A distribuição dos recursos da CIDE

Sumário: 1. Introdução; 2. O princípio poluidor-pagador; 3. O marco constitucional e legal; 4. O princípio poluidor-vencedor; 5. Conclusão.

PALAVRAS CHAVES:Legislação, CIDE, Matriz Energética, Gás Natural Veicular, princípio poluidor-pagador

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1.Introdução

            A Lei n.º 10.866/2004, que regulamentou a distribuição da parcela dos recursos da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico - CIDE entre Estados e Municípios, produziu uma distorção perversa em termos ambientais, penalizando os Estados que estimularam a adoção de combustíveis menos poluentes, como o Gás Natural Veicular, e privilegiando aqueles de matriz energética mais agressiva ao meio ambiente. A partir dos dados presentes na Decisão Normativa n.º 65/2005 do Tribunal de Contas da União definindo os percentuais de participação de cada Estado e do Distrito Federal na distribuição dos recursos da CIDE para 2005, o presente artigo discute os efeitos dos critérios adotados e suas conseqüências ambientais. Apresenta-se um histórico da evolução legislativa do tema e cálculos a partir dos percentuais estabelecidos pelo TCU. Destaca-se o fato de o critério relativo ao consumo de combustíveis excluir o Gás Natural Veicular, prejudicando especialmente o Estado do Rio de Janeiro que, em 2003, foi responsável por 52% do consumo de gás natural no país e por 39% de sua utilização como combustível veicular, inclusive com a adoção de incentivos tributários como a redução do IPVA – Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores. Conclui-se criticando o texto legal por ser incoerente com o princípio poluidor-pagador; antes representando um insólito princípio poluidor-vencedor a merecer urgente correção legislativa.

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2. O princípio poluidor-pagador

            O princípio poluidor-pagador é considerado, simultaneamente, um dos princípios do Direito Ambiental (MILARÉ, 1998; BENJAMIN, 1998) e um dos fundamentos para a utilização de instrumentos econômicos de gestão ambiental (MOTA, 2000).

            O princípio foi inicialmente introduzido pela Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Econômicos - OCDE em 1972 e preconiza que "o poluidor deve suportar a totalidade dos custos de prevenção e de luta contra a poluição".

            O conceito foi incluído na Política Nacional de Meio Ambiente brasileira (Lei n.º 6.938, de 31 de agosto de 1981):

             "Art. 4º - A Política Nacional do Meio Ambiente visará:

            ...

            VII - à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados, e ao usuário, de contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos."

            Posteriormente, foi incorporado à Agenda 21, documento-síntese da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento – CNUMAD, conhecida como Rio-92:

            "Utilização eficaz de instrumentos econômicos e incentivos de mercado e de outros tipos

            8.28.Durante os últimos anos, muitos Governos, sobretudo nos países industrializados mas também nas Europas Central e do Leste e nos países em desenvolvimento, vêm fazendo um uso cada vez mais intenso de abordagens econômicas, inclusive as voltadas para o mercado. Entre os exemplos está o princípio do "poluiu-pagou" e o conceito mais recente, do "utilizou recursos naturais-pagou".

            O princípio poluidor-pagador significa que os custos de recuperação do meio ambiente afetado devem ser atribuídos ao poluidor. Assim, os preços devem compreender os custos com a prevenção dos danos ambientais. Cumpre esclarecer-se que não se trata de admitir a atividade poluidora mediante pagamento, mas de cobrar-se inclusive das atividades que, embora nos limites e padrões da legislação ambiental, poluem de alguma forma o meio ambiente.

            Como será adiante demonstrado, a recente regulamentação da distribuição de parcela dos recursos arrecadados com a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico – CIDE desconsidera o princípio poluidor-pagador, instituindo, na prática, a regra do "poluidor-vencedor".

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3.O marco constitucional e legal

            A CIDE foi instituída pela Lei n.º 10.336/2001, em conseqüência da Emenda Constitucional n.º 33/2001. Incidente sobre a importação e a comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados, e álcool etílico combustível, seu valor é destinado a:

            - pagamento de subsídios a preços ou transporte de álcool combustível, de gás natural e seus derivados e de derivados de petróleo;

            - financiamento de projetos ambientais relacionados com a indústria do petróleo e do gás; e

            - financiamento de programas de infra-estrutura de transportes.

            No entanto, como declarou o Ministro Marcos Vilaça na apreciação das Contas do Governo de 2004: "... no ano de 2004, perto de 10 bilhões de reais concernentes à arrecadação da CIDE sobraram no caixa do Tesouro Nacional, sem aproveitamento nas finalidades apropriadas, entre elas, precisamente a infra-estrutura de transportes" (TCU, 2005).

            A arrecadação da CIDE compete à Secretaria da Receita Federal, nos termos do art. 13 daquela norma.

            Como previsto constitucionalmente (art. 159, III), 29% dos recursos arrecadados ^[01] com a CIDE devem ser repassados aos Estados e ao Distrito Federal, que, do montante que receberem, repassarão 25% aos Municípios ^[02] (art. 159, § 4º).

            A Lei n.º 10.866/2004, que acrescentou o art. 1º- A à Lei n.º 10.336/2001, atribuiu ao Tribunal de Contas da União - TCU a responsabilidade de calcular, a partir do exercício de 2005, os percentuais individuais de participação dos Estados e do Distrito Federal, com base nas estatísticas referentes ao ano imediatamente anterior.

            Em fevereiro de 2005, o Tribunal de Contas da União editou a Decisão Normativa n.º 65/2005 definindo os percentuais de participação de cada Estado e do Distrito Federal na distribuição dos recursos da CIDE para 2005. O Rio de Janeiro ficará com 5,15% do bolo; atrás do Rio Grande do Sul, com 6,50%; da Bahia, com 6,52%; do Paraná, com 7,62%; de Minas Gerais, com 11,48%; e de São Paulo, com 17,18%. As informações completas constam do Anexo.

            O paradoxal é que dos R$ 7,8 bilhões arrecadados com a CIDE em 2004, nada menos que 85%, ou R$ 6,6 bilhões foram arrecadados no Rio de Janeiro, conforme informa a Receita Federal ^[03]. A Tabela I, a seguir, indica os Estados com maior arrecadação da CIDE e seu percentual de participação.

            Tabela I

Estado	% na Arrecadação	% na Distribuição
BA	0,08	6,52
MG	0,01	11,48
RJ	84,2	5,15
RS	9,72	6,50
SP	2,40	17,18

            O que explica tamanha discrepância? Os critérios de repartição estipulados na Medida Provisória n.º 161/2004, proposta pelo Presidente da República, integralmente aprovada pelo Congresso Nacional e convertida na Lei n.º 10.866/2004.

            Os critérios adotados para a distribuição entre os Estados e o Distrito Federal ^[04] foram:

             I – 40% (quarenta por cento) proporcionalmente à extensão da malha viária federal e estadual pavimentada existente em cada Estado e no Distrito Federal, conforme estatísticas elaboradas pelo Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes - DNIT;

             II – 30% (trinta por cento) proporcionalmente ao consumo, em cada Estado e no Distrito Federal, dos combustíveis a que a CIDE se aplica, conforme estatísticas elaboradas pela Agência Nacional do Petróleo - ANP;

             III – 20% (vinte por cento) proporcionalmente à população, conforme apurada pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE;

            IV – 10% (dez por cento) distribuídos em parcelas iguais entre os Estados e o Distrito Federal.

            A respeito, cabem os seguintes comentários.

            Como seu território é proporcionalmente menor que o de outros Estados, o Rio só representa 1,2% da malha rodoviária, sendo portanto prejudicado no critério de maior peso. Como os recursos da CIDE repassados aos Estados destinam-se à infra-estrutura de transportes em geral, e não apenas da malha rodoviária, há evidente distorção, que privilegia São Paulo e Minas Gerais, que detêm, respectivamente, 11% e 13,6% das rodovias brasileiras. Estados, como os da Região Norte, onde é mais significativa a importância do transporte fluvial, também sofrem efeitos negativos.

            No entanto, o mais curioso acontece na apuração do 2º critério: o consumo de combustíveis. Segundo a Lei n.º 10.866, o cálculo do consumo dos combustíveis envolve apenas aqueles mencionados no art. 3º da Lei n.º 10.336, a saber: gasolina, óleo diesel, querosene de aviação, óleos combustíveis, GLP, inclusive o derivado de gás natural e de nafta, e álcool etílico combustível.

            Dessa definição, não consta o GNV – Gás Natural Veicular, produzindo enorme prejuízo econômico ao Estado do Rio e constituindo uma contradição em termos ambientais.

            De fato, em 2003, o Rio de Janeiro foi responsável por 52% do consumo de gás natural no país e por 39% de sua utilização como combustível veicular. Na matriz energética do Estado, o gás natural foi responsável por 19,6% do consumo final em 2002; enquanto no Brasil esse índice alcançou apenas 5,6%.

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4. O princípio poluidor-vencedor

            O comportamento observado no mercado brasileiro permite caracterizar o GNV como um bem substituto aos combustíveis tradicionais. Economicamente, bens substitutos perfeitos são aqueles em que o decréscimo de consumo de uma unidade pode ser compensado pelo uso de outro recurso por uma magnitude constante.

            Como é amplamente divulgado, o GNV, se comparado com os combustíveis tradicionais, diminui as emissões de monóxido de carbono (CO) em 76%, de óxido de nitrogênio (NOx) em 84% e de hidrocarbonetos pesados (CnHm) em 88%, praticamente eliminando as emissões de benzeno e formaldeídos cancerígenos. Assim, uma maior utilização de GNV acarreta a redução das emissões de gases do Efeito-Estufa responsáveis pelos fenômenos das mudanças climáticas e do aquecimento global. Com a entrada em vigor em 2005 do Protocolo de Quioto, trata-se de uma política a ser amplamente estimulada e até incluída em futuras negociações para utilização pelo Brasil de créditos de carbono nos termos do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo.

            No entanto, o que é saudável do ponto de vista ambiental, tornou-se, pelos critérios da Lei, economicamente negativo para o Estado. Se a matriz energética fluminense fosse semelhante à de Minas Gerais, responsável por menos de 1% do consumo nacional de gás natural, implicando em maior consumo dos combustíveis tradicionais, o Rio de Janeiro faria jus a uma parcela maior na distribuição dos recursos da CIDE.

            Desse modo, de acordo com os dados enviados para o TCU, com 8,4% da população, o Rio de Janeiro detém 6,4% do consumo nacional, o que reduz sua participação final; enquanto Minas Gerais, com 10,5% da população, tem 11,8% do consumo; e São Paulo, 21,9% e 26,7%, respectivamente. Quem polui mais, ganha mais. É o princípio poluidor-vencedor!

            Suponha-se que o maior consumidor – São Paulo – implantasse uma política de redução do consumo, mediante incentivo ao transporte de massa, transporte solidário etc., conseguindo uma expressiva redução de 10% no seu consumo total de combustíveis. O resultado, em termos de distribuição da CIDE, em valores estimados para 2004, seria uma redução de R$ 13,2 milhões no seu repasse. Assim, quem deixa de poluir, perde verbas. Trata-se de um incentivo às avessas! É o que está ocorrendo com o Rio de Janeiro que implantou diversos incentivos para a utilização do GNV, como redução do ICMS e do IPVA.

            Novamente, a exemplo do ocorrido quando da fixação dos critérios de distribuição do FPE e do FPM, os "critérios técnicos" prejudicaram o Rio de Janeiro e não em benefício dos Estados mais pobres do país.

            Diante desse contra-senso ambiental e do conseqüente desequilíbrio federativo, aguarda-se uma ação corretiva por parte do Governo federal ou pelo menos alguma providência tardia da representação fluminense no Congresso Nacional.

            Registre-se, por fim, que a Emenda Constitucional n.º 33/2001 que previu a instituição da CIDE refere-se apenas a "atividades de importação ou comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados e álcool combustível". Desse modo, as providências para sanar o problema apontado podem ser efetivadas mediante lei ordinária.

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Anexo: Tabela com os percentuais individuais de participação dos Estados e do Distrito Federal nos recursos da CIDE, constante da Decisão Normativa n.º 65/2005

UF	Unidade Federada	Proporção da Malha Viária (Lei 10.336/01, Art. 1-A, § 2º, Inc. I)			Proporção do Consumo de Combustíveis (Lei 10.336/01, Art. 1-A, § 2º, Inc. II)
		Malha Viária Total por UF (DNIT, 2004)	Part. % UF na Malha Nacional	Part. UF na Parcela de 40% da CIDE	Consumo Total de Combustíveis por UF (ANP, 2004)	Part. % UF no Consumo de Combustíveis	Part. UF na Parcela de 30% da CIDE
		(A)	(B)=(A)/Total (A)	(C)=(B)*0,4	(D)	(E)=(D)/Total (D)	(F)=(E)*0,3
AC	Acre	769,2	0,48127399%	0,19250959%	217.974.568	0,31081557%	0,09324467%
AL	Alagoas	2.253,2	1,40978490%	0,56391396%	541.974.316	0,77281519%	0,23184456%
AP	Amapá	284,0	0,17769346%	0,07107739%	258.851.800	0,36910348%	0,11073104%
AM	Amazonas	734,3	0,45943771%	0,18377509%	1.237.385.975	1,76442066%	0,52932620%
BA	Bahia	12.579,5	7,87075679%	3,14830271%	3.484.379.470	4,96846679%	1,49054004%
CE	Ceará	6.745,3	4,22040747%	1,68816299%	1.189.846.668	1,69663313%	0,50898994%
DF	Distrito Federal	870,5	0,54465549%	0,21786220%	1.218.864.929	1,73801102%	0,52140331%
ES	Espírito Santo	3.153,4	1,97302313%	0,78920925%	1.290.415.250	1,84003648%	0,55201094%
GO	Goiás	11.306,8	7,07445231%	2,82978092%	2.708.848.954	3,86261778%	1,15878533%
MA	Maranhão	6.956,5	4,35255134%	1,74102054%	1.053.957.201	1,50286483%	0,45085945%
MT	Mato Grosso	4.803,1	3,00520942%	1,20208377%	2.445.380.355	3,48693109%	1,04607933%
MS	Mato G. do Sul	5.670,3	3,54780017%	1,41912007%	1.419.289.981	2,02380229%	0,60714069%
MG	Minas Gerais	21.689,3	13,57058748%	5,42823499%	8.290.246.168	11,82127640%	3,54638292%
PA	Pará	4.054,3	2,53669933%	1,01467973%	1.991.794.954	2,84015193%	0,85204558%
PB	Paraíba	3.720,1	2,32759667%	0,93103867%	677.380.463	0,96589432%	0,28976830%
PR	Paraná	14.842,6	9,28673593%	3,71469437%	5.658.185.989	8,06815373%	2,42044612%
PE	Pernambuco	5.298,1	3,31492162%	1,32596865%	1.658.248.908	2,36454000%	0,70936200%
PI	Piauí	4.179,1	2,61478435%	1,04591374%	523.000.342	0,74575971%	0,22372791%
RJ	Rio de Janeiro	4.751,4	2,97286170%	1,18914468%	4.481.572.918	6,39039072%	1,91711722%
RN	Rio G. do Norte	4.389,7	2,74655281%	1,09862112%	679.273.186	0,96859320%	0,29057796%
RS	Rio G. do Sul	11.005,3	6,88580943%	2,75432377%	5.121.842.549	7,30336775%	2,19101032%
RO	Rondônia	1.545,2	0,96680261%	0,38672104%	774.752.308	1,10473935%	0,33142181%
RR	Roraima	1.088,0	0,68074116%	0,27229646%	107.373.490	0,15310664%	0,04593199%
SC	Santa Catarina	5.876,1	3,67656536%	1,47062614%	3.352.446.187	4,78033971%	1,43410191%
SP	São Paulo	17.649,3	11,04283539%	4,41713415%	18.724.185.476	26,69930029%	8,00979009%
SE	Sergipe	2.019,7	1,26368834%	0,50547534%	437.573.734	0,62394770%	0,18718431%
TO	Tocantins	1.591,5	0,99577165%	0,39830866%	584.827.196	0,83392022%	0,25017607%
Total		159.825,8	100,00000000%	40,00000000%	70.129.873.335	100,00000000%	30,00000000%

UF	Unidade Federada	Proporção da População (Lei 10.336/01, Art. 1-A, § 2º, Inc. III)			Participação da  UF na Parcela de 10% da CIDE (Lei 10.336/01, Art. 1-A, § 2º, Inc. IV)	Participação Total da UF na CIDE para 2005
		População da UF (IBGE, 01/07/2004)	Part. % UF na População Total	Part. UF na Parcela de 20% da CIDE	(J)	(K)=(C+F+I+J)
		(G)	(H)=(G)/Total (G)	(I)=(H)*0,2
AC	Acre	630.328	0,34713319%	0,06942664%	0,37037037%	0,72555128%
AL	Alagoas	2.980.910	1,64164181%	0,32832836%	0,37037037%	1,49445725%
AP	Amapá	578.598	0,31864453%	0,06372891%	0,37037037%	0,61590770%
AM	Amazonas	3.138.726	1,72855397%	0,34571079%	0,37037037%	1,42918245%
BA	Bahia	13.682.074	7,53496907%	1,50699381%	0,37037037%	6,51620694%
CE	Ceará	7.976.563	4,39283953%	0,87856791%	0,37037037%	3,44609120%
DF	Distrito Federal	2.282.049	1,25676624%	0,25135325%	0,37037037%	1,36098912%
ES	Espírito Santo	3.352.024	1,84602109%	0,36920422%	0,37037037%	2,08079478%
GO	Goiás	5.508.245	3,03349154%	0,60669831%	0,37037037%	4,96563494%
MA	Maranhão	6.021.504	3,31615268%	0,66323054%	0,37037037%	3,22548089%
MT	Mato Grosso	2.749.145	1,51400457%	0,30280091%	0,37037037%	2,92133438%
MS	Mato Grosso do Sul	2.230.702	1,22848850%	0,24569770%	0,37037037%	2,64232882%
MG	Minas Gerais	18.993.720	10,46018994%	2,09203799%	0,37037037%	11,43702627%
PA	Pará	6.818.983	3,75533899%	0,75106780%	0,37037037%	2,98816348%
PB	Paraíba	3.568.350	1,96515579%	0,39303116%	0,37037037%	1,98420849%
PR	Paraná	10.135.388	5,58174405%	1,11634881%	0,37037037%	7,62185967%
PE	Pernambuco	8.323.911	4,58413044%	0,91682609%	0,37037037%	3,32252711%
PI	Piauí	2.977.259	1,63963113%	0,32792623%	0,37037037%	1,96793825%
RJ	Rio de Janeiro	15.203.750	8,37298395%	1,67459679%	0,37037037%	5,15122906%
RN	Rio Grande do Norte	2.962.107	1,63128665%	0,32625733%	0,37037037%	2,08582678%
RS	Rio Grande do Sul	10.726.063	5,90703960%	1,18140792%	0,37037037%	6,49711238%
RO	Rondônia	1.562.085	0,86026886%	0,17205377%	0,37037037%	1,26056699%
RR	Roraima	381.896	0,21031713%	0,04206343%	0,37037037%	0,73066225%
SC	Santa Catarina	5.774.178	3,17994572%	0,63598914%	0,37037037%	3,91108757%
SP	São Paulo	39.825.226	21,93248233%	4,38649647%	0,37037037%	17,18379108%
SE	Sergipe	1.934.596	1,06541750%	0,21308350%	0,37037037%	1,27611352%
TO	Tocantins	1.262.644	0,69536121%	0,13907224%	0,37037037%	1,15792734%
Total		181.581.024	100,00000000%	20,00000000%	10,00000000%	100,00000000%

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Referências Bibliográficas:

            AGÊNCIA NACIONAL DE PETRÓLEO – ANP. Dados estatísticos. Disponível em <www.anp.gov.br >. Acesso em 04.jul.2005.

            BENJAMIN, A. H. V. Responsabilidade Civil por Dano Ambiental. Revista Direito Ambiental, n.º 9, p. 5-52 janeiro/março de 1998.

            BRASIL. Constituição (1988) Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado, 1988.

            _______ Constituição da República Federativa do Brasil. atualizada até a Emenda Constitucional n.º 46. Disponível em <www.planalto.gov.br >. Acesso em 04.jul.2005.

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Notas

            01 Percentual alterado de 25% para 29% pela Emenda Constitucional n.º 44 /2004.

            02 Percentual incluído pela Emenda Constitucional n.º 42/2003.

            03 Elaborado a partir dos dados constantes do arquivo "ArrecadacaoUFJanDez04.xls".

            04 A parcela dos Municípios será distribuída da seguinte forma: 50% de acordo com os mesmos coeficientes do FPM e 50% de acordo com a população (art. 1º- B da Lei n.º 10.866/2004).