Competências legislativas e a relação da legislação comunitária frente às leis nacionais

1. Sobre a constituição e natureza jurídica da União Europeia

O artigo 1º do Tratado da União Europeia dispõe que pela força daquele documento, as ALTAS PARTES CONTRATANTES instituem entre si uma UNIÃO EUROPEIA designada no referido documento por <<União>>, à qual os Estados-membros atribuem competências para atingirem seus objetivos. Consta ainda do referido artigo, que o objetivo deste tratado é gerar uma união cada vez mais estrita entre os povos da Europa e que, sempre que possível, as decisões serão tomadas de forma aberta, respeitando-se com prioridade o nível mais próximo dos cidadãos (MESQUITA, 2010, pág. 21).

Constitucionalmente tratando, a União Europeia representa uma confederação de países que se aliançam, por força do Tratado da União Europeia[1] e pelo Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. Como dispõe o artigo 1º do Tratado da União Europeia estes tratados têm o mesmo valor jurídico, ou seja, nenhum é hierarquicamente superior ao outro, sendo partes indispensáveis do todo que representa a União, que por sua vez sucede à Comunidade Europeia (MESQUITA, 2010, pág. 22).

Sobre a classificação da União Europeia como confederação de Estados, Jorge Miranda explica que confederações são novas realidades jurídico-internacionais de integração econômica e até política. Ele lembra que do pacto confederativo resulta uma entidade a se, com órgãos próprios (pelo menos, uma assembleia ou dieta confederal). Não chega a emergir um novo poder político ou mesmo uma autoridade supraestatal com competência genérica. Tudo se passa ainda no campo do Direito internacional, e não já no do Direito interno como sucede nos estados compostos (MIRANDA, 2011, pág147).

Ponto importante a considerar é o que consta no artigo 4ª, item 1, que dispõe que, nos termos do artigo 5º, as competências que não sejam atribuídas à União nos Tratados pertencem aos Estados-membros (MESQUITA, 2010, pág. 23). Nota-se, pela força deste dispositivo, que as competências atribuídas à União são numerus clausus e que a competência residual fica à cargo dos Estados-membros.

O item 2 deste mesmo artigo 5º destaca que a União respeita a igualdade dos Estados-membros perante os Tratados, bem como a respectiva identidade nacional, refletidas nas estruturas políticas e constitucionais fundamentais de cada um deles, incluindo no que se refere à autonomia local e regional. A União respeita as funções essenciais do Estado, nomeadamente as que se destinam a garantir a integridade territorial, a manter a ordem pública e a salvaguardar a segurança nacional.

Em outras palavras, a União Europeia, através do seu Tratado constitutivo, um “Texto Fundamental de fato”, contendo as diretrizes gerais que deve orientar a atuação dos Estados-membros, de modo que estes precisam agir, para fazer mover em seus círculos internos, sob pena de violar o referido Tratado, as estruturas indispensáveis[2] à concretização das regras e diretrizes ali estabelecidos.

Quando o legislador comunitário aduz que a União deve respeitar a identidade nacional do Estado-membro, refletida nas estruturas políticas e constitucionais fundamentais de cada um deles, este está a afirmar que cada Estado-membro deve ter sua própria estrutura política e constitucional e que, portanto, a União não possui a soberania que um Estado federal possui. A União, aqui considerada, deve ser vista, apenas, sob o aspecto “supra contratual”[3], que através de cessões mútuas de parcelas das soberanias dos Estados-membros envolvidos, constitui-se uma verdadeira confederação de interesses estatais, objetivando um quadro de transformações que levem à unidade do espírito e estilo de vida europeu.

2. Competências da União e dos Estados-membros à luz do Princípio da Subsidiariedade

Art. 5º do tratado da União Europeia, em seu item 1 dispõe que a delimitação das competências na União rege-se pelo princípio da atribuição e que o exercício de competências da União rege-se pelos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade. Em virtude do princípio da atribuição, a União atua unicamente dentro dos limites das competências que os Estados-membros lhe tenham atribuído nos Tratados para alcançar os objetivos fixados por estes últimos. Neste sentido, as competências que não sejam atribuídas à União nos tratados pertencem aos Estados-membros (item 2 do artigo 5º do Tratado da União Europeia) (MESQUITA, 2010, pág. 24).

O ordenamento da União Europeia funciona através de uma estrutura escalonada das normas. Sobre esta questão, a Fundação Francisco Manoel dos Santos explica que tal como sucede com os ordenamentos jurídicos nacionais, o da União Europeia (UE) estrutura‑se de uma forma que se pode dizer hierarquizada. Nela assumem grande importância tanto os instrumentos produzidos pelos órgãos legislativos da UE como as decisões do seu Tribunal da Justiça. Antes de mais, existem os tratados criadores da Comunidade Europeia e depois da UE, os protocolos adicionais e os atos de revisão ou desenvolvimento dos mesmos, bem como os atos de adesão e os princípios gerais de direito comunitário. Trata‑se de uma espécie de direito constitucional da UE, que tem supremacia sobre as demais legislações. Abaixo dele vêm os regulamentos, as diretivas, as decisões, as recomendações e os pareceres, provenientes dos órgãos legislativos criados pelos tratados: Parlamento Europeu, o Conselho da União Europeia e a Comissão Europeia (FUNDAÇÃO FRANCISCO MANUEL DOS SANTOS, 2016).

Ainda sobre a estrutura das normas, a Fundação Francisco Manuel dos Santos (2016), explica que o regulamento é o instrumento jurídico mais forte. Tem alcance geral, ou seja, aplica‑se a uma categoria de destinatários e não a qualquer Estado ou entidades em particular, pelo que vincula todas as pessoas singulares ou coletivas[4], empresas, governos, etc., no seu âmbito de aplicação. É diretamente aplicável: entra em vigor assim que é publicado no Jornal Oficial das Comunidades, sem requerer qualquer mecanismo de recepção no ordenamento jurídico dos Estados‑membros. É obrigatório em todos os seus elementos, ou seja, os países não podem adaptar o seu conteúdo ao ordenamento jurídico interno.

A diretiva, por sua vez, é o instrumento legislativo comunitário por excelência, dado que permite atender a diferenças culturais, econômicas e sociais existentes entre os Estados‑membros. Vincula‑os apenas nos resultados a alcançar, não quanto à forma e meios a adoptar para atingir esses resultados. Os Estados devem transpor as diretivas para o direito nacional (FUNDAÇÃO FRANCISCO MANUEL DOS SANTOS, 2016). Neste sentido, admite-se adaptações feitas pelo direito interno de cada país.

Quanto à decisão, é obrigatória em todos os seus elementos, tal como o regulamento. Porém, ao contrário dele, pode ter alcance individualizado, dirigindo‑se apenas a um ou vários Estados‑membros. Quanto às recomendações e pareceres, estão previstos no Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia como atos de carácter não vinculativo, pelo que é possível a sua adoção e cumprimento pelas instituições europeias (FUNDAÇÃO FRANCISCO MANUEL DOS SANTOS, 2016), ou não.

No que tange ao princípio da subsidiariedade, o item 3 do artigo 5º do Tratado da União Europeia é claro ao dispor que em virtude do mesmo, nos domínios que não sejam da sua competência exclusiva, a União intervém apenas se, e na medida em que os objetivos da ação considerada não possam ser suficientemente alcançados pelos Estados-membros, tanto ao nível central como ao nível regional ou local, podendo, contudo, devido às dimensões ou aos efeitos da ação considerada, ser mais bem alcançados ao nível da União. Dispõe ainda este mesmo item 3 do artigo 5º, que as instituições da União aplicam o princípio da subsidiariedade em conformidade com o Protocolo relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade. Os parlamentos nacionais velam pela observância do princípio da subsidiariedade de acordo com o processo previsto no referido protocolo (MESQUITA, 2010, pág. 24).

O artigo 12º do Tratado da União Europeia dispõe que os parlamentos nacionais contribuem ativamente para o bom funcionamento da União: a) sendo informados pelas instituições da União e notificados dos projetos e atos legislativos da União, de acordo com o protocolo relativo ao papel dos Parlamentos nacionais na União Europeia; b) garantindo respeito pelo princípio da subsidiariedade, de acordo com os procedimentos previstos no Protocolo relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade; c) participando, no âmbito do espaço de liberdade, segurança e justiça, nos mecanismos de execução das políticas da União dentro desse mesmo espaço, nos termos do art. 70º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, e sendo associados ao controle político da Europol e à avaliação das atividades da Eurojust, nos termos dos artigos 88º e 85º do referido Tratado; d) participando dos processos de revisão dos Tratados, nos termos do artigo 48º do presente Tratado; e) sendo informados dos pedidos de adesão à União, nos termos do artigo 49º do presente Tratado; f) participando na cooperação interparlamentar entre os Parlamentos nacionais e com o Parlamento Europeu, nos termos do Protocolo relativo ao papel dos Parlamentos nacionais na União Europeia (MESQUITA, 2010, págs. 27-28).

3. Hipóteses de interferência da União Europeia sobre os Estados-membros

A União Europeia (UE) interfere diretamente nos Estados‑membros nas suas áreas de competência exclusiva e também naquelas em que partilham competências com os Estados‑membros. Mesmo noutras áreas, a UE pode desenvolver ações destinadas a apoiar, coordenar ou completar a ação dos Estados‑membros. A UE tem competência exclusiva nos seguintes domínios: união aduaneira; estabelecimento das regras de concorrência necessárias ao funcionamento do mercado interno; política monetária para os Estados‑membros cuja moeda seja o euro; conservação dos recursos biológicos do mar, no âmbito da política comum das pescas; política comercial comum; e celebração de acordos internacionais quando tal esteja previsto num ato legislativo da UE, seja necessário para lhe dar a possibilidade de exercer a sua competência interna ou seja susceptível de afetar regras comuns ou de alterar o alcance das mesmas (FUNDAÇÃO FRANCISCO MANUEL DOS SANTOS, 2016).

Quando os tratados atribuam à UE competência partilhada com os Estados‑membros em determinado domínio, tanto a UE como os Estados‑membros podem legislar e adoptar atos juridicamente vinculativos. Os Estados‑membros exercem aqui a sua competência na medida em que a UE não a tenha exercido ou em que a UE tenha decidido deixar de exercer a sua competência. As competências partilhadas entre a UE e os Estados‑membros aplicam‑se aos seguintes domínios: mercado interno; política social; coesão económica, social e territorial; agricultura e pescas, com exceção da conservação dos recursos biológicos do mar; ambiente; defesa dos consumidores; transportes; redes transeuropeias; energia; espaço de liberdade, segurança e justiça; problemas comuns de segurança em matéria de saúde pública, no que se refere aos aspectos definidos no tratado. Nos domínios da investigação, do desenvolvimento tecnológico e do espaço, cooperação para o desenvolvimento e ajuda humanitária, a UE tem competência para desenvolver ações sem que isso possa impedir os Estados‑membros de exercerem a sua. Por último, a UE pode desenvolver ações destinadas a apoiar, a coordenar ou a completar a ação dos Estados‑membros, sem substituir a competência exclusiva destes, nos seguintes domínios: proteção e melhoria da saúde humana; indústria; cultura; turismo; educação, formação profissional, juventude e desporto; proteção civil; e cooperação administrativa (FUNDAÇÃO FRANCISCO MANUEL DOS SANTOS, 2016).

A interação entre o direito produzido no âmbito interno (nacional) e o direito produzido no âmbito externo (supranacional), tem trazido discussões acerca da “europeização” do direito administrativo. Neste sentido vale lembrar as lições de Oliveira; Dias (2015, pág. 36), para quem o direito administrativo europeu abrange o direito administrativo comunitário, o direito administrativo próprio da administração comunitária e o conjunto de normas que regulam a cooperação administrativa entre o conjunto de normas que regulam a cooperação administrativa entre a União e os Estados. A sua importância foi crescendo à medida que a Comunidade passou a assumir a tomada de decisões “constitucionais” básicas eu se impõe a todo o espaço jurídico europeu, inclusive ao nível dos direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos europeus. Em todo caso, como ensinam, não deixa de estar inerente a toda esta matéria o protagonismo dos direitos administrativos nacionais (dos Estados membros), reconhecendo-se que este é o único estrato dos diferentes níveis do direito europeu que está desenvolvido de forma completa.

É, todavia, incontornável a influência das regras europeias sobre os direitos administrativos nacionais, nomeadamente por intermédio da obrigação de transposição das diretivas, as quais constituem o impulso fundamental para o desenvolvimento de alguns direitos administrativos especiais, como acontece de forma absolutamente evidente no direito administrativo do ambiente. Assim, o direito administrativo europeu afigura-se-nos, antes de mais, como um direito que pretende a harmonização de normas e a adoção de medidas necessárias para a execução das metas e objetivos fixados nas fontes normativas europeias (OLIVEIRA; DIAS, 2015, pág. 36) .

4. A Relação da Legislação Comunitária Frente as Leis Nacionais

Como bem explica Sousa; Matos (2008, pág. 66), algumas disposições de direito comunitário originário podem considerar-se fonte de direito administrativo interno, nos termos já explicitados a propósito do direito internacional em geral (por exemplo, os artigos 87º-93º TCE[5]). No entanto, como ensinam, muito maior relevância tem assumido, para estes efeitos, o direito comunitário derivado. O TCE previu como fonte do direito comunitário derivado diretamente aplicável nas ordens jurídicas internas dos Estados-membros o regulamento (art. 49º, §2º TCE), tendo a diretiva apenas o alcance de obrigar os Estados-membros à adoção de atos normativos de direito interno que tornassem efetivos os fins por ela estabelecidos (art. 249º, §3º TCE) e sendo a decisão (art. 249, §4º TCE), apesar de dotada de aplicabilidade direta, um tipo de ato individual e concreto.

No entanto, como destacam esses autores, as decisões têm, no entanto, assumido por vezes conteúdo normativo; e a jurisprudência do TJCE, acompanhada pela generalidade dos tribunais nacionais dos Estados-membros desenvolveu a teoria do efeito direto (vertical, nas relações entre Estado e cidadãos; em certas situações, horizontal, nas relações entre cidadãos) e até, mais raramente, da aplicabilidade direta das diretivas suficientemente claras e precisas que não tenham sido atempadamente transpostas pelos Estados-membros (SOUSA; MATOS, 2008, pág. 66).

Por fim, destacam Sousa; Matos (2008, pág. 66), que à luz dos termos inequívocos do art. 249º TCE e do art. 8º, 3 CRP, as decisões normativas e as diretivas com efeito direto teriam, à primeira vista, uma cobertura jurídica no mínimo duvidosa, o que não impediu a generalização da sua aceitação: ao fim e ao cabo, estar-se-ia perante a relevância, sem precedente na maioria das ordens jurídicas europeias continentais, do papel da jurisprudência, particularmente do TJCE, na criação do direito comunitário.

Percebe-se, portanto, a existência de um imbricamento do direito nacional pelo direito comunitário, de modo que as disposições encartadas em diretivas e as decisões das cortes comunitárias acabam prevalecendo frente disposições e decisões contrárias emanadas de autoridades “locais”. A concepção clássica de supranacionalidade na realidade europeia vem ganhando contornos que se afastam da ideia inaugural de uma confederação de estados nacionais. A vigência e cogência das normas que emanam da comunidade europeia, em seus múltiplos alcances e tratamentos, tem, inclusive, suscitado debates sobre uma possível “Constituição Europeia”, nomenclatura amplamente rejeitada pela maioria dos Estados europeus, ao argumento de que sempre há limites para a relativização da soberania de cada Estado-membro e que apesar de interconectividade existente no direito comunitário hoje, o funcionamento e competência dos órgão nacionais, além da cogência do direito e prevalência de decisões nacionais ainda é uma realidade que precisa ser reconhecida. Neste sentido, incabível falar-se em “Constituição Europeia” já que não se pode compreender o território europeu como uma federação, mas como uma Confederação de Estados Nacionais, realidade onde a soberania de cada país deve ser mantida e respeitada pelos demais países do velho continente.

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Referências Bibliográficas

FUNDAÇÃO FRANCISCO MANUEL DOS SANTOS. Direitos e deveres dos cidadãos: que tipos de leis e outros instrumentos têm a união europeia?. Disponível em: <http://www.direitosedeveres.pt/q/o-cidadao-o-estado-e-as-instituicoes-internacionais/uniao-europeia/que-tipos-de-leis-e-outros-instrumentos-juridicos-tem-a-uniao-europeia>. Acesso em 13 de dezembro de 2016.

MESQUITA, Maria José Rangel de. Direito da união europeia: textos básicos. Lisboa: associação acadêmica da faculdade de direito de Lisboa, 2010.

MIRANDA, Jorge. Teoria do estado e da constituição. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2011.

OLIVEIRA, Fernanda Paula; DIAS, José Eduardo Figueiredo. Noções fundamentais de direito administrativo. 4. ed. Coimbra: Almedina, 2015.

SOUSA; Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado de. Direito administrativo geral: introdução e princípios fundamentais. Tomo I. 3. ed. Alfragide: Dom Quixote, 2008.

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[1] O texto do Tratado da União Europeia que ora se refere constitui a versão consolidada publicada no JOUEC 115 de 9 de maio de 2008 e corresponde ao texto do Tratado da União Europeia com as modificações introduzidas pelo Tratado de Lisboa assinado em 13 de dezembro de 2007.

[2] Neste sentido, vale recordar o teor do item 3 do artigo 4º do tratado em questão, quando aduz que os Estados-membros tomam todas as medidas gerais ou específicas adequadas para garantir a execução das obrigações decorrentes dos Tratados ou resultantes dos atos das instituições da União.

[3] Consta do item 3 do artigo 4º do referido tratado, que os Estados-membros facilitam à União o cumprimento de sua missão e abstêm-se de qualquer medida susceptível de pôr em perigo a realização dos objetivos da União.

[4] Que no Brasil, se denomina, pessoas físicas ou jurídicas.

[5] Tratado que Institui a Comunidade Europeia.