Uma possível volta do CPMF e a previdência social

I – UMA NOVA CPMF?

A CPMF (Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira) foi instituída em nosso ordenamento jurídico-positivo, para vigorar pelo prazo máximo de dois anos, pela EC (Emenda Constitucional) nº 12/96, que incluiu o art. 74 ao ADCT (Ato das Disposições Constitucionais Transitórias ).

Após essa emenda, foi editada a Lei nº 9.311/96, instituindo a cobrança deste tributo pelo período de treze meses.

A seguir, a Lei nº 9.359/97 prorrogou esta cobrança por mais onze meses, esgotando, pois, o prazo final de vinte e quatro meses autorizado pela EC nº 12/96, em 22/01/99.

Sobreveio, então, a EC nº 21, de 18/3/99, modificando o art. 75 do ADCT (Ato das Disposições Constitucionais Transitórias), para assim determinar:

“É prorrogada, por trinta e seis meses, a cobrança da contribuição provisória sobre movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira de que trata o art. 74, instituída pela Lei nº 9.311, de 24 de outubro de 1996, modificada pela Lei nº 9.539, de 12 de dezembro de 1997, cuja vigência é também prorrogada por idêntico prazo”.

Neste contexto, saliente-se que, quando a EC nº 21, em 18/3/99, houve por bem prorrogar a vigência do tributo, por certo, as referidas leis já estavam com seu prazo expirado desde 22/01/99.

E, seguindo nesta esteira, foi instituída a Emenda Constitucional nº 37/02, prorrogando, por trinta e seis meses, a cobrança da CPMF que, a nosso ver, já não mais encontrava-se em vigor.

Ao tributar pesadamente o consumo, atinge-se quem mais gasta  em termos proporcionais: os 10% mais pobres da população consumem 25% a mais que a sua renda familiar, enquanto os 10% mais ricos só gastam 55% do que ganham. O Brasil fica mais desigual enquanto cobra impostos.

Todos aqueles anos de vigência do gravame mostraram como ele é deletério para a economia e as pessoas, principalmente os pobres. Do ponto de vista macroeconômico, o fato de a CPMF incidir em cascata sobre todas as etapas da produção de bens e serviços faz com que seu peso final, na cadeia produtiva, seja bem maior que a sua alíquota nominal, geralmente inferior a 1%. Trata-se, entre outros efeitos colaterais negativos, ademais um fator que reduziria competitividade do comércio exterior brasileiro, por exemplo.

E, além do mais, é um imposto iníquo, ao incidir coma mesma alíquota sobre volumosas aplicações financeiras e a compra de supermercado, se paga com cheque ou cartão. Assim, as pessoas de renda mais baixa contribuem proporcionalmente mais para a CPMF que famílias abastadas. É um retrocesso social, na contramão do que a sociedade necessita.

Critica-se também a ideia de substituir todos os impostos pela CPMF -- um tributo em cascata.

Segundo o que se noticia, a equipe econômica do presidente eleito Jair Bolsonaro quer criar um imposto sobre movimentações financeiras para acabar com a contribuição ao INSS que as empresas recolhem sobre os salários dos funcionários. O tributo incidiria sobre todas as operações, como saques e transações bancárias, e a estimativa é que seria possível arrecadar ao menos R$ 275 bilhões por ano. O modelo é semelhante ao da extinta CPMF, mas o time refuta a comparação, afirmando que se trata de uma substituição, e não da criação de um novo imposto.

Segundo informação colhida pelo jornal O Globo, em sua edição de 2 de novembro de 2018, a informação foi confirmada pelo economista Marcos Cintra, responsável pela área tributária no grupo coordenado por Paulo Guedes, indicado para ministro da Economia. A ideia de tributar movimentações financeiras foi revelada pelo jornal “Folha de S. Paulo” ainda no primeiro turno e causou uma crise na campanha de Bolsonaro, devido à impopularidade do “imposto do cheque”. Na ocasião, o então candidato negou a criação de impostos. Depois do episódio, Guedes cancelou encontros e a campanha não tocou mais no assunto. É a primeira vez desde as eleições que um integrante da equipe confirma que a ideia está na mesa e detalha suas condições.

Na primeira versão do plano, apresentada em setembro, a ideia era criar um imposto único sobre movimentações financeiras, que substituiria vários tributos federais, como IPI, PIS e Cofins. Agora, a estratégia é implantar a ideia aos poucos, substituindo, num primeiro momento, apenas a contribuição previdenciária patronal.

Certamente a natureza jurídica desse tributo, que não se sabe se será temporária, ou seja, não viria para ficar, será de uma contribuição social para o financiamento à pevidência.

Sua criação poderia vir por lei complementar na medida em que prevista em futura emenda constitucional. Não se pode esquecer que a emenda à Constituição se mostra idônea para outorgar a uma ou a outra entidade administrativa(União, Estados e Municípios) competência para criar determinado tributo; não, porém, presta-se a instituir o tributo ou aprovar a elevação de alíquota, em obediência ao princípio da legalidade, exposto no artigo 150, I, da Constituição Federal. A isso se soma que deve ser observado o prazo de 90 dias para a efetiva cobrança do tributo. Isso porque há de se respeitar as garantias que a lei maior oferta ao contribuinte, já tão fragilizado com tantas despesas. Afora isso, deve se submeter ao principio da não-cumulatividade, não devendo ter hipótese de incidência e base de cálculo idênticas às dos impostos arrolados nos artigos 153, 155 e 156 da Constituição Federal.

Um ponto favorável para tal contribuição que querem ressuscitar: poderá ser um excelente instrumento de investigação no combate à corrupção, pois todas as operações financeiras passariam a deixar um rastro.

Segundo Cintra, a alíquota do novo tributo seria de 0,4% a 0,45%, em cada operação. Ou seja, numa transferência bancária, as duas partes seriam descontadas. Por exemplo, ao transferir dinheiro para outra pessoa, há um desconto de 0,4% a 0,45%. Quando o dinheiro entra na conta do favorecido, há um novo desconto na mesma alíquota. Na prática, a alíquota total da transação, portanto, ficaria entre 0,8% e 0,9%.

Em contrapartida, as empresas deixariam de recolher os 20% sobre a folha de pagamento. Nos cálculos do economista, esse sistema faria frente à arrecadação da contribuição sobre folha, que ficou em cerca de R$ 275 bilhões, segundo o mais recente Balanço Geral da União, de 2017.

O objetivo do economista, que defende esse modelo há 30 anos, é que a mudança gere mais empregos. Cintra afirma que a tributação sobre folha de pagamento impede a formalização no país — hoje, pouco mais de 30% dos empregados têm carteira assinada.

— A tributação sobre a folha é uma das mais injustas e regressivas (que aumenta a desigualdade) que se pode imaginar. Estou propondo a total desoneração da folha. No momento que se propõe isso, estimula emprego. O principal motivo da reforma tributária é causar um choque de emprego — afirma o economista.

O novo tributo substituiria apenas a contribuição patronal. O desconto no contracheque do empregado seria mantido. Hoje, trabalhadores recolhem 8%, 9% ou 11%, de acordo com a faixa salarial.

Para compensar a perda dos trabalhadores com o novo imposto seria criado um sistema de reembolso. Assim, as empresas pagariam, junto com o salário, um adicional calculado sobre o salário bruto, a partir da alíquota do novo imposto. Por exemplo, um empregado que recebe R$ 3 mil teria um pagamento adicional de R$ 27, equivalente a 0,9% do salário, considerando que seja essa a alíquota definida.

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II – O MODELO PREVIDENCIÁRIO CHILENO QUE PODE SER IMITADO

Uma das primeiras nações do mundo a privatizar seu sistema de seguridade social, o Chile está às voltas hoje com a "reforma da reforma".

O país tem a renda per capita mais alta da América Latina, mas, segundo o órgão regulador do sistema de aposentadorias do país, os aposentados chilenos recebem de benefício, em média, de 30% a 40% do salário mínimo local.

O presidente Sebastián Piñera estava, há pouco tempo,  em vias de enviar uma reforma ao Congresso, que vai obrigar empregadores a também contribuir com 4% da folha de pagamento.

Hoje nem os empregadores nem o Estado colaboram com o sistema chileno.

Apenas os funcionários depositam o equivalente a 10% do seu salário em contas individuais, chamadas de AFPs (administradoras privadas de fundos de pensão).

Existem hoje no mundo dois modelos principais de Previdência: por repartição, adotado no Brasil, e por capitalização, como o implementado no Chile (mais informações no fim do texto). Muitos países acabam optando, contudo, por um misto dos dois.

Naquela época, os chilenos ainda viviam o bônus demográfico, quando a taxa de crescimento da população em idade ativa é maior do que a total.

Isso facilitou a reforma porque o governo local teve de retirar menos recursos do Orçamento para pagar benefícios dos aposentados.

No Chile, os recursos depositados nos fundos de aposentadoria chegam a 70% do PIB do país. Esse dinheiro é aplicado no mercado financeiro e impulsiona o crédito, gerando investimentos, empregos e crescimento.

A matéria assume preocupante estado diante dos dados divulgados pelo Estadão, em editorial:

"O mais recente relatório sobre a Situação da População Mundial, feito anualmente desde 1978 pelo Fundo de População das Nações Unidas (Unpfa), indica que as famílias brasileiras têm, em média, 1,7 filho, uma redução notável em relação aos anos 60, quando a média era de 6 filhos. Tal fenômenos se explica, diz o estudo, pelo maior acesso das mulheres às informações sobre contracepção e planejamento familiar, colocando o Brasil entre os países com as menores taxas de fecundidade do mundo - a média latino-americana é de 2 filhos, e a mundial, de 2,5.

Conquanto inegavelmente contribua para “melhorar o bem-estar de mulheres e meninas, transformar famílias e sociedades e acelerar o desenvolvimento global”, como diz o relatório, essa diminuição do número de filhos por família apresenta importante desafio para os formuladores de políticas públicas, em especial aquelas voltadas para o mercado de trabalho e para a Previdência Social.

Com seu 1,7 filho por mulher, a taxa de fecundidade brasileira está abaixo da taxa de reposição populacional, que é de 2,1 filhos. Ou seja, o País experimentará em poucos anos um declínio da população, a exemplo do que já acontece no Japão e na Rússia. Se por um lado isso representará menor demanda por serviços públicos básicos, como educação e transportes, e menor busca por empregos, por outro implicará um número decrescente de jovens disponíveis no mercado de trabalho."

O Chile foi um laboratório de experimento ultraliberal durante a ditadura Pinochet.

Quanto à reforma do sistema previdenciário Chileno Munhós (2007, p, 52) ensina que: "Em 1981, com a mudança para o sistema que vigor até o presente momento, o sistema passa para a forma de repartição para o sistema de capitalização, dentro de um cenário com variáveis macroeconômicas importantes como, por exemplo, as mudanças no mercado de trabalho e no mercado de capitais incentivados pelos recursos das AFP que passam a ser direcionados para o mercado de capitais e pela redução nas taxas de contribuição que permitem aos trabalhadores um ganho real de poder aquisitivo e passa a incentivar o consumo."

Segundo Letras Jurídicas n. 3, Centro Newton Paiva, essa reforma possibilitou uma diminuição das taxas incidentes da folha de pagamento, taxas essas que se tornaram insustentáveis na década de 70 a 80, possibilitando assim um aumento no poder de compra, e consequentemente mudando a estrutura econômica e social do país em uma época em que já se percebia a mudanças na estrutura das relações de trabalho.

O sistema previdenciário chileno, que adotou o sistema de capitalização individual após reforma, também é dividido em três pilares conforme os modelos teóricos sugeridos pelo Banco Mundial.

Dessa forma, Paulo, Borges e Rosa (2011, p, 11) exemplificam os pilares chilenos da seguinte forma. [...] O primeiro pilar tem caráter redistributivo e é financiado pelo orçamento público, sendo composto pelos seguintes programas: pensões não contributivas (Pensões Assistenciais - PASSIS) destinadas aos idosos pobres que não contribuíram para obter a aposentadoria, ou tendo contribuído, não fizeram pelo tempo mínimo de 20 anos. Pensões mínimas garantidas pelo Estado: destinadas aqueles trabalhadores que cujas contribuições aos fundos de pensões – por razão de desemprego, baixa renda ou informalidade- são insuficientes para financiar sua aposentadoria. [...] Segundo pilar: constituído por um sistema geral, compulsório, privado, gerido por estrutura própria. A associação dos fundos de pensões - AFP - administra a poupança destinadas à aposentadorias. Os trabalhadores que tem a capacidade de autofinanciar sua aposentadoria, contribuem a pretexto de aliviar as necessidades financeiras do primeiro pilar. [...] Terceiro Pilar: complementar os outros dois funciona como mecanismo de poupança voluntária.

Seu objetivo é dar oportunidade aos trabalhadores que tem capacidade de ter aposentadoria superior ao teto do segundo pilar, como também permitir aos afiliados antecipar a data da aposentadoria ou suprir períodos sem contribuição, ou, ainda, optar por uma aposentadoria semelhante ou superior ao salário ou renda. Conclui-se que o Chile optou por adotar um sistema não redistributivo em que a participação do Estado como provedor de benefícios assistencialistas só acontece no primeiro pilar e que os demais pilares contribuem para diminuir o déficit da previdência.

Desta forma, para os dois últimos pilares, o Estado participa criando normas fiscalizando e punindo os fundos de pensões, responsável por determinar os seus rendimentos. O Estado participa, ainda, na complementação das aposentadorias que não atingiram, com o fundo de pensões, o mínimo determinado por lei. Assim, não se pode afirmar que o sistema Chileno de pensões é totalmente privado, sujeito somente às regras de mercado. 

Assim, no sistema de capitalização adotado no Chile, cada contribuinte é responsável pela constituição do seu próprio fundo, que visa a assegurar sua aposentadoria.

A normatização do sistema previdenciário chileno está previsto na circular de número 1.302, superintendência de pensões da AFP e no Decreto lei 3.500/80. O artigo 1º do referido Decreto aduz que:

Artículo 1°.- Créase un Sistema de Pensiones de Vejez, de Invalidez y Sobrevivencia derivado de la capitalización individual que se regirá por las normas de la presente ley. La capitalización se efectuará en organismos denominados Administradoras de Fondos de Pensiones. Os Fundos de Administração de pensões, chamados de AFP, constituídos na modalidade de sociedade anônima, são responsáveis pelo recolhimento, administração e investimento das contribuições previdenciárias no Chile. As administradoras tem previsão no artigo 3º do Decreto 3.500/80:

Artículo 23.- Las Administradoras de Fondos de Pensiones, denominadas también en esta ley Administradoras, serán sociedades anónimas que tendrán como objeto exclusivo administrar Fondos de Pensiones y otorgar y administrar las prestaciones y benefícios que establece esta ley. Cada Administradora deberá mantener cuatro Fondos,que se denominarán Fondo de Pensiones Tipo B, Fondo de Pensiones TipoC, Fondo de Pensiones Tipo D y Fondo de Pensiones Tipo E. Asimismo, la dministradora podrá mantener un Fondo adicional, que se denominará Fondo de Pensiones Tipo A. Los saldos totales por cotizaciones obligatorias, por depósitos convenidos y por cotizaciones voluntarias, así como la cuenta de ahorro voluntario y la cuenta de ahorro de indemnización a que se refiere el artículo 165 del Código del Trabajo, podrán permanecer en distintos tipos de Fondos. En todo caso,la cuenta de ahorro de indemnización será asignada al Fondo Tipo C, cuando el trabajador no opte por ningún tipo de Fondo.

Esses fundos devem aplicar as contribuições recolhidas no mercado financeiro, com intuito que essas gerem os rendimentos necessários para serem os meios de pagamentos dos futuros benefícios previdenciários. As administradoras de fundos de pensões são obrigadas a disponibilizar, para seus associados, os valores de ganho real, devendo realizar as exigências contábeis previstas em lei, separadamente dos fundos, devendo ter, também, patrimônio próprio diferente dos fundos de pensões, que apresentam características de impenhorabilidade. Por ser uma sociedade anônima, que visa ao lucro, e não uma instituição.

Como se lê de Juliana Vilela Dias e Anderson Avelino de Oliveira Santos(Direito comparado: Sistemas de aposentadorias do Brasil e do Chile), "as administradoras devem ser remuneradas, o que ocorre de forma livre, sendo que todos os contribuintes associados à determinada administradora deve arcar com o pagamento".

Atualmente, no Chile, existem poucas administradoras e talvez esse seja o ponto em que o sistema de capitalização adotado pelo Chile mais peque na sua escolha, uma vez que essas sociedades não apresentam muito interesse em concorrerem entre si, oferecendo assim taxas de administração muito próximas e no valor que acharem adequados.

No intuito de amenizar as consequências ruins dessa falta de concorrência, o contribuinte tem opção de mudar de uma administradora de fundo para qualquer outra existente e até mesmo de realizar um leilão de todos os valores que já fazem parte do seu fundo, a fim de encontrar a instituição que ofereça custos mais baixos para sua administração.

Uma característica inerente ao sistema previdenciário adotado pelo Chile é a dependência do mercado externo, o que o deixa muitas vezes vulnerável, uma vez que depende da rentabilidade da carteira de investimentos que são aplicadas em papeis de mercado financeiro. O empregado pode escolher também a modalidade de como quer contribuir, existindo quatro, quais sejam, retirada programada, renda vitalícia imediata, renda temporal com renda diferida e renda vitalícia imediata com retirada programada.

O empregado ainda pode escolher entre cinco tipos de fundos que variam entre os que apresentam maior segurança até o de menor segurança, medido pelo grau de risco de investimento. É preciso informar que nem sempre os fundos de pensões dos trabalhadores geram os valores esperados, motivo de grande descontentamento dos contribuintes de forma geral, o que demonstra que, apesar do sistema se diferenciar tanto do vivenciado no Brasil, aquele não é livre de falhas e também precisa ser reformulado.

O sistema de pensões do Chile tem regulamentação no decreto lei 3.500/80. Assim, para a chamada aposentadoria por idade brasileira tem-se a pensão por velhice chilena e, para a aposentadoria por invalidez, tem-se a pensão por invalidez. A pensão por velhice chilena adota o mesmo parâmetro de idade utilizado no Brasil, 60 anos de idade paras as mulheres e 65 anos de idade para os homens, contudo exige vinte anos de contribuição.

A pensão por invalidez tem previsão no artigo 4º do decreto lei 3.500/80, deve ser examinado por uma junta médica que emitirá um parecer concluindo pela incapacidade total com perda da capacidade de trabalho de dois terços, ou incapacidade parcial, com perda da capacidade de trabalho igual ou superior a cinquenta por cento até dois terços. A decisão da junta médica que concluiu pela incapacidade total terá caráter de decisão definitiva, mas para a incapacidade parcial o beneficiário deverá se sujeitar a uma reavaliação após três anos a constatação dela, sob pena de corte do benefício caso não compareça.

O beneficiário da pensão por invalidez deve, ainda, contar com, no mínimo, dois anos de contribuição, durante os últimos cinco anos anteriores da data em que foi considerado incapaz. Caso a incapacidade decorra de um acidente, para que tenha direito ao benefício, esse deve ter ocorrido depois de sua filiação aos fundos de pensões, o segurado deve estar contribuindo.

Para o sistema chileno, a incapacidade decorrente de tentativa de suicídio é considerada, para os efeitos de aposentadoria por invalidez, como acidente. Se for o primeiro vínculo do beneficiário e o acidente acontecer em menos de dois anos de sua filiação, esse deve apresentar no mínimo dezesseis meses de contribuição."

A economia chilena é caracterizada por significativa desigualdade na distribuição de renda, gerando grandes diferenças sociais entre ricos e pobres. Os 5% mais ricos da população ganham mais de 830 vezes a renda dos 5% mais pobres. Um estudo realizado por economistas Ramon López, Eugenio Figueroa e Pablo Gutiérrez, indica que o Chile tornou-se em 2013 no país mais desigual do mundo.

O Coeficiente de Gini do Chile em 2013 (50,45) foi o menor desde 1987. Em 2013 os 10% mais pobres receberam 1,72% do PIB enquanto os 10% mais ricos controlaram 41,5% do PIB . 

Esta desigualdade chilena é atribuída, por alguns, ao atual sistema liberal (em comparação às décadas de 50, 60 e 70, quando o Chile tinha uma distribuição de renda exemplar), outros a atribuem à adoção de fatores naturais (que fez desenvolver um determinado tipo de economia extrativista que favorece instituições que propiciam a desigualdade; já o relatório da Comissão Europeia menciona, como um dos fatores que contribuem para essa grande desigualdade econômica, os impostos regressivos. 

Os idosos vivem o drama da aposentadoria no sistema liberal imposto por Pinochet. O Chile, o primeiro país do mundo a privatizar o sistema de previdência, também enfrenta problemas com seu regime.

Reformado no início da década de 1980, o sistema do país abandonou o modelo parecido com o que o Brasil tem hoje (e continuará tendo, caso a proposta em tramitação no Congresso seja aprovada) - sob o qual os trabalhadores de carteira assinada colaboram com um fundo público que garante a aposentadoria, pensão e auxílio a seus cidadãos.

No lugar, o Chile colocou em prática algo que só existia em livros teóricos de economia: cada trabalhador faz a própria poupança, que é depositada em uma conta individual, em vez de ir para um fundo coletivo. Enquanto fica guardado, o dinheiro é administrado por empresas privadas, que podem investir no mercado financeiro.

Trinta e cinco anos depois, porém, o país vive uma situação insustentável, segundo sua própria ex-presidente, Michelle Bachelet. O problema: o baixo valor recebido pelos aposentados.