticos, excetuando-se os valores destinados ao Programa de Crédito Educativo.

§ 1º Consideram-se concursos de prognósticos todos e quaisquer concursos de sorteios de números, loterias, apostas, inclusive as realizadas em reuniões hípicas, nos âmbitos federal, estadual, do Distrito Federal e municipal.”

“Art. 212. Constitui receita da seguridade social a renda líquida dos concursos de prognósticos, excetuando-se os valores destinados ao Programa de Crédito Educativo.

§ 1º Consideram-se concurso de prognósticos todo e qualquer concurso de sorteio de números ou quaisquer outros símbolos, loterias e apostas de qualquer natureza no âmbito federal, estadual, do Distrito Federal ou municipal, promovidos por órgãos do Poder Público ou por sociedades comerciais ou civis”.

Grifei acima a definição do concurso de prognóstico para evidenciar que este engloba qualquer concurso de sorteio, tanto de números quanto de quaisquer outros símbolos, abarcando em seu conteúdo a acepção de loterias e apostas de qualquer natureza.

Note-se que não há distinção entre os entes federados, indubitavelmente autorizados a promover referida exploração, não apenas por órgãos do Poder Público ou sociedades comerciais, mas trazendo consigo a inovação quanto à própria sociedade civil, cujo marco legal foi aprovado pela Lei n.º 13.019, de 31 de julho de 201410, com destaque para o art. 84B, in verbis:

“As organizações da sociedade civil farão jus aos seguintes benefícios, independentemente de certificação:

...

III - distribuir ou prometer distribuir prêmios, mediante sorteios, vale-brindes, concursos ou operações assemelhadas, com o intuito de arrecadar recursos adicionais destinados à sua manutenção ou custeio.”

Em sintonia com o acima exposto, resta clara a ausência de monopólio para exploração de loterias, tanto pelo Poder Público, em qualquer esfera, quanto pelas Organizações da Sociedade Civil, também legalmente autorizadas.

No sentido oposto, o conceito de monopólio pressupõe apenas um agente apto a desenvolver as atividades econômicas a ele correspondentes.

A Constituição enumera as atividades que consubstanciam monopólio da União no art. 177. (e no art. 21, VII 11 e 164 e §§) e os bens que são de sua exclusiva propriedade (art. 20)12. Nesse passo vejamos o citado art. 177:

“Art. 177. Constituem monopólio da União:

I - a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos;

II - a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro;

III - a importação e exportação dos produtos e derivados básicos resultantes das atividades previstas nos incisos anteriores;

IV - o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de derivados básicos de petróleo produzidos no País, bem assim o transporte, por meio de conduto, de petróleo bruto, seus derivados e gás natural de qualquer origem;

V - a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios e minerais nucleares e seus derivados, com exceção dos radioisótopos cuja produção, comercialização e utilização poderão ser autorizadas sob regime de permissão, conforme as alíneas b e c do inciso XXIII do caput do art. 21. desta Constituição Federal.”

Resta evidenciado e também pacificado na Jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF) que o legislador constituinte originário fez constar, expressamente, as atividades que seriam monopolizadas pela União. Não se verifica no texto constitucional, por conseguinte, o serviço público de loterias como constante daquele rol taxativo.

Diante de tal fato, qualquer legislação, decorrente da competência privativa da União, originada com fulcro no art. 22, XX, para legislar sobre sistemas de consórcios e sorteios13 e/ou ação administrativa, que resulte em uma constrição à exploração, pelos Estados-Membros, quanto aos seus respectivos serviços públicos de loterias, sobretudo que venha a gerar uma situação de monopólio de fato, e não de direito, em favor da União, será claramente eivada de vício de inconstitucionalidade.

A reconhecida competência privativa da União para legislar, inovadoramente sobre loterias, não pode dar origem a monopólios fáticos não previstos na Carta Política de 1988, seja por vedação, seja por limitações operacionais e/ou financeiras que impeçam os Estados-Membros de exercerem suas atividades. E, se não pode por ações diretas, quem dirá pela via oblícua da omissão ou contramão constiucional.

Como é do conhecimento de qualquer operador do Direito, a Carta de 1988 emana o princípio da não intervenção de um ente federativo no outro. Sendo que tal princípio se reveste de maior importância na organização da Federação, visto que antagoniza com a concentração dos regimes anteriores na esfera da União (vide as Constituições de 1967 e de 1969). Nesse passo, vejamos o art. 34. da CR/88:

Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para:

I - manter a integridade nacional;

II - repelir invasão estrangeira ou de uma unidade da Federação em outra;

III - pôr termo a grave comprometimento da ordem pública;

IV - garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da Federação;

V - reorganizar as finanças da unidade da Federação que:

a) suspender o pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de força maior;

b) deixar de entregar aos Municípios receitas tributárias fixadas nesta Constituição, dentro dos prazos estabelecidos em lei;

VI - prover a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial;

VII - assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais:

a) forma republicana, sistema representativo e regime democrático;

b) direitos da pessoa humana;

c) autonomia municipal;

d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta.

e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000).

O texto constitucional deixa bem evidente que apenas em situações extremas acima exaudiras, poderá a União realizar uma intervenção nos Estados membros.

Logo, qualquer medida do Governo Federal que resulte em constrangimento das operações da LOTERJ será, em última análise, uma espécie de intervenção não autorizada pela Constituição.

Isso porque a loteria estadual (serviço público) gera irrnunciáveis receitas para o Estado-Membro, sendo que tais receitas estão na grade primária do Orçamento Anual. No caso do Estado do Rio de Janeiro, os comandos sobre o Orçamento estão nos artigos 207 e seguintes da Constituição do Estado, cuja redação segue, por aplicação do princípio da simetria, a Constituição da República.

Mais uma vez em última análise, um eventual constrangimento dos serviços públicos estaduais (in casu as loterias) pelo governo federal, importará, por via transversa, em modificação da lei orçamentária anual e, por conseguinte, em uma intervenção não autorizida no Estado do Rio de Janeiro, em afronta a CR/88.

Vale registrar que já se percebe nitidamente um movimento do Governo Federal, por ocasião dos últimos congressos internacionais realizados este ano pela Clarion, em Londres e Miami14, onde se pôde presenciar a apresentação das loterias do Brasil como um “monopólio da União”.

Por caminhos indiretos, o cenário que se anuncia é a clara tentativa do Governo Federal para estabelecer um monopólio não previsto pela Carta Política e, pior ainda, a custa da autonomia estadual. Não para exercê-lo diretamente, mas para concedê-lo ao mercado internacional.

Pelo desvendado, o governo federal somente poderá exercer seu poder de polícia, devidamente regulamentado por lei, nos limites da respctiva regulação e em sua ausência, até o limite do não constrangimento das operações das loterias estaduais, a exemplo dos procedimentos seguidos pela LOTERJ, v.g: controle em combate a lavagem de dinheiro, fiscalização da atuação enquanto substituto tributário, solicitação de informações fiscais, bem como de impedir a circulação de loteria estadual além das fronteiras do Estado onde foi emitida e igualmente impedir a circulação de outras loterias estaduais ou mesmo internacionais, dentro do território onde originariamente não foram emitidas ou, para impedir lesão aos consumidores e assim por diante. Já a ação que resulte de alguma maneira no impedimento ou limitação da prestação do serviço do serviço público, seria uma forma de intervenção da União no Estado, tal como acima exposto.

Importante notar, se tal risco se tornar concreto, havendo determinação federal no sentido de se imiscuir no serviço público estadual de loterias, de modo a intervir ou constranger a exploração dos serviços lotéricos executados, direta ou indiretamente, pelos Estados-Membros, no caso a LOTERJ, o fórum adequado, salvo fundamentos diversos, será o STF, pois estaremos diante de um conflito federativo. Por oportuno, vejamos os seguintes julgados:

“A Constituição da República confere ao STF a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, f ), atribuindo, a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir as controvérsias, que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, f, da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. RE 664.206 AgR, rel. min. Marco Aurélio, j. 11-12-2012, 1ª T, DJE de 6-2-2012.”

Ou ainda:

Ação movida por empresa pública estadual (Suape – Complexo Industrial Portuário Governador Eraldo Gueiros) contra autarquia federal (Agência Nacional de Transportes Aquaviários - ANTAQ). Pretensão da empresa pública estadual à imediata revisão de outorga para exploração de serviço portuário concedido pela União. Caracterizado o potencial conflito federativo, tendo em vista: (i) o significativo impacto patrimonial a ser suportado pela União ou pelo Estado de Pernambuco, conforme o desfecho da controvérsia; (ii) a relevância federativa da controvérsia, por opor-se à pretensão do Estado-membro a atuação administrativa de autarquia federal em matéria compreendida em competência privativa da União – CF, art. 21, XII, f. (Rcl 2.549, rel. min. Joaquim Barbosa).

Por conseguinte, fica evidente que a “loteria” não é um monopólio da União em termos gerais e, menos ainda, quando estamos diante de um serviço público estadual.

Como bem conclui o Min. Roberto Barroso15:

39. Até porque, o contrário seria admitir que a União pode, por lei ordinária, alterar a repartição constitucional de competências, invertendo a lógica da supremacia da Constituição e do federalismo. Não estando o serviço público de loterias previsto entre aqueles reservados expressamente à União pela Constituição da República (art. 21, XI e XII), não há que se cogitar de regime de exclusividade em favor da União. Portanto, ainda que se admita, para argumentar, que os arts. 1° e 32 do Decreto-lei nº 204/67 tenham resistido ao contraste com as Constituições anteriores, é certo que tais dispositivos legais não foram recepcionados pela Carta de 1988, naquilo em que manietavam a autonomia dos Estados federados para explorar a atividade lotérica”.

3. POSICIONAMENTOS ANTERIORES DE EMINENTES JURISTAS E EVOLUÇÃO HISTÓRICA

Alvo de censura por parte de destacados publicistas, sob o argumento de que seria incompatível com a Constituição de 1967, então em vigor, o Decreto-Lei n.º 204, de 27.02.67, ao estabelecer que a exploração de loteria passava a ser “serviço público exclusivo da União” e ao proibir a criação de novas loterias estaduais e limitar a atuação das já existentes.

Em parecer publicado em 1985, CAIO TÁCITO antecipou:

“Dispondo dessa forma, o Dec.-lei nº 204/67 gera um virtual monopólio, pela União, do serviço público de loteria, dele excluindo os Estados até então admitidos a exercer, no âmbito de seus territórios, equivalente prestação de serviço público.

(...)

Entre os princípios obrigatórios para os Estados, prescritos na Constituição para sua organização – os chamados princípios sensíveis da Federação – em nenhum deles, seja na enumeração do art. 13, seja em outro preceito, se encontra apoio para a exclusão imposta aos Estados, como limitação de sua criatividade. A regra básica de que aos Estados são conferidos todos os poderes que, explícita ou implícitamente, não lhes sejam vedados (art. 13, § 1º) não permite à lei federal a interdição que se lhes impõe de prover ao custeio de serviços assistenciais, culturais ou equivalentes, por meio de captação de receita própria da criação nova de loterias em seu território”16

CAIO TÁCITO, em outro parecer sobre o tema, em época ainda anterior a atual Constituição de 1988:17 ensinou:

“O sistema de sorteios lotéricos mergulha em raízes históricas que remontam à tradição romana.

JOSÉ DUARTE, em seus Comentários à Lei de Contravenções Penais (edição Revista Forense, 1944, p. 511/segs.) documentou a antiguidade do apelo aos jogos da sorte como processo de captação de recursos para o erário.

AUGUSTO criou loterias para o custeio de festas populares e NERO estabeleceu-as em favor do povo. A iniciativa do Estado, nesse sentido, transmitiu-se a Florença, Veneza e Gênova.

Quando as guerras debilitaram o tesouro real da França, FRANCISCO I socorreu-se da loteria como suprimento de recursos financeiros e a prática se sucedeu no tempo, equiparando-se à receita dos impostos.

Em Portugal, de tal modo foi bem sucedida a primeira loteria instituída em 1783, que, por alvará de 31 de maio de 1800, adotou-se a loteria como fonte de amortização do papel-moeda.

Nos tempos atuais, as loterias públicas assumiram, especialmente, caráter beneficente ou lastrearam serviços de assistência social.

A presença do Estado está nelas sempre presente. Ou porque diretamente as explorem, ou porque as concedam, mediante autorização para serem geridas por particulares.

A Lei de Controvenções Penais reflete esta linha constante nos povos cultos. Prescrevendo, como princípio, a proibição de jogos de azar (artigo 50, § 3º), admite a licitude da exploração de loterias, desde que precedida de autorização legal (art. 51).

Não é somente à autoridade federal que se faculta a competência para diferir os sorteios autorizados, visto que a mesma lei penal conceitua como contravenção o ato de ‘ introduzir, para o fim de comércio, bilhete de loteria estadual em território onde não possa legalmente circular’(artigo 53).

Respeitada a regra da territorialidade, a lei penal consagra, lado a lado, a convivência legítima entre loteria federal, do âmbito nacional e loterias estaduais, em área própria do Estado-membro, desde que ambas se convalidem pela autorização legal.

A lei administrativa federal tem, igualmente, regulado, na sucessão do tempo, a disciplina de exploração das loterias.

...

Entendida a concessão ou exploração lotérica como uma “derrogação das normas do Direito Penal, que proibam os jogos de azar”, o art. 3º do citado decreto-lei estipula que tal habilitação “emanará da União, por autorização direta quanto à loteria federal ou mediante decreto de ratificação quanto às loterias estaduais”

O controle federal opera, em suma, sobre os concessionários privados, chamados à exploração do serviço lotérico, seja pela autorização direta, seja pela ratificação da autorização estadual.

A chancela do poder público é requisito essencial de legalidade da atividade privada no setor e a repressão penal incide no tocante a loterias não autorizadas ou ratificadas.

...

Nova etapa de codificação do direitosobre loterias se traduz no Decreto-Lei n.° 6.259, de 10de fevereiro de 1944, que, em suaslinhas gerais, guarda o modelo do sistema de lei de 1941.

...

Logo, contudo, surgiria um regime especial quando o serviço, ao invés de ser concedido, fosse executado direramente pelos Estados, ou em regime de autarquia, mediante extração especial para fins de assistência social, hospitalar, educacional e cultural, a cargo do Poder Executivo. Em tais hipoteses a emissão poderia ser elevadea a 100.000 bilhetes, ao preço maximo de CR$ 500,00 (quinhentos cruzeiros). Assim dispôs, em aditamento à lei geral, a disposição especial da Lei n.º 3.346, de 17 de dezembro de 1957.

...

Na vigência dessa sucessão de consolidações do direito federal, sobrevive sempre a convivência entre a loteria federal e as loterias estaduais, apenas limitadas estas últimas à circulação restrita aos seus territórios e quando atribuída a exploração a concessionários, ao requisito formal da ratificação pela autoridade federal.

Uma nova fase inaugura, no entanto, com o advento do Decreto-Lei n.º 204, de 27 de fevereiro de 1967 (emitido com o apoio na competência excepcional de legislar sobre materia administrativa e financeira no recesso do Congresso, ex vi do §2° do artigo 9º do Ato Institucional n.º 4de 1966.

...

Nasce, consequentemente, o privilégio exclusivo da União, ou seja, o monopólio de fato com respeito ao serviço público de loterias.

As loterias estaduais existentes em 1967, sobreviveram estagnadas, sem possibilidade de expansão e não se permite a criação de outras.

...

Resposta – Independe de aprovação, ou ratificação, por parte de autoridade federal, a fixação do volume de bilhetes a serem emitidos por loteria explorada por Governo estadual, pelos mesmos fundamentos acima enunciados.

A ratificação a que se refere o art. 3º do Decreto-Lei n.º 2.980, de 24 de janeiro de 1941, apenas se compatibilizou com o regime de exploração dos serviços lotericos, por particulares, sob a forma de concessão.

...”

No mesmo sentido, ainda em 1985, a opinião de OSWALDO TRIGUEIRO:

“A Constituição não impede o funcionamento da loteria estadual. Primeiro, porque não atribui esse serviço à União, com exclusividade. Segundo, porque não proíbe de forma expressa ou simplesmente implícita a existência das loterias estaduais. (...) Se a União pudesse, por lei ordinária, tornar exclusivo um serviço público que a Constituição não proíbe aos Estados, a autonomia destes estaria reduzida a letra morta; a legislação comum poderia aumentar desmedidamente a área de competência federal, estabelecendo a exclusividade da maioria dos serviços públicos concorrentes ou de exclusividade estadual.”18

No mesmo ano e diapasão, por oportuna, a opinião de GERALDO ATALIBA, emitida em parecer sobre o conceito lato do serviço de loteria:

“Só são exclusivas da União as competências arroladas no art. 8º da Constituição Federal. Estas o Estado federal não pode desempenhar, sem acordo com a União. As demais possíveis atividades públicas – ex vi do preceito do § 1º do art. 13. – podem ser exercidas pelos Estados, concorrentemente ou não com a União. Na verdade, a exploração de loterias e similares é atividade subsumível no conceito lato de serviço público. Por isto, é constitucional a lei federal que – fundada na competência da União para legislar sobre direito penal – proíbe o seu exercício a particulares. Não pode, porém, a União – pretexto de legislar sobre direito penal – proibir aos Estados o exercício de uma atividade que, no próprio texto normativo (que estabelece a proibição) – o Dec. Lei 204 – é qualificada como serviço público.”19

Antes de assumir a vaga de Ministro do STF, o ex-procurador do Estado do Rio de Janeiro, Prof. LUÍS ROBERTO BARROSO, já na vigência da Constituição de 1988, emitiu extenso e irretocavél parecer, sustentando a legitimidade do Decreto n.º 25.723, de 16.11.99, editado pelo Governador do Estado do Rio de Janeiro, que dispunha sobre a exploração de bingos pela LOTERJ (posteriormente declarado inconstitucional pelo STF, como adiante exposto).

Na oportunidade, sustentou não somente a incompatibilidade do Decreto-Lei n.º 204/67 com as Cartas anteriores, assumindo posição similar à dos pareceristas acima destacados, como também que o art. 22, XX, da CF, não se referia a loterias nem a bingos, estes por ele considerados, não uma espécie lúdica distinta, mas tão-somente um peculiar produto lotérico.

Considerando sua maestria e precisão, a legitimar a livre exploração do serviço de loterias pelos estados, vale transcrever suas conclusõe:

“1. A atividade lotérica é tradicionalmente tratada no Brasil, inclusive por expressa previsão legal, como serviço público.

2. A Constituição da República, ao enunciar as competências legislativas da União, não provê a respeito da exploração de loterias. O art. 22, XX, do Texto Constitucional, consoante interpretação legislativa e doutrinária, refere-se tão-somente às atividades econômicas que envolvem distribuição gratuíta de prêmios a título de propaganda e bem assim a capação e utilização de poupança popular, como consórcios e venda de títulos de capitalização.

3. Não havendo norma constitucional que reserve à União, em caráter exclusivo, a regulamentação e exploração da atividade lotérica, aplica-se à hipótese a regra da competência remanescente dos Estados, prevista no art. 25, § 1º, da Constituição.

4. Por via de conseqüência, os dispositivos do Decreto-lei federal nº 204/67 que qualificam como exclusivo da União o serviço público de loterias e restringem a competência dos Estados para a sua regulamentação e exploração, além de serem originariamente inconstitucionais, quando de sua edição, não foram recepcionados pela Constituição de 1988.

...

7. O tipo penal previsto no art. 51. da Lei de Contravenções Penais (‘loteria não autorizada’) não se configura quando a modalidade lotérica houver sido regularmente autorizada pelo Estado, no exercício de sua competência constitucional. Com efeito, sendo a atividade lotérica serviço público e suscetível de exploração pelos Estados, é imperioso concluir que a autorização estadual afasta a incidência da norma incriminadora, pois não se pode admitir a existência de um ‘serviço público criminoso’. Aliás, a própria Lei de Contravenções tipifica em seu art. 53, apenas, a exploração de loterias estaduais fora dos limites territoriais do Estado que a houver autorizado, o que a contrario sensu, obviamentte faz legítima a exploração da loteria estadual no território do Estado que a autorizou.

...”

Em parecer antes referido, o já saudoso jurista DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO, opinando sobre a licitude de projeto que se converteu na Lei Estadual n.º 2.242, de 26.05.94, autorizando a LOTERJ a realizar “concurso de prognósticos”, como modalidade lotérica, lecionou:

“Mesmo admitida a constitucionalidade da legislação federal que estabelece esse ‘monopólio lotérico’ da União, em que se transige com a exploração, em caráter excepcional, por alguns Estados ‘privilegiados’, no sentido semântico e jurídico, mesmo que se ultrapasse airosamente os três argumentos essenciais de inconstitucionalidade, ainda assim, podemos ad argumentandum tantum, demonstrar que o Projeto de Lei em apreço se compatibiliza com a legislação vigente.

Esta compatibilidade é muito fácil de demonstrar-se com três premissas:

Primo – porque o Decreto-Lei nº 204/67 manteve o status quo, isto é, confirmou a validade das loteriais estaduais existentes quando de sua entrada em vigor (art. 32);

Secundo – porque o Decreto-Lei nº 204/67 estabeleceu, como lei reguladora das loterias estaduais, o seu precedente, o Decreto-Lei nº 6.259/44, salvo em casos de colidência entre ambos;

Tertio – porque a União admitiu, expressamente, na Lei nº 6.717, de 12 de novembro de 1979, o concurso de prognósticos, como uma ‘modalidade’ da Loteria Federal regida pelo Decreto-Lei nº 204/67 (verbis):

‘Art. 1º - A Caixa Econômica Federal fica autorizada a realizar, como modalidade de Loteria Federal regida pelo Decreto-Lei nº 204/67, de 27 de fevereiro de 1967, concurso de prognósticos sobre o resultado de sorteio de números, promovido em datas prefixadas com distribuição de prêmios mediante sorteio (n/grifo)’

Ora, se isto foi permitido para a Caixa Econômica Federal, com muito maior razão a autorização se estende ao Estado: não se estará executando mais que uma modalidade que a lei federal já reconheceu como espécie do gênero loteria e, portanto, regida pelo Decreto-Lei nº 204/67. Outro entendimento, excludente do Estado, seria admitir-se que o legislador ordinário da Lei nº 6.717, de 12 de novembro de 1979, estaria criando distinções ou preferências em favor da União em detrimento dos interesses dos Estados, violando o já citado artigo 9º, I, da Constituição Federal.

Como não se pode decidir pela inconstitucionalidade de uma lei enquanto existir uma exegese razoável que afaste a mais radical, podemos concluir, comodamente, que o esboço do Projeto de Lei que institui modalidade lotérica paralela àquela que a União pratica, está regida pelo Decreto-Lei nº 204/67 e, portanto, está por ela coberta”

Cabe-nos acrescentar o mesmo raciocínio em relação a evolução histórica da legislação federal, pós 1967 até a presente data, e quantas leis federais mais vierem a ser editadas, mesmo que sem expressa menção para a respectiva exploração, em igualdade de condições com os demais estados.

Os concursos de prognósicos (lato sensu) são regulados e explorados, por diferentes emissões de loteria, que para efeito de identificação, em uma linguagem aberta, ou com fins “comerciais”, são comumente referidos como produtos lotéricos20 com vistas ao aperfeiçoamento do serviço lotérico, em visível migração natural rumo a pujante atividade econômica, já solidificada na maior parte do mundo, mediante sua apresentação em “modalidades de jogos de loteria” ou simplesmente “modalidades”.

Além das regras gerais previstas nos Decretos-Leis em vigor, n.º 6.259/44 e n.º 204/67, já indicados, várias normas legais e regulamentares disciplinam as diversas (modalidades) de loterias existentes.

A Loteria instantânea, conhecido como “raspadinha”, na qual o apostador adquire aleatoriamente bilhetes previamente numerados e premiados conforme Plano de Premiação disponibilizado ao apostador, proporcionando resultado imediato para entrega aos acertadores dos prêmios apontados nos bilhetes vencedores, com determinadas combinações de números, símbolos ou caracteres, que se encontram encobertos em área descortinável ou raspável.

Disciplinada, no âmbito federal, pelo Decreto-Lei n.º 204, de 1967, e pelo Decreto n.º 99.268, de 31 de maio de 1990. A Caixa Econômica Federal suspendeu, em março de 2015, a sua emissão e distribuição de séries de bilhetes da loteria instantânea, surgindo um novo modelo de exploração dessa modalidade de loterias, que vem sendo arquitetado a partir da Lei n.º 13.155, de 4 de agosto de 2015, com a criação da “Loteria Instantânea Exclusiva – Lotex”, que possui como tema: “marcas, emblemas, hinos, símbolos, escudos e similares relativos às entidades de prática desportiva da modalidade futebol”,21 com previsão par ser explorada diretamente pela CEF ou indiretamente, mediante concessão..22 Neste interim o Decreto n.º 99.268/90 foi revogado pelo Decreto n.º 8.897, de 7 de novembro de 2016.

Note-se que a CEF chegou a constituir a Caixa Instantânea S/A, uma sociedade por ações, de capital fechado, subsidiária integral daquele banco público. Posteriormente, contudo, tanto a Lotex como a referida subsidiária da Caixa foram incluídas no Programa Nacional de desestatização.23

A Loteria Instantânea Exclusiva - LOTEX, poderá adicionalmente contar com temas complementares aos acima mencionados, de maneira a permitir a exploração mercadológica de eventos de grande apelo popular, datas comemorativas, referências culturais, licenciamentos de marcas ou personagens e demais elementos gráficos e visuais que possam aumentar a atratividade comercial do produto.24

As modalidades de loterias de prognósticos são aquelas em que a participação do jogador se dá por aposta efetuada por palpite ou predição, mediante indicação, marcação ou preenchimento de campos constantes nos volantes ou outros meios, como diretamente em terminal eletrônico, os quais serão posteriormente submetidos a sorteios em horários e datas prefixados, sendo o Plano de Premiação, bancado ou rateado, previamente definido e disponibilizado ao apostador.

Atualmente, a CEF explora três tipos de jogos de prognósicos (i) loteria de prognósticos numéricos, também chamada de “loteria de números”. Disciplinada pela Lei n.º 6.717, de 12 de novembro de 1979, é definida como aquela na qual “o apostador indica seus prognósticos, num universo de números inteiros, concorrendo a prêmios mediante sorteio”, denominados “Mega-Sena”, “Quina”, “Lotofácil”, “Lotomania” e “Dupla Sena”. (ii) loteria de prognósticos esportivos, popularmente conhecida como “loteria esportiva”. Disciplinada pelo Decreto-Lei n.º 594, de 27 de maio de 1969, e pelo Decreto n.º 66.118, de 26 de janeiro de 1970, em que “o apostador indica seus prognósticos sobre resultados de competições esportivas”, denominados “Loteca” e “Loto Gol”.

E, ainda a loteria de prognóstico específico, comercializada sob a denominação de “Timemania”. Regida pela Lei nº 11.345, de 14 de setembro de 2006, e pelo Decreto n.º 6.187, de 14 de agosto de 2007, na qual o apostador indica seus prognósticos, num universo de números constituídos de dois algarismos, e indica um clube de futebol de sua preferência, concorrendo a prêmios mediante sorteio.

Desta forma, demostram-se inaplicáveis às loterias estaduais, as limitações anti-isonômicas do artigo 1º e 32, do Decreto-lei nº 204/67, considerando que os valores a que se reporta, nunca foram corrigidos ou atualizados, e há muito perderam qualquer expressão de valor econômico, em decorrência das sucessivas reformas monetárias, de modo que as loterias estaduais possam concorrer em igualdade de condições com a loteria federal, pela preferência dos apostadores.

É lícito às loterias estaduais, em seus respectivos territórios, explorarem os mesmos equivalentes concursos de prognósticos, cujas modalidades lotéricas tenham sido criadas por lei federal, considerando-se autorizadas quando criadas pela União, ou exploradas pela loteria federal, conforme se extrai dos arts. 177. c/c 195 – III, da CF, c/c o art. 33. do Decreto-Lei n.º 204/67, c/c com o Decreto-lei n.º 6.259/44, que as continuou regulando, no que não conflitar com a nova ordem constitucional. Não podendo explorar outras loterias, salvo por disposição legal proveniente da União ou exploração federal superveniente. Sendo vedadas aos Estados-Membros, até o presente momento, todas aquelas proibidas pelo ente central, a exemplo dos bingos ou outras modalidades não explorados ou reguladas pela União.

4. DA SÚMULA VINCULANTE N.° 2 – POSICIONAMENTO DO STF

A Emenda Constitucional n.º 45/2004 introduziu as Súmulas Vinculantes25, no âmbito do Supremo Tribunal Federal, inserindo mais um útil e célere instrumento de controle jurisdicional da constitucionalidade, de observância obrigatória pelos demais órgãos do Poder Judiciário e pela administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, objetivando:

“a validade, a interpretação e a eficácia de normas determinadas, acerca das quais haja controvérsias atual entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração pública que acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questões idênticas” (CF, art. 103-A, caput e § 1º).

A direção da Súmula vinculante n.º 2 impede que os Estados-Membros e o Distrito Federal editem atos normativos primários (leis ou decretos autônomos) sobre a matéria, mas não veda que as loterias aptas a funcionar, nos termos do Decreto-Lei n.º 204/67, bem como outras que reclamem iguais direitos, editem atos normativos secundários disciplinando a sua organização e funcionamento, inclusive no que concerne a realização do fomento social e a contratação de obras ou serviços públicos mediante chamamento público e licitação, nos termos da lei, bem como regulamentar, por atos normativos secundários, os respectivos serviços lotéricos em âmbito estadual.

Tratando-se de controle concentrado em que uma lei ou ato normativo autônomo é declarado constitucional ou inconstitucional – caso das ações declaratória de constitucionalidade e direta de inconstitucionalidade – há pouca margem para dúvidas: ou se aplica ou não se aplica a norma em questão, conforme o resultado do julgamento.

Contudo, tratando-se de enunciado interpretativo, sintético por sua própria natureza, é possível aplicações restritivas ou ampliativas, dependendo de discernimentos puramente subjetivos do órgão julgador, com acesso imediato e ágil ao STF, servindo não só para que a própria Corte Suprema esclareça eventuais dúvidas, como para assegurar o exato cumprimento do respectivo enunciado.

Ante tal subjetividade, ao STF compete admitir ou não, reclamação na hipótese de indevida aplicação da Súmula vinculante, ao dispor:

“Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso” (CF, art. 103-A, § 3º).

Em sessão de 30 de maio de 2007, o STF editou o seguinte enunciado, in verbis:

“Súmula vinculante nº 2 – É inconstitucional lei ou ato normativo estadual ou distrital que disponha sobre sistemas de consórcios e sorteios, inclusive bingos e loterias.”

Referido enunciado sumular vem provocando nos meios jurídicos variadas interpretações, destacando-se duas correntes:

i) as loterias estaduais, existentes quando da edição do Decreto-Lei n.º 204/67, podem continuar funcionando, mas com as limitações constantes daquele diploma;

ii) as loterias estaduais, podem funcionar com os mesmos e similares concursos de prognósticos explorados pelo governo federal, como estariam habilitadas a explorar o serviço público estadual de loterias, no âmbito do respectivo território, em concorrência simétrica e harmonica com a loteria federal.

O STF ainda não se pronunciou sobre o alcance dos artigos 1° e 32, do Decreto-lei nº 204/67.

Bem asseverou a Min. ELLEN GRACIE, ao prestar informações, na ADPF 12826

“as várias decisões desta Casa, todas prolatadas em ações diretas de inconstitucionalidade, que embasaram a edição da Súmula Vinculante nº 2 trataram tão-somente, (1) da caracterização das atividades de bingos e loterias como espécies de sistemas de consórcios e sorteios, bem como (2) do reconhecimento da competência privativa da União para desempenhar a atividade legiferante sobre esse tema’ (fls. 227). Nas ações diretas que serviram de inspiração ao enunciado da súmula vinculante nº 2, nada se definiu sobre o regime de exploração dos serviços lotéricos pelos Estados, de sorte que ‘o debate desse assunto, de maneira inaugural, no procedimento de edição da Súmula ora em análise representaria manifesta extrapolação dos limites traçados pelos julgamentos que a fundamentaram.”

Por outro lado, compete reforçar que, quando a Súmula Vinculante n.º 2, do STF se refere à inconstitucionalidade de “lei ou ato normativo estadual ou distrital” que disponha sobre loterias ou bingos, está aludindo, obviamente, a ato normativo primário formal e materialmente legislativo (lei) ou materialmente legislativo (decreto autônomo).

A Súmula Vinculante resulta de “reiteradas decisões sobre matéria constitucional” (CF, art. 103-A, caput), quando só os atos normativos primários é que podem ser objeto de controle concentrado ou difuso da constitucionalidade pelo STF, segundo sua própria e assentada jurisprudência.

Quanto aos atos normativos secundários – decretos regulamentares, instruções normativas, portarias, resoluções – todos se subordinam à lei, não podendo inovar na ordem jurídica.

“Desse modo, não se estabelece confronto direto entre eles e a Constituição. Havendo contrariedade, ocorrerá uma de duas hipóteses: i) ou o ato administrativo está em desconformidade com a lei que lhe cabia regulamentar, o que caracterizaria ilegalidade e não inconstitucionalidade; ii) ou é a própria lei que está em desconformidade com a Constituição, situação em que ela é que deverá ser objeto de impugnação.”27

Na mesma linha vem decidindo o STF:

“Decreto regulamentar não está sujeito ao controle da constitucionalidade, dado que se o decreto vai além do conteúdo da lei, pratica ilegalidade e não inconstitucionalidade. Somente na hipótese de não existir lei que preceda o ato regulamentar, é que poderia este ser acoimado de inconstitucional, assim sujeito ao controle da constitucionalidade.”28

Assim sendo, não estão os Estados-Membros impedidos de editar atos normativos secundários, disciplinando a organização e o funcionamento de suas loterias, inclusive a contratação de obras ou serviços mediante licitação pública e chamamento público para o fomento social, bem como regulamentando os respectivos serviços lotéricos, desde que amparados por leis que não conflitem com a Constituição Federal.

Registre-se que o STF julgou inconstitucional o Decreto n.º 25.723, de 16.11.99, do Executivo fluminense, por entendê-lo um “decreto autônomo” que disciplinava exaustivamente a exploração de bingos no Estado do Rio de Janeiro, cumprindo sublinhar, porém, que esse decreto não revogou, expressa ou implicitamente, o art. 1º do Decreto Estadual n.º 23.299/97, acima referido, uma vez que só cuidava de bingos. Todavia, as demais disposições do Decreto Estadual nº 23.299/97, perderam a sua eficácia, pelo mesmo motivo que levou o STF a declarar a inconstitucionalidade do Decreto Estadual nº 25.723/99, ou seja, regular a exploração de bingos à revelia de legislação federal.

Em idêntico sentido ainda o voto do Min. CARLOS AYRES BRITTO, em ação direta de inconstitucionalidade versando sobre o problema das loterias estaduais:

“A normatização estadual ou distrital de caráter específico pressupõe uma simultânea ou, quando menos, uma anterior legislação de caráter inespecífico. E de autoria, sobremais, da própria esfera de Poder autorizante: a União Federal. Noutros termos, para que o Distrito Federal e os Estados-Membros possam legislar sobre aspectos específicos de um dado sorteio, é preciso que haja uma lei federal complementar que trace o regime jurídico central desse mesmo jogo ou loteria. (...) Aí, por certo, já atribuída uma identidade a cada qual dos jogos e competições, o que sobejar é que pode ser objeto de autorização dita específica, para adaptar a concreta exploração de um determinado sorteio a decisões e estruturação administrativa de cada Estado-Membro ( e aqui é de se lembrar a concreta formação de Conselhos de Administração e Fiscalização, assim como o direcionamento de receitas para custeios desse ou daquele programa governamental)”29

O Min. CELSO DE MELLO, em Reclamação 5716/PE, impetrada pela ARPE – Agência de Regulação de Serviços Públicos Delegados do Estado de Pernambuco, em juízo de estrita delibação, assim decidiu:

“...Vislumbro, assim, ao menos em juízo de estrita delibação, a configuração, na espécie, de uma situação de possível ruptura da harmonia federativa, o que faria incidir a norma inscrita no art. 102, I, “f”, da Constituição.

...

O exame da presente reclamação – como já acentuado - permite vislumbrar aparente situação caracterizadora de conflito federativo, eis que a controvérsia versada na ação civil pública proposta pela União contra a parte ora reclamante, autarquia estadual, envolve, fundamentalmente, discussão sobre o relacionamento normativo entre a União Federal e o Estado de Pernambuco, em contexto de evidente conflituosidade capaz de romper a harmonia e de afetar o convívio institucional no âmbito da Federação brasileira.

...

Sendo assim, e em juízo de estrita delibação, defiro o pedido de medida liminar, em ordem a suspender, cautelarmente, a eficácia da decisão proferida pelo ilustre magistrado que ora figura como reclamado na presente sede processual (Ação Civil Pública nº 2007.83.00.017870-1, 10ª Vara Federal de Recife/PE, Apenso, fls. 156/166), sustando, ainda, até final julgamento desta reclamação, o andamento de referido processo judicial.”

Outro elemento a amparar a presente legal opinion extraido da ADI 2.847/DF, em que o Eminente Min. CARLOS AYRES BRITTO afirma:

“Se é correto ajuizar que apenas a União pode originariamente legislar sobre essa ou aquela espécie de sorteio (e assim excluí-lo da ilicitude contravencional), não parece verdadeiro, contudo, afirmar que somente ela pode explorá-lo.

(...)

Instituído, ou autorizado que seja um determinado jogo pela pessoa jurídica central da Federação (ainda que por lei ordinária, tão somente) qualquer das duas entidades estatais periféricas (Estado-membro ou Distrito Federal), pode concorrer com ela, União Federal. Pode, no território de cada qual delas, competir com o Governo Central pela preferência dos apostadores”

Prossegue o Ministro fazendo uma distinção basilar: a competência legislativa não induz ao monopólio do jogo pela União Federal. Por conseguinte, os Estados (e do Distrito Federal) possuem competência residual para tratar de suas loterias (art. 25. da CR/88).

5. LIMITAÇÕES ANTI-ISONÔMICAS DO DECRETO-LEI N.º 204/67

Resta o exame mais aprofundado quanto as limitações anti-isonômicas, impostas pelo Decreto-Lei n.º 204/67 às loterias estaduais preexistentes, ou seja, aquelas autorizadas a continuarem funcionando, tema sobre o qual, como relatado, inexiste um pronunciamento expresso do STF, visto que ainda não foi questionado naquela Corte e o Congresso Nacional não inovou a respeito expressamente em relação as loterias estaduais e distrital, apesar dos debates e discuções legislativas de vários projetos de lei em tramitação, alguns por décadas.

Dispõe o citado Decreto-Lei, ad litteram:

Art. 32. Mantida a situação atual, na forma do disposto no presente Decreto-Lei, não mais será permitida a criação de loterias estaduais.

§ 1º As loterias estaduais atualmente existentes não poderão aumentar suas emissões ficando limitadas às quantidades de bilhetes séries em vigor na data da publicação deste Decreto-lei.

§ 2º A soma das despesas administrativas de execução de todos os serviços de cada loteria estadual não poderá ultrapassar de 5% da receita bruta dos planos executados.

Art. 33. No que não colidir com os termos do presente Decreto-Lei, as loterias estaduais continuarão regidas pelo Decreto-Lei nº 6.259, de 10 de fevereiro de 1944.

Temos absolutamente estagnadas as limitações imposta à época, por não permanecer mais mantida, a situação outrora denominada atual, do dia 27/02/1967, em que o Congresso Nacional encontrava-se absolutamente cerceado.

Passados mais de 50 anos, sem ser expressamente permitida a criação de novas loterias estaduais, ressalvada a manutenção das loterias estaduais pré-existentes, que foram à época proibidas de aumentar as suas emissões e limitadas às quantidades de bilhetes e séries em vigor na data da publicação do Decreto-Lei n.º 204/67.

Aludidas normas de limitação somente foram cumpridas pelos Governos Estaduais enquanto perdurou a ditadura. Com a abertura política, os governadores foram eleitos diretamente pela população, o que auxiliou a convicção de que a referida legislação contraria a autonomia dos Estados, não sendo, portanto, necessário o seu cumprimento por ferir preceito fundamental.

Isso na vigência do Ato Institucional Número Quatro (AI-4), que convocou o Congresso Nacional para revogar a Constituição de 1946 e garantir a promulgação da nova Carta Constitucional, após ser rejeitada a emenda que estabeleceria novas eleições diretas para Presidente e Vice-Presidente da República, em 24 de janeiro foi promulgada a Constituição de 1967.

Registrando-se que o AI-2 vigorou até 15 de março de 1967, quando muitos de seus princípios autoritários permaneceram incorporados aquela Constituição e a sociedade, sendo inteiramente ultrapassados pela atual Constituição Cidadã de 1988.

Independente do ângulo de análise. Nada se mantém atual daquela sombria situação da história nacional. O mundo se modernizou. A população cresceu junto com o processo inflacionário em toda América Latina. Passamos por diferentes planos econômicos e alterações da moeda.

O Princípio da Eficiência foi agregado à nova Constituição, que também proíbe a preferência ou discriminação e garante a isonomia entre os Estados.

Nestes últimos 50 anos, em que pese a competência privativa da União para legislar sobre sistemas de consórcios e sorteios, que nos termos da Súmula Vinculante n.º 2, do STF, incluiu Bingos e Loterias, nada se decidiu quanto a exploração lotérica pelos Estados e pelo Distrito Federal.

Indica, por sua vez, o Decreto-Lei n.º 6.259/44, com as alterações introduzidas no seu art. 9º, da Lei nº 3.346, de 17.12.57 e pela Lei nº 4.161, de 04.12.62, no que interessa a demostrar sua inaplicabilidade lógica e econômica:

Art. 9º A loteria federal e as estaduais subordinar-se-ão às seguintes condições:

(... )

4) 1 (uma) extração semanal ou quinzenal com prêmios maiores de CR$ 100.000,00 (cem mil cruzeiros) a CR$ 2.000.000,00 (dois milhões de cruzeiros), no caso de loterias estaduais: 1 (uma ) extração semanal com prêmios maiores de CR$ 100.000,00 ( cem mil cruzeiros) a CR$ 5.000.000,00 (cinco milhões de cruzeiros) e ainda 2 (duas) extrações anuais nas semanas de São João e de Natal, com prêmios maiores até CR$ 20.000.000,00 (vinte milhões de cruzeiros), no caso de loteriais estaduais em exploração direta pelo Estado ou por autarquia estadual.

(...)

7) Os Estados que executam o serviço de loteria, diretamente ou em regime de autarquia, poderão realizar, uma vez ao ano, extração especial, para fins de assistência social, hospitalar, educacional e cultural, a cargo do Poder Executivo, com emissão máxima de 100.000 (cem mil) bilhetes, ao preço maior de CR$ 500,00 (quinhentos cruzeiros) cada um e distribuição de prêmios até CR$ 20.000,00 (vinte mil cruzeiros).”

A aplicação literal do art. 9º do Decreto-lei nº 6.259/44, em obediência ao teor igualmente literal do art. 32, § 1º, do Decreto-lei nº 204/67, importaria em impedir todas as loterias estaduais por ele mesmo autorizadas, à época a continuarem funcionando, caso mantidas a situação de outrora, o que seria, à evidência, uma inaceitável contradição, e afronta direta ao novo princípio constitucional da efciência, posto que, em 1962, no ano da última alteração, a correção monetária ainda não havia se alastrado pela américa latina, nem fora sequer incorporada ao direito positivo brasileiro, e nenhuma lei posterior cuidou de atualizar esses valores.

Com efeito, as sucessivas reformas, a partir de 1967 e até o advento do real, importaram em suprimir doze zeros da unidade monetária vigente em 1962 (cruzeiro). Conseqüentemente, o maior valor mencionado no art. 9º do Decreto-lei 6.259/44 (Cr$ 20.000.000,00) estaria reduzido a menos de um centavo de real, de modo a inviabbilzar economicamente sua exploração.

Outra questão relevante é saber quais as modalidades de loterias decorrentes de concursos de prognósticos que as loterias preexistentes ao Decreto-Lei n.º 204/67 estão autorizadas a explorar. Não se pode pretender, sob pena de destiná-las ao fracasso, que fiquem adstritas a comercializar bilhetes impressos divididos em dez ou vinte frações (gasparinho ou gasparino), ou seja, o mesmo e único tipo de bilhete explorado, à época, pela loteria federal.

Afigura-se razoável admitir que as loterias estaduais incorporem a mesma evolução tecnológica desenvolvida ao longo do tempo pela Caixa Econômica Federal, na exploração da loteria federal, sob pena de impedi-las de concorrer em igualdade de condições, comprometetendo sua própria natureza, já que a CEF leva a grande vantagem de poder operar em todo o território nacional, além de ser um banco público, com outras importantes atribuições e poderes.

Reforça o entendimento acima exposto, tanto no tocante à derrogação dos valores monetários expressos no art. 9º do Decreto-Lei n.º 6.259/44 quanto às modalidades lotéricas que as loterias estaduais autorizadas podem explorar, a circunstância de a LOTERJ adotá-lo, em simetria com o governo federal, há muitos anos, sem oposição ou contestação.

Neste sentido a LOTERJ nunca foi questionada, considerando quaisquer atos legais decorrentes da exploração lotérica, vinculados a qualquer comunicação ao COAF, recolhimento de imposto de renda retido na fonte, incidente sob o valor dos prêmios dos ganhadores, recolhimento do PASSEP, tudo sem qualquer questionamento do Governo Federal.

Somem-se décadas em que os bilhetes de loteria da Loterj, a exemplo das Raspadinhas permaneceram a venda na rede lotérica da Caixa Econômica Federal, no período entre 1991 e 2009, bem como decisão judicial transitada e julgada, que condenou a CEF a “abster de utilizar configuração de bilhetes de loteria idêntica ou similar à de produtos lançados anteriormente pela empresa Hebara Distribuidora de Produtos Lotéricos S/A....”

EMENTA: PROPRIEDADE INDUSTRIAL. ABSTENÇÃO DE USO DE MARCA. PROCEDÊNCIA PARCIAL

1.A anterioridade de depósito da marca É DO RIO da autora impede o uso de signo distintivo idêntico ou semelhante pela ré, para assinalar produto ou serviço idêntico, bem como veda a utilização de padrão estético semelhante em bilhetes de loteria.

2. Pedido julgado procedente em parte

5.19 Regra consagrada de hermenêutica, de certa forma incorporada pelo art. 4. da LICC, quando alude aos “costumes”, e pelo art. 131. do antigo Código Comercial, quando cuida da interpretação dos contratos, recomenda que o intérprete atente para o uso, isto é, o modo como a norma vem sendo cumprida. Em monografia clássica, PAULA BAPTISTA30 destaca a importância que se deve atribuir ao “sentido que tem sido dado à lei por algum uso regularmente constituído”, indicando os seus fundamentos:

“ §51 Funda-se em dois motivos: 1º) que aquilo, que por longo tempo tem parecido justo e útil (aequum et bonum) realmente o é (1); 2º) que em regra há sempre graves inconvenientes em mudar uma tal interpretação, a que já se acham ligados muitos interesses, que não deverão ficar compromettidos.(2)” Estes motivos são, pois, allusivos, ao tempo, que tambem é poder com uma sancção, que lhe é natural.(3).” Marcações no original.

6. DA CONCLUSÃO

A exploração de loterias não constitui monopólio da União, posto que, como sobejamente já demonstrado acima, ausentes do rol restritivo do art. 177. da Carta Magna.

No mesmo passo o art. 195, III, da Constituição estabelece que a seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das contribuições sociais - sobre a receita de concurso de prognósticos.

A destinação dos lucros líquidos auferidos pelas loterias estaduais que se mantém em operação, a exemplo das loterias do Estado do Rio de Janeiro e de Minas Gerais, constituem receita fundamental para a manutenção de projetos de assistência social, quanto mais neste momento de grave crise política e econômica.

A subtração de receita para a Administração pública reclama fonte de custeio especifica e previamente programada. Para o que importa em decréscimos, a iniciativa depende de prévio estudo de impacto orçamentário-financeiro, em atenção a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000).

Sem dúvidas, faz-se necessário aproveitar o debate do novo marco legal dos jogos de fortuna no país, em andamento no o Congresso Nacional, para reparação histórica do cerceamento das Loterias Estaduais, ocorrido há 50 anos, no momento em que se avalia a liberação de Cassinos, a volta dos Bingos, bem como outras modalidades como o "Jogo do Bicho" em paralelo a criação da Loteria Exclusiva - LOTEX e a abertura do mercado, mediante concessão.

A Lei de Contravenções Penais (Decreto-Lei n.º 3.688/41) reconheceu a competência dos Estados para explorar loterias no âmbito dos respectivos territórios, ao dispor no art. 53, a modalidade de contravenção consistente em “introduzir para fins de comércio, bilhete de loteria estadual em território onde não possa legalmente circular.”

A direção da Súmula vinculante n.º 2 impede que os Estados-Membros e o Distrito Federal editem atos normativos primários (leis ou decretos autônomos) sobre a matéria, mas não lhes veda a exploração das respectivas loterias aptas a funcionar, apesar das limitações anti-isonômicas do Decreto-Lei n.º 204/67, bem como outras que reclamem iguais direitos, editem atos normativos secundários disciplinando a sua organização e funcionamento, inclusive no que concerne a realização do fomento social e a contratação de obras ou serviços públicos mediante chamamento público e licitação, nos termos da lei, bem como regulamentar, por atos normativos secundários, os respectivos serviços lotéricos em âmbito estadual;

Quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público será concedido mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data,

O instrumento cabível na hipótese de descumprimento de enunciado de Súmula Vinculante, tanto por decisão judicial quanto por ato administrativo ou, ainda, quando da sua aplicação indevida, é a Reclamação, que deverá ser dirigida ao Supremo Tribunal Federal, com as cautelas de praxe, nos termos do art. 7° § 1ºda Lei 11.417/2006, do art. 103. A, § 3º da CF. c/c o Art. 988- III do CPC.

O processo aberto na Suprema Corte não suspende ou prejudica as outras formas de recurso ou impugnação cabíveis, ressaltando que o instituto da Reclamação contra ato administrativo somente poderá ser usado quando esgotadas todas as possibilidades na via administrativa.

Demostram-se inaplicáveis às loterias estaduais, as limitações anti-isonômicas dos artigos 1º e 32, § 1º, do Decreto-lei nº 204/67, considerando que os valores a que se reporta, nunca foram corrigidos ou atualizados, e há muito perderam qualquer expressão de valor econômico, em decorrência das sucessivas reformas monetárias, de modo que as loterias estaduais possam concorrer em igualdade de condições com a loteria federal, pela preferência dos apostadores.

É lícito às loterias estaduais, em seus respectivos territórios, explorarem os mesmos equivalentes concursos de prognósticos, cujas modalidades lotéricas tenham sido criadas por lei federal, considerando-se autorizadas quando criadas pela União, ou exploradas pela loteria federal, conforme se extrai dos arts. 177. c/c 195 – III da CF, c/c o art. 33. do Decreto-lei nº 204/67, c/c com o Decreto-lei nº 6.259/44, que as continuou regulando, no que não conflitar com a nova ordem constitucional. Não podendo explorar outras loterias, salvo por disposição legal proveniente da União ou exploração federal superveniente. Sendo vedadas aos Estados-Membros, até o presente momento, todas aquelas proibidas pelo ente central, a exemplo dos bingos ou outros jogos não explorados ou regulados pela União.

Assim sendo, verifica-se que os Estados-Membros e suas loterias estaduais estão autorizadas a comercializar jogos, desde que (i) tenham sido instituídas antes do advento do Decreto-Lei n.° 204/67; (ii) os jogos por elas explorados também já existissem quando da edição daquele Decreto-Lei (art. 32, §1°, Decreto-Lei 204/67) e ou (iii) os novos jogos guardem similitude com as modalidades exploradas pela União, estando, por conseguinte, em harmonia com a legislação federal e em simetria com a loteria federal, designadas pela Constituição Federal como Concurso de Prognósticos, independentemente da denominação das espécies de modalidades de loterias empreendidas e reforçadas por todos os meios modernos de eficiência para fins de otimização, fiscalização e controle.

Pelo exposto, forçoso concluir que o Governo Federal é completamente incompetente para exercer a fiscalização das operações das loterias estaduais, diante do pacto federativo hoje em vigor e, por conseguinte, um eventual constrangimento ou determinação que extrapole a competência federal em desfavor do serviço público estadual de loterias, deve ser combatido no STF, salvo fundamentos diversos, visto que é o fórum adequado para tanto (art. 102, I, alínea "f" da CR/88).

Em modesta homenagem ao laureado ex-Procurador do Estado do Rio de Janeiro, Dr. DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO e aos eminentes juristas aludidos que nos deixaram seus legados, como construtores do direito administrativo e constitucional.

É como penso e opino em tributo póstumo,

Paulo Horn

OAB/RJ 68.386

Notas

2 Pro bono é uma expressão em latim que significa “para o bem”, na tradução para a língua portuguesa. O uso mais comum da expressão pro bono é relacionado com atividades que beneficiam um povo ou população em geral. https://www.significados.com.br/pro-bono/

3 Companhia de Turismo do Estado do Rio de Janeiro.

4 Decreto-Lei n.º 6.259, de 10 de fevereiro de 1944 e Decreto-Lei n.º 204 de27 de fevereiro de 1967.

5 Instrumento utilizado no chamado controle direto da constitucionalidade das leis e atos normativos, exercido perante o Supremo Tribunal Federal brasileiro:

6 ADI nº 2.847/DF - Objeto: Pedido de declaração de inconstitucionalidade das Leis Distritais de nº 1.176/1996; 2.793/2001; 3.130/2003; e 232, de 14.01.1992, que versam sobre a Loteria Social do Distrito Federal, em razão da inobservância das normas de competência privativa da União para legislar sobre a matéria em análise (exploração de loteria), insertas no art. 22, inc. I e inc. XX, da CF/88.

Decisão: EMENTA: CONSTITUCIONAL. LOTERIAS. LEIS 1.176/96, 2.793/2001, 3.130/2003 e 232/92, DO DISTRITO FEDERAL. C.F., ARTIGO 22, I E XX. I. - A Legislação sobre loterias é da competência da União: C.F., art. 22, I e XX. II. - Inconstitucionalidade das Leis Distritais 1.176/96, 2.793/2001, 3.130/2003 e 232/92. III. - ADI julgada procedente.

ADI nº 2.930/ES - Objeto: Pedido de declaração de inconstitucionalidade das Leis locais de nº 4.440/90, 5.692/98 e 6.286/00, bem como da Lei Complementar nº 237/2002, do Estado do Espírito Santo, em razão da inobservância das normas de competência privativa da União para legislar sobre a matéria em análise (exploração de loteria), insertas no art. 22, inc. I e inc. XX, da CF/88. Decisão: DECISÃO AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONULIDADE - PERDA DE OBJETO. 1. O Procurador-Geral da República, Dr. Claudio Fonteles, pronuncia-se pela declaração da prejudicialidade do pleito. É que a Assembléia Legislativa do Estado do Espírito Santo, à folha 210 à 216, noticiou a revogação das Leis nº 4.440/1990, 5.692/1998, 6.286/2000 bem como da Lei Complementar nº 237/2002, objetos desta ação direta de inconstitucionalidade. 2. Ante o quadro, declaro o prejuízo do pedido formulado na inicial. 3. Publique-se. Brasília, 1º de fevereiro de 2005. Ministro MARCO AURÉLIO Relator

ADI nº 2.950/RJ - Objeto: Pedido de declaração de inconstitucionalidade do Decreto nº 25.723/99 do Estado do Rio de Janeiro, que dispõe sobre exploração de loterias de bingo pela Loteria daquele Estado, pois contraria o disposto no art. 22, inciso XX, da CF. Decisão: COMPETÊNCIA – JOGOS – PRECEDENTE DO PLENÁRIO – RESSALVA DE ENTENDIMENTO PESSOAL. Na dicção da ilustrada maioria, entendimento em relação ao qual guardo reservas, a cláusula reveladora da competência privativa da União para legislar sobre sistemas de consórcios e sorteios – artigo 22, inciso XX, da Constituição Federal - abrange a exploração de loteria, de jogos de azar.

ADI 2.995/PE - Objeto: Pedido de declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 12.343/2003, e do Decreto nº 24.446/2002 do Estado de Pernambuco, que dispõem sobre o serviço de loterias daquele Estado, pois contrariam o disposto no art. 22, incisos I e XX, CF. Decisão: E M E N T A: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE –LEGISLAÇÃO ESTADUAL PERTINENTE À EXPLORAÇÃO DE ATIVIDADE LOTÉRICA – DISCUSSÃO SOBRE A COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR SOBRE O TEMA REFERENTE A SISTEMAS DE SORTEIOS - MATÉRIA SUBMETIDA AO REGIME DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO (CF, ART. 22, INCISO XX) – HISTÓRICO DA LEGISLAÇÃO REFERENTE À EXPLORAÇÃO DOS JOGOS E SISTEMAS LOTÉRICOS (INCLUSIVE BINGOS) NO BRASIL - DIPLOMAS NORMATIVOS ESTADUAIS QUE DISCIPLINAM OS SERVIÇOS DE LOTERIAS E INSTITUEM NOVAS MODALIDADES DE JOGOS DE AZAR – MATÉRIA CONSTITUCIONALMENTE RESERVADA, EM CARÁTER DE ABSOLUTA PRIVATIVIDADE, À UNIÃO FEDERAL - USURPAÇÃO, PELO ESTADO-MEMBRO, DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA EXCLUSIVA DA UNIÃO – OFENSA AO ART. 22, XX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL - INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DA LEI PERNAMBUCANA Nº 12.343/2003 E DO DECRETO ESTADUAL Nº 24.446/2002 - AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE. LEGISLAÇÃO PERTINENTE A SISTEMAS DE SORTEIOS – MATÉRIA SUBMETIDA AO REGIME DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO (CF, ART. 22, INCISO XX) – NORMAS ESTADUAIS QUE DISCIPLINAM A ATIVIDADE LOTÉRICA – USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA – INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL CARACTERIZADA – PRECEDENTES.

- A cláusula de competência inscrita no art. 22, inciso XX, da Constituição da República atribui máximo coeficiente de federalidade ao tema dos “sorteios” (expressão que abrange os jogos de azar, as loterias e similares), em ordem a afastar, nessa específica matéria, a possibilidade constitucional de legítima regulação normativa, ainda que concorrente, por parte dos Estados-membros, do Distrito Federal ou dos Municípios.

- Não assiste, ao Estado-membro, bem assim ao Distrito Federal, competência para legislar, por autoridade própria, sobre qualquer modalidade de loteria ou de serviços lotéricos. Precedentes.

- A usurpação, pelo Estado-membro, da competência para legislar sobre sistemas de sorteios - que representa matéria constitucionalmente reservada, em caráter de absoluta privatividade, à União Federal - traduz vício jurídico que faz instaurar situação de inconstitucionalidade formal, apta a infirmar, de modo radical, a própria integridade do ato legislativo daí resultante. Precedentes.

- Não se instaurou, perante o Supremo Tribunal Federal, processo de controle normativo abstrato referente à Lei nº 73/1947 do Estado de Pernambuco, editada em momento no qual era facultado, a qualquer Estado-membro, por efeito de legislação federal (DL nº 204/67), dispor, validamente, sobre a instituição e a exploração de serviços lotéricos. Matéria estranha, portanto, ao âmbito deste processo de fiscalização normativa, cujo objeto limita-se, unicamente, ao exame da legitimidade constitucional da Lei estadual nº 12.343/2003 e do Decreto estadual nº 24.446/2002. Situação idêntica à que se registrou no julgamento da ADI 2.996/SC.

A QUESTÃO DO FEDERALISMO NO SISTEMA CONSTITUCIONAL BRASILEIRO - O SURGIMENTO DA IDÉIA FEDERALISTA NO IMPÉRIO - O MODELO FEDERAL E A PLURALIDADE DE ORDENS JURÍDICAS (ORDEM JURÍDICA TOTAL E ORDENS JURÍDICAS PARCIAIS) - A REPARTIÇÃO CONSTITUCIONAL DE COMPETÊNCIAS: PODERES ENUMERADOS (EXPLÍCITOS OU IMPLÍCITOS) E PODERES RESIDUAIS.

ADI 2.996/SC - Objeto: Pedido de declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 11.348/2000, do Estado de Santa Catarina, que dispõe sobre o serviço de loterias daquele Estado, pois contraria o disposto no art. 22, incisos I e XX, da CF. Decisão: EMENTA: 1. Ação direta de inconstitucionalidade: L. est. 11.348, de 17 de janeiro de 2000, do Estado de Santa Catarina, que dispõe sobre serviço de loterias e jogos de bingo: inconstitucionalidade formal declarada, por violação do art. 22, XX, da Constituição Federal, que estabelece a competência privativa da União para dispor sobre sistemas de sorteios. 2. Não está em causa a L. est. 3.812/99, a qual teria criado a Loteria do Estado de Santa Catarina, ao tempo em que facultada, pela legislação federal, a instituição e a exploração de loterias pelos Estados membros.

ADI nº 2.948/MT - Objeto: Pedido de declaração de inconstitucionalidade do §2º do artigo 62 da Lei nº 7.156/1999, do Estado do Mato Grosso, que dispõe sobre a permissão da instalação e operação de máquinas eletrônicas programadas para exploração do jogo de bingo naquele Estado, o que está expressamente proibido pela Lei nº 9.615/98 (arts. 73. e 74), norma federal que regulamente o funcionamento dos bingos no país, e, assim, contraria o disposto no art. 22, incisos I e XX, da CF. Decisão: EMENTA: AÇÃO DIREITA DE INCONSTITUCIONALIDADE. § 2º DO ARTIGO 62 DA LEI N. 7.156/99 DO ESTADO DO MATO GROSSO. INSTALAÇÃO E OPERAÇÃO DE MÁQUINAS ELETRÔNICAS DO JOGO DE BINGO NAQUELE ESTADO-MEMBRO. MATÉRIA AFETA À COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. 1. A Constituição do Brasil determina expressamente que compete à União legislar sobre sistemas de consórcios e sorteios (art. 22, inciso XX). 2. A exploração de loterias constitui ilícito penal. Nos termos do disposto no art. 22, inciso I, da Constituição, lei que opera a migração dessa atividade do campo da ilicitude para o campo da licitude é de competência privativa da União. 3. Pedido de declaração de inconstitucionalidade julgado procedente.

ADI nº 3.004/MG - Objeto: Pedido de declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 14.236/2002, do Estado de Minas Gerais, que dispõe a exploração e fiscalização de loterias de bingo pela Loteria daquele Estado, pois contraria o disposto no art. 22, incisos I e XX, da CF. Decisão: Ementa: ADI. LEI ESTADUAL DECLARADA INCONSTITUCIONAL PELO TRIBUNAL DE JUSTIÇA OPONÍVEL ERGA OMNES. 1. Ação direta de inconstitucionalidade proposta contra lei estadual que já havia sido declarada inconstitucional pelo Tribunal de Justiça em sede de controle por via principal (CF/88, art. 125, § 2º). 2. Retirado o diploma do sistema jurídico, por acórdão que, aliás, já transitou em julgado, não há interesse no prosseguimento deste feito. 3. Extinção do processo sem exame de mérito.

ADI nº 3050/RS - Objeto: Pedido de declaração de inconstitucionalidade do art. 18, caput e §§1º, 2º e 3º, da Lei nº 10.959/1997, do Decreto nº 40.593, de 16n de janeiro ed 2001, do Decreto nº 40.635, de 13 de fevereiro de 2001, do Decreto nº 40.765, de 18 de maio de 2001, e dos incisos XII e XIII do art. 14. do Decreto nº 37.297, de 13 de março de 1997, todos do Estado do Rio Grande do Sul, atinente a loterias, por padecerem de inconstitucionalidade formal, por invadirem competência constitucionalmente reservada a União para legislar sobre a matéria (art.22, incisos I e XX, CF/88).

ADI 3060/GO - Objeto: Pedido de declaração de inconstitucionalidade das Leis nº 13.639/2000 e 13.762/2000, ambas do Estado de Goiás, que dispõem sobre a exploração e fiscalização de loterias de bingo pela Loteria daquele Estado, pois contrariam o disposto no art. 22, incisos I e XX, da CF. Decisão: EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade: L. est. 13.639/00 - com a redação dada pela L. est. 13.672/00 - do Estado de Goiás, que dispõe sobre modalidades lotéricas e congêneres, dentre as quais os bingos (inc. IV, § 2º, art. 1º) e as máquinas caça-níqueis (inc. V, § 2º, art. 1º): inconstitucionalidade formal declarada, por violação do art. 22, XX, da Constituição Federal, que estabelece a competência privativa da União para dispor sobre sistemas de sorteios.

ADI 3.147/PI - Objeto: Pedido de declaração de inconstitucionalidade do Decreto nº 11.106/2003, do Estado do Piauí, que dispõe sobre o serviço de loterias daquele Estado, pois contraria o disposto no art. 22, incisos I e XX, da CF. Decisão: EMENTA: CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DECRETOS NºS 11.106/03 E 11.435/04, DO ESTADO DO PIAUÍ. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE SISTEMA DE CONSÓRCIOS E SORTEIOS (INCISO XX DO ART. 22). Ação procedente. Ementa: CONSTITUCIONAL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OMISSÃO PARCIAL NA ANÁLISE DE MODIFICAÇÃO POSTERIOR DA NORMA ORIGINARIAMENTE ATACADA. EMBARGOS DECLARATÓRIOS ACOLHIDOS, EM PARTE, MANTIDO O JUÍZO DE INCONSTITUCIONALIDADE. 1. A derrogação do ato normativo originalmente atacado (Decreto 11.435/04 do Estado do Piauí) não impede a formulação de juízo de inconstitucionalidade do ato superveniente com semelhante conteúdo (Decreto 11.248/06) e, como o anterior, afrontoso à Súmula Vinculante 2/STF. 2. Embargos de declaração parcialmente acolhidos.

ADI 3.148/TO - Objeto: Pedido de declaração de inconstitucionalidade das Leis nº 1.123/2009, 66/1989, 1.099/1999, dos Decretos nº 1.399/2002, 1.493/2002, e do art. 4º da Lei nº 1.115/1999, todas do Estado do Tocantins, que dispõem sobre o serviço de loterias daquele Estado, pois contrariam o disposto no art. 22, incisos I e XX, da CF. Decisão: E M E N T A: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEGISLAÇÃO ESTADUAL PERTINENTE À EXPLORAÇÃO DE ATIVIDADE LOTÉRICA - DISCUSSÃO SOBRE A COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR SOBRE O TEMA REFERENTE A SISTEMAS DE SORTEIOS - MATÉRIA SUBMETIDA AO REGIME DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO (CF, ART. 22, INCISO XX) - HISTÓRICO DA LEGISLAÇÃO REFERENTE À EXPLORAÇÃO DOS JOGOS E SISTEMAS LOTÉRICOS (INCLUSIVE BINGOS) NO BRASIL - DIPLOMAS NORMATIVOS ESTADUAIS QUE DISCIPLINAM OS SERVIÇOS DE LOTERIAS E INSTITUEM NOVAS MODALIDADES DE JOGOS DE AZAR - MATÉRIA CONSTITUCIONALMENTE RESERVADA, EM CARÁTER DE ABSOLUTA PRIVATIVIDADE, À UNIÃO FEDERAL - USURPAÇÃO, PELO ESTADO-MEMBRO, DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA EXCLUSIVA DA UNIÃO - OFENSA AO ART. 22, XX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL - INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DAS LEIS E DECRETOS DO ESTADO DO TOCANTINS QUE DISPUSERAM SOBRE JOGOS E SISTEMAS LOTÉRICOS - AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE. LEGISLAÇÃO PERTINENTE A SISTEMAS DE SORTEIOS - MATÉRIA SUBMETIDA AO REGIME DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO (CF, ART. 22, INCISO XX) - NORMAS ESTADUAIS QUE DISCIPLINAM A ATIVIDADE LOTÉRICA - USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA - INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL CARACTERIZADA - PRECEDENTES. - A cláusula de competência inscrita no art. 22, inciso XX, da Constituição da República atribui máximo coeficiente de federalidade ao tema dos "sorteios" (expressão que abrange os jogos de azar, as loterias e similares), em ordem a afastar, nessa específica matéria, a possibilidade constitucional de legítima regulação normativa, ainda que concorrente, por parte dos Estados-membros, do Distrito Federal ou dos Municípios. - Não assiste, ao Estado-membro, bem assim ao Distrito Federal, competência para legislar, por autoridade própria, sobre qualquer modalidade de loteria ou de serviços lotéricos. Precedentes. - A usurpação, pelo Estado-membro, da competência para legislar sobre sistemas de sorteios - que representa matéria constitucionalmente reservada, em caráter de absoluta privatividade, à União Federal - traduz vício jurídico que faz instaurar situação de inconstitucionalidade formal, apta a infirmar, de modo radical, a própria integridade do ato legislativo daí resultante. Precedentes. - A questão do federalismo no sistema constitucional brasileiro. O surgimento da idéia federalista no Império. O modelo federal e a pluralidade de ordens jurídicas (ordem jurídica total e ordens jurídicas parciais). A repartição constitucional de competências: poderes enumerados (explícitos ou implícitos) e poderes residuais. FISCALIZAÇÃO NORMATIVA ABSTRATA - DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE EM TESE E EFEITO REPRISTINATÓRIO. - A declaração de inconstitucionalidade "in abstracto", considerado o efeito repristinatório que lhe é inerente (RTJ 120/64 - RTJ 194/504-505 - ADI 2.867/ES, v.g.), importa em restauração das normas estatais revogadas pelo diploma objeto do processo de controle normativo abstrato. É que a lei declarada inconstitucional, por incidir em absoluta desvalia jurídica (RTJ 146/461-462), não pode gerar quaisquer efeitos no plano do direito, nem mesmo o de provocar a própria revogação dos diplomas normativos a ela anteriores. Lei inconstitucional, porque inválida (RTJ 102/671), sequer possui eficácia derrogatória. A decisão do Supremo Tribunal Federal que declara, em sede de fiscalização abstrata, a inconstitucionalidade de determinado diploma normativo tem o condão de provocar a repristinação dos atos estatais anteriores que foram revogados pela lei proclamada inconstitucional. Doutrina. Precedentes (ADI 2.215-MC/PE, Rel. Min. CELSO DE MELLO, "Informativo/STF" nº 224, v.g.). - Considerações em torno da questão da eficácia repristinatória indesejada e da necessidade de impugnar os atos normativos, que, embora revogados, exteriorizem os mesmos vícios de inconstitucionalidade que inquinam a legislação revogadora. - Ação direta que impugna, não apenas a Lei estadual nº 1.123/2000, mas, também, os diplomas legislativos que, versando matéria idêntica (serviços lotéricos), foram por ela revogados. Necessidade, em tal hipótese, de impugnação de todo o complexo normativo. Correta formulação, na espécie, de pedidos sucessivos de declaração de inconstitucionalidade tanto do diploma ab-rogatório quanto das normas por ele revogadas, porque também eivadas do vício da ilegitimidade constitucional. Reconhecimento da inconstitucionalidade desses diplomas legislativos, não obstante já revogados.

ADI 3.189/AL - Objeto: Pedido de declaração de inconstitucionalidade das Leis nº 6.225/2001, 6.263/2001, 6.140/1999, 6.183/200, e da Lei Delegada nº 13/2003, do Estado de Alagoas, que dispõem sobre o serviço de loterias daquele Estado, pois contrariam o disposto no art. 22, incisos I e XX, da CF. Decisão: E M E N T A: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE -LEGISLAÇÃO ESTADUAL PERTINENTE À EXPLORAÇÃO DE ATIVIDADE LOTÉRICA - DISCUSSÃO SOBRE A COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR SOBRE O TEMA REFERENTE A SISTEMAS DE SORTEIOS - MATÉRIA SUBMETIDA AO REGIME DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO (CF, ART. 22, INCISO XX) - HISTÓRICO DA LEGISLAÇÃO REFERENTE À EXPLORAÇÃO DOS JOGOS E SISTEMAS LOTÉRICOS (INCLUSIVE BINGOS) NO BRASIL - DIPLOMAS NORMATIVOS ESTADUAIS QUE DISCIPLINAM OS SERVIÇOS DE LOTERIAS E INSTITUEM NOVAS MODALIDADES DE JOGOS DE AZAR - MATÉRIA CONSTITUCIONALMENTE RESERVADA, EM CARÁTER DE ABSOLUTA PRIVATIVIDADE, À UNIÃO FEDERAL - USURPAÇÃO, PELO ESTADO- -MEMBRO, DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA EXCLUSIVA DA UNIÃO - OFENSA AO ART. 22, XX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL - INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DAS LEIS DO ESTADO DE ALAGOAS QUE DISPUSERAM SOBRE JOGOS E SISTEMAS LOTÉRICOS - AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE. LEGISLAÇÃO PERTINENTE A SISTEMAS DE SORTEIOS - MATÉRIA SUBMETIDA AO REGIME DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO (CF, ART. 22, INCISO XX) - NORMAS ESTADUAIS QUE DISCIPLINAM A ATIVIDADE LOTÉRICA - USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA - INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL CARACTERIZADA - PRECEDENTES. - A cláusula de competência inscrita no art. 22, inciso XX, da Constituição da República atribui máximo coeficiente de federalidade ao tema dos "sorteios" (expressão que abrange os jogos de azar, as loterias e similares), em ordem a afastar, nessa específica matéria, a possibilidade constitucional de legítima regulação normativa, ainda que concorrente, por parte dos Estados-membros, do Distrito Federal ou dos Municípios. - Não assiste, ao Estado-membro, bem assim ao Distrito Federal, competência para legislar, por autoridade própria, sobre qualquer modalidade de loteria ou de serviços lotéricos. Precedentes. - A usurpação, pelo Estado-membro, da competência para legislar sobre sistemas de sorteios - que representa matéria constitucionalmente reservada, em caráter de absoluta privatividade, à União Federal - traduz vício jurídico que faz instaurar situação de inconstitucionalidade formal, apta a infirmar, de modo radical, a própria integridade do ato legislativo daí resultante. Precedentes. - Não se instaurou, perante o Supremo Tribunal Federal, processo de controle normativo abstrato referente à Lei nº 4.493/83 do Estado de Alagoas, editada quando já se achava em vigor o Decreto-lei nº 204/67, que vedou a criação de novas loterias estaduais, preservando, tão-somente, aquelas existentes no momento de sua edição. Matéria estranha, portanto, ao âmbito deste processo de fiscalização normativa, cujo objeto limita-se, unicamente, ao exame da legitimidade constitucional das Leis estaduais nº 6.225/2001, nº 6.263/2001, nº 6.140/1999, nº 6.183/2000 e da Lei Delegada estadual nº 13/2003. Situação assimilável à que se registrou no julgamento da ADI 2.996/SC. Insubsistência da Lei estadual nº 4.493/83, em face do vigente ordenamento constitucional (1988). Diploma legislativo incompatível com as diretrizes que conformam e regem o princípio da recepção. Conflito dessa lei pré-constitucional com a normatividade superveniente fundada na Constituição de 1988. A QUESTÃO DO FEDERALISMO NO SISTEMA CONSTITUCIONAL BRASILEIRO - O SURGIMENTO DA IDÉIA FEDERALISTA NO IMPÉRIO - O MODELO FEDERAL E A PLURALIDADE DE ORDENS JURÍDICAS (ORDEM JURÍDICA TOTAL E ORDENS JURÍDICAS PARCIAIS) - A REPARTIÇÃO CONSTITUCIONAL DE COMPETÊNCIAS: PODERES ENUMERADOS (EXPLÍCITOS OU IMPLÍCITOS) E PODERES RESIDUAIS.

ADI 3.259/PA - Objeto: Pedido de declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 6.570/2003, do Estado do Pará, que dispõe sobre o serviço de loterias daquele Estado, pois contraria o disposto no art. 22, incisos I e XX, da CF. Decisão: EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 6.570/03 DO ESTADO DO PARÁ. SERVIÇOS DE LOTERIAS. REGRAS DE EXPLORAÇÃO. SISTEMAS DE CONSÓRCIOS E SORTEIOS E DIREITO PENAL. COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE. 1. Ao mencionar "sorteios" o texto da Constituição do Brasil está aludir ao conceito de loteria. Precedente. 2. Lei estadual que disponha sobre espécies de sorteios usurpa competência exclusiva da União. 3. Flagrante incompatibilidade entre a lei paraense e o preceito veiculado pelo artigo 22, inciso X, da CB/88. 4. A exploração de loterias constitui ilícito penal. A isenção à regra que define a ilicitude penal da exploração da atividade vinculada às loterias também consubstancia matéria de Direito Penal. Compete privativamente à União legislar sobre Direito Penal --- artigo 22, inciso I, CB/88. 5. Pedido de declaração de inconstitucionalidade procedente.

ADI 3.293/MS - Objeto: Pedido de declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 2.873/2004, do Estado do Mato Grosso do Sul, que dispõe sobre o serviço de loterias daquele Estado, pois contraria o disposto no art. 22, incisos I e XX, da CF. Decisão: E M E N T A: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE -LEGISLAÇÃO ESTADUAL PERTINENTE À EXPLORAÇÃO DE ATIVIDADE LOTÉRICA - DISCUSSÃO SOBRE A COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR SOBRE O TEMA REFERENTE A SISTEMAS DE SORTEIOS - MATÉRIA SUBMETIDA AO REGIME DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO (CF, ART. 22, INCISO XX) - HISTÓRICO DA LEGISLAÇÃO REFERENTE À EXPLORAÇÃO DOS JOGOS E SISTEMAS LOTÉRICOS (INCLUSIVE BINGOS) NO BRASIL - DIPLOMA NORMATIVO ESTADUAL QUE DISCIPLINA OS SERVIÇOS DE LOTERIAS E INSTITUI NOVAS MODALIDADES DE JOGOS DE AZAR - MATÉRIA CONSTITUCIONALMENTE RESERVADA, EM CARÁTER DE ABSOLUTA PRIVATIVIDADE, À UNIÃO FEDERAL - USURPAÇÃO, PELO ESTADO- -MEMBRO, DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA EXCLUSIVA DA UNIÃO - OFENSA AO ART. 22, XX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL - INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DA LEI Nº 2.873/2004 EDITADA PELO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL - AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE. LEGISLAÇÃO PERTINENTE A SISTEMAS DE SORTEIOS - MATÉRIA SUBMETIDA AO REGIME DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO (CF, ART. 22, INCISO XX) - NORMA ESTADUAL QUE DISCIPLINA A ATIVIDADE LOTÉRICA - USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA - INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL CARACTERIZADA - PRECEDENTES. - A cláusula de competência inscrita no art. 22, inciso XX, da Constituição da República atribui máximo coeficiente de federalidade ao tema dos "sorteios" (expressão que abrange os jogos de azar, as loterias e similares), em ordem a afastar, nessa específica matéria, a possibilidade constitucional de legítima regulação normativa, ainda que concorrente, por parte dos Estados-membros, do Distrito Federal ou dos Municípios. - Não assiste, ao Estado-membro, bem assim ao Distrito Federal, competência para legislar, por autoridade própria, sobre qualquer modalidade de loteria ou de serviços lotéricos. Precedentes. - A usurpação, pelo Estado-membro, da competência para legislar sobre sistemas de sorteios - que representa matéria constitucionalmente reservada, em caráter de absoluta privatividade, à União Federal - traduz vício jurídico que faz instaurar situação de inconstitucionalidade formal, apta a infirmar, de modo radical, a própria integridade do ato legislativo daí resultante. Precedentes. A QUESTÃO DO FEDERALISMO NO SISTEMA CONSTITUCIONAL BRASILEIRO - O SURGIMENTO DA IDÉIA FEDERALISTA NO IMPÉRIO - O MODELO FEDERAL E A PLURALIDADE DE ORDENS JURÍDICAS (ORDEM JURÍDICA TOTAL E ORDENS JURÍDICAS PARCIAIS) - A REPARTIÇÃO CONSTITUCIONAL DE COMPETÊNCIAS: PODERES ENUMERADOS (EXPLÍCITOS OU IMPLÍCITOS) E PODERES RESIDUAIS.

7 Artigos 317 §2º e 319, do Decreto-Lei n.º 2.848, de 7 de dezembro de 1940.

Vide “Orçamento da Receita e Despesa da Província do Rio de Janeiro para o exercício de 1844 a 1845”, cujo quadro de detalhamento fazia, inclusive, alusão à legislação provincial (o que hoje corresponderia a lei estadual), como, p. ex., Lei Provincial n.º 291, 8. https://brazil.crl.edu/bsd/bsd/774/000103.html; e, Regulamento Provincial de 23.06.1841 - https://brazil.crl.edu/bsd/bsd/774/000105.html, tendo, ainda, destinação diversas, como o “dessecamentos dos pântanos de Iguassú e Itagoahy, Macacu, e Magé” - https://brazil.crl.edu/bsd/bsd/774/000100.html, ou ao Theatro da Cidade - https://brazil.crl.edu/bsd/bsd/774/000101.html, todos com acesso em 20.06.2017

9 Art 20 Decreto nº 21.143, de 10 de março de 1932.

10 Alterada pela Lei n.º 13.204, de 14 de Dezembro de 2015.

11 Conforme entendimento do STF, a CASA DA MOEDA DO BRASIL (CMB), empresa governamental delegatária de serviços públicos de emissão de papel moeda, cunhagem de moeda metálica, fabricação de fichas telefônicas e impressão de selos postais, atua em regime constitucional de monopólio (CF, art. 21, VII). Outorga de delegação à CMB, mediante lei, que não descaracteriza a estatalidade do serviço público, notadamente quando constitucionalmente monopolizado pela pessoa política (a União Federal, no caso) que é dele titular. A delegação da execução de serviço público, mediante outorga legal, não implica alteração do regime jurídico de direito público, inclusive o de direito tributário, que incide sobre referida atividade. Consequente extensão, a essa empresa pública, em matéria de impostos, da proteção constitucional fundada na garantia da imunidade tributária recíproca (CF, art. 150, VI, a). Vide RE 610.517 AgR, rel. Min. Celso de Mello, j. 3-6-2014, 2ª T, DJE de 23-6-2014.

12 ADI 3.273 e ADI 3.366, Min. Eros Grau em 2007.

13 Por ocasião da Súmula Vinculante n.° 02 do STF, os Ministros da época interpretaram extensivamente a competência privativa da União Federal e incluíram as loterias: "É inconstitucional a lei ou ato normativo estadual ou distrital que disponha sobre sistemas de consórcios e sorteios, inclusive bingos e loterias".

14 ICE 2017 – 7/9 fevereiro foi confirmada como a edição mais bem sucedida já registrada, com presença auditada independente de 30.213 pessoas, um aumento de 6% ano-a-ano; o sexto ano consecutivo de crescimento experimentado pelo evento líder para negócios. Jogos Miami 31/05 a 2/06.

15 BARROSO, Luis Roberto, in Parecer sobre competências da União e Estados-membros sobre o serviço público de loterias, inserto como Anexo 10, da Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental – ADPF n. 455. – PI

16 Loterias estaduais: criação e regime jurídico, in Revista de Direito Público 77/78. 02/10/1985.

17 Loteria Estadual, parecer in Revista de Direito da Procuradoria Geral do Estado do Rio de Janeiro, vol. 40, p. 51. e segs. 22/05/1087.

18 Loteria Estadual, in Revista de Direito Público 76/38.

19 Loteria – Possibilidade Jurídica de sua exploração pelos Estados federados, in Revista de Direito Público 78/80; no mesmo sentido, cf. DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO, Legalidade de lei autorizativa da realização de concurso de prognósticos, in Revista de Direito da Procuradoria Geral do Estado do Rio de Janeiro 40/238; CARLOS ARI SUNDFELD, Loterias estaduais na Constituição de 1988, in Revista de Direito Público 91/96.

20 https://www.caixa.gov.br/Downloads/Sorte_em_numeros_2016_PT.pdf

21 Art. 28. da Lei nº 13.155, de 2015.

22 art. 28, §1º, da Lei nº 13.155, de 2015.

23 art. 1º do Decreto nº 8.648, de 28 de janeiro de 2016

24 Lei n.º 13.262, de 22 de março de 2016.

25 Disciplinado pela Lei nº 11.417/2006, que regulamentou o dispositivo constitucional.

26 LUÍS ROBERTO BARROSO, O Controle da Constitucionalidade no Direito Brasileiro, Saraiva, 2004, p. 136.

27 LUÍS ROBERTO BARROSO, O Controle da Constitucionalidade no Direito Brasileiro, Saraiva, 2004, p. 136.

28 ADI 1.253, rel. Min. CARLOS VELOSO, RTJ 160/806; em igual sentido RTJ 99/1.362 e RT 623/195.

29. Voto na ADI 21847, rel. Min. CARLOS VELOSO, RTJ 192/589.

30 Compendio de Hermenêutica Jurídica. 2. ed. Recife: Livraria Acadêmica, 1872.

Autor

Paulo Horn

Presidente da Associação dos Antigos Alunos de Direito da UFRJ - ALLUMNI FND. Mestrando em Direito da Cidade pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro UERJ. Possui graduação em Ciências Jurídicas e Sociais pela Faculdade de Direito da Universidade Federal do Rio de Janeiro (1990) - FND/UFRJ. Atualmente é Vice-Presidente da Loteria do Estado do do Rio de Janeiro, Autarquia, onde iniciou como chefe da assessoria jurídica em 2007, Vinculada a Secretaria de Estado da Casa Civil do Governo do Estado do Rio de Janeiro. Tem experiência na área de Direito, com ênfase em Direito Público. Especialista em Direito do Consumidor, pela Escola da Magistratura do Estado do Rio de Janeiro, em parceria com a Universidade Estácio de Sá (2004) - EMERJ/UNESA. Especialista em Direito Constitucional, Administrativo e Tributário, pela Universidade Estácio de Sá (2009) UNESA. Exerceu os cargos de Diretor Geral de Administração e Finanças, da Secretaria de Estado de Turismo do Rio de Janeiro - SETUR (2003/2006) e Presidente do Conselho Fiscal da Companhia de Turismo do Estado do Rio de Janeiro - TURISRIO (2005/2007), Diretor Administrativo e Financeiro da Fundação Casa França-Brasil, da Secretaria de Cultura do Estado do Rio de Janeiro. FCFB (1995/1999). Membro da Comissão de Direito Constitucional da OAB e do IAB, onde integra a Comissão Especial para Exame dos Projetos de Lei visando à regulação de jogos e entretenimento no Brasil. Membro da Academia de Direito Eleitoral e Político - ABRADEP

Textos publicados pelo autor

Fale com o autor

Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

HORN, Paulo. Loterias estaduais podem explorar concursos de prognósticos. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 22, n. 5178, 4 set. 2017. Disponível em: https://jus.com.br/pareceres/60206. Acesso em: 26 abr. 2024.