Terceirização da cobrança judicial da dívida ativa

            No mundo todo, a terceirização vem crescendo significativamente diante das mudanças nas relações econômicas e trabalhistas. Está criando novas oportunidades de crescimento para muitas empresas nacionais e multinacionais, possibilitando, de outra parte, àquelas servidas por essas prestadoras de serviços, que focalizem seus esforços principalmente em suas atividades principais.

            A sua amplitude no mercado é uma realidade e hoje já existem grandes empresas de terceirização assumindo os serviços de uma companhia inteira, incluindo não só os serviços chamados periféricos como também se aliando ao negócio principal da companhia para qual é prestadora de serviço.

            Uma terceirização planejada e bem implantada pode efetivamente contribuir para que o tomador do serviço possa concentrar suas energias em sua atividade-fim. Com isso, poderá gerenciar melhor as idéias, os projetos de expansão e atentar para o mercado onde está inserido o seu produto ou serviço.

            Hoje, um dos mais importantes diferenciais de competitividade é, sem sombra de dúvida, a qualidade. Alguns mercados ainda resistem a uma implementação mais ampla dos modelos de terceirização por acreditarem que esses serviços sejam questionáveis e precários sob o ponto de vista qualitativo.

            Quando uma empresa opta por um modelo adequado de terceirização, as chances de ver aumentada a qualidade dos seus serviços ou produtos são extraordinárias. Isso porque a terceirização está revestida de uma parcela significativa de confiança entre o tomador do serviço e o contratado. Para ambas as partes interessa, sempre, a oferta de qualidade.

            Podemos citar, em síntese, alguns aspectos positivos da terceirização, tais como:

            - Redução nos custos operacionais;

            - Diminuição de despesas com pessoal;

            - Concentração na atividade-fim;

            - Aumento da especialização profissional;

            - Agilidade e melhoria do controle organizacional;

            - Diminuição da estrutura organizacional;

            - Agilidade na tomada de decisões.

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A TERCEIRIZAÇÃO E AS ATIVIDADES PÚBLICAS

            As entidades públicas também vêm praticando a terceirização há muito tempo e em grande escala. Por intermédio do processo de licitação promovem a contratação de obras e serviços diversos e que não estão necessariamente restritos àqueles comumente terceirizados pelo setor privado ⁽¹⁾.

            O Estado, assim, concentra as suas atividades naquelas que lhes são diretamente afetas e terceiriza as que demandam uma estrutura onerosa e desnecessária quanto à condução por funcionários públicos.

            Isso não significa suprimir determinadas funções ou promover o desemprego; constitui-se em redução de custos e promoção de eficiência que, no caso das entidades públicas, acaba por redundar em menos despesa para o próprio contribuinte.

            Mas é óbvio que a terceirização de atividades que envolvam o segmento público não pode ser realizada de forma aleatória; há que se observar critérios definidos e transparentes que atentem aos princípios basilares da boa administração pública.

            É por isso que a lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos para o fornecimento de serviços, obras, compras etc.

            É o caso do disposto na Lei n.º 8.666, de 21 de junho de 1.993, com a redação dada pela Lei n.º 8.883, de 08 de junho de 1.994 e a Lei n.º 9.648, de 27 de maio de 1998, que regulamentou o artigo 37, Inciso XXI, da Constituição Federal, e instituiu normas para licitações e contratos da Administração Pública no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, consoante disposto em seu artigo 1º.

            Subordinam-se ao regime dessa Lei, além dos órgãos da Administração Direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

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A TERCEIRIZAÇÃO DAS CAUSAS JUDICIAIS E ADMINISTRATIVAS

            O art. 6º, da Lei nº 8.666/94, acima citada, também define, em sua Seção II, cada uma das atividades licitatórias pertinentes ao suprimento de obras (I), serviços (II), compras (III), alienações e locações (IV).

            Referimo-nos, especialmente, aos aludidos trabalhos técnico-profissionais, previsto no inciso II (serviços) e relacionados nos chamados serviços de "patrocínio ou defesa de causas judiciais ou administrativas", insertos no inciso V, do art. 13 da mesma Lei, que autoriza a contratação de profissionais para o patrocínio de causas judiciais sempre que houver necessidade para tanto.

            Temos, como exemplo prático da aplicação dessa Lei, o convênio celebrado entre a Procuradoria Geral do Estado de São Paulo e a Ordem dos Advogados do Brasil - Secção de São Paulo, para prestação de assistência judiciária gratuita à população de menor renda.

            Por esse convênio a OAB/SP se obriga a receber inscrições dos advogados interessados na prestação de assistência judiciária nas áreas: cível, família, criminal, infância e juventude, trabalhista e processos administrativos disciplinares em comissões processantes e o profissional é indicado pela Ordem para atuar nos casos em que aquela Procuradoria não tenha um número suficiente de procuradores ou em localidades em que não haja defensores públicos para o exercício da função.

            O pagamento dos honorários aos advogados credenciados obedece aos critérios estabelecidos nas cláusulas 5ª, § 2º e 6ª, § 1º do Convênio PGE/OAB e aos percentuais fixados na Tabela específica de remuneração.

            Em outras palavras é a terceirização da atividade Estatal para a prestação de assistência judiciária gratuita.

            A própria Advocacia Geral da União (AGU), por meio de modificação na Medida Provisória 2180-35, de 24/08/01, anterior a EMC nº. 32, de 11/09/01, utiliza-se da terceirização para o fornecimento de serviços advocatícios por intermédio de mão-de-obra especializada não pertencente aos seus quadros próprios.

            Outro exemplo que vem ocorrendo há algum tempo no setor público e que também envolve o repasse de causas judiciais, é a terceirização da carteira contenciosa praticada pelos Bancos federais e estaduais.

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A TERCEIRIZAÇÃO DA COBRANÇA JUDICIAL DA DÍVIDA ATIVA

            1 – Noções Gerais

            Pouco se tem dito sobre a possibilidade da terceirização da cobrança judicial da dívida ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

            O terreno é árido e os escassos estudos que foram apresentados a respeito laboram em direção contrária à sua admissibilidade, muito embora, conforme anteriormente mencionado, os entes públicos já pratiquem a terceirização em larga escala e em diversos segmentos.

            É necessário, evidentemente, que a terceirização da cobrança judicial da dívida ativa seja analisada com a devida cautela. Não está se discutindo aqui a sua implementação pelo simples apego aos modismos dos métodos administrativos supostamente revolucionários, porém, inadequados.

            Mais do que isso, busca-se descobrir alternativas viáveis que possam agilizar e potencializar a recuperação dos créditos tributários inadimplidos e a terceirização, nesse sentido, exsurge como um instrumento tecnicamente exeqüível.

            2 - Da Dívida Ativa

            Entende-se por Dívida Ativa regularmente inscrita o crédito da Fazenda Pública Federal, Estadual ou Municipal, constituída definitivamente por intermédio do devido processo administrativo fiscal ⁽²⁾ ou declarada pelo contribuinte ⁽³⁾.

            Consoante disposto na Lei de Execuções Fiscais ⁽⁴⁾, artigo 2º: "Constitui Dívida Ativa da Fazenda Pública aquela definida como tributária ou não tributária na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, com as alterações posteriores, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal".

            Já o § 3.º ⁽⁵⁾, do mesmo diploma legal, trata da presunção de certeza e liquidez do crédito tributário, pressupostos estes verificados após o transcurso do prazo para pagamento e a regular inscrição após processo administrativo e que, posteriormente, corresponderá a uma Certidão da Dívida Ativa, documento próprio para o início do processo de execução fiscal e que traz em seu bojo o valor da dívida, os juros, multa de mora e demais encargos indicados, ou seja, os mesmos elementos do Termo de Inscrição, com autenticação dada por autoridade competente.

            A inscrição da dívida ativa significa a última etapa antes da cobrança judicial a ser realizada por procuradores públicos ou, como ora preconizado, por advogados contratados em virtude do excessivo volume da inadimplência tributária. Vejamos o quadro e o gráfico abaixo:

            3 - Da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e os Procuradores Públicos

            A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional - PGFN, órgão do Ministério da Fazenda e integrante do sistema da Advocacia-Geral da União, possui, atualmente, a função constitucional de representar judicialmente a União (Fazenda Nacional) na execução da dívida ativa de natureza tributária ⁽⁶⁾.

            Segundo dados fornecidos pelo site ujgoias ⁽⁷⁾ ("A RECUPERAÇÃO DE CRÉDITOS PÚBLICOS NÃO PAGOS E A EXPERIÊNCIA RECENTE DA PGFN"), o volume em Dívida Ativa da União, em 1999, era da ordem média mensal de 120.000 (cento e vinte mil) inscrições e o quadro de procuradores disponíveis no departamento de recuperação de créditos não excedia o número de 300 profissionais ⁽⁸⁾, mantendo cada um deles, sob sua responsabilidade, a média superior a 6.000 (seis mil) processos judiciais, de acordo com esses mesmos dados.

            Além disso, os problemas não se restringiam ao número insuficiente de procuradores públicos à disposição de todo esse volume de trabalho cada vez mais crescente: "O número de servidores de apoio também é nitidamente insuficiente, além de não estarem organizados em carreira própria e especializada para o desempenho das atividades exigidas pelas atribuições da PGFN. Também devem ser consideradas outras carências de ordem material, tais como: ausência de instalações adequadas em inúmeras unidades, falta de armazéns para bens removidos, níveis orçamentários e fluxos financeiros inapropriados (6), entre outros".

            As condições logísticas também se apresentavam, à época tratada (1999), "longe de definir um quadro próximo do razoável", mesmo após a implementação do chamado "Projeto Integrado de Aperfeiçoamento da Cobrança do Crédito Tributário’’, que tentou levar à prática medidas saneadoras de ordem administrativa, segundo o Coordenador da Dívida Ativa da União.

            Infelizmente as mencionadas deficiências estruturais, que redundaram nas precárias condições de trabalho impostas aos procuradores que atuam diretamente na recuperação dos créditos tributários inadimplidos, apresentam-se inalteradas até os dias de hoje, submetendo a PGFN ⁽⁹⁾ a riscos absolutamente desnecessários.

            Com a terceirização da cobrança judicial da dívida ativa os procuradores poderiam se dedicar ainda mais ao exercício das demais atividades constitucionais, já que representar a União na execução da dívida ativa é apenas uma das inúmeras atribuições desses profissionais, restando outras igualmente relevantes referidas na Lei Complementar n.º 73, de 10/02/93.

            4 – Da Possibilidade Jurídica da Terceirização

            A função constitucional de a PGFN ⁽¹⁰⁾ representar judicialmente a União na execução da dívida ativa de natureza tributária não está incluída entre aqueles dispositivos compreendidos pelas "cláusulas pétreas" constitucionais, insculpidas no art. 60, § 4^o da Constituição Federal, pelo que a contratação de advogados externos ⁽¹¹⁾ para esse mister se apresentaria juridicamente possível e capaz de ser implementada por meio de emenda à Constituição.

            Aliás, se é permitida a entrega da defesa dos interesses de um cidadão a um advogado particular ⁽¹²⁾, razoável supor que a entrega da defesa dos interesses públicos ⁽¹³⁾ ao mesmo profissional também atenderia aos interesses do ideário estatal. Ambas, assistência judiciária e cobrança judicial da dívida ativa, devem ser tratadas com a mesma diligência e o mesmo cuidado, sob pena de o próprio Estado perpetrar uma discriminação.

            A decisão proferida pelo Colendo Supremo Tribunal Federal ⁽¹⁴⁾ indica-nos essa direção. Ao Poder Público, consoante disposto no julgado, é facultado conferir mandatos "ad judicia" a advogados para causas específicas ou especiais, tendentes a suprir falta de procuradores.

            5 - O Advogado Público e o Advogado Particular

            Algumas opiniões sustentam a impossibilidade de o poder público contratar advogados particulares por entender que a distinção entre a atuação constitucional do advogado público e a do particular impede o repasse da cobrança judicial da Dívida Ativa a este.

            Não obstante, a terceirização, neste caso, não representaria ato irresponsável ou inconstitucional, pois ambos ⁽¹⁵⁾ têm a mesma formação superior, foram aprovados em exame de Ordem para o exercício do mister, prestaram juramento solene perante o órgão de classe, estão obrigados ao sigilo profissional ⁽¹⁶⁾ e são indispensáveis à administração da Justiça com todos os deveres e prerrogativas profissionais preceituadas na Constituição Federal.

            6 - Da Remuneração do Advogado Terceirizado

            Comumente, os contratos de terceirização para o ajuizamento de ações judiciais de cobrança prevêem apenas o pagamento da verba honorária fixada judicialmente. O pagamento é suportado pela parte vencida e não com recursos do contratante.

            Na terceirização da cobrança judicial da dívida ativa os contratos teriam a mesma natureza, isto é, o caráter "ad exitum", com o advogado terceirizado não recebendo salário, remuneração inicial ou intermediária, percebendo apenas e tão-somente, ao final da demanda, a verba honorária fixada judicialmente e paga pela parte vencida, não pelos cofres públicos.

            Apenas nos casos de frustração da ação de cobrança ⁽¹⁷⁾, ou nas ações sem previsão de condenação na verba honorária, é que o advogado contratado faria jus ao recebimento de um valor previamente estipulado contratualmente a título de honorários.

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CONCLUSÃO

            O Ministro da Fazenda, Antonio Palocci Filho, anunciou, no início do Governo "Lula", que pretendia obter um superávit primário de 4,25%, de um PIB estimado em R$ 1,6 trilhão ⁽¹⁸⁾. Para tanto, o Ministro também anunciou, à época, que, diante da impossibilidade de se elevar a carga tributária, de recalcular os ingredientes macroeconômicos e de cortar ainda mais os orçamentos dos órgãos e entidades públicos, a única possibilidade plausível seria o de incrementar a cobrança dos créditos inadimplidos.

            A Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, único órgão responsável pela cobrança judicial desses créditos, admitiu, porém, que não está dotada de estrutura suficiente ⁽¹⁹⁾ para implementar o projeto na forma e dimensão pretendidas pelo Governo.

            Isso explicaria o porquê, hoje, segundo o Procurador Geral da Fazenda Nacional, Dr. Manoel Felipe Rêgo Brandão, o estoque total da Dívida Ativa da União ⁽²⁰⁾ chegou a valores exorbitantes, transpondo a casa dos R$ 200 bilhões, e a recuperação, no período de janeiro a agosto de 2003, por exemplo, foi de apenas R$ 5,09 bilhões aos cofres da União, representando um percentual de apenas 2,54% do total da dívida ativa, muito aquém dos valores pretendidos pelo Ministro da Fazenda para a composição do superávit primário estimado em R$ 69 bilhões.

            Logo, diante das deficiências estruturais enfrentadas pela PGFN, que a impossibilita de atingir relevantes metas governamentais, emerge naturalmente a presente alternativa de repasse da cobrança judicial da Dívida Ativa da União a advogados e escritórios particulares.

            As próprias empresas estatais ⁽²¹⁾,federais e estaduais, em verdade, já praticam há algum tempo a terceirização da cobrança judicial de seus créditos, bem como da defesa nas ações que lhes são contrárias, contratando advogados não pertencentes aos seus quadros e com resultados altamente satisfatórios.

            Aliás, essa é uma tendência moderna adotada pelas principais empresas nacionais, beneficiando tanto a parte contratante como a contratada, uma vez que:

            a)Permite aos Departamentos Jurídicos que se concentrem apenas em suas atividades preventivas e consultivas, libertando-os da necessidade da manutenção de estruturas extremamente onerosas voltadas às atividades contenciosas; e

            b)Cria novas oportunidades de trabalho aos advogados autônomos e sociedades de advogados, já que possibilita a ampliação da atividade produtiva.

            Nesse sentido, o repasse da cobrança judicial da Dívida Ativa beneficiaria sobremaneira o Governo, que poderia contar com um número considerável de advogados terceirizados em todo o país, ampliar a possibilidade de recuperação dos créditos tributários inadimplidos e, ainda, permitir aos procuradores públicos dedicarem-se ainda mais às múltiplas e complexas atribuições Constitucionais que lhes são confiadas e que, certamente, não se restringem às atividades de natureza contenciosa.

            Além disso, propiciaria a expansão do mercado de trabalho aos advogados, escritórios e demais profissionais do direito. Para se ter uma idéia, encontram-se legalmente habilitados, apenas no Estado de São Paulo, mais de 200.000 advogados.

            Por óbvio a Terceirização da cobrança judicial da Dívida Ativa, seja da União, dos Estados ou dos Municípios, haverá de ser concebida não apenas dentro dos atuais métodos gerenciais utilizados pelo mercado, mas também obedecendo rigorosamente aos princípios basilares do Direito Público e Legislações pertinentes, contando com a participação efetiva dos órgãos e entidades afins.

            O Governo do Estado de São Paulo, por exemplo, detém R$ 60 bilhões inscritos em sua dívida ativa e o do Município de São Paulo o montante de R$ 18 bilhões em créditos de ISS e IPTU, razão pela qual o prefeito eleito da capital paulista, José Serra, tem interesse na criação de uma nova empresa, denominada Companhia Paulistana de Ativos Imobiliários e Mobiliários, encarregada de gerir os bens e fazer a cobrança da dívida ativa daquela Prefeitura.

            Aliás, o repasse da cobrança judicial da dívida ativa a advogados e escritórios privados vai ao encontro dos princípios norteadores da tão propalada "Parceria Público-Privada" (PPP) - que está em tramitação no Congresso Nacional por intermédio de um Projeto de Lei e que tem por objetivo redefinir a forma de relacionamento entre o Estado e as empresas privadas para fins de prestação de serviços públicos -, que é uma nova forma de relacionamento entre o Estado e as empresas privadas.

            Finalmente, com a implantação e a operacionalização da terceirização da cobrança judicial da dívida ativa acreditamos possível aos governos: federal, estaduais e municipais, atingirem, em curto prazo, o tão esperado aumento da arrecadação.

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Notas

            1 Limpeza, segurança, transporte etc.

            2 Art. 142 do CTN.

            3 Art. 147 do CTN.

            4 Lei nº 6.830, de 22 de setembro de 1980.

            5 "§ 3º - A inscrição, que se constitui no ato de controle administrativo da legalidade, será feita pelo órgão competente para apurar a liquidez e certeza do crédito e suspenderá a prescrição, para todos os efeitos de direito, por 180 dias, ou até a distribuição da execução fiscal, se esta ocorrer antes de findo aquele prazo".

            6 Art. 131, parágrafo 3º da Constituição Federal.

            7 www.ujgoias.com.br

            8 Esse número, até o momento, não sofreu significativa alteração que pudesse fazer frente ao elevado número de inscrições.

            9 Procuradoria Geral da Fazenda Nacional.

            10 Procuradoria Geral da Fazenda Naciona.

            11Trceirização.

            12 Assistência Judiciária.

            13 Cobrança judicial da Dívida Ativa.

            14 Agravo Regimental n. 409-4, publicada no DJ de 29 de junho de 1990: "II. Advocacia de Estado (CF, arts. 131 e 132); representação judicial não excludente da constituição de mandatário "ad judicia" para causa específica. Ao conferir aos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal a sua representação judicial, o artigo 132 da Constituição veicula norma de organização administrativa, sem tolher a capacidade de tais entidades federativas para conferir mandato "ad judicia" a outros advogados para causas especiais".

            15 Procurador público e Advogado particular.

            16 Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil, Lei n. º 8.906/94.

            17 Ausência de bens penhoráveis do devedor.

            18 Superávit de R$ 69 bilhões.

            19 Material e pessoal.

            20 DAU.

            21 Caixa Econômica Federal, Petrobrás e Banco do Brasil, Nossa Caixa-Nosso Banco.