Saúde, medicamentos,desenvolvimento social e princípios orçamentários
Saúde, medicamentos,desenvolvimento social e princípios orçamentários
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SUMÁRIO: 1. Notas inaugurais. 2. Princípios orçamentários. 3. Princípio da redistribuição de rendas. 4. Princípio da gratuidade. 5. Princípio da solidariedade. 6. Princípio do desenvolvimento. 7. Princípio do justo gasto do tributo arrecadado. 8. Princípio da transparência fiscal. 9. Princípio da legalidade orçamentária.
A elite brasileira está de joelhos diante do lúmpen pedindo a felicidade que eles têm para vender. É o mesmo que o Papa João Paulo II achar que o herege, o pecador condenado, é que tem o que lhe fará feliz. É uma cultura de cabeça para baixo: os poderosos implorando felicidade aos miseráveis.
Jurandir Freire Costa
1. Notas inaugurais.
Saúde como direito social previsto na Constituição Federal, medicamentos como direito social vinculado à saúde, desenvolvimento social como desenvolvimento das liberdades humanas, e princípios orçamentários, são temas que se correlacionam na medida exata daquela ponderação de interesses que o mundo pós-moderno tão bem proclama.
Eis aí, em sucinta exposição, a temática deste breve raciocínio que ora se inicia.
2. Princípios orçamentários.
Os princípios orçamentários estão no patamar da Constituição Federal. Para nós os princípios orçamentários são valores jurídicos, isto é, o objeto jurídico dinâmico [1] dos signos jurídicos postos na Carta Magna. [2]
Estudar os princípios orçamentários é deitar reflexões, por exemplo, sobre o direito do cidadão de pleitear medicamentos em juízo, ainda quando não prevista tal verba aquisitória no orçamento fiscal do ente da federação. Ou, noutra indagação, qual o controle da sociedade sobre a execução orçamentária? Há transparência no gasto público? Qual o papel reservado aos princípios orçamentários no desenvolvimento social do país?
Comecemos pelo orçamento. As preocupações em torno do orçamento remontam a Constituição do Império, Carta Magna de 1824, onde já se viam as primeiras normas sobre orçamento público, a se destacar os arts. 171 e 172,
Art. 171. Todas as contribuições diretas, à exceção daquelas que estiverem aplicadas aos juros e amortização da Dívida Pública, serão anualmente estabelecidas pela Assembléia Geral, mas continuarão até que se publique a sua derrogação ou sejam substituídas por outras.
Art. 172. O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido de outros ministros os orçamentos relativos às despesas das suas repartições, apresentará na Câmara dos Deputados anualmente, logo que esta estiver reunida, uma balanço geral da receita e da despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despesas públicas do ano futuro e da importância de todas as contribuições e rendas públicas.
Nota-se pelos dispositivos acima, a presença dos princípios da legalidade, anualidade, e máxime a reserva do parlamento para aprovação da peça orçamentária.
3. Princípio da redistribuição de rendas.
Este princípio possui base empírica no art. 1º, inciso III e art. 3º, incisos I a IV da Constituição Federal. Não atua ele no campo da vertente da receita pública, mas, sim no da despesa pública. Opera pela distribuição de bens e de serviços públicos a quem deles carece, pela entrega de prestações financeiras (subvenções sociais etc) e pelo financiamento de programas de saúde e de assistência.
Como bem percebido por Ricardo Lobo Torres, a classe média brasileira tem capturado boa parte dos gastos orçamentários do País, principalmente, no que concerne ao ensino público gratuito e às prestações de saúde qualificadas. As subvenções sociais por seu turno, têm sido utilizadas como instrumento de corrupção de deputados, senadores e altos funcionários do Executivo, conforme comprovou a CPI da ''máfia do orçamento''. Embora, os gastos públicos no Brasil sejam elevados, estes ainda não se dirigem à camada da população mais pobre. logo, não redistribuem riqueza, portanto, fere de morte este princípio constitucional financeiro.
Muito embora o país tenha experimentado um crescimento econômico enorme no século XX, i.e, o PIB (produto interno bruto) conjunto de todas as riquezas produzidas no país, aumentou cem vezes e o PIB per capita cresceu 12 vezes, crescimento apenas comparável aos alcançados por Japão, Finlândia, Noruega e Coréia, tal crescimento só fez aumentar o bolo mão não logrou distribuir a riqueza acumulada. A concentração de renda avançou no século. Em 1960, a parcela mais aquinhoada da nação (os 10% mais ricos) detinha uma renda que era 34 vezes superior aos ganhos da parcela mais miserável da população (os 10% mais pobres), chegando até a 60 vezes superior próximo ao início dos anos 90. No final do século, com o fim da inflação na década de 90, a situação melhorou um pouco ainda que continue dramática, porquanto o abismo entre os mais ricos e os mais pobres está numa diferença de 46 vezes, este é o quadro retratado pelas "Estatísticas do Século XX", publicação lançada pelo IBGE em setembro de 2003, que reúne 16 mil tabelas e análises de vários estudiosos da nação brasileira. [3]
4. Princípio da Gratuidade.
Com base empírica no art. 1º inciso III, e art. 3º, incisos I a IV da Constituição Federal, É o princípio da gratuidade importante princípio de justiça orçamentária, ocupa posição oposta à do princípio do custo/benefício, que sinaliza no sentido de que cada qual deve arcar com os custos administrativos dos benefícios auferidos pessoal ou coletivamente.
Por este princípio, determinadas pessoas nada devem pagar pela obtenção de bens públicos, a gratuidade tem abrangência limitada na democracia financeira contemporânea.
Este princípio informa em primeiro lugar, a entrega de prestações positivas para a defesa do mínimo existencial (v. art. 208, I da CF) ensino fundamental gratuito; assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos (art. 5º, inciso LXXIV); a garantia de certidões aos reconhecidamente pobres na forma da lei (art. 5º, inciso LXXVI); [4] e o fornecimento gratuito dos medicamentos essenciais previstos na RENAME (Relação Nacional de Medicamentos Essenciais) elaborada pelo Governo Federal consoante as diretrizes da Lei nº 8.080/90 e Portaria Federal nº 3.916/98, em atendimento sobretudo ao art. 6º da Constituição Federal que contempla o direito à saúde como Direito Social.
É importante salientar que Ricardo Lobo Torres [5] assevera que a gratuidade deflui da própria natureza dos direitos: os fundamentais, que exibem o status positivus e necessitam de prestações gratuitas. Os direitos sociais e econômicos são protegidos por prestações sociais remuneradas, a não ser que as condições econômicas do Estado permitam a entrega não onerosa, portanto, tal distinção é de crucial importância para o perfeito entendimento do pensamento de Ricardo Lobo Torres.
Com base nesta idéia afirmamos que nos casos dos medicamentos não essenciais, isto é, não previstos na RENAME (Relação Nacional de Medicamentos), e que não envolvam riscos à vida (direito fundamental), entendemos que eles só poderão ser fornecidos na exata medida da reserva orçamentária, ou seja, nas condições em que a reserva do possível esteja presente na lei orçamentária.
5. Princípio da Solidariedade.
Com base empírica no art. 1º, inciso III e art. 3º I a IV da CF, tal princípio se sintetiza na visão conjunta da receita e da despesa e se comunica intimamente com o princípio da redistribuição de rendas. Qualquer estudo de direito financeiro que pretenda contribuir para o desenvolvimento da sociedade brasileira, não pode e não deve ser hermético ao ponto de olvidar quem somos.
Não somos americanos nem europeus. Somos brasileiros e, se quisermos mais, somos latino-americanos. Isso quer dizer que em nossa imensa maioria somos pobres, mesmo que alguns poucos consigam acumular riquezas. Há que haver solidariedade na aplicação dos recursos orçamentários e isto só se materializará, se ao mesmo tempo em que estudarmos e compreendermos o Direito Comparado no campo do direito financeiro e tributário, transcriarmos esta leitura segundo os nossos interesses, de brasileiros e latino-americanos. Tamanho dever é um exercício permanente e indormido, porquanto qualquer distração nos fará cair na armadilha dos países desenvolvidos, e por conseguinte, aprofundará ainda mais a miséria social em que vivemos.
Sem uma racionalização ética e solidária da atividade destinada a resolver o problema da satisfação das necessidades, torna-se impossível a constituição de uma sociedade política. O Estado de direito é incompatível com o Estado de miséria [6], uma vez que a exigência ética básica é incondicional e abrange todas as dimensões do ser-homem.
No Brasil, cuja eticidade é profundamente marcada pela injustiça, vivemos frente a uma inafastável exigência de que, para tornarmos um verdadeiro Estado de direito democrático, precisamos antes de qualquer coisa, integrarmos (com base no princípio da solidariedade orçamentária), no processo de desenvolvimento uma imensa massa de excluídos. Essa é a exigência central de nossa epocalidade, é a forma específica de efetivação, em nossa contemporaneidade, da exigência ética fundamental de respeito e proteção à dignidade da pessoa humana.
6. Princípio do Desenvolvimento.
Assoalhado dentre outros, no art. 3º, inciso II da Constituição Federal, este princípio orçamentário nos revela que a idéia de desenvolvimento assumiu extraordinária importância nas últimas décadas e vem ganhando recentemente um novo contorno jurídico. A idéia da liberdade humana não está apenas circunscrita no campo do Direito, em especial no tocante ass imunidades tributárias, mas também adentra ao campo do desenvolvimento econômico. Desenvolvimento é expansão de liberdades. Esta é a visão do consagrado professor, Prêmio Nobel de Economia, Amartya Sen [7], Master (Reitor) do Trinity College, Cambridge, Inglaterra,
O Desenvolvimento consiste na eliminação de privações de liberdade que limitam as escolhas e as oportunidades das pessoas de exercer ponderadamente sua condição de agente. A eliminação de privações de liberdades substanciais, argumenta-se aqui, é constitutiva do desenvolvimento. (...) O desenvolvimento requer se removam as principais fontes de privação de liberdade: pobreza e tirania, carência de oportunidades econômicas e destituição social sistemática, negligência dos serviços públicos (...) Às vezes a ausência de liberdades substantivas relaciona-se diretamente com a pobreza econômica, que rouba das pessoas a liberdade de saciar a fome, de obter uma nutrição satisfatória ou remédios para doenças tratáveis, a oportunidade de vestir-se ou morar de modo apropriado, de ter acesso a água tratada ou saneamento básico. (...) Expandir as liberdades que temos razão para valorizar não só torna nossa vida mais rica e mais desimpedida, mas também permite que sejamos seres sociais mais completos, pondo em prática nossas volições, interagindo com o mundo em que vivemos e influenciando esse mundo. (grifos nossos).
O desenvolvimento compreende duas direções: o desenvolvimento humano (que se divide em: qualidade de vida e combate à pobreza) e o desenvolvimento econômico art. 3º inciso II da CF, que alerta-se, há que ser justo.
Ricardo Lobo Torres em "notícias bibliográficas" [8] sobre o livro "Development as Freedom" do Economista Amartya Sen antes de ser lançado no Brasil, já assinalava que entre outras coisas para Sen, desenvolvimento consiste na remoção dos vários tipos de supressão de liberdade que deixa o povo com pouca escolha e pequena oportunidade de exercer a sua agenda razoável. A remoção da falta de liberdade substancial é constitutiva do desenvolvimento.
Amarty Sen angariou como fruto de seus trabalhos no campo da economia ética, o Prêmio Nobel de Economia de 1998. A verdade é que após os seus estudos, abre-se uma perspectiva para que o desenvolvimento possa ser visto como um processo de expansão de liberdades reais, centrado nas liberdades humanas, contrastando com uma visão estreita do desenvolvimento que era identificada apenas com as seguintes questões: crescimento do produto nacional bruto, o aumento da renda pessoal, industrialização, avanço tecnológico e modernização social. Para Sen, o indivíduo deve ser visto como agente de transformação e não apenas como destinatário passivo de benefícios públicos.
O Brasil no século XX cresceu e industrializou-se em níveis comparáveis a alguns países do primeiro mundo, Japão, Noruega, Finlândia etc, contudo, a massa de desempregados aumentou e a população que não participa do desenvolvimento é imensa, é um problema social cada vez mais difícil de resolver, cuja alavanca principal é a criação de empregos segundo Celso Furtado. Ainda consoante o economista brasileiro, o modelo capitalista é concentrador, por isso são necessárias políticas públicas para inibir o efeito colateral desse modelo, já que o país que se desenvolve economicamente e não se transforma socialmente, é um país que se deforma na opinião de Celso Furtado. [9]
É bem verdade, que malgrado no contexto do século o Brasil tenha crescido, contudo, a sua participação na economia mundial encolheu. O Brasil que até 1998 ostentava o título de oitava economia mundial, em final de 2003 desabará para 15ª posição, perdendo lugar para países emergentes como a Índia. Em 1998, o PIB (conjunto de todas as riquezas produzidas no país) brasileiro correspondia a 3,3% do PIB total mundial, e no final de 2003 deve fechar com uma participação de 1,6% do PIB total da economia mundial [10]. Para se ter uma idéia da recessão brasileira se comparada a outros países, a China por exemplo, que em 1998 estava a apenas uma posição à frente do Brasil, com um PIB de U$923, bilhões, hoje em dia é uma economia de U$1,3 trilhão, i.e, desenvolveu praticamente um PIB brasileiro, enquanto nós só encolhemos. [11]
No Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), relatório 2003, a ONU encontrou evolução nos indicadores sociais brasileiros. No quesito "renda" o Brasil está no grupo dos países de médio desenvolvimento humano (IDH [12] entre 0,5 e 0,8), enquanto no item "educação" o Brasil se aproxima das nações mais ricas, já na questão "longevidade", embora tenha crescido, ainda há fortes traços de subdesenvolvimento, o Brasil é o 110º (com 67,8 anos) numa lista em que o Japão apresenta esperança de vida de 81,3 anos.
7. Princípio do Justo Gasto do tributo arrecadado.
Corolário do princípio da moralidade e da eficiência, ambos previstos no art. 37 da Constituição Federal, este princípio orçamentário, encontra base empírica ainda em diversos outros artigos do Texto Constitucional, a destacar o 37 já mencionado, o art. 3º I, bem como o art. 70 caput. Na era do Estado Fiscal, a qual vivemos neste momento, o tributo é a receita derivada (não desconhecemos isto, porém, o uso da palavra "tributo" ao revés de "receita" é proposital) que dá sustentação à existência do Estado, daí por que cresce de importância, a correta aplicação dos princípios que norteiam o gasto público. Moralidade, eficiência, economicidade e legitimidade são conceitos jurídicos que formam o núcleo substancial do princípio do justo gasto do tributo arrecadado. Gastar de forma justa os valores arrecadados mediante a tributação, é gastar de forma à atender a moral, a eficiência, a economicidade e a legitimidade do gasto a ser eleito.
Cabem ao Judiciário, ao Ministério Público Federal, e mormente, aos Tribunais de Contas a missão constitucional, na forma do art. 70 caput da Constituição Federal, de viabilizar na realidade jurídica brasileira, a aplicação do princípio do justo gasto do tributo arrecadado, otimizando os conceitos jurídicos de legalidade, economicidade e legitimidade na aplicação dos recursos públicos, punindo os agentes públicos que malversarem os escassos recursos públicos. O que de uma certa forma vem acontecendo, e será visto com maiores detalhes quando falarmos na legalidade orçamentária.
O princípio em questão envolve os gastos de todas as espécies tributárias arrecadadas (impostos, taxas, contribuições de melhorias, empréstimos compulsórios e as contribuições em geral). Insista-se à exaustão: na pós-modernidade prevalece o complexo, o híbrido, o plural, logo, tanto o direito tributário quanto o financeiro dialogam entre si, para juntos, declararem a justeza ou não dos valores arrecadados e gastos pelo Estado. Tributo arrecadado cuja receita é malversada, é tributo injustamente arrecadado, portanto, tributo passível de devolução, bem como, de punição dos responsáveis pela má utilização dos recursos públicos.
Diante deste princípio constitucional, fica patente a duvidosa constitucionalidade da Emenda Constitucional nº 27/2000, que fez introduzir o art. 76, no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que diz:
"Art. 76. É desvinculado de órgão, fundo ou despesa, no período de 2000 a 2003, vinte por cento da arrecadação de impostos e contribuições sociais da União, já instituídos ou que vierem a ser criados no referido período, seus adicionais e respectivos acréscimos legais".
Trata-se dos propalados Fundo Social de Emergência (FSE), ou Fundo de Estabilização (FEF), que ofendem gravemente princípios orçamentários. Pois bem. O justo gasto do tributo arrecadado no caso das contribuições sociais é justamente, a afetação dos recursos aos fins desejados pela lei e pela Constituição, trata-se da superlegalidade na apropriada lição de Francisco Campos [13], i.e, a lei ou a emenda constitucional não pode contrariar o próprio Texto Constitucional. Na medida em que a EC 27/2000 desvincula 20% dos valores arrecadados a título de contribuições sociais da União, fere de morte o tributo contribuição social e o princípio do justo gasto do tributo arrecadado, sendo tais valores passíveis de devolução ao cidadão-contribuinte.
8. Princípio da transparência fiscal.
A transparência fiscal [14] é um princípio constitucional implícito. Sua base empírica está situada no art. 5º caput da CF, bem como, art. 37 caput ambos da Constituição Federal. Sinaliza no sentido de que a atividade tributária deve se desenvolver segundo os ditames da clareza de propósitos, abertura de informação e simplicidade na tributação.
Tais diretrizes principiológicas são dirigidas tanto ao Estado, ética fiscal pública, quanto aos contribuintes, ética fiscal privada. Se a opção da sociedade brasileira é pela justiça tributária, se estamos a favor da vida e não da morte, da eqüidade e não da injustiça, do direito e não do arbítrio, da convivência com o outro e não de sua negação, não temos outro caminho senão viver plenamente nossa opção pela transparência fiscal, encarnando-a, diminuindo assim a distância entre o ser o dever ser, isto é, entre o que está positivado expressa e implicitamente no Texto Constitucional, e o que vem sendo materializado na realidade tributária brasileira.
É nesta perspectiva histórica que se insere a iniciativa do Governo Federal, em criar através da Controladoria-Geral da União o Portal da Transparência Fiscal [15] motivado dentre outras situações, pelas denúncias envolvendo o cadastro de pessoas beneficiadas pelo programa Bolsa-Família. Através deste portal, será possível o acompanhamento pela internet, por qualquer cidadão, da execução financeira de todos os programas e ações do governo federal, identificando-se inclusive, a lista de pessoas beneficiadas pelos programas em cada município. O site pode ser acessado nos endereços: www.portaldatransparência.gov.br ou www.portaltransparência.gov.br.
9. Princípio da legalidade orçamentária.
Encontra sua base empírica no art. 167 e incisos da Constituição Federal. Toda e qualquer despesa pública há que estar de uma forma ou de outra prevista em lei orçamentária, sob pena de nulidade do gasto.
O princípio da legalidade orçamentária congraça com o sub-princípio da especificação ou especialidade, para limitar a concessão de créditos orçamentários, ou seja, os créditos não podem ser ilimitados ex vi do art. 167, VII da CF e art. 5º, § 4º da Lei de Responsabilidade Fiscal, nem podem ser transpostos de uma categoria de programação para outra sem prévia autorização legislativa. Sobre o sub-princípio da especificação dispõe Eber Zoelher Santa Helena,
Trata-se do princípio da especificação, ou especialidade, ou ainda, da discriminação da despesa, que se confunde com a própria questão da legalidade da despesa pública e é a razão de ser da lei orçamentária, prescrevendo que a autorização legislativa se refira a despesas específicas e não a dotações globais. O princípio da especialidade abrange tanto o aspecto qualitativo dos créditos orçamentários quanto o quantitativo, vedando a concessão de créditos ilimitados. [16]
O princípio da legalidade orçamentária é a aplicação no campo do direito financeiro, do princípio da estrita legalidade previsto no art. 5º, II, bem como, da legalidade tributária estatuída art. 150, I, ambos da Constituição Federal. Este princípio, assim como os outros princípios orçamentários, dialogam entre si naquela dimensão de ponderação de interesses [17], sem que um revogue o outro. [18]
Entende-se hodiernamente, que os direitos fundamentais previstos no art. 5º da Constituição Federal sobrepairam, inclusive, sobre a legalidade orçamentária, sendo possível à argüição de tais direitos junto ao judiciário, quando negados pela administração pública. Os direitos fundamentais no campo orçamentário se revelam na proteção dos mínimos sociais ou direitos constitucionais mínimos [19] que gozam do chamado status positivus libertatis, i.e, prescindem de lei orçamentária para terem eficácia, podem ser garantidos pelo Judiciário e postulam, além da garantia da não-incidência de tributos, prestações positivas de natureza assistencial, remédios, tratamentos e internações indispensáveis à sobrevivência, todavia, somente para àqueles indivíduos que não possuírem os meios indispensáveis à sobrevivência.
Neste sentido, os direitos constitucionais mínimos apartam-se dos direitos sociais e econômicos (arts. 6º e 7º da CF). A doutrina alemã chega a dizer que os direitos fundamentais são garantidos e os direitos sociais são concedidos [20]. Os direitos sociais não são considerados fundamentais, gozam do status positivus socialis, i.e, status dependente da concessão do legislador, não são garantidos pelo Judiciário e dependem da reserva do orçamento, compreendem o fornecimento de serviço público inessencial, e.g, educação secundária e superior, saúde, moradia, remédios não previstos na RENAME etc.
O status positivus socialis na dicção de Ricardo Lobo Torres [21],
Depende da situação econômica do país e da riqueza nacional, sendo tanto mais abrangente quanto mais rico e menos suscetível a crises seja o Estado, motivo por que não tem dimensão originariamente constitucional.
Contudo, vigora neste campo uma grande confusão entre os direitos fundamentais (art. 5º da CF) e os direitos sociais (art. 6º e 7º da CF), gerando decisões judiciais que concedem liminares para garantia de direitos sociais, que estão submetidos à reserva do possível ou reserva da lei orçamentária, subvertendo assim as prioridades constitucionais. Bem diz Ricardo Lobo Torres [22]:
As políticas públicas dependem de dinheiro, e não apenas de verba. Os direitos sociais e a ação governamental vivem sob a reserva do possível, isto é, de arrecadação dos ingressos previstos nos planos anuais a plurianuais.
Os direitos sociais (arts. 6º e 7º da CF) e os direitos econômicos (art. 174 a 179 da CF), existem do ponto de vista de sua eficácia social, sob a condição da reserva do possível ou da soberania orçamentária do legislador [23], muito embora haja posições relevantes que defendem a efetividade destes direitos ditos originários, independentemente de lei orçamentária contemplando referidas prestações.
Citamos aqui José Joaquim Gomes Canotilho que sustenta:
O status social do cidadão pressupõe prestações sociais originárias como saúde, habitação, ensino, - originäre Leistungsanprünchen (...) O entendimento dos direitos sociais, econômicos e culturais como direitos originários implica, como já salientado, uma mudança na função dos direitos fundamentais (...) A efectivação dos direitos econômicos, sociais e culturais não se reduz a um simples ‘apelo’ ao legislador. Existe uma verdadeira imposição constitucional legitimadora, entre outras, coisas, de transformações econômicas e sociais, na medida em que estas forem necessárias para efectivação desses direitos. [24]
Não obstante Canotilho estender aos direitos sociais e aos direitos econômicos as mesmas garantias dos direito fundamentais, Canotilho é forçado no mesmo parágrafo, a admitir que a efectivação destes direitos se dá com a observância da "reserva do possível" e da existência de recursos econômicos [25], portanto, ao fim e ao cabo reconhece o limite da reserva da lei orçamentária para garantia dos direitos econômicos e sociais como quer Ricardo Lobo Torres. [26]
No mundo do ser, na realidade jurídica, o que vemos é uma confusão total dos conceitos acima expostos e uma ampla flexibilização da legalidade orçamentária. Decisões do Judiciário aos borbotões vêm concedendo gratuidade de remédios [27], independente de qualquer reserva orçamentária [28], e muitas das vezes tais remédios não guardam conexão direta com a proteção dos mínimos sociais porque não essenciais segundo a política nacional de medicamentos.
O Governo Federal através da Portaria nº 3.916/MS/GM, de 30 de outubro de 1998, (pugblicada no D.O.U. de 10/11/98), aprovou a Política Nacional de Medicamentos que tem como um de seus propósitos a promoção do uso racional dos medicamentos e máxime acesso da população àqueles considerados essenciais. Referida portaria federal busca fundamento de validade na Lei n.º 8.080/90, em seu artigo 6º que estabelece como campo de atuação do Sistema Único de Saúde - SUS - a "formulação da política de medicamentos (...) de interesse para a saúde (...)". É dentro deste contexto que se insere a Relação Nacional de Medicamentos Essenciais (RENAME). Ao falar das diretrizes da Política Nacional de Medicamentos assim se posiciona a Portaria 3.916/98:
3.1 Adoção de relação de medicamentos essenciais.
Integram o elenco dos medicamentos essenciais aqueles produtos considerados básicos e indispensáveis para atender a maioria dos problemas de saúde da população. Esses produtos devem estar continuamente disponíveis aos segmentos da sociedade que deles necessitem, nas formas farmacêuticas apropriadas, e compõem uma relação nacional de referência que servirá de base para o direcionamento da produção farmacêutica e para o desenvolvimento científico e tecnológico, bem como para a definição de listas de medicamentos essenciais nos âmbitos estadual e municipal, que deverão ser estabelecidas com o apoio do gestor federal e segundo a situação epidemiológica respectiva.
O Ministério da Saúde estabelecerá mecanismos que permitam a contínua atualização da Relação Nacional de Medicamentos Essenciais -RENAME, imprescindível instrumento de ação do SUS, na medida em que contempla um elenco de produtos necessários ao tratamento e controle da maioria das patologias prevalentes no País.
O fato de que a Relação Nacional, conforme assinalado acima, deverá ser a base para a organização das listas estaduais e municipais favorecerá o processo de descentralização da gestão, visto que estas instâncias são, com a participação financeira e técnica do Ministério da Saúde, responsáveis pelo suprimento de suas redes de serviços. Trata-se, portanto, de meio fundamental para orientar a padronização, quer da prescrição, quer do abastecimento de medicamentos, principalmente no âmbito do SUS, constituindo, assim, um mecanismo para a redução dos custos dos produtos. Visando maior veiculação, a RENAME deverá ser continuamente divulgada por diferentes meios, como a Internet, por exemplo, possibilitando, entre outros aspectos, a aquisição de medicamentos a preços menores, tanto por parte do consumidor em geral, quanto por parte dos gestores do Sistema.
No processo de atualização contínua da RENAME, deverá ser dada ênfase ao conjunto dos medicamentos voltados para a assistência ambulatorial, ajustado, no nível local, às doenças mais comuns à população, definidas segundo prévio critério epidemiológico. (grifos nossos).
É de se ponderar que qualquer liminar judicial deve avaliar estas questões que envolvem a Política Nacional de Medicamentos, ou seja, verificar no aqui-e-agora se o medicamento pleiteado pelo cidadão faz parte da RENAME (Relação Nacional de Medicamentos Essenciais), ocasião em que legitimidade do pleito do cidadão acresce de valor e deve ser atendido na esfera de um justo direito social a ser protegido na forma do art. 6º da Constituição Federal. As liminares ou outras decisões que não observam estes parâmetros, ao nosso ver ademais de tudo, ferem de morte o princípio da legalidade orçamentária.
Outro aspecto a se comentar ainda no tocante a legalidade orçamentária, é que as próprias disposições orçamentárias das dotações vêm sendo questionadas sob a ótica da legitimidade e economicidade, no Judiciário, fato que a bem pouco tempo atrás não era sequer pensado. Veja-se no Rio de Janeiro, o episódio da liminar obtida pelo Ministério Público (posteriormente cassada pelo presidente do tribunal) impedindo o remanejamento de R$81 milhões de verbas da secretaria de saúde (Fundo Estadual de Saúde – FES) para secretaria de ação social, sob a alegação de que os programas assistenciais não devem ser considerados como pertinentes á área de saúde. [29]
No âmbito federal, as polêmicas jurídicas em torno do gasto público e da lei orçamentária não têm sido diferentes. E Emenda Constitucional nº 29/2000, deu nova redação ao art. 77 seus incisos e parágrafos, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, estabelecendo limites mínimos, com correção pela variação nominal do PIB (Produto Interno Bruto), a serem aplicados nas ações e serviços públicos de saúde, nos anos de 2000 a 2005. Pois bem. Para o orçamento federal de 2004, a Procuradoria Geral da República, segundo o procurador-geral Dr. Cláudio Fonteles, vem entendendo que é inconstitucional, por ofensa ao art. 77 do ADCT, a inclusão no orçamento do Ministério da Saúde de recursos destinados ao saneamento e ao combate à fome zero. Com base neste raciocínio da procuradoria da república, o governo teria de mandar uma emenda à proposta de lei orçamentária para 2004, restituindo à Saúde, os R$3.571 bilhões que foram incluídos em suas dotações, porém, destinados ao programa de combate à fome. [30] Verifica-se que o controle fiscalizatório sobre as leis orçamentárias, bem como, o justo gasto do tributo arrecadado é cada dia mais perseguido pelas instituições democráticas do país.
Notas
1Cf. nosso Direito Financeiro e Justiça Tributária, op. cit. passim.
2 V. Roberto Wagner Lima Nogueira, "Fundamentos do Dever Tributário" op. cit. p. 69-85.
3 Cássia Almeida, Cem anos de concentração. Economia nacional cresceu cem vezes no século XX, mas riqueza não foi repartida. Rio de Janeiro. O GLOBO. 30/09/2003, p. 19.
4 Cf. Flávio Galdino, O Custo dos Direitos, in Legitimação dos Direito Humanos. Ana Paula Barcelos, [et al]; Org. Ricardo Lobo Torres. Rio de Janeiro: Renovar, 2002. p. 139-222.
5 Cf. Tratado de Direito Constitucional, Financeiro e Tributário. V. 5. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, op. cit. p. 178-196.
6 Pobreza é definida como a condição daqueles cuja renda não é suficiente para cobrir os custos mínimos de manutenção da vida humana: alimentação, moradia, transporte e vestuário. Isso num cenário em que educação e saúde são fornecidas de gratuitamente pelo governo. Outra é a linha da miséria (ou de indigência), que determina quem não consegue ganhar o bastante para garantir aquela que é a mais básica das necessidades: a alimentação. No caso brasileiro, há 53 milhões de pessoas abaixo da linha da pobreza. Destas, 30 milhões vivem entre a linha da pobreza e acima da linha da miséria. Cerca de 23 milhões estão na situação que se define como indingência ou miséria. Ricardo Mendonça e Luís Henrique Amaral, O paradoxo da miséria. São Paulo. Revista Veja. Edição 1.735. 23/01/2002. p. 84.
7 Desenvolvimento como liberdade. São Paulo: Companhia das Letras, 2000, p. 18 e 29.
8 Arquivos de Direito Humanos. (diretores) Celso D. de Albuquerque Mello e Ricardo Lobo Torres. Rio de Janeiro. v. 2. Rio de Janeiro: Renovar, 2000. p. 263-264.
9 Apud, Cássia Almeida, Cem anos de concentração...op. cit. p. 19.
10 A posição das maiores economias do mundo em 2003 é a seguinte, tomando-se em conta o PIB (em U$ bilhões): 1º. EUA, 10.902; 2º. Japão, U$4.351; 3º. Alemanha, 2.394; 4º. Reino Unido, 1.764; 5º. França, U$1.742; 6º. Itália, 1.453; 7º. China, 1.346; 8º. Canadá, 825; 9º. Espanha, 802; 10º. México, 587; 11º. Coréia do Sul, 520; 12º. Holanda, 514, 13º. Austrália, 513; 14º. Índia, 508.
11 Cf. Cássia Almeida. Brasil, de 8º a 15º no mundo. Rio de Janeiro. O GLOBO. 01/10/2003. p. 21.
12 O que é o IDH? Índice de Desenvolvimento Humano. Foi criado em 1990 pelos economistas Manhub ul Haq e Amartya Sem, indiano que ganhou o Prêmio Nobel de Economia em 1998. Além da renda per capita, o IDH considera a esperança de vida ao nascer, o percentual de adultos alfabetizados e a proporção de matrículas nos níveis primário, secundário e universitário. O IDH varia de zero a um. Quanto mais próximo de um, maior o desenvolvimento humano. O ranking do IDH divulgado pela ONU em 2003 é o seguinte, grupo com alto desenvolvimento: 1º Noruega, IDH 0,944; 2º Islândia, IDH 0,942; 3º. Suécia, IDH 0,941; 4º. Austrália, IDH, 0,939; 5º. Holanda, IDH, 0,938; 6º. Bélgica, IDH 0,937; 7º. EUA, IDH 0,937, 8º. Canadá, IDH 0,937, 9º. Japão, IDH 0,932, 10º. Suíça, IDH 0,932. Na América do Sul, pertencem a este grupo, em 34º, Argentina, IDH 0,849; 40º.Uruguai, IDH 0,834 e 43º Chile, IDH 0,831. Grupo de países com médio desenvolvimento: 58º. Malásia, IDH 0,790; 65º. Brasil, IDH, 0,777; 96º. Turquia, IDH 0,734; 104º. China, IDH 0,721. E por fim, grupo de países com baixo desenvolvimento: 150º. Haiti, IDH 0, 467; 164º. Angola, IDH 0,377 e 175º. Serra Leo, IDH 0,275. Cf. Flavia Oliveira e Luciana Rodrigues. Educação segura o Brasil – País avança no ‘ranking’ do IDH, mas ONU chama de medíocre o aumento da renda. Rio de Janeiro. O GLOBO. Caderno Economia. 08/07/2003, p. 19.
13 Apud. Ricardo Lobo Torres, Tratado de Direito Constitucional...op. cit. p. 246.
14 Cf. Ricardo Lobo Torres. O princípio da transparência fiscal. Publicação da Conferência pronunciada em 27.10.200 no XIV Congresso Brasileiro de Direito Tributário, promovido pelo IGA/IDEPE em São Paulo. Malheiros. São Paulo. Revista de Direito Tributário. v. 79. p. 9.
15 Bernardo de la Peña. CGU lança portal para acompanhar execução de programas do governo. Contribuintes encontrarão até lista de pessoas beneficiadas com Bolsa Família. Rio de Janeiro. Jornal O GLOBO. 27/11/2004. p. 4.
16 Evolução histórica dos princípios orçamentário-constitucionais brasileiros, Jus Navigandi. Teresina, a.9, n. 502. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/5962 Acesso em 22.nov.2004. p. 3.
17 Daniel Sarmento, A ponderação de interesses na Constituição Federal. 1ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002. p. 97/117.
18 Cf. Daniel Sarmento. op. cit. p. 41/51.
19 Cf. Os mínimos sociais, os direitos sociais e o orçamento público. Revista de Direito da Procuradoria Geral da Câmara Municipal do Rio de Janeiro. v. 1. nº 1. agosto-1997. p. 121-122.
20 Apud, Ricardo Lobo Torres. Os mínimos sociais, os direitos sociais...op. cit. p. 130, nota de rodapé nº 36.
21 Cf. Os mínimos sociais, os direitos sociais e o orçamento público. op. cit. p. 129.
22 Cf. Tratado de direito constitucional, financeiro e tributário. O orçamento na Constituição. v. 5. op. cit. p. 61.
23 Ricardo Lobo Torres. Tratado de direito...op. cit. p. 193.
24 Curso de direito constitucional. 6ª ed. Coimbra: Almedina, 1993. p. 544-545.
25 Curso de Direito Constitucional. op. cit. p. 545.
26 Cf. Os mínimos sociais, os direitos sociais e o orçamento público. Revista de Direito da Procuradoria Geral da Câmara Municipal do Rio de Janeiro. v. 1. nº 1. agosto-1997. p. 130-131.
27 "TUTELA ANTECIPADA – FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO – SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE – SUS – ART. 196 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 – ART. 273 DO CPC – DESPROVIMENTO DO RECURSO – Agravo de Instrumento. Antecipação da tutela. Fornecimento de remédio aos necessitados. Sistema Único de Saúde. Diagnosticada a doença e necessitando o paciente de baixa renda de medicamentos específicos, receitados pela própria Fundação para o tratamento, incumbe ao Estado pelo Sistema Único de Saúde – SUS, o fornecimento gratuito do medicamento receitado, em cumprimento ao disposto no art. 196 da Carta Magna, regulamentado pelas Leis nºs 8.080/90 e 8.142/90. Presença, no caso, dos pressupostos elencados no art. 273 do CPC, autorizando a concessão da antecipação da tutela. Compete ao administrador da Fundação Municipal a aquisição dos medicamentos específicos, que pode e deve orientar-se segundo as necessidades dos munícipes. Recurso não provido. (MCT) (TJRJ – AI 11453/1999 – (11022000) – 7ª C.Cív. – Rel. Des. Paulo Gustavo Horta – J. 11.01.2000)."
"FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO – PRESERVAÇÃO DA VIDA – ARTS. 196 E 198, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 – LEGITIMIDADE PASSIVA – Ordinária. Saúde Pública. Fornecimento gratuito de remédio a portadores de AIDS. É dever comum dos Entes Federados cuidar da saúde e da assistência pública, como determinado pelos arts. 196 e 198 da Constituição Federal, que atribuiu papel relevante ao Estado, nessa tarefa, outorgando-lhe competência comum para, juntamente com a União e o Município, cuidar da saúde pública e da proteção e garantia dos portadores de enfermidades graves. É ele, portanto, parte passiva legítima, no pleito. Sendo o direito à vida garantia constitucional, não podem os portadores de doenças graves estar adstritos a procedimentos burocratizados e padronizados, que não atendem, no caso concreto, ao devido tratamento, ensejando a que a doença progrida incessantemente. Inocorre violação ao princípio da separação de poderes, se o Judiciário, no exercício da Jurisdição, assegura aos jurisdicionados as garantias constitucionais outorgadas. Desprovimento do recurso voluntário e confirmação do julgado em reexame necessário. (TJRJ – AC 3.689/1999 – (Ac. 25101999) – 8ª C.Cív. – Rel. Des. Luiz Odilon Bandeira – J. 09.09.1999)".
28 Cf. Célia Costa, Justiça autoriza prisão de secretário de Saúde por não fornecer remédios. Rio de Janeiro. O GLOBO. 07/10/2003, p. 12. Na reportagem é mencionado que o Desembargador Binato de Castro, da 12ª Câmara Cível, autorizou a prisão do secretário estadual de Saúde (posteriormente revogada), por causa da suspensão da distribuição do medicamento Interferom Beta, usado por portadores de esclerose múltipla. O superintendente de assistência farmacêutica da secretaria de saúde alegou que o Estado enfrenta falta de verbas, o dinheiro para compra do referido remédio é repassado pelo Ministério da Saúde, contudo, o valor repassado é de R$3,2 milhões e o gasto segundo ele é de R$4 milhões.
29 Cf. Dimmi Amora. Recurso em defesa da saúde. Ministério tentará restabelecer liminar e impedir remanejamento de verbas. Rio de Janeiro. O GLOBO. 25/09/2003. p. 14.
30 Cf. Ilimar Franco e Catia Seabra. Saúde: parecer de procuradores consta governo. Fonteles decide hoje se faz recomendação ao governo Lula para que mantenha as verbas que a lei destina ao setor. Rio de Janeiro. O GLOBO. 22/10/2003, p. 8.
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NOGUEIRA, Roberto Wagner Lima. Saúde, medicamentos,desenvolvimento social e princípios orçamentários. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 9, n. 542, 31 dez. 2004. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/6127. Acesso em: 25 abr. 2024.