A necessidade do estudo prévio de impacto ambiental à luz da atual polêmica acerca dos organismos geneticamente modificados

I - Introdução

            Inobstante haja a previsão constitucional da necessidade de estudo de impacto ambiental para a instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, insculpido no inciso IV, § 1º do artigo 225 da Constituição Federal ⁽¹⁾, o Governo Federal, através da edição da Medida Provisória n. 131, de 25 de setembro de 2003 ⁽²⁾ (* Ver Nota de Atualização), que estabelece normas para o plantio e comercialização da produção de soja da safra de 2004, regulamentou que as sementes da safra de soja de 2003, reservadas pelos agricultores para uso próprio, desde que utilizadas para plantio até 31 de dezembro de 2003, não estarão sujeitas às disposições dos incisos I e II do artigo 8º e do caput do artigo 10 ⁽³⁾ da Lei n. 6.938/1981, que dispõe acerca das diretrizes para a Política Nacional do Meio Ambiente.

            Se incumbe ao Poder Público, segundo o § 1º do artigo 225 da Constituição Federal, assegurar a efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, como poderia o Governo Federal dispensar de licenciamento ambiental e de estudo de impacto ambiental a utilização para plantio das sementes de soja geneticamente modificadas na safra de 2003? Além disso, o Tribunal Regional Federal da 1ª Região ⁽⁴⁾ manteve a proibição de comercialização da soja geneticamente modificada até que houvesse uma decisão sobre o mérito da ação, que consiste em se estabelecer a legalidade ou não de ato discricionário da Comissão Técnica Nacional de Biossegurança (CTNBio), em dispensar do estudo de impacto ambiental empreendimentos que se utilizem de organismos geneticamente modificados comercialmente. Também existem impedimentos em relação ao Decreto n. 4.680/2003 ⁽⁵⁾, que estabelece normas e percentuais para a rotulagem dos produtos industrializados ou não, que tenham em sua composição organismos geneticamente modificados, o que representa um desrespeito ao direito dos consumidores.

            Todas essas irregularidades motivaram partidos políticos, associações de defesa do consumidor e organizações não-governamentais a pleitearem a inconstitucionalidade da Medida Provisória n. 131, de 2003 (* Ver Nota de Atualização), por meio de Ações Direta de Inconstitucionalidade, que ainda não foram julgadas, inobstante o fato do plantio da safra de soja 2004 já ter sido iniciado. Tal situação, de confusão legislativa e desrespeito às decisões judiciais, favorece a incerteza dos investidores internacionais e instala um clima de indecisão entre os produtores de grãos brasileiros, o que prejudica o agronegócio como um todo.

            Diante desse contexto, faz-se necessária a reinterpretação e a reafirmação de algumas premissas basilares do Direito ambiental, quais sejam: o princípio da precaução e a sua forma de exteriorização, o estudo prévio de impacto ambiental, para que futuros dissabores e danos inevitáveis ao meio ambiente e à saúde humana e animal sejam evitados, de modo que o Poder Público não responsabilize indevidamente os agentes do agronegócio brasileiro, por um fato que, por disposição constitucional, é de sua responsabilidade.

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II - Princípio da Precaução ou Prevenção

            Existem autores que diferenciam estes dois princípios, pois afirmam, que, etmologicamente, nas línguas originárias (alemão e inglês), as raízes das palavras prevenção e precaução teriam significados diferentes. Entretanto, como a utilização desses princípios é proveniente do direito alienígena, a maioria da doutrina, não transfere estes significados para a língua pátria, afirmando tratar-se da mesma regra. Na língua portuguesa, não existem diferenças entre o significado das duas palavras. ⁽⁶⁾

            Outros autores, a exemplo de José Rubens Morato Leite e Patryck de Araújo Ayala, também defendem que existe uma diferenciação no círculo de aplicação de cada um dos princípios, baseando-se numa unificação semântica entre as categorias de risco (a situação de risco poderá ser atual e concreta, ou simplesmente provável e verossímil, hipótese em que será potencial) e de perigo, afirmando, portanto, que enquanto no princípio da precaução, a prevenção é dirigida ao perigo abstrato, no princípio da prevenção, esta se dá em relação ao perigo concreto. Para elucidar o pensamento dos autores, têm-se a seguinte citação:

            "O conteúdo cautelar do princípio da prevenção é dirigido pela ciência e pela detenção de informações certas e precisas sobre a periculosidade e o risco fornecido pela atividade ou comportamento, que, assim, revela situação de maior verossimilhança do potencial lesivo que aquela controlada pelo princípio da precaução. O objetivo fundamental perseguido na atividade de aplicação do princípio da prevenção é, fundamentalmente, a proibição da repetição da atividade que já se sabe perigosa.

            (...)

            Atua-se então, no sentido de inibir o risco de dano, ou seja, o risco de que a atividade perigosa (e não apenas potencialmente ou pretensamente perigosa) possa vir a produzir, com seus efeitos, danos ambientais. A partir desta segunda hipótese de aplicação, percebem-se dois momentos diferenciados. A aplicação do princípio da prevenção está circunscrita ao segundo momento ⁽⁷⁾, reservando ao primeiro momento a possibilidade de aplicação do princípio da precaução." ⁽⁸⁾

            A maioria da doutrina nacional, entretanto, não se utiliza das diferenciações etmológicas ou das diferenciações no campo de aplicação de cada um dos princípios com base na distinção entre perigo abstrato e perigo concreto. Assim, comumente, são tratados conjuntamente, tendo como intuito exprimir o cerne do ordenamento jurídico ambiental, pois expressam o pressuposto inconstestável de que a prevenção é o grande objetivo de todas as normas ambientais.

            Segundo Toshio Mukai, citando o doutrinador português Fernando Alves Correia, acerca do significado do princípio da prevenção:

            "Pode ser visto como um quadro orientador de qualquer política moderna do ambiente. Significa que deve ser dada prioridade às medidas que evitem o nascimento de atentados ao meio ambiente. Uilizando os termos da alínea a do artigo 3º da Lei de Bases do Ambiente, as atuações com efeitos imediatos ou a prazo no ambiente devem ser consideradas de forma antecipada, reduzindo ou eliminando as causas, prioritariamente à correção dos efeitos dessas ações ou atividades suscetíveis de alterarem a qualidade do ambiente" ⁽⁹⁾

            O chamado princípio da precaução, é fruto da Resolução n.º 394 da Comunidade Andina, exposto durante a Conferência Mundial do Meio Ambiente, denominada ECO - 92, realizada no Rio de Janeiro, em sua Declaração sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, o princípio 15 dispõe que quando houver ameaça de danos ambientais graves ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza científica não deve ser utilizada como razão para postergar medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental. ⁽¹⁰⁾

            Tal princípio está hoje no centro de acalorados debates éticos, científicos e tecnológicos acerca de sua adequação, eficiência e utilização. Os pesquisadores Rubens Onofre Nodari e Miguel Pedro Guerra elencam os quatro componentes que compõem o Princípio da Precaução:

            "Basicamente o PP é composto de quatro componentes: (i) a ação preventiva deve ser tomada antes da prova científica da relação causa/efeito; (ii) o ônus da prova da biossegurança cabe ao proponente da atividade ou empreendimento; (iii) na presença de evidência de dano causado pela atividade, um número razoável de alternativas deve ser considerado e (iv) para que a tomada de decisão seja precaucionária, ela deve ser aberta, transparente, democrática e ter envolvido a participação das partes afetadas." ⁽¹¹⁾

            O jurista Paulo Afonso Leme Machado escreveu notável estudo sobre o "Princípio da Precaução e o Direito Ambiental", de que merecem destaque as seguintes considerações :

            "A Prevenção e a introdução do Princípio de Precaução no Direito Ambiental.

            Prevenir a degradação do meio ambiente no plano nacional e internacional é uma concepção que passou a ser aceita no mundo jurídico, especialmente, nas últimas três décadas. Não se inventaram todas as regras de proteção ao ambiente humano e natural nesse período. A preocupação com a higiene urbana, um certo controle sobre as florestas e a caça já datam de séculos. Inovou-se no tratamento jurídico dessas questões, procurando-se interligá-las e sistematizá-las, evitando-se a fragmentação e até o antagonismo de leis, decretos e portarias.

            Demorou-se muito para procurar-se evitar a poluição, e a transformação do mundo natural fazia-se sem atentar-se aos resultados. No Brasil, ‘desbravar’, povoando novos territórios, com a expulsão ou a conquista das populações autóctones, desmatando e explorando minas era sinônimo de coragem, de progresso, de enriquecimento público e privado. O que ia acontecer ou o que podia acontecer para a natureza não se queria cogitar, pois acreditava-se que a natureza desse país imenso se arranjaria por si mesma. O moderno ‘desbravamento’ continuou o passado, agora com métodos mais agressivos, empregando moto-serras e tratores para desmatar, poluindo os cursos de água com mercúrio e outros metais pesados, concentrando indústrias contaminadoras, como em São Paulo. No final do século XX, novas formas de atividades, que podem desequilibrar definitivamente o já precário equilíbrio da vida no planeta, são ainda fomentadas: usinas nucleares e de seus rejeitos radioativos e a introdução precipitada de organismos geneticamente modificados.

            A Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, no Brasil (Lei n.º6.938 de 31 de agosto de 1981) inseriu como objetivos dessa política pública – compatibilizar o desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico e a preservação dos recursos ambientais, com vistas à sua utilização racional e instrumentos da política nacional do meio ambiente colocou-se a ‘avaliação dos impactos ambientais’ (art. 9º, III). A prevenção passa a ter fundamento no direito positivo nessa lei pioneira na América Latina. Incontestável passou a ser a obrigação de prevenir ou evitar o dano ambiental, quando o mesmo pudesse ser detectado antecipadamente. Contudo, no Brasil, em 1981, ainda não haviamos chegado claramente ao direito de precaução.

            O princípio da precaução (vorsorgeprinzip) está presente no direito alemão desde os anos 70, ao lado do princípio da cooperação e do princípio do poluidor-pagador. Eckard Rehbinder, Professor da Universidade de Frankfurt, acentua que ‘política ambiental não se limita à eliminação ou redução da poluição já existente ou iminente (proteção contra o perigo), mas faz com que a poluição seja combatida desde o início (proteção contra o simples risco) e que o recurso natural seja desfrutado sobre a base de um rendimento duradouro’. Gerd Winter, Professor da Universidade de Bremen, diferencia perigo ambiental do risco ambiental. Diz que ‘se os perigos são geralmente proibidos, o mesmo não acontece com os riscos. Os riscos não podem ser excluídos, porque sempre permanece a probabilidade de um dano menor. Os riscos podem ser minimizados. Se a legislação proíbe ações perigosas, mas possibilita a mitigação dos riscos, aplica-se o principio da precaução, o qual requer a redução da extensão, da frequência ou da incerteza do dano.’

            A implementação do princípio da precaução não tem por finalidade imobilizar as atividades humanas. Não se trata da precaução que tudo impede ou que em tudo vê catástrofes ou males. O princípio da precaução visa a durabilidade da sadia qualidade vida das gerações humanas e a continuidade da natureza existente no planeta. A precaução deve ser visualizada não só em relação às gerações presentes, como em relação ao direito ao meio ambiente das gerações futuras, como afirma Michel Prieur, professor da Universidade de Limoges." ⁽¹²⁾

            Entretanto, há quem critique abertamente o "princípio precautório", Helga Hoffmann, ex diretora de Meio Ambiente e Desenvolvimento da Cepal (Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe, da ONU) diz que a precaução tem de ser proporcional ao risco, cientificamente avaliado, de tal maneira que se o que está num dos pratos da balança for mais preconceito do que risco, é socialmente injusto defender políticas públicas que apenas atendam de imediato a um desconforto neoludita, travando a longo prazo o avanço de uma tecnologia que permite cultivos com menos pesticidas e menor uso de recursos naturais, capaz de aumentar a produtividade e diminuir riscos, o que permitiria melhorar as qualidades nutricionais de alguns alimentos, com modificações genéticas que aumentariam o seu teor de vitaminas e proteínas. ⁽¹³⁾

            Outro ponto de vista acerca do princípio da precaução se expressa nas palavras dos pesquisadores Franco Maria Lajolo e Marília Regina Nutti:

            "Outro princípio que tem sido discutido em alguns fóruns é o chamado princípio da precaução, que expressa extrema prudência, mas cuja definição e aplicação tem gerado polêmicas. Trata-se de um princípio de gerenciamento de risco, originado na área de segurança ambiental e que extrapolou esse domínio. Foi estabelecido para prevenir riscos ao meio ambiente e para impedir que prossigam contaminações específicas, sem esperar por evidências conclusivas sobre os efeitos ambientais adversos. Ou seja: o princípio da precaução permitia agir ainda que houvesse incerteza sobre evidências, desde que o prejuízo fosse sério e irreversível e quando uma avaliação de risco fosse impossível.

            A aplicação desse princípio à segurança de alimentos implicaria exigir ausência de efeito adverso com "certeza absoluta", o que tornaria impossível a aprovação de qualquer alimento natural ou industrializado. Todos os alimentos tradicionais ou geneticamente modificados têm um nível de risco que é considerado aceitável e estabelecido cientificamente com base na análise de risco já discutida: não existe risco zero ou segurança absoluta (OTSUKI; NILSON; SEWADEH, 2000).

            Assim, o principio da precaução se constitui numa estratégia de gerenciamento de risco e não de avaliação de risco, e sua aplicação só pode ser emergencial e temporária, enquanto não houver informações para a tomada de decisão científica sobre um risco e este se apresentar como muito grave (EUROPEAN COMISSION, 2000). " ⁽¹⁴⁾

            Quanto à polêmica, elucidam Rubens Onofre Nodari e Miguel Pedro Guerra:

            "a principal dificuldade em aceitar o princípio da precaução relaciona-se com o fato de que até pouco tempo todos os impactos de determinadas tecnologias encontravam-se sob a égide do princípio da familiaridade ou da gestão dos riscos. Aplicado à tecnologia dos OGMs, este princípio sugere que não existem evidências de que as plantas transgênicas sejam nocivas à saúde humana ou animal ou causem danos ambientais e assim, baseado em outro princípio, da equivalência substancial, parte significativa das agências regulatórias vem decidindo pela aprovação dos pedidos de liberação para o cultivo comercial de plantas transgênicas." ⁽¹⁵⁾

            Desta forma, como ainda não se tem certeza quanto às possíveis consequências que a liberação de transgênicos pode acarretar ao ambiente, devem ser estudadas e implementadas medidas para dimensionar e limitar ao máximo os potenciais impactos ambientais negativos, o que pressupõe sejam realizados estudos prévios de impacto ambiental e a confecção de relatórios sobre estes estudos, antes que qualquer OGM seja comercializado ou cultivado, dentre os países pactuantes daquele acordo.

            Segundo Cristiane Derani, precaução é cuidado (in dubio pro securitate). O princípio da precaução está ligado aos conceitos de afastamento de perigo e segurança das gerações futuras, como também de sustentabilidade ambiental das atividades humanas. A autora afirma que:

            "Este princípio é a tradução da busca da proteçào da existência humana, seja pela proteção de seu ambiente como pelo asseguramento da integridade da vida humana. A partir dessa premissa, deve-se também considerar não só o risco iminente de uma determinada atividade como também os riscos futuros decorrentes de empreendimentos humanos, os quais nossa compreensão e o atual estágio de desenvolvimento da ciência jamais conseguem captar em toda densidade. O alcance deste princípio depende substancialmente da forma e da extensão da cautela econômica, correspondente a sua realização. Especificamente, naquilo concernente às disposições relativas ao grau de exigência para implementação de melhor tecnologia e ao tratamento corretivo da atividade inicialmente poluidora." ⁽¹⁶⁾

            Também quanto ao princípio da precaução, o estudo de impacto ambiental e o diagnóstico do risco ambiental, o ensinamento do ilustre jurista Paulo Afonso Leme Machado, verbis:

            "A aplicação do princípio da precaução relaciona-se intensamente com a avaliação prévia das atividades humanas. O estudo de impacto ambiental insere, na sua metodologia, a prevenção e a precaução da degradação ambiental. Diagnosticado o risco do prejuízo, pondera-se sobre os meios de evitar o prejuízo. Aí entra o exame da oportunidade do emprego dos meios de prevenção.

            Mesmo não havendo unanimidade acadêmica quanto à unicidade dos termos prevenção e precaução, a certeza científica e doutrinária é a de que as matérias relacionadas a Organismos Geneticamente Modificados (OGMs) e seus derivados constituem uma das aplicações mais polêmicas das biotecnologias ⁽¹⁷⁾, devendo sempre observar o chamado princípio cautelativo, definido internacionalmente na Convenção de Montreal (1999) sobre biodiversidade, o qual prega que somente os OGMs cuja inocuidade sobre o organismo humano está cientificamente comprovada, podem ser comercializados internacionalmente. Tal princípio substituiu o princípio da familiaridade ou da gestão dos riscos, que outrora utilizado na regulamentação de novas tecnologias resultou em efeitos danosos à saúde humana, animal e ao meio ambiente.

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III - Do estudo prévio de impacto ambiental e relatório de impacto no meio ambiente

            O Decreto n. 88.351/83 (art. 18, § 1º) incumbiu ao Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) fixar os critérios básicos segundo os quais serão exigidos estudos de impacto ambiental para fins de licenciamento de atividades ⁽¹⁸⁾. O Estudo de Impacto Ambiental e o respectivo Relatório de Impacto no Meio Ambiente, comumente conhecidos como EIA-RIMA, foram primeiramente regulamentados no Brasil pela Resolução do CONAMA n. 001, de 23 de janeiro de 1986 ⁽¹⁹⁾, posteriormente alterada pela Resolução CONAMA n. 011, de 18 de março de 1986 ⁽²⁰⁾, que alterou algumas das atividades sujeitas à avaliação ambiental. Para um estudo conveniente da Resolução n. 305, de 12 de junho de 2002, que normatiza a instalação e organização de atividades e empreendimentos com Organismos Geneticamente Modificados e seus derivados, criando regras sobre o Licenciamento Ambiental, o Estudo de Impacto Ambiental e o Relatório de Impacto no Meio Ambiente, visando um entendimento global do assunto, faz-se necessário o prévio conhecimento das Resoluções supracitadas.

            Segundo José Afonso da Silva, impacto ambiental é, pois, qualquer degradação do meio ambiente, qualquer alteração dos atributos deste. Seu conceito legal é calcado no conceito de poluição, mas não é só por esta que se causa impacto ambiental ⁽²¹⁾. Sobre a necessidade de prévio Estudo de Impacto Ambiental em relação ao que se considera impacto ambiental, a Resolução n. º 001/86 – CONAMA, assim normatiza, verbis:

            "Considera-se impacto ambiental qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, que, direta ou indiretamente, afetam a saúde, a segurança e o bem-estar da população; as atividades sociais e econômicas; a biota (flora e fauna); as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente, e a qualidade dos recursos ambientais."

            Sobre as origens e o objeto do estudo de impacto ambiental, José Afonso da Silva afirma:

            "O instituto veio do direito americano que, já em 1969, exigia um relatório de impacto ambiental anexo aos projetos de obras do governo federal que pudessem afetar a qualidade do meio ambiente. Ressalta Despax que, no direito americano, como no francês, o estudo prévio de impacto ambiental tem por objeto conciliar o desenvolvimento econômico com a conservação do meio ambiente. Assim também deve ser entendido entre nós, pois, como já observamos: compatibilizar o desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico constitui um dos principais objetivos da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81, art. 4º, i. I)." ⁽²²⁾

            O capítulo VI da Resolução n. 305 ⁽²³⁾ do CONAMA (Conselho Nacional do Meio Ambiente), de 12 de junho de 2002, em seu artigo 7º, elenca rol exemplificativo das considerações que o órgão ambiental competente deverá observar ao exigir EIA/RIMA, de acordo com o previsto no inciso IV do § 1º do artigo 225 da Constituição Federal e nos termos da Lei n. 6.938, de 1981, contendo os seguintes elementos, dentre outros: I - o parecer técnico prévio conclusivo da CTNBio; II - a localização específica da atividade ou do empreendimento; III - a potencial degradação da qualidade ambiental; IV - o efeito do empreendimento sobre as atividades sociais e econômicas; V - o tamanho e as características do empreendimento; VI - a presença ou proximidade de parentes silvestres de OGM; VII - a vulnerabilidade ambiental do local; VIII - a existência de licença ou pedido de licença ambiental anterior para atividade ou empreendimento envolvendo a mesma construção gênica naquela espécie ou variedade; IX - os pareceres técnicos apresentados pelos interessados legalmente legitimados, nos termos da Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999.

            Segundo Luiz César Ribas, além de atender à legislação, em especial os princípios e objetivos expressos na Lei da Política Nacional do Meio ambiente, o estudo de impacto ambiental deverá obedecer a algumas diretrizes gerais, quais sejam:

            "a) contemplar todas as alternativas tecnológicas e de localização do projeto, confrontando-as com a hipótese de não execução do projeto; b) identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais gerados na fase de implantação e operação da atividade; c) definir os limites da área geográfica a ser direta ou indiretamente afetada pelos impactos, denominada área de influência do projeto, considerando, em todos os casos, a bacia hidrográfica na qual se localiza; d) considerar os planos e programas governamentais, propostos e em implantação na área de influência do projeto e sua compatibilidade." ⁽²⁴⁾

            O artigo 8º da Resolução determina que sempre que for necessária a elaboração de EIA/RIMA para o licenciamento de atividade ou empreendimento envolvendo OGM e derivados, deverá ser elaborado Termo de Referência específico, observadas as orientações contidas no Anexo II da própria Resolução.

            Também quanto ao Estudo de Impacto Ambiental, o ensinamento do jurista Paulo Afonso Leme Machado:

            "A Declaração do Rio de Janeiro/1992 preconizou também o referido estudo de impacto ambiental, dizendo no princípio 17: a avaliação de impacto ambiental, como instrumento nacional, deve ser empreendida para atividades planejadas que possam vir a ter impacto negativo considerável sobre o meio ambiente, e que dependam de uma decisão de uma autoridade nacional competente.

            O Brasil já havia adotado em sua legislação esse instrumento jurídico de prevenção do dano ambiental.

            A ConstituiçãoFederal de 1988 (art. 225) diz em seu § 1º:

            Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:

            IV – exigir, na forma de lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade.

            Nesse estudo avaliam-se todas as obras e todas as atividades que possam causar degradação significativa ao meio ambiente. A palavra potencialmente abrange não só o dano, de que não se duvida, como o dano incerto e o dano provável.

            A Resolução CONAMA n. 001/1986 diz que o estudo de impacto ambiental desenvolverá: a análise dos impactos ambientais do projeto e de suas alternativas, através de identificação, previsão da magnitude e interpretação da importância dos prováveis impactos relevantes, discriminando: os impactos positivos e negativos (benéficos e adversos), diretos e indiretos, imediatos e a médio e longo prazo; temporários e permanentes; seu grau de reversibilidade: suas propriedades cumulativas e sinérgicas; a distribuição dos ônus e benefícios sociais (art. 6º, II).

            O grau de perigo, ou seja, a extensão ou a magnitude do impacto é uma das tarefas do estudo de impacto ambiental, como se vê da regulamentação acima referida. É também objeto da avaliação o grau de reversibilidade do impacto ou a sua irreversibilidade. Como se constata a legislação do estudo de impacto ambiental contempla, também, uma avaliação de risco.

            É preciso ressaltar a necessidade de os consultores do estudo de impacto ambiental serem competentes e independentes para avaliar os riscos. Falando na crise da perícia diz Axel Kahn assiste-se, às vezes, ao fenômeno singular e humano da confusão entre perícia e promoção da técnica examinada, pela razão de que os peritos (ou especialistas) sendo experientes no terreno que examinam, são levados, às vezes, a defendê-lo em vez de avaliar verdadeiramente.

            No caso da aplicação do princípio da precaução, é imprescindível que se use um procedimento de prévia avaliação, diante da incerteza do dano, sendo este procedimento o já referido estudo prévio de impacto ambiental. Outras análises por mais aprofundadas que sejam, não podem substituir esse procedimento. Decidiu o Egrégio Tribunal Federal da 5ª Região, com sede em Pernambuco, que o Relatório de Viabilidade Ambiental não é idôneo e suficiente para substituir o estudo de impacto ambiental e respectivo relatório. Muito acertada a decisão judicial, pois a multiplicidade de procedimentos não só geraria confusão, como enfraqueceria as garantias jurídicas de seriedade, de amplitude e de publicidade já inseridas no estudo de impacto ambiental." ⁽²⁵⁾

            Sobre esse tema, posiciona-se Fernando Tabet, advogado, em artigo publicado no periódico Fármacos e Medicamentos:

            "Um dos pontos controvertidos quanto ao cultivo dos transgênicos está relacionado à necessidade de se realizar prévio Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e respectivo Relatório de Impacto no Meio Ambiente (RIMA), para avaliar os riscos ambientais envolvidos e propor medidas objetivando evitar ou minimizar eventuais impactos negativos no ambiente. A rigor, a legislação obriga a realização prévia do EIA/RIMA, como subsídio ao processo de licenciamento ambiental para as atividades potencialmente causadoras de significativa degradação no ambiente. No entanto, como nossos legisladores não definiram o que seja degradação significativa do ambiente, os critérios utilizados para exigir o EIA/RIMA ficaram, na prática, a cargo dos órgãos ambientais competentes (a Resolução n.º 1/86 do Conselho Nacional do Meio Ambiente listou, a título exemplificativo as atividades que dependem de EIA/RIMA)." ⁽²⁶⁾

            Como demonstrado anteriormente, pela opinião majoritária de inúmeras autoridades do mundo científico que têm como objeto de trabalho a biotecnologia, que exigem prudência e segurança no trato de organismos geneticamente modificados (OGM), com vistas a proteger a vida e a saúde do homem, dos animais, das plantas, dos seres vivos em geral e de todo o meio ambiente, impõe-se a observância rigorosa do princípio da precaução nas situações em apreço, bem como a avaliação feita através do Estudo Prévio de Impacto Ambiental, para que os riscos sejam quantificados e dirimidos.

            Entretanto, o Estudo Prévio de Impacto Ambiental, ao decidir ou delimitar o quantum a atividade antrópica poderá influenciar na manutenção de um meio ambiente ecologicamente equilibrado, provavelmente incorrerá em questões insolúveis, pois a quantificação dos recursos naturais, das externalidades negativas e positivas decorrentes da interferência humana, sempre carecerá de elementos concretos, visto que as futuras gerações, que também são titulares deste direito de manutenção da vida na Terra, nunca poderão se expressar quanto aos assuntos atuais. Ademais, previsões e probabilidades, nunca afirmarão a ausência dos riscos, portanto, a valoração crematística é extremamente complexa.

            Como salienta Cristiane Derani, utilizando-se da citação de D. E. James:

            "Mesmo com os sensíveis progressos, em anos recentes, na confiabilidade das técnicas de avaliação econômica, é potencialmente impossível capturar todos os custos da degradação ambiental nos investimentos empresariais. O custo verdadeiro está escondido pela tirania das (relativamente) pequenas decisões. Em regra, por causa da incapacidade de se medir acuradamente os verdadeiros custos sociais dos investimentos (Man-made investments), os rendimentos sociais calculados serão sobrestimados. Ao contrário, os benefícios da preservação dos recursos naturais tendem a ser subestimados. O uso dos recursos naturais pode em algumas instâncias levar a custos externos difíceis de serem qualificados, mas o peso das evidências ecológicas sugere que, de modo geral, benefícios externos significantes estejam associados com a conservação dos estoques de capital natural." ⁽²⁷⁾

            A partir destas premissas, Cristiane Derani afirma que, a decisão, ao final do processo de qualquer Avaliação de Impacto Ambiental, é um posicionamento político juridicamente orientado. Esta é uma questão de escolha política do presente, dentro da qual o conhecimento, que no decorrer de todo o processo desempenhou sua função de prima-dona, cede, e assume um papel secundário, na conclusão deste levantamento. Na realidade, termina por ser toda a ciência suporte de decisões políticas, que, por sua vez, num Estado Democrático de Direito, curvam-se às orientações e limites expressos pelo Direito. ⁽²⁸⁾

            A necessidade da apresentação do Estudo Prévio de Impacto Ambiental cientificamente fundamentado, de acordo com o disposto no art. 225, IV da CF/88, como condição indispensável ao plantio, em escala comercial, de Organismos Geneticamente Modificados, resulta, em termos vinculativos, dos direitos fundamentais da pessoa humana (vida, liberdade, segurança e meio ambiente ecologicamente equilibrado) de primeira a quarta dimensão.

            Neste sentido, escreve Ingo Wolgang Sarlet:

            "No que diz com a relação entre os órgãos da administração e os direitos fundamentais, no qual vigora o princípio da constitucionalidade imediata da administração, a vinculação aos direitos fundamentais significa que os órgãos administrativos devem executar apenas as leis que àqueles sejam conformes, bem como executar estas leis de forma constitucional, isto é, aplicando-as e interpretando-as em conformidade com os direitos fundamentais. A não-observância destes postulados poderá, por outro lado, levar à invalidação judicial dos atos administrativos contrários aos direitos fundamentais, problema que diz com o controle jurisdicional dos atos administrativos (...)" ⁽²⁹⁾

            Todos os fatos relatados anteriormente aconteceram com os chamados transgênicos da 1.ª geração, dedicados ao consumo alimentar, sem apresentar propriedades terapêuticas, apenas com ênfase na produção, ou na qualidade protéica. Os organismos geneticamente modificados da 2.ª onda ou segunda geração, se pautaram na incorporação de características de qualidade nutricional ou de processamento de alimentos, a exemplo das variedades de soja com maior teor de ácidos aléicos, com grandes benefícios para a saúde humana. ⁽³⁰⁾

            Atualmente, os E.U.A. já se encontram frente a experimentos relativos à 3.ª geração dos transgênicos, na qual os alimentos poderão conter fármacos, que serão responsáveis pela erradicação de várias doenças e patogenias. Um grande exemplo é o arroz transgênico enriquecido com betacaroteno (vitamina A), desenvolvido pelo Instituto Federal Suíço de Tecnologia, em Zurique, que poderia acabar com a cegueira noturna, que tem aproximadamente 250 milhões de casos no mundo.

            Este significativo avanço nas pesquisas com Organismos Geneticamente Modificados não significa que os riscos serão dirimidos ou atenuados, apenas demonstram outras utilidades destes produtos, que não as originariamente formuladas. Toda a evolução científica e tecnológica deve ser pautada em princípios que assegurem parâmetros seguros de confiabilidade, para que a utilização e a aceitabilidade dos consumidores estejam pautadas em regras claras de biossegurança, que diminuam a probabilidade de que acontecimentos não previstos aconteçam.

            O papel do Direito neste novo paradigma científico é de fundamental importância, pois disciplinar e normatizar as regras relativas à comercialização e aplicação industrial dos Organismos Geneticamente Modificados requer um esforço conjunto dos Estados, das indústrias transnacionais e da comunidade científica, que devem pautar-se em um objetivo único: aliar o desenvolvimento das biotecnologias à preservação do meio ambiente e da espécie humana.

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Bibliografia

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            DERANI, Cristiane. Direito Ambiental Econômico. São Paulo: Max Limonad, 1997.

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            PRECAUÇÕES E PRECONCEITO, Câmara Americana de Comércio de São Paulo, out./2000, p. 20.

            RIBAS, Luiz César. A Problemática Ambiental. Reflexões, Ensaios e Propostas. Leme - SP: Editora de Direito, 1999.

            SARLET, Ingo Wolfgang. Eficácia dos direitos fundamentais. Porto Alegre: Ed. Livraria do Advogado, 1998.

            SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. São Paulo: Malheiros Editores Ltda, 1994.

            TABET, Fernando. Fármacos e Medicamentos. Transgênicos e Meio Ambiente – aspectos jurídicos, p. 46-47, n.º 09, 2001.

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NOTAS

            1 Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

            § 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:

            (...)

            IV - exigir, na forma de lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;

            2 Publicada no Diário Oficial da União em 26.09.2003.

            3 Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento do órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis (caput com redação dada pela Lei 7.804, de 18.07.1989).

            4 A ação originária é o Proc. 1998.34.00.027681-8, cujo objeto é uma Ação Cautelar Inominada, impetrada pelo IDEC, Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor, contra a União Federal, visando impedir imdediatamente a autorização para qualquer pedido de plantio da soja transgênica (Round up Ready), antes que se proceda a devida regulamentação da matéria e o prévio Estudo de Impacto Ambiental, na Justiça Federal, na Seção Judiciária do Distrito Federal, tendo como julgador o Juiz Federal Antônio Souza Prudente. A 6ª Vara da Justiça Federal de Brasília pertence ao Tribunal Regional Federal da 1ª Região.

            5 Publicado no Diário Oficial da União em 25.04.2003.

            6 Segundo o Dicionário Aurélio: Prevenção. [Do lat. tardio praeventione.] S. f. 1. Ato ou efeito de prevenir (-se). 2. Disposição ou preparo antecipado ou preventivo. 3. Modo de ver antecipado: premeditação. 4. Opinião ou sentimento de atração ou de repulsa, sem base racional. 5. Precaução, cautela. Precaução. [Do lat. praecautione.] S. f. Cautela antecipada; prevenção.

            7 Desde que se considere que já não haja mais uma situação objetiva de dúvida sobre a periculosidade abstrata da atividade, hipótese em que ela deixa de ser propriamente potencialmente perigosa (ao menos abstratamente), mostrando-se apta, já, a eventualmente produzir resultados prejudiciais ou nocivos ao ambiente. A atividade assim é potencialmente perigosa, mas concretamente, ou potencialmente, danosa.

            8 LEITE, José Rubens Morato. Direito ambiental na sociedade de risco/ José Rubens Morato Leite, Patryck de Araújo Ayala. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2002, p. 62-63.

            9 MUKAI. Toshio. Direito Ambiental: sistematizado. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1992.

            10 Princípio 15: "Com o fim de proteger o meio ambiente, os Estados deverão aplicar amplamente o critério da precaução conforme suas capacidades. Quando houver perigo de dano grave ou irreversível, a falta de certeza científica absoluta não deverá ser utilizada como razão para se adiar a adoção de medidas eficazes em função dos custos para impedir a degradação do meio ambiente.

            11 Anais do simpósio A biotecnologia na agricultura brasileira, presente e futuro / editor Eliezer Rodrigues de Souto. -- Maringá: UEM/CCA/DAG, 2002, p. 33.

            12 In: http://www.jusnavigandi.com.br; site jurídico Jus Navigandi.

            13 PRECAUÇÕES E PRECONCEITO, Câmara Americana de Comércio de São Paulo, out./2000, p. 20.

            14 LAJOLO, Franco Maria & NUTTI, Marília Regini. Transgênicos: bases científicas da sua segurança. São Paulo: SBAN, 2003, pp. 33-34.

            15 Anais do simpósio a biotecnologia na agricultura brasileira, presente e futuro / editor Eliezer Rodrigues de Souto. -- Maringá: UEM/CCA/DAG, 2002, p. 34.

            16 DERANI, Cristiane. Direito Ambiental Econômico. São Paulo: Max Limonad, 1997, p. 167.

            17 A palavra biotecnologias no plural é utilizada pelo Dr. Rubens Onofre Nodari, da UFSC, que explica: "… elas estão associadas à múltiplas tecnologias biológicas que são interdisciplinares em seu escopo e porque, a rigor elas não contemplam uma nova ciência, mas sim, ferramentas tecnológicas que se baseiam em várias áreas do conhecimento científico. Assim, as biotecnologias em seu sentido mais amplo, compreendem a manipulação de microorganismos, plantas e animais, objetivando a obtenção de processos e produtos de interesse comercial."

            18 É importante ressaltar que o Decreto 88.351/83 foi revogado inteiramente pelo Decreto 99.274, de 06.06.1990, mas suas considerações e diretrizes foram recepcionadas e incluídas na legislação posterior, que as manteve integralmente, nos artigos 17 e seguintes.

            19 Publicada no Diário Oficial da União em 17.02.1986.

            20 Publicada no Diário Oficial da União em 02.05.1986.

            21 SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. São Paulo: Malheiros Editores Ltda, 1994, p. 196.

            22 Op. cit., p. 197.

            23 Publicada no Diário Oficial da União em 04.07.2002.

            24 RIBAS, Luiz César. A Problemática Ambiental. Reflexões, Ensaios e Propostas. Leme - SP: Editora de Direito, 1999, p. 202.

            25 In: http://www.jusnavigandi.com.br; site jurídico Jus Navigandi.

            26 TABET, Fernando. Fármacos e Medicamentos. Transgênicos e Meio Ambiente – aspectos jurídicos, p. 46-47, n.º 09, 2001.

            27 DERANI, Cristiane. Direito Ambiental Econômico. São Paulo: Max Limonad, 1997, pp. 174-75.

            28 Op. cit., pp. 175-76.

            29 SARLET, Ingo Wolfgang. Eficácia dos direitos fundamentais. Porto Alegre: Ed. Livraria do Advogado, 1998, p. 327.

            30 BORÉM, Aluízio & DEL GIÚDICE, Marcos Paiva. Variedades transgênicas : solução ou ameaça. Informe Agropecuário, v.21, n. 204, maio/junho de 2.000, Empresa de Pesquisa Agropecuária de MG.

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(*) Nota de Atualização (do Editor)

          A Medida Provisória nº 131, de 25.9.2003 foi posteriormente convertida na Lei nº 10.814, de 15.12.2003).

          No ano de 2004, foi editada a Medida Provisória nº 223, de 14.10.2004, a qual foi convertida na Lei nº 11.092, de 12.1.2005.

          A nova "Lei de Biossegurança", cujo projeto foi aprovado pela Câmara em 02/03/2005 exatamente na forma do substitutivo aprovado pelo Senado, em seu art. 34, convalidou e tornou permanentes todos os registros provisórios concedidos sob a égide da Lei nº 10.814/2003. Por outro lado, revogou os arts. 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10º e 16 da referida lei.

          Outrossim, a Lei nº 6.938, de 31.8.1981 (que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente), citada no texto acima, praticamente não foi alterada pela nova "Lei da Biossegurança". Somente foi modificada a redação do código 20 do seu Anexo VIII (ver art. 40 da nova lei).

          Também foram expressamente revogadas pela nova "Lei de Biossegurança" a Lei nº 8.974, de 5.1.1995 e a Medida Provisória nº 2.191-9, de 23.8.2001, que lhe alterara.