Direito de habitação.

Sumário: 1. Primeiras Palavras – 2. As tentativas de consagração de um direito à moradia: bases conceituais e dimensão sócio-política – 3. Moradia, direito fundamental de índole social e prestacional: o dilema constitucional – 4. Concretização judicial do direito à moradia e a reserva do possível – 5. As políticas sociais de habitação: as novas diretrizes da Secretaria Nacional de Habitação – Referências.

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1.Primeiras palavras

O Estado, apropriado pelo estamento dominante, é o provedor de garantias múltiplas para os ricos e de promessas para os pobres. Em um País sem tradição de respeito aos direitos, a constituinte termina sendo uma caça aos privilégios. Criam-se diferentes castas dos que são mais iguais. Alguns conseguem um lugar sob o sol da proteção constitucional direta. Outros ficam no mormaço das normas que sinalizam o status, masprecisarão ser integradas pelo legislador infraconstitucional. A maioria fica sob o sereno das normas programáticas, as que prometem saúde, cultura e terceira idade tranqüila. Mas só quando for possível. ^[01]

Acrescente-se ao magistral tirocínio acima verberado a promessa da "casa própria". Ou até mesmo de um tal "salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender a suas necessidades vitais básicas" da família, dentre as quais a imprescindível moradia (art. 7º, inc. IV, da Constituição de 1988), seja ela própria ou não.

Não. Na caça aos privilégios e nos (des)vãos da promessa (ou será pecado) original, o Poder Constituinte não consagrou com a importância devida o direito à moradia. Olvidado não porque só teria sido incluído no rol dos direitos sociais fundamentais após quase doze anos da promulgação do Texto Constitucional, quando a Emenda Constitucional nº 26, de 15 de fevereiro de 2000, tratou de sedimentá-lo no art. 6º da Constituição vigente, apenas pela adição do vocábulo moradia ^[02]. Tratando-se de um dos direitos sociais insculpidos no art. 6º da CF/88, porquanto conteúdo de uma norma constitucional programática, não é a moradia um bem constitucional plenamente exigível.

Com efeito, o adventício da EC 26/2000 não comportou a devida significação de ordem prática, pois, como cediço, o Brasil possui um sistema habitacional deficiente, entravado por sucessivos programas de financiamento distanciadores do efetivo direito constitucional à moradia adequada, com um déficit estimado, no ano de 1997, em 6 (seis) milhões de residências de classe média ^[03]. De tal modo, não se faz necessária qualquer circunspecção legal ante a ausência de previsão expressa do direito à condigna moradia.

Busca-se, nesse estudo, uma abordagem estrutural do direito subjetivo à moradia, realçado por uma perspectiva constitucional que o emoldura como direito social fundamental, de índole prestacional, contudo, inefetivo, diante das limitações orçamentárias e sócio-políticas que circundam a estrutura habitacional nacional.

De olho nessa discussão, entabula-se, no presente estudo, uma sondagem teórica acerca da linha definitória básica de um direito à moradia, sua construção conceitual, passando pela recorrente deblateração de sua acionabilidade, face à sua dimensão prestacional, porquanto direito fundamental de índole social. O curso investigativo perpassa, ainda, o exame acerca das políticas habitacionais já desenvolvidas no Brasil, inclusive as recentes diretrizes suscitadas com a criação do Ministério das Cidades, e com ele, da Secretaria Nacional de Habitação.

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2. As tentativas de consagração de um direito à moradia: bases conceituais e dimensão sócio-política

A morada, para Fustel de Coulanges, ao citar Cícero e Ovídio, é a mais sagrada e inviolável coisa que um homem pode possuir ^[04]. Por tal afirmação, denota-se que o direito à moradia detém um valor histórico variável de acordo com os diversos aspectos culturais, religiosos e econômicos que justificam o próprio direito à propriedade.

Henri Capitant, ao fazer remissão ao Código Civil Francês (arts. 632 a 634), esclarece que o direito de habitação consiste em direito real inalienável que confere ao beneficiário da faculdade de utilizar-se um imóvel para alojamento próprio e de sua família, como medida necessária ao seu bem estar ^[05].

A concepção sobre a existência de um direito à moradia radica em duas diferentes acepções, como bem adverte Perlingieri, a saber, uma de natureza patrimonial e a outra existencial ^[06].

O primeiro cinge-se ao direito à propriedade do imóvel que serve de moradia a uma determinada família, muito embora possa afigurar-se prescindível, face a outras hipóteses que assegurem a correta residência, tal como relações de uso, aluguéis e diversas outras modalidades de alojamento, ao passo em que o segundo radica na necessidade humana e, por isso, indeclinável, de assegurar-se a sobrevivência dos indivíduos, mediante programas sociais administrativos.

Assim, afirma o referido autor ser o direito à moradia um direito da pessoa e da família, onde o objeto jurídico a ser tutelado pode ser de índole econômica ou relativo à liberdade pessoal ^[07]. Essa bipartição conceitual caracteriza-se pela necessidade do Estado conceber uma política habitacional que venha garantir o respeito às liberdades individuais, dos anseios pessoais ao tempo em cumpre um meta societal, de organização da própria vida em comunidade.

No plano internacionalista, a Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948 foi o divisor das águas, pelo que dispôs, em seu artigo XXV, o direito ao repouso e ao lazer e a

um padrão de vida capaz de assegurar a si e a sua família saúde e bem estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos, e serviços sociais indispensáveis, o direito à segurança em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice, ou outros casos de perda dos meios de subsistência em circunstâncias fora de seu controle.

Importante paradigma foi alçado em 1966, com o advento do Pacto dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, do qual o Brasil é signatário (Decreto 591/92), cujo artigo 11 prevê, explicitamente, a garantia à condigna moradia, posto que assim dispõe:

Art. 11. Os Estados partes do presente Pacto reconhecem o direito de toda pessoa a um nível adequado par si próprio e sua família, inclusive à alimentação, vestimentas e moradia adequadas, assim como uma melhoria contínua de suas condições de vida. Os Estados partes tomarão medidas apropriadas para assegura a consecução desse direito, reconhecendo, nesse sentido, a importância essencial dessa cooperação internacional fundada no livre consentimento.

Na esteira deste importante documento, a Organização das Nações Unidas promoveu, em 1996, na cidade de Istambul (Turquia), a II Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos, realizada entre os dias 3 e 14 de junho. Com um público estimado de 60 mil participantes, a Conferência foi oportunidade para que chefes de Estados e representantes de 186 países assinassem um documento - o Plano de Ação Global, também chamado de Agenda Habitat – que tem como escopo colocar as questões urbanas num lugar prioritário nos programas de desenvolvimento de seus países.

Abujamra Aith lembra que a Agenda não só oferece um quadro geral sobre o déficit habitacional no mundo como também dispõe expressamente que o direito à moradia é um direito humano fundamental, de realização progressiva. Além disso, conceitua o direito à moradia e sua extensão e define o papel dos Estados para a plena realização deste direito ^[08].

Com efeito, a Agenda Habitat, que não possui força obrigacional interna, constitui-se em um documento complementar ao Pacto dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais. Entendemos que o art. 11 do Pacto deve ser interpretado de forma integrada com os preceitos da Agenda, tendo em vista as características da progressividade, universalidade e da indivisibilidade dos direitos humanos. O seu proêmio oferece dados preocupantes sobre a situação habitacional no mundo.

No Brasil a situação é igualmente grave, uma vez que 75% da população vive nas cidades, sendo o 2º país mais urbanizado da América Latina. As nove regiões metropolitanas brasileiras abrigam 42,7 milhões de pessoas, ou seja, três em cada dez habitantes vive nestas metrópoles. Segundo levantamento feito pela SEPURB, o déficit habitacional quantitativo no país soma 5,6 milhões de moradias. Na cidade de São Paulo, que possui aproximadamente 10 milhões de habitantes, dados da FIPE lançados em 1994 revelam que existem 2 milhões de pessoas vivendo em favelas e 600 mil em cortiços ^[09].

Os problemas são comuns aos de outros países em desenvolvimento: déficit habitacional, carência na qualidade dos serviços de infra-estrutura, ocupação predatória de áreas inadequadas, serviço de transporte ineficiente, inseguro e poluente, além de conflitos sociais e fundiários.

Além de expor a grave realidade vivida no mundo, a Agenda Habitat dispõe de vários artigos definindo o direito à moradia como um direito humano. Reza o art. 13 bis da Agenda:

13bis – Reafirmamos os propósitos e os princípios da Carta das Nações Unidas e nos guiamos por eles e reafirmamos nossa determinação de velar por que se respeitem os direitos humanos enunciados nos instrumentos internacionais, em especial, neste contexto, o direito a uma moradia adequada com respeito ao disposto na Declaração Universal dos Direitos Humanos, no Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, na Convenção Internacional Sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher e na Convenção sobre os Direitos da Criança, tendo em conta que o direito à uma moradia adequada se dá de forma progressiva.

Em complemento, o preceito do art. 43:

Uma moradia adequada significa algo mais que um simples teto para se guarnecer, significa também dispor de lugar privado, espaço suficiente, acessibilidade física, segurança adequada, segurança na posse, estabilidade e durabilidade estruturais, iluminação, calefação e ventilação suficientes, infra-estrutura básica adequada que inclua serviços de abastecimento de água, saneamento e eliminação de dejetos, controles apropriados da qualidade do meio ambiente e de saúde pública, localização adequada e com acesso aos serviços básicos...

Com efeito, a Carta de 1988 absorveu alguns elementos das ondas renovatórias de respeito aos direitos fundamentais, especialmente, ao incluir em sua orientação principiológico-normativa, o respeito à soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político, já condensadas em seu art. 1º.

Dessa forma, enverga-se ao princípio do ordenamento jurídico brasileiro a proteção à dignidade da pessoa humana e à cidadania, ao tempo em que fica consagrado o princípio da prevalência dos direitos humanos, contido no art. 4º, II, além de outras redundâncias benéficas e mais específicas a este amálgama de direitos ^[10].

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3. Moradia, direito fundamental de índole social e prestacional: o dilema constitucional

Como relatou Norberto Bobbio, a importância atribuída, contemporaneamente, ao problema do reconhecimento dos direitos do homem, no cenário político-cultural atual, constitui um sinal positivo para o futuro da humanidade, de onde se extraem perspectivas de cunho histórico, filosófico, ético, jurídico e político ^[11].

A ótica constitucional acerca dos direitos fundamentais é, como de geral conhecimento, objeto de profundos estudos que servem até mesmo como base da moderna Teoria da Constituição. Nesse sentido, exsurge a concepção de constituição como ordem jurídica fundamental, material e aberta de uma comunidade, formulado por Konrad Hesse, como propõe Gomes Canotilho ^[12], que remete tal conceito a um dado "plano estrutural para a conformação jurídica de uma comunidade segundo certos princípios fundamentais" ^[13].

Incursionando nesta emblemática questão, Canotilho pondera que o problema das relações jurídico-constitucionais e dos direitos fundamentais reconduz-se a dois esquemas nucleares: os direitos de liberdade concernentes aos direitos de defesa; e os direitos sociais, econômicos e culturais, consagrados como direitos prestacionais, inclinados à pretensão estatal ^[14]. Esta é, pois, a multifuncionalidade dos direitos fundamentais, no que se denomina de uma classificação – constitucionalmente adequada – dos direitos fundamentais ^[15].

Desse modo, como bem adverte Ingo Sarlet, os direitos a prestações positivas dividem-se em dois subgrupos, quais sejam, os direitos a prestações em sentido amplo (englobando, por sua vez, os direitos à proteção e os direitos à participação na organização e procedimento) e o dos direitos a prestações em sentido estrito, salientando-se que a ambos se aplica a distinção entre direitos derivados e originários a prestações ^[16]. Os direitos sociais de índole prestacional incumbem ao Estado a tarefa de colocar à disposição os meios materiais e implementar as condições fáticas que possibilitem o efetivo exercício das liberdades fundamentais.

Doravante, como acentua Sarlet, os direitos fundamentais a prestações objetivam, em última análise, a garantia não apenas da liberdade-autonomia (liberdade perante o Estado), mas também da liberdade por intermédio do Estado, partindo da premissa de que o indivíduo, no que concerne à conquista e manutenção de sua liberdade, depende em muito de uma postura ativa dos poderes públicos. Assim, enquanto os direitos de defesa (status libertatis e status negativus) se dirigem, em princípio, a uma posição de respeito e abstenção por parte dos poderes públicos, os direitos a prestações, que, de modo geral, e ressalvados os avanços que podem ser registrados ao longo do tempo, podem ser reconduzidos ao status positivus de Jellinek, implicam uma postura ativa do Estado, no sentido de que este se encontra obrigado colocar à disposição dos indivíduos prestações de natureza jurídica e material (fática) ^[17].

Jorge Miranda ressalva que os direitos sociais de cunho prestacional não contêm direta aplicabilidade, pois tais normas não consentem que os cidadãos ou quaisquer cidadãos as invoquem já (ou imediatamente após a entrada em vigor da Constituição), pedindo aos tribunais o seu cumprimento só por si, pelo que pode haver quem afirme que os direitos que delas constam, máxime os direitos sociais, têm mais natureza de expectativas que de verdadeiros direitos subjectivos ^[18].

A previsão constitucional radicada no art. 6º da Norma Ápice, bem assim todos os demais dispositivos que inspiram a proteção ao direito de moradia, é desse cariz prestacional, com base em um conteúdo programático de eficácia limitada, dependente de lei ordinária que possa lhe conferir real aplicabilidade e que contém imposições que vinculam permanentemente o legislador, no sentido de que não apenas está obrigado a concretizar os programas, tarefas e finalidades mais ou menos concretas previstas na norma, mas também que o legislador, ao cumprir seu propósito, não poderá se afastar dos parâmetros estabelecidos nas normas de direitos fundamentais a prestações.

A despeito do que poderia significar a expressa menção à moradia, no corpo dos direitos sociais descritos no art. 6º da Constituição Federal, o acréscimo em tela diz muito pouco a favor da realidade social. Com efeito, é extremamente questionável, na ótica de Marcelo Pogliese, o "porquê da opção dos constituintes brasileiros em adicionar esta espécie de norma (as programáticas), dentro do texto constitucional, deixando para o legislador ordinário um infindável mar de regulamentações" ^[19], ressaltando-se, no rastro do pensamento do referido autor, que, após 16 anos da promulgação da Constituição de 1988, ainda existem inúmeros dispositivos sem regulamentação infraconstitucional, sendo que diversos deles pertinem ao elenco de direitos e garantias fundamentais presentes nos 78 incisos do art. 5º do Texto Principial.

Será que, como norma programática, revela-se apenas elemento de otimização do catálogo de fins constitucionalmente alçados à garantia do bem estar de todos, somente a respaldar diretrizes anteriormente suscitadas?

Embora o direito à moradia não estivesse previsto de modo expresso pelo Poder Constituinte, lembra Luciano Maia, em trabalho que precedeu a Emenda 26, de janeiro de 2000, a Constituição, já em sua redação original, estabelece como dever do Poder Público, nas esferas federal, estadual e municipal, a promoção de programas de construção de moradias e a melhoria nas condições habitacionais e de saneamento básico, conteúdo programático alçado ao art. 23, inc. IX, da Lei Fundamental ^[20].

Destarte, o direito à moradia já encontrava previsão constitucional no art. 7º, inciso IV, da Constituição de 1988, como bem consubstanciador do salário mínimo nacional ^[21], porquanto o art. 182, caput, prevê o desenvolvimento pleno das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

Em tempo, o art. 23, IX, da Carta, prescreve que é da competência da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios promover programas de construção de moradias e melhorias das condições habitacionais, e todas os comandos constitucionais acima analisados decorrem do princípio basilar de respeito à dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, CF/1988), bem como advêm dos objetivos fundamentais constituídos no art. 3º, da Carta, de "construir uma sociedade livre, justa e solidária" (inc. I); "erradicar a pobreza e a marginalização" (inc. III); e "promover o bem estar de todos" (inc. IV).

Ademais, o art. 4º, inc. II, da Constituição de 1988, dispõe que o País rege-se nas suas relações internacionais por diversos princípios, dentre eles, o da prevalência dos direitos humanos (inc. II), propósito ratificado, inclusive, pelo Decreto 678/92, que promulga a Convenção Americana sobre Direitos Humanos – o Pacto de São José da Costa Rica.

De mais a mais, importante frisar a importância de adequação do texto Constitucional à natureza das coisas, à ordem social, gênese de todo e qualquer direito fundamental, como bem salientado por Vieira de Andrade. Na esteira do pensamento do português, não é a Constituição um elemento estanque, capaz de gerar, per si, os direitos nela regulados; não se deve concebê-los como "meros produtos" da vontade constituinte: ao contrário, um texto constitucional (a alusão é obviamente à Constituição Portuguesa de 1976), no seu núcleo essencial, se limita a reconhecer os direitos fundamentais, "que existem para além do catálogo que formulou e que não estão sujeitos aos seus poderes de livre disposição". ^[22]

O lastro normativo desencadeado pelo conjunto de dispositivos aqui vertidos e suas consentâneas interpretações, deveria conduzir a posturas indeclináveis de concreção do anseio estatal legítimo de prover-se condições que assegurem a preservação da dignidade humana, recrudescido pela inserção de previsão expressa no art. 6º da Constituição. No entanto, surgem os obstáculos da ausência de eficácia imediata, posto que delimitada pela sua função meramente programática.

O direito à moradia, ainda que expresso, carece de força normativa plena, a par de conferir-lhe aplicabilidade fática. Em termos empíricos, essa deverá ser buscada por meio de medidas e programas habitacionais resultantes de políticas sociais adequadas, ou ainda, por meio da função diretiva exercida pelo Judiciário, respaldada pelo princípio maior que representa a predita consignação fundamental, o primado da dignidade da pessoa humana.

Desse modo, a formulação de tal previsão contém um reflexo dogmático que não se pode deixar de aferir, ao tempo em que traduz-se na possibilidade ímpar de alçar-se um novo horizonte na esfera judicial, a par de intensificar o tratamento constitucional da questão – inclusive por meio do controle das políticas públicas.

É o caso da concretização judicial do direito à moradia frente à possibilidade de penhora de imóvel familiar para o pagamento de fiança: o Supremo Tribunal Federal proferiu recente decisão em que o relator, ministro Carlos Mário Velloso, afirmou o art. 6º, da Constituição, impede a constrição judicial, embora a Lei nº 8.245, de 18 de outubro de 1991, permita a penhora de imóvel de família por "obrigação decorrente de fiança concedida em contrato de locação", eis que o referido dispositivo constitucional inclui entre os direitos sociais básicos, o direito à moradia, incluído pela Emenda Constitucional nº 26/2000, a qual não teria recepcionado a previsão normativa do art. 82, da Lei nº 8.245/1991, que, por seu turno, acrescento o inc. VII ao art. 3º, da Lei nº 8.009, de 29 de março de 1990. ^[23]

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4. Concretização judicial do direito à moradia e a reserva do possível

Como lembra Regina Ferrari, quando a Constituição Federal afirma que todos devem ter direito ao bem social correspondente à moradia, é preciso enxergar que tal não investe o seu titular numa condição exigibilidade plena, pois "seria impossível admitir (...) que a todo indivíduo que demonstrasse não possuir moradia caberia ação contra o Poder Público para recebê-la (...)". ^[24]

A concretização dos direitos sociais, no que se refere a prestações materiais, encontra seulimiteno princípio da reserva do possível ^[25]. Trata-se de um princípio decorrente da atividade financeira do Estado alusivo à impossibilidade de um magistrado, no exercício jurisdicional, ou, até mesmo, o próprio Poder Público, de efetivar ou desenvolver direitos, sem que existam meios materiais para tanto, o que consequentemente resultaria despesa orçamentária oficial, ainda que inexistente a previsão do gasto.

A partir do instante em que a própria doutrina constitucionalista cogita um esvaziamento de plena eficácia dos direitos sociais ante tênue diferenciação face à categoria direitos fundamentais, onde ecoa a lição de Canotilho ^[26], debilita-se a possibilidade do controle judicial de implementação e execução de políticas públicas, nos limites estabelecidos pela própria Constituição ^[27].

O peso dos argumentos que levam, no entanto, a desprezar-se o necessário papel do Poder Judiciário na chancela de defesa dos direitos sociais conspurcados, é certamente questionável. Aliás, é a ausência de densa argumentação jurídica, fundada na racionalidade pós-positivista que aporta em nossa tradição jurídica, que conduz a essa obliteração dos direitos sociais, em especial de direitos sociais, como os relativos à saúde e à moradia, pela própria extensão de conseqüências que esse direito subjetivo desencadeia.

O revés econômico pelo qual passa nosso País, à conta de sua débil condição de modernidade neoliberal tardia, arrefece as expectativas quanto à construção de um necessário aparato constitucional de excelência decisória e compromisso com o ideal democrático projetado nas linhas da Constituição. As adaptações sofridas pelo Texto de 1988 demonstraram, tão só, como é fácil levar a débito a perenidade das convicções ilusórias de um Estado social municiado para a concreção dos direitos de cidadania.

O problema central a ser perseguido na sondagem em prospecção motiva-se, em sendas críticas, na ausência de um eixo discursivo concentrado na realidade constitucional vivida: a doutrina da aplicabilidade das normas constitucionais, a despeito da notável evolução conceitual desenvolvida, sobretudo, a partir do final da década de 60, com a obra de José Afonso da Silva ^[28], deixa-se esvanecer diante da insegurança interpretativa (ou da própria aplicabilidade da qual é ínsita) que ocasiona em lindes práticos.

Ocorre, nesta seara, um processo curioso de transposição teórica de marcos estrangeiros, à vista da fácil captação e assimilação acrítica dos sopros alienígenas, que insistem em imiscuir-se no perscrutar da realidade sócio-legal brasileira, pelos próprios investigadores pátrios, sem o mínimo cuidado com o peculiar paradigma alçado pelo contexto brasileiro.

Com efeito, é na própria deblateração da eficácia jurídica das normas que amparam direitos sociais tal como o direito à moradia, entre tantos outros, que vislumbra-se o problema do esvaziamento da argumentação jusfundamental, por meio de insípidos embates acadêmicos e sua justaposição ante à prática social de exclusão e desprezo aos comiserados. É exatamente na busca por marcos lógicos mais apurados que se poderá insculpir um sistema de fundamentação e interpretação do contexto dos direitos de especial categoria.

Diante da inoperatividade do legislativo, a via judiciária apresenta-se como forma de dialógica democrática entre o cidadão e o Estado. Mas em que medida poderia o Judiciário determinar o atendimento da pretensão posta em face da ausência de mecanismos suficientes para o amparo habitacional sob a responsabilidade das autoridades representativas? ^[29]

Não se trata apenas de saber se um juiz pode ou não determinar o fornecimento de medicamentos ou que seja assegurada a entrega de uma unidade habitacional a um grupo de desabrigados em prováveis situações-limite da vida prática, mesmo em face da ausência de texto normativo especifico ou de programa social já formulado pelo próprio Executivo. A hipótese aqui sindicada verte-se à necessidade eleição de um padrão discursivo capaz indicar parâmetros para aferir a legitimidade dos atores judiciais no controle das políticas públicas sociais, demonstrando que a criação/fiscalização de tais corresponde à noção de juridificação da política sem que isso implique rompimento com a teoria democrática da maioria.

Para alcançar esse desiderato, é necessário, sobretudo, romper com as teses sub-desenvolvidas de um direito constitucional de baixa eficácia e com a falácia da "reserva do possível", esta última, segundo Andreas Krell, "fruto de um direito constitucional comparado equivocado". ^[30]

De outra sorte, lembra Ricardo Lobo Torres que, embora o Supremo Tribunal Federal tenha decidido que o Executivo não está obrigado a pagar precatório judicial se não houver recursos disponíveis ^[31], esse entendimento não deve se estender para os casos em que se discute a garantia do "mínimo existencial" – a própria noção de direitos fundamentais sociais –, "que tem prevalência sobre eventuais sobras de caixa". ^[32]

O debate tem evoluído substancialmente: prova disso é que o Supremo Tribunal Federal já decidira, em outra ocasião, acerca possibilidade de controle judicial das políticas públicas, mesmo que sua formulação e execução presumam-se reservadas aos demais Poderes:

Não obstante a formulação e execução de políticas públicas dependam de opções políticas a cargo daqueles que, por delegação popular, receberam investidura em mandato coletivo, cumpre reconhecer que não se revela absoluta, nesse domínio, a liberdade de conformação do legislador, nem a de atuação do Poder Executivo. ^[33]

Não obstante, o problema acerca de uma gradação máxima de acionabilidade dos direitos sociais ainda está longe de um deslinde teórico e prático-dogmático ^[34].

Na visão de Böckenförde, os direitos sociais não exprimem, por si mesmo, um conteúdo fixo quanto à extensão de sua eficácia, se de mínima, média ou máxima gradação, de sorte que os direitos fundamentais cingem-se a – nada mais que – tarefas constitucionais (Verfassungsaufträge) ^[35].

Na esteira da conclusão pontual de Loreci Gottschalk, em sua exauriente dissertação de mestrado, quando se fala de direito à habitação, não se pode almejar que seu conteúdo esteja na pertença das opções constitucionais: "antes pressupõe uma tarefa de concretização e de mediação do legislador ordinário, e cuja efetividade está dependente da chamada ´reserva do possível´". ^[36]

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5. As políticas sociais de habitação: as novas diretrizes da Secretaria Nacional de Habitação

O Sistema Financeiro de Habitação (SFH), instituído pelo art. 8º da Lei 4.380, de 21 de agosto de 1964, baseou-se no princípio de que os recursos para a execução de um plano habitacional deveriam ser captados, basicamente, em âmbito interno do País, somando-se as disponibilidades dos órgãos oficiais com a dos órgãos particulares, estimulando-se por variadas formas a poupança dos indivíduos ou grupos.

Nesse desiderato, diversos mecanismos foram surgindo, de modo a permitir o fomento habitacional, tal como as cooperativas habitacionais, constituídas com o objetivo de proporcionar, exclusivamente a seus associados, a construção e aquisição de imóveis e sua integração sócio-comunitária ^[37].

Com o passar do tempo, a correção monetária tornou-se fator proibitivo da criação de moradia, questão sumamente agravada com a desvirtuação, pelos próprios órgãos responsáveis, das normas do SFH, ocasionando fissuras nos contratos de mútuo e, inviabilizando sobremaneira o extinto Fundo de Compensação de Variações Cambiais – FCVS, criado com o objetivo de cobrir o pagamento dos saldos residuais de financiamentos do SFH.

Diante de tais circunstâncias, os mutuários que conseguiam suportar os reajustes das prestações chegavam ao final do contrato devendo o dobro do valor financiado, além de ter que repactuar o débito por muitos anos ^[38]. Após a extinção do Banco Nacional de Habitação (BNH), a Caixa Econômica Federal passou a gerir os direitos e obrigações do sistema de financiamento habitacional ^[39].

O SFH foi desgastado por sucessivas medidas de operacionalização que, contrapostas ao panorama econômico e à própria política de finanças do Governo, acabaram por afastar os adquirentes da casa própria da efetiva conquista de sua moradia condigna, havendo em muitos casos, o leilão do imóvel financiado, resultante de execução extrajudicial. Por esse exemplo, percebe-se claramente que os desdobramentos do SFH trouxeram severos prejuízos para a economia popular, malogrado o desiderato de propiciar a construção e a compra de residências ^[40].

O arrefecimento do sistema habitacional nacional e os problemas oriundos dos contratos de mutuários do SHF, que só recentemente vêm sendo equacionados, ao tempo em que foram propostas mudanças estruturais no setor. Com o Ministério das Cidades, criado pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva em 1º de janeiro de 2003, a política setorial de desenvolvimento urbano, incluindo-se, a habitação, foi impulsionada. Com o aparecimento da Secretaria Nacional de Habitação, órgão vinculado ao Ministério das Cidades, busca-se o equacionamento do déficit habitacional brasileiro ^[41].

O foco do novo paradigma de política habitacional é garantir moradias para as pessoas que vivem em guetos, cortiços, favelas e palafitas nas regiões metropolitanas. No primeiro semestre de 2004 foi lançado o Programa de Crédito Solidário, que possibilita um leque de ações de interesse social desenvolvidos pelo Governo, utilizando recursos do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS), que desde 1995, "fugindo à sua destinação legal, eram empregados somente em aplicações financeiras, embora, de acordo com a lei que o criou, devessem ser destinados ao financiamento de investimentos na área de habitação popular". ^[42]

Em 2004, as estimativas do Ministério das Cidades indicam que foram atendidas cerca de 543.000 famílias, com a aplicação de recursos da ordem de R$ 8,8 bilhões ^[43].

Já em 2005, as Portaria Conjunta nº 1 e 2, das Secretaria do Tesouro Nacional e Secretaria Nacional de Habitação, deram início a uma nova etapa na política habitacional nacional, o chamado Programa de Subsídio à Habitação de Interesse Social (PSH). No último dia 19 de abril de 2005, foi editada a Portaria nº. 289, da Secretaria do Tesouro Nacional, em que foram homologadas as ofertas de recursos públicos destinados a 29.992 novos financiamentos para atender famílias de baixa renda.

A partir do momento em que o Governo possa reafirmar e praticar, efetivamente, medidas de implementação do direito social à moradia, alguns efeitos positivos almejados poderão ser sentidos, de acordo com o pesquisador Nelson Saule Junior ^[44]:

- A faculdade de o cidadão exigir de forma imediata as promoções e ações constitutivas desse direito, face à inércia do Estado que pode configurar a inconstitucionalidade por omissão;

- O direito de acesso à justiça, mediante ações e processos judiciais eficazes, destinados à proteção do direito à moradia;

- O direito de participar da formulação e implementação das políticas habitacionais.

Há de se levar em conta, ainda, que o problema habitacional envolve aspectos plúrimos, a começar pela própria perspectiva da dignidade humana, ínsita à questão, passando pelo foco da saúde pública, até chegar ao que hoje se convencionou chamar direito ao desenvolvimento: a construção civil, cujo peso na formação do Produto Interno Bruto é estimado em 19%, responde, de acordo com cálculos do IBGE, por 7,1% do emprego nas seis principais regiões metropolitanas brasileiras.

A radiografia do modelo social de habitação do Brasil não poderia ter sido melhor captado por Celso Furtado ^[45]:

A pobreza no Brasil não resulta das disparidades entre o mundo rural e o mundo urbano, como na Índia, e sim da concentração de renda urbana. No mundo inteiro houve e há problemas de déficit habitacional. Mas todos os países em que houve e há políticas de financiamento da construção resolveram parcialmente, ou pelo menos evitaram o agravamento do problema. Em alguns países da Europa, e na Nova Zelândia, a habitação é uma meta social definida pelo governo. Desde os anos 1950 a França vem construindo as chamadas habitations à loyer modéré (HLM), casas e apartamentos de aluguel reduzidos; o déficit habitacional que havia no final da Segunda Guerra foi sanado em pouco mais de dez anos. Essa política de financiamento nos tem cruelmente faltado. O Banco da Habitação realizou muita coisa, mas foi fechado em meados dos anos 1980, sem uma crítica mais séria do que estava fazendo. Como era uma herança dos governos militares, havia contra ele uma opinião pública bastante desfavorável. Hoje se percebe que foi um erro ter acabado com esse banco, auxílio indispensável à solução do problema mais grave e de mais difícil solução no Brasil: a habitação.

Com efeito, o déficit habitacional é o grande empecilho para superar-se o quadro de pobreza. Os 53 milhões de pobres e miseráveis brasileiros não têm como pagar um aluguel, muito menos como possuir uma moradia. Suprir esse déficit exige um investimento a longo prazo, uma massa de recursos que podemos estimar em 4% do produto nacional. O constante endividamento do país agrava o quadro da pobreza e complica a implantação de projetos que visem a solucioná-la. Hoje, por exemplo, se o governo conseguisse o equivalente a 4% do produto nacional, essa parcela seria logo absorvida pelo pagamento de juros.

Portanto, a pesquisa interdisciplinar aqui é mais que emergente, é imprescindível, à vista da interface existente entre o direito social de habitação e elementos específicos tais como a qualidade da habitação ^[46], o planejamento urbanístico, o controle sanitário/epidemiológico, as nuances econômicas e desenvolvimentistas, os dados emintemente sociológicos ^[47], principalmente, o aspecto da cidadania e da identidade do ser humano com o ambiente em que vive ^[48].

Contudo, o novo paradigma constitucional direito de habitação deve se alinhar à realidade mundial de reconhecimento de tais direitos, o que faz com que a disposição normativa dos direitos sociais transmute-se em valoroso background para a concreção de um sistema societal equilibrado, condigno e adequado, dentro de um adequado padrão de vida, ínsito ao mínimo existencial social.

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Referências

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NOTAS

⁰¹ Luís Roberto Barroso. O direito constitucional e a efetividade de suas normas: limites e possibilidades da constituição brasileira. 5. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 317.

⁰² "Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição." (Destaque não constante da redação original).

⁰³ Cf. Mailson da Nóbrega. A Justiça e a revolução no crédito imobiliário. Folha de São Paulo. São Paulo, 13 jun. 1997.

⁰⁴ Fustel de Coulanges. A Cidade Antiga. Trad. Jonas Camargo Leite e Eduardo Fonseca. São Paulo: Hemus, 1975, p. 52.

⁰⁵ Henri Capitant. Vocabulario Juridico. Trad. Aquiles Horacio Guaglianone. Buenos Aires: Depalma, 1961.

⁰⁶ Pietro Perlingieri. Perfis do Direito Civil. Trad. Maria Cristina De Cicco. 3. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1997, p. 199.

⁰⁷ Idem, p. 199.

⁰⁸ Fernando Abujamra Aith. O direito à moradia nos sistemas nacional e internacional de proteção dos direitos humanos. Disponível na Internet. . Acesso em 15/01/2001.

⁰⁹ Fonte: Secretaria de Política Urbana do Governo Federal, SEPURB/FJP, 1996. Segundo Olívio Dutra, Ministro das Cidades (órgão que atualmente gerencia o setor habitacional nacional, por meio de uma Secretaria vinculada), há estimativas que, de 1995 a 2002, apenas 30% dos recursos investidos em habitação popular foram destinados à população de baixa renda. "Ignorar tal demanda tem um alto preço: de acordo com o Censo 2000, o Brasil chegou ao final do século 20 com 3.905 favelas disseminadas por todo o país. É um problema que vem se agravando ao longo dos anos, como o comprovam as estatísticas. As taxas de crescimento dos domicílios favelados superam em muito as taxas de crescimento domiciliar: entre 1991 e 2000, os domicílios favelados cresceram 4,18% ao ano, enquanto a taxa de crescimento domiciliar no mesmo período foi de 2,8% ao ano. Em 1950, das cidades brasileiras, apenas São Paulo e Rio de Janeiro tinham mais de 1 milhão de habitantes. Em quatro décadas, 13 cidades atingiram este patamar. Hoje, além das regiões metropolitanas de São Paulo, que abrange 39 municípios, e do Rio de Janeiro, que inclui 21 cidades, existem outras 10 grandes metrópoles. Juntas, elas abrigam 33,6% da população brasileira. Nestas regiões, devido à falta de moradias, os assentamentos periféricos têm aumentado consideravelmente a sua área de ocupação. Os números evidenciam a necessidade de revigoração do financiamento imobiliário, com a reestruturação institucional e legal do setor (...)". Olívio Dutra. Soluções para a habitação das famílias de baixa renda. Valor Econômico. São Paulo, 13 set. 2004.Dados complementares sobre a habitação social no Brasil podem ser obtidos em consulta ao site do Ministério das Relações Exteriores [Política Externa, Agenda, Desenvolvimento, Habitação]. Disponível em: . Estudo recente da Fundação João Pinheiro, contratada pelo Governo brasileiro, estimou o déficit habitacional do Brasil, em 1995, em 4 milhões de novas moradias urbanas e 1,6 milhão de novas moradias na área rural. Da necessidade de moradias urbanas, 55% referem-se a famílias com renda mensal de até dois salários mínimos, 29% a famílias com renda mensal de dois a cinco salários mínimos e 16% a famílias com renda superior a cinco salários mínimos. Na área rural, a concentração da necessidade de moradias na faixa de até dois salários mínimos cresce para 78%, enquanto na faixa de dois a cinco salários mínimos é de 16% e naquela acima de cinco salários mínimos é de apenas 6%.

Para uma análise mais atual e pungente, com dados das Relatorias Nacional e Especial da Organização das Nações Unidas (ONU), que confirmam descaso histórico com a precariedade da situação da moradia das populações de baixa renda no País, cf. Nelson Saule Júnior e Patrícia Cardoso. Direito à Moradia no Brasil - Violações, práticas positivas e recomendações ao governo brasileiro. São Paulo: Pólis, 2005.

¹⁰ Por seu turno, o art. 3º dispõe que são objetivos da República do Brasil, "a construção de uma sociedade livre, justa e solidária; a garantia do desenvolvimento nacional; a erradicação da pobreza e da marginalização, reduzindo-se as desigualdades sociais; a promoção do bem de todos, sem preconceitos ou quaisquer formas de discriminação".

¹¹ Norberto Bobbio. A Era dos Direitos. Trad. Carlos Nelson Coutinho. Rio de Janeiro: Campus, 1992, p. 49.

¹² José Joaquim Gomes Canotilho. Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador: Contributo para a Compreensão das Normas Constitucionais Programáticas. Coimbra: Coimbra, 1994, p. 113-121.

¹³ Idem, ibidem, p. 115.

¹⁴ Idem, ibidem, p. 364.

¹⁵ Cf. Gilmar Ferreira Mendes. Os direitos fundamentais e seus múltiplos significados na ordem constitucional. Revista Diálogo Jurídico. Salvador, n. 10, janeiro, 2002. Disponível em: . Acesso em: 6 mar. 2005.

¹⁶ Ingo Wolfgang Sarlet. A Eficácia dos Direitos Fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1998.

¹⁷ Ingo Wolfgang Sarlet. Os Direitos Sociais Fundamentais na Constituição de 1988. Instituto Brasiliense de Direito Público. Disponível em: . Acesso em: 13 jan. 2001.

¹⁸ Jorge Miranda. Manual de direito constitucional. 4. ed. Coimbra: Coimbra, 1990, Tomo I, p. 218.

¹⁹ Marcelo Weick Pogliese. A Morte das normas constitucionais programáticas com eficácia limitada. Jus Navigandi. Disponível em: jus.com.br/revista/doutrina/texto.asp?id=99>. Acesso em: 25 mai. 2005.

²⁰ Luciano Mariz Maia. O cotidiano dos direitos humanos. João Pessoa: Universitária, 1999, p. 113.

²¹ O dispositivo alude ao direito a um "salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender às suas necessidades vitais básicas e às de sua família com moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social, com reajustes periódicos que lhe preservem o poder aquisitivo, sendo vedada sua vinculação para qualquer fim". (Sem negrito na redação original).

²² José Carlos Vieira de Andrade. Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976. Coimbra: Almedina, 1998, p. 38-39.

²³ Recurso Extraordinário n.º 352.940-4 (São Paulo). Min. Relator: Carlos Velloso. Data do julgado: 24 abr. 2005. Ainda não houve publicação no Diário da Justiça da União. Eis o trecho fundamental do voto condutor: "tendo em vista o princípio isonômico, o citado dispositivo inciso VII do art. 3º, acrescentado pela Lei 8.245/91, não foi recebido pela EC 26, de 2000. Essa não recepção mais se acentua diante do fato de a EC 26, de 2000, ter estampado, expressamente, no art. 6º, C.F., o direito à moradia como direito fundamental de 2ª geração, direito social. Ora, o bem de família- Lei 8.009/90, art. 1º - encontra justificativa, foi dito linha atrás, no constituir o direito à moradia um direito fundamental que deve ser protegido e por isso mesmo encontra garantia na Constituição". Cf., ainda, Eliane Maria Barreiros Aina. O fiador e o direito à moradia: direito fundamental à moradia frente à situação do fiador proprietário de bem de família. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002.

²⁴ Regina Maria Macedo Nery Ferrari. Normas Constitucionais Programáticas: Normatividade, Operatividade e Efetividade. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 239.

²⁵ Marcelo Antonio Theodoro. Direitos Fundamentais e sua Concretização. Curitiba: Juruá, 2002, p. 120. Esclarece, ainda, o mesmo autor: "Aaferição desta disponibilidadeéfeita em função doorçamento. Justifica-seque a concessão de determinadas prestações, ou seja, a realização de determinados direitos, podeimplicara inviabilização da consecução de outros". Idem, p. 120.

²⁶ Ricardo Lobo Torres. O Mínimo Existencial, os Direitos Sociais e a Reserva do Possível. In: Antônio José Avelãs Nunes; e Jacinto Nelson de Miranda Coutinho (org.). Diálogos Constitucionais: Brasil-Portugal. Rio de Janeiro: Renovar, 2004, p. 447-471

²⁷ Cf. Eduardo Appio. Controle Judicial das Políticas Públicas no Brasil. Curitiba: Juruá, 2005.

²⁸ A doutrina aqui referida encontra-se em sua obra ´Aplicabilidade das Normas Constitucionais´, originalmente publicada em 1968. Há outra edição, substancialmente revista dessa obra: José Afonso Silva. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 1999.

²⁹ De grande interesse para a pesquisa, mas insuscetível de uma análise mais circunstanciada, face às limitações naturais do estudo – em especial quanto à extensão –, é a questão da juridificação ou judicialização da política. O tema é extremamente instigante e perfila algumas nuances variáveis na doutrina , inclusive quanto à designação, mas todos aferrados ao mesmo objetivo central: a análise conjuntural da chamada "construção/expansão do poder do Judiciário". A obra referencial desse temário é C. Neal Tate; e Tobjörn Vallinder. The Global Expansion of Judicial Power. New York: University Press, 1995. Entre nós, destacam-se os trabalhos de Luiz Werneck Vianna; Maria Alice Rezende Carvalho; Manuel Palácios Cunha Melo; e Marcelo Baummam Burgos. A Judicialização da Política e das Relações Sociais no Brasil. Rio de Janeiro: Revan, 1999; e Marcus Faro de Castro. O Supremo Tribunal Federal e a Judicialização da Política. Revista Brasileira de Ciências Sociais. São Paulo, v. 12, no. 34, p. 147-156, jun. 1997.

³⁰ Andreas J. Krell. Direitos Sociais e Controle Judicial no Brasil e na Alemanha: Os (des) Caminhos de um Direito Constitucional "Comparado". Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2002, p. 51.

³¹ Intervenção Federal 492/SP. Acórdão do Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes. Data do acórdão: 26/03/2003. Publicado no Diário da Justiça da União de 01/08/2003.

³² Ricardo Lobo Torres. O Mínimo Existencial, os Direitos Sociais e a Reserva do Possível. In: Antônio José Avelãs Nunes; e Jacinto Nelson de Miranda Coutinho (org.). Diálogos Constitucionais: Brasil-Portugal. Rio de Janeiro: Renovar, 2004, p. 465.

³³ Medida Cautelar em Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 45/DF. Rel. Min. Celso de Mello. Decisão de 29/04/2004. Informativo do STF nº 345/2004. Permite-se transcrever a ementa do julgado: Ementa: Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental. A questão da legitimidade constitucional do controle e da intervenção do poder judiciário em tema de implementação de políticas públicas, quando configurada hipótese de abusividade governamental. Dimensão política da jurisdição constitucional atribuída ao Supremo Tribunal Federal. Inoponibilidade do arbítrio estatal à efetivação dos direitos sociais, econômicos e culturais. Caráter relativo da liberdade de conformação do legislador. Considerações em torno da cláusula da "reserva do possível". Necessidade de preservação, em favor dos indivíduos, da integridade e da intangibilidade do núcleo consubstanciador do "mínimo existencial". Viabilidade instrumental da argüição de descumprimento no processo de concretização das liberdades positivas (direitos constitucionais de segunda geração).

³⁴ Cf. Lenio Luiz Streck. A concretização de direitos e a validade da tese da constituição dirigente em países de modernidade tardia. In: Antônio José Avelãs Nunes e Jacinto Nelson de Miranda Coutinho (org.). Diálogos Constitucionais: Brasil-Portugal. Rio de Janeiro: Renovar, 2004, p. 301-37. Mais diretamente associado ao tema central dos presentes escritos v. Fernando Guilherme Bruno Filho. Eficácia das Normas Constitucionais de Direitos Fundamentais: o direito a habitação. Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política. São Paulo, v.7, n. 26, p. 241-256, jan./mar. 1999; e Alessandra Gotti Bontempo. Direitos sociais: eficácia e acionabilidade à luz da Constituição de 1988. Curitiba: Juruá, 2005.

³⁵ Ernest W. Böckenförde. Escritos sobre Derechos Fundamentales. Trad. Juan Luis Requejo Pagés e Ignacio Villaverde Menéndez. Baden-Baden: Nomos, 1993, p. 67-68.

³⁶ Loreci Gottschalk Nolasco. Constitucionalismo e direitos sociais: um enfoque ao direito social de moradia. Brasília: Universidade de Brasília, 2002 [Dissertação de mestrado], p. 199.

³⁷ Resolução do Banco Nacional de Habitação nº 10/1978.

³⁸ Cf. Fábio Bittencourt Rosa. Justiça e Habitação. Folha de São Paulo, 12 jul. 1997.

³⁹ Decreto Presidencial nº. 2.291, de 21 de novembro de 1986.

⁴⁰ Cf. André Luiz Mendonça da Silva. Questões do Sistema Financeiro da Habitação. 4. ed. Curitiba: Juruá, 2003; e Gilson Luiz Inácio. Direito Social à Moradia e a Efetividade do Processo. Curitiba: Juruá, 2002.

⁴¹ A Secretaria Nacional de Habitação do Ministério das Cidades é responsável pela formulação e proposição dos instrumentos para a implementação da Política Nacional de Habitação. Busca desenvolver os trabalhos de concepção e estruturação da estratégia para equacionamento do déficit habitacional brasileiro. A questão habitacional articula-se com as políticas urbana, fundiária e de saneamento. O site da SNH é o seguinte: http://www.cidades.gov.br/index.php?option=content&task=section&id=16&menupid=213&menutp=habitacao.

⁴² A denúncia parte do próprio Ministro das Cidades: Olívio Dutra. Soluções para a habitação das famílias de baixa renda. Valor Econômico. São Paulo, 13 set. 2004."Com uma disponibilidade que, em 31 de dezembro do ano passado, totalizava R$ 542,8 milhões, o FDS permitiu a estruturação de um programa, o primeiro desde 1990, de financiamento à demanda habitacional organizada em cooperativas e associações, em condições inovadoras, como juro zero, correção anual das prestações pela TR, prazo de até 240 meses para pagamento, atendimento prioritário às famílias com renda de até três salários mínimos e adoção do mecanismo de aval, o que garante efetivo acesso ao crédito a uma faixa populacional até então marginalizada pelos mecanismos de financiamento imobiliário. O programa proporciona a cada família até R$ 10 mil (no caso de moradores em regiões metropolitanas, até o dobro desta quantia) para construção de novas habitações e conclusão ou reforma de moradias já existentes. Este ano, em sua primeira etapa, o Crédito Solidário deve beneficiar 41 mil famílias". Olívio Dutra. Soluções para a habitação das famílias de baixa renda. Valor Econômico. São Paulo, 13 set. 2004.

⁴³ Olívio Dutra. Soluções para a habitação das famílias de baixa renda. Valor Econômico. São Paulo, 13 set. 2004.

⁴⁴ Nelson Saule Junior. O direito à moradia como responsabilidade do Estado brasileiro. Cadernos de Pesquisa do CEBRAP – Centro Brasileiro de Análises e Planejamentos. São Paulo, n. 7, p. 65-80, mai. 1997, p. 70-71.

⁴⁵ Celso Furtado. Em busca de novo modelo: reflexões sobre a crise contemporânea. 2. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2002, p. 17-19.

⁴⁶ Cf. Jorge de Campos Valadares. Qualidade do espaço e habitação humana. Ciência & Saúde Coletiva. São Paulo, v. 5, n.1, p.83-98, 2000.

⁴⁷ Licia Valladares. A gênese da favela carioca: a produção anterior às ciências sociais. Revista Brasileira de Ciências Sociais. São Paulo, v.15, no.44, p. 5-34, out. 2000.

⁴⁸ Sobre esse último aspecto é importante registrar a vitalidade dos movimentos sociais na concretização dos direitos, em especial, a partir da atuação de núcleos de cidadania e extensão comunitária. Estabeleceremos como paradigmático o trabalho desenvolvido pelo Núcleo de Prática Jurídica e Escritório de Direitos Humanos e Cidadania, da Faculdade de Direito da Universidade de Brasília (sob a coordenação dos professores José Geraldo da Sousa Junior e Alexandre Bernardino Costa), de facilitação às comunidades selecionadas, no caso concreto, a do Acampamento da Telebrasília e a de Ceilândia, o acesso a seus direitos, elegendo para atuação a defesa dos Direitos Humanos na busca da dignidade da pessoa humana, da materialização do direito à moradia como condição básica e núcleo essencial à afirmação dessa dignidade e a atuação nas áreas cível, penal e trabalhista decorrentes de demandas imediatas das carências constitutivas do que na proposta se denominou "pólos pró-cidadania". A partir do assessoramento comunitário do referido Núcleo, inúmeras famílias puderam ser atendidas para que fossem sanados os problemas relativos à ocupação do solo dos acampamentos abrangidos pela ação. Destaque-se que esse trabalho foi fundamental para o estabelecimento de uma identidade coletiva e a busca pela promoção não só do direito de morar, mas, também, da dignidade em se sentir morador daqueles cenários, na possibilidade de consecução de todos os valores mais francos à vida familiar e social. Cf. - Maria Elenir Nardi. O Acampamento da Telebrasília e a sua luta pelo direito de morar. In: Direito à memória e à moradia: realização de direitos humanos pelo protagonismo social da comunidade do acampamento da Telebrasília. Brasília: UnB, 1999, p. 21-55; e Nishlei Vieira de Mello. O direito de morar e o direito à memória: um olhar sobre o Acampamento da Telebrasília. In: Direito à memória e à moradia: realização de direitos humanos pelo protagonismo social da comunidade do acampamento da Telebrasília. Brasília: UnB, 1999, p. 77-91.