PEC 17/2012 e PEC 443-A/2009: considerações relevantes para o fortalecimento da carreira de Procurador Municipal

Resumo: Em virtude da tramitação da PEC nº 17/2012, que prevê a constitucionalização da carreira de procurador municipal, e da PEC nº 443-A/2009, que fixa teto remuneratório apenas para procuradores de Municípios com mais de 500 mil habitantes, busca-se com o presente estudo discutir medidas que contribuam para o fortalecimento dessa carreira de estado, com a devida observância aos princípios da simetria e da isonomia, garantidos constitucionalmente. Para tanto, utilizou-se a pesquisa bibliográfica, com a análise de legislação, jurisprudência e artigos produzidos por outros autores, que polemizam ideias que visam a garantir maior independência a esses profissionais para o exercício efetivo e mais eficiente do controle interno da Administração.

Palavras-chave: Procurador Municipal; Proposta de Emenda Constitucional nº 17/2012; Carreira; Proposta de Emenda Constitucional nº 443-A/2009; Remuneração.

---

1. Introdução

O advogado público, responsável pela representação judicial e consultoria jurídica dos entes federativos, exerce função essencial à justiça, assumindo verdadeiro compromisso com o interesse público previsto no ordenamento jurídico. As atribuições desempenhadas por esse profissional são indubitavelmente técnicas, destacando-se sua importância, também, na instauração de processos administrativos, na análise de contratos e convênios, na proteção do patrimônio público e no controle dos atos administrativos em geral (DINIZ, 2013).

As funções exercidas pelo advogado público são de estado, e não de governo, razão pela qual os entes políticos devem contar com procurador efetivo, cuja atuação deve ser técnica, independente e livre de ingerências políticas, para o bom desempenho da função pública. Ocorre que, segundo Diniz (2013, p.1), a grande maioria dos Municípios brasileiros é assessorada por advogados contratados precariamente, privilegiando-se o provimento em comissão, ao contrário do que se verifica com os demais entes federados.

Assim é que, tendo em vista o cenário político atual, onde a mídia noticia, diariamente, diversos casos de corrupção praticados por administradores públicos, e considerando, ainda, a tramitação de Propostas de Emenda à Constituição que dizem respeito a procuradores municipais, os quais podem ser agentes colaboradores para a transformação dessa realidade vigente, justifica-se a elaboração do presente trabalho.

Objetiva-se, com o estudo em comento, tecer breves considerações para o fortalecimento da carreira de procurador municipal à luz da PEC nº 17/2012, que prevê a inclusão do Município no art. 132 da CRFB, e da PEC 443-A/2009, que versa sobre a fixação de teto remuneratório de importantes carreiras de estado a 90,25% do subsídio mensal dos ministros do Supremo Tribunal Federal.

Para tanto, analisar-se-á, brevemente, a natureza das atribuições desempenhadas pelo procurador municipal. Ver-se-á que grande parte dos Municípios brasileiros não possuem procuradores efetivos em seus quadros (DINIZ, 2013; VIEIRA, 2017). Com isso, buscar-se-á tecer algumas considerações acerca do tema, demonstrando-se que a omissão do constituinte, no art. 132 da CRFB, não deve prosperar, em atendimento ao princípio da simetria, que rege todos os entes da Federação.  

Em seguida, abordar-se-á, de forma crítica, o texto da PEC 443-A/2009, que vincula o salário dos procuradores de Municípios com mais de 500 mil habitantes a 90,25% do subsídio dos ministros do STF, fragmentando a carreira desses profissionais com base unicamente em critério populacional, sem considerar os aspectos sociais e econômicos de cada ente. Nesse ponto, levar-se-á em consideração o princípio da isonomia, que não pode ser dispensado, vez que assegurado constitucionalmente.

Por fim, defender-se-á que as medidas de fortalecimento da carreira de procurador municipal são constitucionais, além de necessárias, e não causam grandes repercussões financeiras (NERY, 2010), vez que os Municípios já contam com profissionais do Direito, contratados precariamente e, muitas vezes, com remuneração notavelmente significante.

---

2. O papel do procurador municipal

Inicialmente, cumpre esclarecer que as “Procuraturas Constitucionais”, isto é, a Advocacia de Estado (Procuradorias Estatais), a Advocacia da Sociedade (Ministério Público) e a Advocacia dos Necessitados (Defensoria Pública) possuem origem comum, quer seja na figura dos procuratores caesaris ou praetor fiscalis, na Roma antiga, dos procuradores do rei (procureurs du roi), na França, ou, ainda, na figura dos procuradores da Coroa (comus notoriorum), em Portugal. O certo é que a Advocacia de Estado, desde a época do Brasil Colônia, é essencial à função jurisdicional do Poder Público (MOREIRA NETO, 1996; MOURA, 2012).  

Ocorre que, naqueles tempos, os interesses do Estado e da sociedade se confundiam com os interesses dos próprios detentores do poder. Conforme sustenta Nery (2010, p. 2), somente com a promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, o Município ganhou autonomia e competências próprias, fundamentadas no interesse local. E a partir do momento em que o Município alçou a categoria de ente político, se fez necessária a formação de uma estrutura técnica competente, com uma especialização de seus serviços.

Como a conduta do administrador público deve estar pautada na lei e nas diretrizes indicadas na Carta Magna, a nova realidade passou a exigir que o controle da legalidade dos atos administrativos fosse realizado por profissionais de carreira, dotados de autonomia e independência funcionais. Nesse contexto, o procurador municipal exerce um papel fundamental na concretização dos direitos constitucionalmente previstos e das políticas de estado garantidas por lei (MOURÃO, 2015).

Para tanto, a própria Constituição Federal e o Estatuto da OAB (Lei nº 8.906/1994) asseguram ao advogado público a independência técnico-profissional, para a implementação do Estado Democrático de Direito. Consoante esclarece Nery (2010, p. 5-7), é o procurador do Município quem realiza, dentre outras atribuições previstas em lei, a defesa judicial e administrativa do ente político, participando ativamente no ajustamento de condutas, assumindo relevante função no gerenciamento de precatórios, na regularização fundiária, na gestão tributária e na análise de convênios e contratos a serem celebrados pelo Município.

Registre-se, portanto, que o procurador municipal deve exercer efetivo controle interno da gestão pública, realizando importante trabalho contra a corrupção. Ademais, na lição de Nery (2010, p. 4):  

É a advocacia de estado que garante continuidade na aplicação dos recursos e concretização dos projetos estabelecidos em cada gestão pública. Para implementarmos tudo que foi pensado na Constituição de 1988 para os Municípios, é necessário consolidar a advocacia de Estado, pois os governantes, a população e o próprio ente público dela necessitam, como garantidora da ordem jurídica, de políticas de estado legais, justas e constitucionalmente adequadas.

E, como função essencial à justiça que é, nada mais justo que à advocacia pública sejam garantidas as prerrogativas e os direitos pertinentes às demais carreiras de Estado (AGUIAR, 2013).

---

3. PEC 17/2012: a constitucionalização da carreira do procurador municipal

Como vimos, as atribuições do procurador municipal constituem atividades permanentes da Administração Pública, vez que traduzidas em políticas de Estado, e não de Governo, e que, por isso, devem ser desempenhadas por servidores de carreira de estado, não devendo ser interrompida com eventual renovação de mandato eleitoral (NERY, 2010).

Nos termos defendidos por Nery (2010, p. 7), a autonomia e independência funcionais com que deve atuar o procurador municipal são primordiais para que as sobreditas políticas públicas sejam implementadas de forma isenta, correta e sem vinculação político-partidária.

Com esse mister, tramita hoje no Senado Federal, de autoria do Deputado Federal Maurício Rands,  a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 17 (BRASIL, 2012), que altera a redação do art. 132 de nossa Lex Legum, nos seguintes termos:

Art. 1º. O art. 132 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:

Art. 132. Os Procuradores dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, organizados em carreira, na qual o ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica dos respectivos entes federados.

Destarte, a PEC sob análise estende aos Municípios (como já acontece nos demais entes federados) a obrigatoriedade de organizar a carreira de procurador municipal (tanto para representação judicial como para consultoria jurídica), com ingresso por meio concurso público de provas e títulos, com a participação da OAB em todas as suas fases, garantida a estabilidade do procurador após três anos de efetivo exercício, mediante avaliação de desempenho. Não determina a criação de uma Procuradoria, apenas obriga ao Município ter procurador concursado (BASTOS, 2012).

O relator Senador Inácio Arruda, em Parecer expedido pela Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania sobre a PEC em comento, mencionou que, segundo os autores da proposta, os princípios da legalidade e da indisponibilidade do interesse público demandam a valorização da carreira de procurador municipal. Segundo o Senador, embora haja mais de 5.500 (cinco mil e quinhentos) municípios no Brasil, somente cerca de 70 (setenta) possuem procuradorias, dentre os quais, 26 (vinte e seis) estão situados nas capitais dos Estados (BRASIL, 2012).

Uma Procuradoria dotada por procuradores concursados, bem qualificados e desprovidos de influência de ordem política, traz benefícios ao Município, aos governantes e à própria população (BRASIL, 2012). Nesse sentido, é válido ressaltar o que defende Diniz (2013, p. 1):

Em que pese a omissão do texto constitucional, considera-se que as funções desempenhadas pela Advocacia Pública ostentam natureza eminentemente técnica e, portanto, o provimento dos respectivos cargos deve dar-se mediante concurso público (CF, art. 37, II). Por outro lado, as atividades desempenhadas são fundamentais para a adequação dos atos de governo e dos atos administrativos à ordem jurídica (CF, art. 37), além de serem vitais para a efetividade do sistema de controle interno (CF, art. 74). Diante disso, a interpretação constitucional conduz à conclusão de que os municípios devem contar com procuradoria jurídica, nos mesmos moldes concebidos para os demais entes federativos (CF, arts. 131 e 132).

O advogado público deve exercer suas atribuições com autonomia e independência técnico-profissional, de acordo com o convencimento próprio. Sua atuação deve estar pautada na lei, na ordem jurídica, e não nos interesses pessoais do agente político, para quem, muitas vezes, prestou assessoria jurídica durante a campanha eleitoral (DINIZ, 2013).

Os interesses sociais só são verdadeiramente respeitados quando o Poder Público não é alheio ao Direito, cabendo ao procurador municipal orientar e promover a defesa do interesse público, de forma compromissada com as normas previstas na lei e na Constituição, sem receio de agradar ou não aquele que detém o poder. Daí a importância da constitucionalização da carreira de procurador do Município.

Com esse propósito, o exercício das atividades de representação judicial e consultoria jurídica do Município deve ser conferido (de forma intransferível) à sua Procuradoria, composta por servidores de carreira, com qualificação técnica e sem nenhuma vinculação partidária.

Corroborando com esse entendimento, Moreira Neto (1996, p. 278) dispõe:

Assim diversificada, a advocacia de Estado vem apresentando certas características operacionais cada vez mais nítidas: a discricionariedade técnica, a despolitização, a privatividade e a independência funcional.

A discricionariedade técnica orienta a tomada de decisões segundo padrões objetivos cientificamente informados, sem interferência de considerações outras de qualquer natureza: o advogado do Estado decide e atua conforme sua ciência e sua consciência; segundo o Direito e sua convicção.

Por isso mesmo, as ações da advocacia de Estado, no exercício de suas funções, são despolitizadas. Não importa o conteúdo de conveniência e oportunidade das escolhas dos agentes políticos e administrativos, mas apenas a sua submissão à ordem jurídica.

Mas para que isso se dê, para que essa atuação repouse em exclusiva discricionariedade técnica e seja despolitizada, é necessário que haja privatividade das funções de advocacia do Estado. De outra forma, os agentes políticos e administrativos inconformados com o controle poderiam valer-se de serviços jurídicos avulsos, prestados por advogados privados, descompromissados com os interesses indisponíveis. A profissionalização da advocacia desses interesses é, por isso, princípio constitucional implícito que garante, por sua vez, os princípios substantivos que regem a administração pública e, mais além, o próprio Estado democrático de direito.

Finalmente, mas não por menor importância, o desempenho dos advogados de Estado, deve ser caracterizado pela independência funcional. Os órgãos da advocacia de Estado, tanto quanto os das demais advocacias públicas, o Ministério Público e a Defensoria Pública, são independentes nas suas funções técnicas, como funções essenciais à justiça que são, insuscetíveis de coação pela manipulação política de vencimentos, de transferência e por outros expedientes que visem influenciar-lhes as decisões. Não sendo órgãos dos poderes do Estado, situam-se à parte, entre este e a sociedade (Constituição, Título IV, Capítulo IV). Como entidades intermédias especiais, porque estão dotadas de poder estatal, do mesmo modo, por exemplo, que as autarquias coorporativas, a Comissão de Valores Mobiliários e os serviços sociais autônomos, nelas coexistem a natureza estatal e a societal.

Enfatize-se, ainda, que a Constituição da República Federativa do Brasil, ao prever título próprio para a Advocacia Pública (Título IV, Capítulo IV, Seção II), acabou conferindo posição autônoma em relação aos Poderes do Estado, o que reforça a autonomia e independência funcional com que devem atuar os procuradores dos entes políticos (BRASIL, 1988).

Ademais, já restou decidido pelo Supremo Tribunal Federal, na ADI 1.679-GO, que a admissibilidade da existência de consultoria jurídica paralelamente à procuradoria-geral é somente em caso da instituição daquele órgão ter sido efetuada antes da promulgação da Constituição (STF, 2003).

Apesar disso, é fato bastante notório que a grande maioria dos municípios brasileiros não conta com uma Procuradoria, tampouco com procuradores de carreira (DINIZ, 2013; NERY, 2010; VIEIRA, 2017). Muitos administradores se valem da omissão do texto constitucional (que prevê expressamente a organização em carreira apenas dos procuradores dos Estados e do Distrito Federal) para contribuir com a perpetuação dessa realidade.

Não há razão jurídica plausível que justifique a omissão do constituinte nesse ponto, vez que, pelo princípio da simetria, os Municípios possuem autonomia político-administrativa e devem observância aos princípios previstos nas Constituições da República Federativa do Brasil e do Estado, devendo adotar estrutura similar a dos demais entes federados. Logo, se nos Estados, no Distrito Federal e na União, há Procuradorias dotadas de profissionais de carreira, técnicos, especializados, no âmbito municipal não deveria ser diferente (DINIZ, 2013).

Em outras palavras, as atribuições de procurador municipal devem ser exercidas por servidores de carreira, com ingresso via concurso público de provas e títulos. E a norma que prevê tratamento diferente é eivada de inconstitucionalidade material, ofendendo sobremaneira o quanto disposto no art. 37, II, art. 74 e art. 132, da Constituição da República Federativa do Brasil (DINIZ, 2013). Além disso, quando o administrador público escolhe seus fiscalizadores, é bem provável que o controle ocorra segundo a vontade daquele que detém o poder, em lugar de ser realizado de acordo com o sistema normativo vigente.

A constitucionalização da carreira de procurador municipal é um corolário da autonomia garantida pelo pacto federativo, realçando a força dos próprios municípios. E, conforme menciona Nery (2010, p. 3):

O corpo funcional que compõe a estrutura efetiva do serviço público é que garante o conteúdo técnico-jurídico da Administração Pública. Principalmente porque esse corpo funcional obedece a forma de ingresso diferenciada, à capacidade, habilitação e à especialização, que são instrumentos da moralidade e eficiência, e garantem a impessoalidade e legalidade, princípios arrolados no artigo 37 da Constituição Federal.

Para que a população receba serviços modernos e adequados, é necessário um serviço público forte e eficiente. Isto somente se consegue através de servidores com carreiras valorizadas e respeitadas. São carreiras de estado que viabilizam a implementação de políticas públicas, que exercem o controle interno e prévio da legalidade e possibilitam, em última análise, uma sociedade mais justa, melhor e dentro da legalidade.

Registre-se, pois, que a aprovação da PEC nº 17, ao assegurar a constitucionalização da carreira do procurador municipal, o fará com a devida observância ao princípio da simetria, contribuindo, também, para a implementação de políticas públicas com segurança jurídica aos gestores bem intencionados (DINIZ, 2013).

E, conforme defende Nery (2010, p. 13) não há que se falar em repercussão financeira, vez que os Municípios, em geral, já contam com profissionais do Direito contratados precariamente (sem concurso público), e, muitas vezes com remuneração consideravelmente alta. Além disso, a PEC não obriga criação de Procuradoria, tampouco define o número de procuradores que o Município deve ter. Cada ente político deverá organizar seu pessoal, de acordo com a viabilidade orçamentária/financeira (BASTOS, 2012).

Paralelamente, é importante frisar que a lei de licitações admite exceção à regra do concurso público, ao permitir que o ente político contrate profissional com notória especialização para prestar assessoria ou consultoria jurídica aos servidores do quadro efetivo, em assuntos singulares, não rotineiros, de forma suplementar, sem que reste configurada ilegalidade ou improbidade administrativa (COPOLA, 2017).  

Todavia, o que se observa na realidade pátria é que a grande maioria dos municípios formalizam contratações com escritórios de advocacia em notável desrespeito aos requisitos estabelecidos na sobredita lei. E o que deveria ser uma exceção passou a ser uma regra (VIEIRA, 2017).

Segundo Vieira (2017, p. 3-4), em 2016, restou demonstrado no “1º Diagnóstico da Advocacia Pública Municipal”, realizado pela Associação Nacional dos Procuradores Municipais, que somente 34,4% dos municípios possuem ao menos um procurador municipal efetivo. Isso significa que cerca de 65,6% dos municípios têm os serviços jurídicos prestados apenas por servidores não concursados ou por escritórios de advocacia particulares.

Sobre o assunto, o STJ já decidiu que, se não estão presentes os requisitos da singularidade do objeto e da notória especialização do contratado, essas contratações configuram ilegalidade/improbidade administrativa (REsp 488.842-SP). O STF, por sua vez, decidirá no RE 656.558-SP, com repercussão geral, se esses contratos com escritórios de advocacia estariam ou não imunes à responsabilização por ato de improbidade administrativa (VIEIRA, 2017).

Também no Supremo Tribunal Federal tramita a ADC 45, na qual se discute a constitucionalidade dos dispositivos da Lei Federal nº 8.666/93, que permitem que os entes públicos realizem essas contratações para assessoramento jurídico (VIEIRA, 2017).

O que não é razoável admitir é que os Municípios continuem recebendo tratamento diferenciado em relação aos Estados, ao Distrito Federal e à União. Em respeito ao Pacto Federativo, defende-se que a carreira dos procuradores de todos os entes políticos deve estar prevista na Lei Maior, e os respectivos Poderes Públicos devem zelar pelo fortalecimento de suas procuradorias, vez que fundamentais à implementação de um Estado de Direito, e mais, de Justiça.  

---

4. PEC 443-A/2009: remuneração prevista à luz do princípio da isonomia

Outro assunto que merece discussão, para o fim do fortalecimento da carreira de procurador municipal, é o conteúdo da PEC nº 443-A/2009, de autoria do deputado Bonifácio de Andrada, que vincula a remuneração do advogado-geral da União, da carreira de delegado da Polícia Federal, da Polícia Civil (dos Estados e do Distrito Federal) e dos procuradores municipais (das Capitais e dos Municípios com mais de 500 mil habitantes) a 90,25% do subsídio mensal dos ministros do Supremo Tribunal Federal.

O Plenário da Câmara dos Deputados, na madrugada de 06 de agosto de 2015, com 445 votos a favor (BRASIL, 2015), aprovou a proposta nos seguintes termos (BRASIL, 2009):

Art. 1º. O art. 39 da Constituição Federal passa a vigorar com as seguintes alterações:

“Art. 39.............................................................................

§ 8º Será adotado o critério previsto no § 4º para a fixação da remuneração:

I – dos servidores abrangidos pelo disposto nos §§ 1º e 2º do art. 134 e no § 9º do art. 144;

II – de servidores organizados em carreira, quando previsto na legislação que lhes seja aplicável.

§ 9º O subsídio ou a maior remuneração da categoria, da classe ou do nível mais elevado das carreiras jurídicas disciplinadas nas Seções II e IV do Capítulo IV do Título IV, da carreira de Delegado de Polícia Federal e das carreiras de Delegado de Polícia Civil dos Estados e do Distrito Federal corresponderão a 90,25% (noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento) do subsídio mensal fixado para os Ministros do Supremo Tribunal Federal, sendo os subsídios ou as remunerações dos demais integrantes das referidas carreiras fixados em lei e escalonados, não podendo as diferenças entre um e outro ou entre uma e outra serem superiores a 10% (dez por cento) ou inferiores a 5% (cinco por cento), observado o mesmo limite aplicado às demais carreiras jurídicas mencionadas no Capítulo IV do Título IV.

§ 10. Estende-se o disposto no § 9º aos Procuradores Municipais, exclusivamente em relação às Capitais dos Estados e aos Municípios com mais de quinhentos mil habitantes.”

 Art. 2º A implementação do disposto no art. 1º desta Emenda Constitucional será promovida de acordo com o seguinte cronograma, a contar do exercício financeiro de sua publicação:

I – no âmbito da União, em até dois exercícios financeiros;

II – no âmbito dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, em até três exercícios financeiros.

Art. 3º Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação.

Observa-se, portanto, que a PEC abrange apenas os procuradores das Capitais e dos Municípios com mais de 500 (quinhentos) mil habitantes. O legislador fragmentou a carreira de procurador utilizando-se tão somente do critério populacional, sem considerar as peculiaridades financeiras de cada ente (ARAÚJO, PASSOS, 2015). Com isso, somente cerca de 0,0071% dos Municípios brasileiros foram contemplados com o sobredito texto, vez que, segundo dados do IBGE (2016), em nosso país existem atualmente 5.570 Municípios, dos quais aproximadamente 40 possuem mais de 500 mil habitantes.

Entretanto, as atribuições dos procuradores municipais são semelhantes, independentemente da população do Município. Aliás, em Municípios menores, é muito comum encontrar procuradores acumulando atribuições em todas as áreas, tendo que exercer sua função, muitas vezes, sem nenhuma estrutura e apoio técnico competente, ao contrário do que ocorre nas Capitais e em Municípios maiores, que contam com procuradorias especializadas e estrutura adequada ao exercício da função (ARAÚJO, PASSOS, 2015).

O procurador municipal exerce função essencial à justiça, merecendo tratamento constitucional adequado, para que não haja concorrência com as carreiras do Poder Judiciário e as outras funções essenciais. Não há motivo legalmente justo que fundamente a fragmentação na carreira de procurador proposta nos sobreditos termos da PEC nº 443-A, vez que há Municípios menos populosos que possuem viabilidade financeira (NERY, 2010).

A redação da PEC em estudo acabará contribuindo para que muitos procuradores de Municípios com menor número populacional almeje novos cargos públicos, outras carreiras, em vez de buscar aprimoramento no próprio órgão municipal. Essa disparidade no tratamento remuneratório, não é demais se repetir, contribuirá sobremaneira para a fragmentação da própria classe, vez que a grande maioria dos procuradores municipais, apesar de assumir as mesmas responsabilidades constitucionais, perceberão remuneração notavelmente inferior a de procuradores de Municípios mais populosos (ARAÚJO, PASSOS, 2015).

Além disso, se a Constituição da República Federativa do Brasil valoriza o paralelismo entre as instituições públicas nela previstas, e se o Poder Judiciário e o Ministério Público possuem remuneração semelhante em todos os Estados da Federação, por que o mesmo não ocorre com os procuradores de Municípios?

Do mesmo modo que não se justifica segmentar a carreira de procurador do Estado, com base em critério populacional, também não se justifica fragmentar a carreira de procurador do Município, consoante disposto na PEC sob análise. Com a devida observância ao princípio da isonomia, o legislador poderia ao menos ter utilizado critérios sociais ou econômicos para fixar o teto remuneratório dessa carreira (ARAÚJO, PASSOS, 2015).

Nessa mesma linha, é válido ressaltar o que defende Araújo e Passos (2015, p. 101):

A segregação remuneratória entre Procuradores em razão de critério populacional estabelece indesejada distorção na carreira e o risco potencial de fracionamento da classe, enfraquecendo a luta por objetivos comuns, posto que os Procuradores de municípios com menos de 500 mil habitantes eventualmente se veriam direcionados pelas circunstâncias fáticas a iniciarem pleitos próprios nas diversas demandas da advocacia pública ora em curso ou a serem propostas.

A fragmentação da carreira, com a busca de interesses internos divergentes, representaria grande retrocesso para a classe, devendo ser evitada a cada custo.

Deve se pensar a carreira de Procurador do Município como um todo, sendo indesejável o estabelecimento de diferenciação entre Procuradores com remuneração justa (correspondente a 90,25% do subsídio de Ministro do STF) e Procuradores sujeitos aos critérios de conveniência e oportunidade do Prefeito municipal para o estabelecimento das remunerações dos advogados públicos do respectivo Ente federativo.

Ora, se todos são Procuradores, legítimos defensores do Município perante o Poder Judiciário e responsáveis pelo controle interno da legalidade no âmbito da Administração, e se a remuneração digna se mostra como base estrutural para a construção de uma carreira tecnicamente independente e com alto grau de especialização, não se mostra oportuna a segregação remuneratória em sede constitucional com base em critério populacional, conforme proposta na PEC 443-A.

Independentemente do número da população municipal, é inafastável a presença do procurador nas disputas judiciais e assessoria dos serviços jurídicos em geral. Suas atribuições devem ser exercidas com zelo em todos os Municípios, inclusive naqueles em que há menos de 500 mil habitantes, onde as responsabilidades geralmente são maiores, tendo em vista a falta de estrutura e apoio técnico competente (ARAÚJO, PASSOS, 2015), como mencionado anteriormente.

Pelo princípio da simetria, não somente os Estados, mas, pelas mesmas razões, os Municípios também devem ser representados pelos procuradores efetivos, não devendo prosperar nenhuma forma de discriminação entre as carreiras jurídicas de estado. Como já restou decidido pelo Supremo Tribunal Federal, no RE nº 558258, o termo “Procuradores”, previsto no art. 37, XI da Constituição da República Federativa do Brasil, é genérico, abrangendo todas as carreiras da advocacia pública (STF, 2010).

Em outras palavras, como o procurador municipal exerce função essencial à justiça, deve receber tratamento isonômico aos demais membros da advocacia pública, não podendo haver “distinção institucional entre as Procuradorias dos diversos entes federativos” (MENEZES, 2015).

Do mesmo modo que as diferenças econômicas e sociais existentes entre os Estados não servem de motivo para a fragmentação da carreira de procurador do Estado, não há justificativa para que o legislador fragmente a carreira de procurador municipal, utilizando-se unicamente de critério populacional para fixar teto remuneratório (ARAÚJO, PASSOS, 2015).

Sobre o assunto, vejamos o importante debate proposto por Araújo e Passos (2015, p. 104-105):

Diante do que exposto, em relação à remuneração dos Procuradores municipais, mostra-se relevante o debate sobre a adequação do texto da PEC 443-A objetivando a ampliação dos municípios contemplados, incluindo no texto constitucional não somente os Procuradores de capitais e de municípios com mais de 500 mil habitantes, mas também os Procuradores de municípios que integrem região metropolitana.

Poderia, ainda, ser realizado o debate sobre a inclusão no texto da PEC 443-A de outros critérios razoáveis, como, por exemplo, que levasse em conta aspectos geoeconômicos relevantes e não somente o número de habitantes.

Para os demais municípios que tivessem menos de 500 mil habitantes e que não integrassem região metropolitana, poderia se adotar um prazo mais dilatado para cumprimento da norma constitucional, como por exemplo: municípios de 500 a 250 mil habitantes – 06 anos; de 249 a 150 mil habitantes – 08 anos; de 149 a 50 mil habitantes – 10 anos; até 49 mil habitantes – 12 anos.

Poderia, ainda, além da dilatação do prazo temporal (regras de transição no tempo), se iniciar o debate sobre a juridicidade de fixação no texto constitucional de percentuais diferenciados relativos ao subsídio dos Ministros do STF (inferiores ao que ora proposto para os municípios com maior população), como, a título exemplificativo:

▪ municípios de 500 a 250 mil habitantes – 06 anos para implementação e percentual mínimo de 80% e máximo de 90,25% do subsídio mensal fixado para os Ministros do Supremo Tribunal Federal, a critério de cada Ente municipal por lei específica;

▪ municípios de 249 a 150 mil habitantes – 08 anos para implementação e percentual mínimo de 70% e máximo de 90,25% do subsídio mensal fixado para os Ministros do Supremo Tribunal Federal, a critério de cada Ente municipal por lei específica;

▪ municípios de 149 a 50 mil habitantes – 10 anos para implementação e percentual mínimo de 60% e máximo de 90,25% do subsídio mensal fixado para os Ministros do Supremo Tribunal Federal, a critério de cada Ente municipal por lei específica;

▪ municípios de até 49 mil habitantes – 12 anos para implementação e percentual mínimo de 50% e máximo de 90,25% do subsídio mensal fixado para os Ministros do Supremo Tribunal Federal, a critério de cada Ente municipal por lei específica.

Dessa forma, todos os Procuradores municipais estariam contemplados, sem fragmentação na carreira e sem prejuízo estipendial em razão do estabelecimento de critério baseado unicamente no número de habitantes.

À luz da fundamentação acima apresentada, vê-se que a redação atual da PEC 443-A, ao fixar o teto remuneratório em 90,25% do subsídio mensal dos Ministros do STF somente para os procuradores de Capitais e de Municípios com mais de 500 mil habitantes, viola o princípio da isonomia, sendo, portanto, discriminatória. A questão merece maiores discussões, as quais devem estar voltadas para o fortalecimento da carreira como um todo, a fim de melhorar o sistema de controle de gestão do erário municipal, proporcionando um assessoramento devidamente qualificado, independente e verdadeiramente capaz de proteger o patrimônio público e os interesses da coletividade em geral. 

---

5. Considerações finais

A advocacia pública, em todos os entes da Federação, constitui função essencial à justiça. E como tal, merece tratamento isonômico pela Constituição da República Federativa do Brasil.

No âmbito municipal, assim como já ocorre com a União, os Estados e o Distrito Federal, os procuradores devem ser de carreira, efetivos, dotados de qualificação técnica e independência necessária, vez que exercem função de estado, sendo fundamentais para a continuidade dos serviços públicos, a implementação dos direitos sociais, a proteção ao erário e a concretização do interesse público posto no sistema jurídico vigente.

Daí a importância da aprovação da PEC 17/2012, que garante a constitucionalização da carreira do procurador municipal, assegurando a devida observância ao princípio da simetria, segundo o qual todos os entes federativos devem se submeter às regras e princípios constitucionalmente voltados para Administração Pública em geral.

Paralelamente, mister se faz adotar critérios mais justos para a fixação do teto remuneratório dessa carreira, sendo indubitavelmente discriminatória a atual redação da PEC 443-A/2009, ao contemplar apenas os procuradores de Capitais e de Municípios com mais de 500 mil habitantes, sem considerar outros aspectos sociais e econômicos locais.

O certo é que a revisão do texto constitucional reclama pela implantação de uma advocacia pública de estado, desvinculada da conveniência e oportunidade, e efetivamente capaz de contribuir para a construção de uma sociedade mais justa, responsável e solidária.

---

Referências

AGUIAR, Leonardo Sales de. Procurador Municipal: meio milênio de fortalecimento da Advocacia Pública nacional. Associação Nacional dos Procuradores Municipais, 2013. Disponível em < https://www.anpm.com.br/?go=publicacoes&bin=noticias&id=1145&title=procurador_municipal_meio_milenio_de_fortalecimento_da_advocacia_publica_nacional>. Acesso em 08 de abril de 2017.

BASTOS, Evandro de Castro. Presidente da ANPM elabora nota técnica sobre a PEC 17. Associação Nacional dos Procuradores Municipais, 2012. Disponível em <https://anpn.jusbrasil.com.br/noticias/3159210/presidente-da-anpm-elabora-nota-tecnica-sobre-pec-17>. Acesso em 01 de abril de 2017.

BRASIL. Câmara dos Deputados. Câmara Notícias, 2015. Disponível em < http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/noticias/ADMINISTRACAO-PUBLICA/493634-CAMARA-APROVA-EM-1%C2%BA-TURNO-VINCULACAO-DE-SALARIO-DA-AGU-E-DE-DELEGADOS-AO-STF.html>. Acesso em 13 de abril de 2017.

BRASIL. Câmara dos Deputados. Proposta de Emenda à Constituição nº 443, de 2009. Disponível em <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=463155>. Acesso em 08 de abril de 2017.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <http:/www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>. Acesso em: 15 de abril de 2017.

BRASIL. Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil. Lei nº 8.906/1994. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8906.htm>. Acesso em 15 de abril de 2017.

BRASIL. Senado Federal. Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, 2012. Disponível em <http://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=4165923&disposition=inline>. Acesso em 08 de abril de 2017.

BRASIL. Senado Federal. Proposta de Emenda à Constituição nº 17, de 2012. Disponível em <https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/105021>. Acesso em 08 de abril de 2017.

COPOLA, GINA. Contratação de advogado por prefeitura que possui procuradoria jurídica é ato de improbidade? Editora Forum, 2017. Disponível em < http://www.editoraforum.com.br/ef/index.php/noticias/contratacao-de-advogado-por-prefeitura-que-possui-procuradoria-juridica-e-ato-de-improbidade/>. Acesso em 15 de maio de 2017.

DINIZ, Cláudio Smirne. Advocacia Pública nos Municípios: participação no controle interno e estruturação da carreira. Ministério Público do Estado do Paraná, 2013. Disponível em < http://www.ceaf.mppr.mp.br/arquivos/File/advocacia_publica.pdf>. Acesso em 09 de abril de 2017.

IBGE. Estimativas da população residente para os municípios e para as unidades da federação brasileiros com data de referência em 1º de julho de 2016. Disponível em <http://biblioteca.ibge.gov.br/visualizacao/livros/liv97868.pdf>. Acesso em 15 de maio de 2017.

MENEZES, Felipe Barbosa de. Breves considerações acerca do teto remuneratório dos Procuradores Municipais. Associação Nacional dos Procuradores Municipais, 2015. Disponível em <https://www.anpm.com.br/public/web_disk/nov_2015/breveanalisesobreotetoremuneratoriodosprocuradoresmunicipais.pdf>. Acesso em 01 de maio de 2017.

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. A Advocacia de Estado e as novas competências federativas. Revista de informação legislativa, v. 33, n. 129, p. 275-279, jan./mar. 1996. Disponível em <http://www2.senado.leg.br/bdsf/item/id/176399>. Acesso em 16 de abril de 2017. 

MOURA, Cristovam Pontes de. Advocacia de Estado no Brasil no período colonial e no império: matriz das Procuraturas Constitucionais. Revista da Procuradoria Geral do Estado do Acre, v. 7, p. 19-59. Rio Branco: Centro de Estudos Jurídicos/PGE, 2012. Anual. Disponível em <http://www.pge.ac.gov.br/wp-content/uploads/2016/02/2012_Revista_PGE.pdf>. Acesso em 21 de abril de 2017.

MOURÃO, Carlos Figueiredo. Procuradorias municipais enquanto função essencial à justiça.  Revista Científica Virtual da Escola Superior de Advocacia da OAB-SP, n. 19, p. 69-76. São Paulo: OAB/SP, 2015. Trimestral. Disponível em <https://www.esaoabsp.edu.br/revista/edicao19/data/document.pdf>.  Acesso em 15 de abril de 2017.

NERY, Cristiane da Costa. A constitucionalização da carreira de Procurador Municipal: função essencial e típica de Estado. Escola Superior de Direito Municipal, 2010. Disponível em < http://www.esdm.com.br/default.asp?pg=&subc=servicos&cat=art&id=17 >. Acesso em 16 de abril de 2017.

PASSOS, Marinês Costa Pereira; ARAÚJO, Raphael Monteiro Silveira de. Breves considerações sobre a PEC 443-A e a carreira de Procurador do Município. Revista de Direito Público da Procuradoria-Geral do Município de Londrina, Londrina, v. 4, n. 1, p. 97-106, 2015. Disponível em <http://www.aprolon.com.br/pkp/ojs/index.php/rdp-pgmlondrina/article/view/88/59>. Acesso em 28 de abril de 2017.

STF. Site do Supremo Tribunal Federal. Disponível em: < https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/14743865/acao-direta-de inconstitucionalidade-adi-1679-go>. Acesso em: 13 de abril de 2017.

STF. Site do Supremo Tribunal Federal. Disponível em: < http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=620689>. Acesso em 01 de maio de 2017.

VIEIRA, Raphael Diógenes Serafim. Procurador municipal deve ser regra, escritório a exceção. Associação Nacional dos Procuradores Municipais, 2017. Disponível em <https://www.anpm.com.br/?go=publicacoes&bin=artigos&id=106&title=procurador-municipal-deve-ser-regra-escritorio-a-excecao>. Acesso em 30 de junho de 2017.