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Planejamento urbano integrado como preceito do desenvolvimento sustentável das cidades

Planejamento urbano integrado como preceito do desenvolvimento sustentável das cidades

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A especial finalidade do planejamento urbano é a superação de problemas de injustiça social, visando a melhoria da qualidade de vida e consequente positiva mudança social.

RESUMO: Atualmente, um dos maiores desafios das cidades é tornarem-se sustentáveis, conceito recentemente criado para definir locais que possuem política de desenvolvimento com diretrizes de controle do uso do solo. É um conjunto de pensamentos que estuda o esgotamento do meio ambiente na sua utilização do conforto do indivíduo, o destino correto dos resíduos sólidos, a disponibilidade da água de qualidade sem esgotar mananciais, o reaproveitamento da água pluvial, a criação e a utilização de fontes de energia alternativa, a oferta de transporte alternativo e de qualidade para a população, a garantia de opções de cultura e lazer entre outros. É de extrema importância entender a metodologia e orientações sobre Planejamento Urbano Integrado pois o mesmo é resultado da concertação das diversas políticas e planos setoriais pertinentes aos municípios. Ele envolve diferentes processos e ações de ordem administrativa, técnica, operacional e gerencial. Em linhas gerais, inclui atividades que integram diferentes áreas e saberes multidisciplinares, o levantamento e a análise de dados e da legislação, a definição de diretrizes estratégicas e a realização de processos participativos em diferentes etapas além de englobar transversalmente pautas como proteção ambiental, justiça social, direitos humanos entre outras.

Palavras-chave: Sustentabilidade, Cidades Sustentáveis, Planejamento Urbano Integrado


INTRODUÇÃO

Em 2010, mais de 50% da população mundial passou a viver em cidades caracterizando um fenômeno iniciado com a Revolução Industrial. Tal processo, passados os anos, gerou alarmantes impactos neste concentrado meio ambiente e, segundo estimativas da Organização das Nações Unidas (ONU), até o ano de 2050, esse percentual deverá subir para 70%.

A expansão urbana ocorre principalmente em países de baixa renda, onde já existem sérios problemas de infraestrutura onde um terço das pessoas que vivem atualmente nas cidades está em favelas e assentamentos informais. A tendência é de as pessoas se aglomerarem em cidades, tornando-as cada vez mais caóticas as condições de vida nesses locais. Transformar as cidades é um importante caminho em direção à sustentabilidade. Todavia, isso requer uma melhor governança urbana, planejamento, infraestrutura de qualidade e acesso a serviços básicos. São iniciativas essenciais que certamente abrirão caminho para a integração dessas cidades a sistemas inteligentes, conectados, humanos e sustentáveis. Não por outra razão, governantes, empresas e indivíduos passaram a colocar em suas agendas a discussão de temas que resultem na melhoria de qualidade de vida para os habitantes.

Posto isso, construir cidades sustentáveis implica em pensá-las não apenas do ponto de vista econômico e social, mas também do ambiental. Essa evolução resulta em opções criativas para diminuir as emissões de carbono, a degradação dos ecossistemas e a poluição da água, ar e solo. Presentes em uma série de países, as soluções nesse sentido mostram a ligação entre preservação do ambiente, inclusão social e prosperidade econômica.

Mas o que seriam as tais cidades sustentáveis? Cidades sustentáveis são aquelas que alinham seus padrões de vida, produção e consumo com base em uma combinação entre aspectos econômicos e socioambientais. Em vez de promover um crescimento e consumo desordenados, adotam políticas públicas e ações que impactam positivamente a sustentabilidade. Isso pode se dar com ações que envolvem mobilidade, matriz energética, educação e destinação de resíduos, entre outras áreas.

Lembrando que a sustentabilidade é um propósito para toda a humanidade, uma vez que hábitos como o consumismo estão levando recursos naturais ao esgotamento, além de destruir espécies da flora e fauna e provocar uma crise climática preocupante. Diante desse quadro, a sustentabilidade virou alvo dos países que integram a Organização das Nações Unidas (ONU), que deverá ser alcançado a partir dos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS).

Divididos em 17 tópicos, os ODS estão fundamentados em 5Ps:

  • Pessoas: expressa a intenção de acabar com a pobreza e a fome no mundo;
  • Planeta: compromisso com a preservação ambiental, através do consumo e produção sustentáveis e gestão sustentável dos recursos naturais;
  • Prosperidade: foca em garantir a realização pessoal de todos, contribuindo para o progresso econômico, tecnológico e social em harmonia com os ecossistemas;
  • Paz: promoção de sociedades pacíficas, inclusivas e justas;
  • Parceria: os ODS devem ser buscados por meio de parceria entre nações, governos, organizações da sociedade civil, empresas e cidadãos.

Essas metas requerem ações em nível global, regional e local para que sejam alcançadas, e a demanda local precisa incluir estratégias de desenvolvimento sustentável para as cidades. Afinal, desde 2010 os centros urbanos já são o lar da maior parte da população mundial, carecendo de iniciativas que favoreçam a vida em harmonia com os ecossistemas, sem deixar de lado o progresso e a inclusão social.

Além de que, a pandemia da Covid-19 destacou as implicações de vida ou morte de bairros lotados que estão mal equipados para conter a propagação de doenças. À medida que os países lentamente se livram da pandemia, planejar um futuro urbano melhor requer entender as forças que moldaram as cidades que habitamos hoje. Ao disseminar os ideais dos ODS em nível local, mobilizações como o Programa Cidades Sustentáveis ajudam a reverter os efeitos nefastos da exploração da natureza, enquanto criam uma sociedade mais consciente e com espírito de colaboração

PROGRAMA CIDADES SUSTENTÁVEIS

O Programa Cidades Sustentáveis (PCS) é uma agenda de sustentabilidade urbana brasileira que incorpora as dimensões social, ambiental, econômica, política e cultural no planejamento municipal. Desde 2012, o PCS atua na sensibilização e mobilização de governos locais para a implementação de políticas públicas estruturantes, que contribuam para o enfrentamento da desigualdade social e para a construção de cidades mais justas e sustentáveis.

Estruturado em 12 eixos temáticos, alinhados aos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), das Nações Unidas, o programa oferece ferramentas e metodologias de apoio à gestão pública e ao planejamento urbano integrado, além de mecanismos de controle social e estímulo à participação cidadã. As ferramentas do PCS incluem um conjunto de 260 indicadores relacionados às diversas áreas da administração pública, um painel de monitoramento para o Plano de Metas e um software que permite a comparação de dados e informações entre as cidades. O PCS também oferece um banco de boas práticas com casos exemplares de políticas públicas no Brasil e no mundo, um programa de formação e capacitação para gestores públicos municipais, documentos de orientação técnica e conteúdos informativos para o público geral.

CONCEITO DE PLANEJAMENTO URBANO INTEGRADO

O planejamento urbano estabelece as pré-condições que determinam o consumo de energia a longo prazo e a produção. Os desafios enfrentados no planejamento urbano moderno são grandes, multifacetados e interrelacionados. A prática comum no planejamento urbano para enfrentar esses desafios é uma abordagem setorial, onde diferentes equipes de especialistas desenvolvem soluções que se enquadram em seu campo de atuação. No entanto, em muitas situações, as soluções setoriais não são mais viáveis, pois a escala e a complexidade dos desafios se qualificam para qualquer setor. Como afirma Henk Ovink, enviado especial para assuntos internacionais da água para o Reino dos Países Baixos e defensor do planejamento integrado:

"Desafios complexos exigem abordagens verdadeiramente abrangentes e inclusivas e soluções verdadeiramente transformadoras e inovadoras. Precisamos desvendar as diferentes demandas interdependentes e conectá-las em caminhos inspiradores e sustentáveis para a frente" (OVINK & BOEIJENGA, 2018).

O design urbano integrado corta disciplinas e silos para realmente enfrentar um desafio dentro de toda a sua complexidade. O principal objetivo do planejamento urbano integrado é identificar oportunidades para resolver problemas de forma holística (OVINK & BOEIJENGA, 2018). Para atender aos requisitos atuais e futuros de um uso consistente e racional da energia, campos-chave de operação, como mobilidade urbana, fornecimento de energia, juntamente com consumo eficiente de energia e um uso bem equilibrado do espaço disponível, devem ser tratados e desenvolvidos em conjunto, com foco no objetivo energético comum.

O desafio do planejamento urbano integrado é organizar nosso espaço vivido de forma que as funções se fortaleçam, tenham a oportunidade de se desenvolver e não se meterem nos caminhos uns dos outros. O planejamento urbano integrado é uma abordagem de planejamento moderna intimamente ligada à natureza complexa das cidades e à necessidade de criar assentamentos sustentáveis e resilientes. Conceitos urbanos integrados são complexos e devem corresponder à situação local.

Soluções de planejamento integrada são, em muitas maneiras, soluções robustas. A natureza multidisciplinar das soluções garante que elas sejam capazes de suportar desafios inesperados e tenham flexibilidade para se adaptarem a novas situações. Além disso, uma ampla gama de stakeholders, planejadores e especialistas são ativados para o desenvolvimento de soluções abrangentes, o que constitui um forte apoio à implementação de projetos de desenvolvimento urbano. Como diz o urbanista Peter Calthorpe: "Quanto mais abrangentes fazemos sistemas, mais sustentáveis eles são" (Londres, 2002).

O centro do planejamento integrado é a colaboração dos setores, em vez da negociação entre eles. Considerando que a negociação sempre leva a uma média, com todos cedendo um pouco até que um meio termo seja alcançado, a colaboração não é voltada para a média, mas para o valor máximo onde a colaboração é impulsionada por uma determinação de agregar valor a todos (OVINK & BOEIJENGA, 2018). A interconexão e complexidade dos desafios significa que o valor agregado dessas soluções leva a múltiplos benefícios para diferentes setores e em diferentes escalas.

O PLANEJAMENTO INTEGRADO BRASILEIRO E A REFORMA URBANA

O conceito de planejamento urbano integrado numa contextualização histórica brasileira, baseia-se nas conquistas dos movimentos do direito à cidade e na reforma urbana, que resultaram em importantes ganhos do ponto de vista da legislação urbanística vigente, iniciada com a promulgação da Constituição Federal de 1988. Nesse contexto, as agendas internacionais relacionadas ao tema também foram relevantes para os debates contemporâneos sobre a ampliação da questão ambiental para outras esferas, bem como na criação de metas coletivas para o desenvolvimento sustentável e a justiça social.

Cada município tem o compromisso legal de executar a política urbana, conforme os artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988, regulamentados pelo Estatuto da Cidade – Lei Federal no 10.257/2001. O Estatuto da Cidade apresenta normas gerais a serem seguidas por todos os municípios brasileiros no ordenamento de seus territórios, incluindo a atribuição do poder de polícia sobre ele, bem como a elaboração e execução de políticas de desenvolvimento urbano.

No processo de gestão municipal, o planejamento é essencial para garantir a coordenação de todos os interesses relativos à definição do uso e da ocupação do solo existentes nas cidades. O conceito de planejamento urbano integrado requer uma reflexão sobre a importância do planejamento como ferramenta na consecução dos objetivos da construção de um desenvolvimento urbano justo e sustentável de nossas cidades, com destaque para o planejamento de médio e de longo prazo, ancorado na extensa legislação construída ao longo dos últimos anos.

Enquanto princípio constitucional, o planejamento dos territórios requer que os municípios utilizem o plano diretor. É por meio dele que se instrumentalizam consensos e acordos garantidores da função social da cidade, que apenas se viabiliza se os planos forem efetivamente implementados (MARICATO, 2010). Dessa maneira, as políticas públicas municipais de desenvolvimento urbano devem estar atreladas ao conhecimento de todo o arcabouço legal que envolve planejar e gerenciar o território, produto efetivo do pacto social pela vida nas cidades.

A legislação nacional vigente destaca também a importância da multissetorialidade no processo de planejamento, com especial atenção para a dimensão ambiental, a qual envolve preocupações com o meio físico, que sofre impactos diretos no ordenamento territorial. Além disso, o planejamento do território de forma integrada deve considerar uma execução orçamentária que garanta investimentos nas políticas públicas previstas em lei, bem como nos planos, programas e projetos a serem implantados nos diversos setores abrangidos por essas políticas públicas.

Como integrada, considera-se uma concepção que associe o rural e o urbano e que preveja a articulação de todas as instâncias institucionais e o compartilhamento de responsabilidades na aplicação da lei, bem como na formulação das políticas setoriais, inclusive referentes às funções públicas de interesse comum, no caso metropolitano, tendo como objetivo a sua gestão efetiva, de forma a garantir resultados que beneficiem a sociedade como um todo, principalmente os mais vulneráveis.

Segundo Barros et. al., 2010, o Estatuto da Cidade estabelece que a política urbana deve ser objeto de um planejamento extensivo, envolvendo planos de ordenamento do território integrados entre si, nas escalas nacional, estaduais, regionais, metropolitanas, municipais e intermunicipais. Especificamente no âmbito municipal, detalha que o planejamento municipal deve envolver o planejamento urbano, ambiental, orçamentário, setorial e o planejamento do desenvolvimento econômico e social, especificando também que a gestão orçamentária deve ser feita de forma participativa, aberta a todos os cidadãos. Inclui os instrumentos tributários, envolvendo impostos, contribuições, incentivos e benefícios fiscais e financeiros, voltados para viabilizar a indução dos usos e atividades consideradas importantes para a política urbana.

Acrescenta-se ainda, que não há uma aplicação uniforme dos instrumentos nem um modo de fazer que atenda modelar e uniformemente todos os entes federativos. Cabe destacar que o Estatuto da Cidade não estabelece uma correlação direta entre transformações urbanas e instrumentos. Cada município escolhe, regulamenta e aplica os instrumentos conforme a estratégia de desenvolvimento urbano desejada (BARROS et. al., 2010).

Com o aumento da população urbana, foi necessário adequar o planejamento das cidades de modo a responder às necessidades das agendas de desenvolvimento sustentável, muitas delas decorrentes de grandes acordos internacionais (ACSELRAD, 2001). Isso resultou em mudanças nas abordagens do planejamento em nível local, uma vez que antigos padrões institucionais não davam conta desta tarefa.

A mudança de um planejamento do uso e da ocupação do solo que definia manchas de uso e funções estanques para um planejamento territorial que considera a convivência de diversos usos urbanos em articulação exigiu vincular diversos condicionantes físicos e espaciais como produtos de ação no território. Nesta perspectiva, é possível a coordenação dos arranjos espaciais tanto horizontal quanto verticalmente, viabilizando condições para o desenvolvimento de ações do poder público local, bem como da gestão metropolitana e regional, valendo-se do uso de ferramentas e sistemas colaborativos.

O planejamento urbano integrado passa a ser elaborado por meio de análises territoriais que resultam em macrozoneamentos ou zoneamentos que delimitam as funções do território municipal. As funções do território, por sua vez, devem tornar compatíveis as diferentes funções urbanas, relacionando-as com os usos que asseguram a coordenação de todos os interesses existentes nas cidades e, por consequência, mitigando (ou prevendo) seus impactos. A decisão de planejar é um processo pactuado, considerando as diversas contribuições da sociedade, e assegurado por lei, o que garante o equilíbrio do desenvolvimento urbano e asse gura que as diretrizes da Constituição Federal – cujo objetivo é ordenar o pleno desenvolvimento da função social da cidade e da propriedade – aconteçam como parte das políticas públicas.

Essa abordagem introduz a dimensão humana e a esfera social no processo de planejamento municipal integrado, compreendendo que a complexidade das cidades exige mais do que mero esforço de planificação, uma vez que esse planejamento deve estar integrado à produção de política pública. Para serem consideradas sustentáveis, as políticas públicas relacionadas ao desenvolvimento urbano devem refletir a justa distribuição dos bônus e dos ônus da urbanização, da valorização do solo urbano ou do consequente desenvolvimento urbano.

Para os municípios comprometidos na atividade de planejar o território, é importante lembrar que os objetivos do desenvolvimento urbano serão alcançados por meio do entendimento de que a estrutura municipal deverá estar em consonância com a implantação de processos de planejamento fortalecidos como cultura no município, no longo prazo.

A sustentabilidade exige a consolidação de bases duradouras de planejamento e a consolidação de uma política de estado para o planejamento integrado, sendo indesejável a interrupção de rotinas e processos e necessário seu contínuo monitoramento, atualização e revisão. O planejamento não se conclui nem se expressa nas realizações de um único governo ou mandato municipal. O gestor público passa a ser um agente executivo de ações que se traduzem no médio e no longo prazo, colaborando para a efetivação de um desenvolvimento urbano justo e sustentável. Para tanto, o planejamento deve ser visto como situacional, ou seja, deve ser monitorado, avaliado, revisto e aperfeiçoado à medida que sua implementação aconteça.

INTEGRAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL

Integrar as diferentes áreas de atuação da gestão pública municipal, analisando as relações de interdependência entre elas, é fundamental para a elaboração de um Plano Urbano Integrado. A seguir alguns setores essenciais nesse processo e os principais exemplos relacionados.

Infraestrutura Urbana: a implantação de serviços públicos a partir da análise das relações que eles têm entre si qualifica o território. Exemplos: transportes, trabalho e renda, saneamento básico e gestão integrada de resíduos sólidos.

Mobilidade e Acessibilidade: acesso à cidade como direito fundamental: o planejamento da mobilidade urbana e da acessibilidade local fortalece a democratização do território e abre espaço para oferecer moradia e equipamentos públicos próximos a locais de trabalho. Exemplo: Plano Municipal de Trânsito e Transporte.

Habitação e Uso do Solo: os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade trazem ganhos para a gestão de funções essenciais nessas duas áreas. Permitem ainda ampliar a oferta de moradia, a melhoria da qualidade de vida e a redução da pobreza. Exemplos: Plano Local de Habitação de Interesse Social e Zoneamento Urbano.

Equipamentos Sociais e Comunitário: a infraestrutura também pode dar suporte à elaboração de políticas locais. Ainda, pode ampliar a qualidade e a capacidade do atendimento em áreas como cultura, lazer e esportes. Exemplo: Centro de Referência da Assistência Psicológica e Social e centros culturais.

Mudança Climática e Resiliência: Planos de Resiliência Urbana ou Planos de Ação sobre as Mudanças Climáticas, juntos com demais planos setoriais, servem de subsídio ao planejamento integrado ao orientar a adoção de medidas necessárias, como a mitigação de impactos e a capacitação de técnicos da prefeitura e da população.

Economia Urbana: a economia municipal vista em seu contexto regional é reconhecida por meio da análise de distribuição e organização das atividades econômicas locais frente às necessidades sociais e ambientais. Exemplos: Arranjo Produtivo Local e Aglomerados Urbanos.

Estrutura dos Serviços Públicos: Deve considerar a integração dos diversos planos municipais e a complementação das definições previstas nas legislações federal e estadual, quando necessário. Exemplo: estudos e atividades de apoio à elaboração dos planos municipais sob a visão do planejamento integrado.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A busca por uma “sociedade economicamente viável, socialmente justa e ambientalmente saudável” (DEL RIO, 1990) está intimamente relacionada a esforços de compreensão das novas dinâmicas que regem o espaço urbano, e que possibilitem a construção de novas políticas de maneira articulada, cujo objetivo primordial deva ser a qualidade de vida, a produtividade, a preservação e a inclusão de todos os indivíduos envolvidos.

Uma cidade será considerada sustentável na medida em que, com a mesma oferta de serviços, minimize o consumo de energia fóssil e outros recursos, explore ao máximo os fluxos locais, atendendo o critério de conservação de estoques de recursos e de redução do volume de resíduos. Sabe-se que para a construção da sustentabilidade urbana é necessário planejamento, pensado de forma estratégica, participativa e global. A especial finalidade do planejamento urbano é a superação de problemas de injustiça social, visando a melhoria da qualidade de vida e consequente positiva mudança social. Esta finalidade deve ser a norteadora de todo processo que busque o desenvolvimento econômico das cidades integrado com a responsabilidade de manter e melhorar o meio ambiente citadino.

A escala deve ser a humana, contendo diversidade de classes e atividades, usos diversos – moradia, trabalho, comércio e lazer comutados com centralidades regionais. As infraestruturas devem atender totalmente a demanda existente, tanto em termos quantitativos quanto qualitativos. É preciso criar a consciência de que os espaços públicos e as áreas verdes pertencem a toda a população, e que esta necessita zelar pela conservação destes espaços. As edificações devem ser ecoeficientes e bioclimáticas, além de não estarem em áreas de risco e de preservação ambiental. A cidade sustentável deve, portanto, ter como objetivo final a qualidade de vida e o bem-estar da população, procurando reduzir e eliminar as desigualdades, em busca de uma cidadania plena, bem como a preservação ambiental, garantida para o presente e para as gerações futuras.


REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ACSELRAD, H. A Duração das Cidades: Sustentabilidade e Risco nas Políticas Urbanas. Rio de Janeiro: DP&A, 2001.

BARROS, A. M. F. B.; CARVALHO, C. S.; MONTANDON, D. T. “O Estatuto da Cidade comentado”. In: CARVALHO, C.S.; ROSSBACH, A. O Estatuto da Cidade Comentado. São Paulo: Ministério das Cidades – Aliança das Cidades, 2010, p. 91-120.

BRASIL, Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Brasília: Diário Oficial da União, p. 1, 11 jul. 2001.

DEL RIO, V. Introdução ao desenho urbano no processo de planejamento. São Paulo: Pini, 1990.

London S. 2002, “The City of Tomorrow: An Interview with Peter Calthorpe” CRiT journal, issue 3-2002.

MARICATO, E. “O estatuto da cidade periférica”. In: CARVALHO, C.S.; ROSSBACH, A. O Estatuto da Cidade Comentado. São Paulo: Ministério das Cidades – Aliança das Cidades, 2010. p. 5-22.

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Autor

  • Edson José de Araujo

    Mestrando no programa de Governança Global e Formulação de Políticas Internacionais (PUC-SP), Especialista em Política e Relações Internacionais (FESPSP), MBA em Economia de Empresas (FEA-USP), Bacharel em Ciências Econômicas (CUFSA). Especialista em Docência no Ensino Superior (SENAC) e articulista no Centro de Estratégia, Inteligência e Relações Internacionais (CEIRI).

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Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

ARAUJO, Edson José de. Planejamento urbano integrado como preceito do desenvolvimento sustentável das cidades. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 26, n. 6611, 7 ago. 2021. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/92152. Acesso em: 16 maio 2022.