Da ação de intervenção do Estado nos Municípios na Constituição do Estado da Bahia
Da ação de intervenção do Estado nos Municípios na Constituição do Estado da Bahia
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INTRODUÇÃO
O presente trabalho cuida do instituto da intervenção pela via de ação jurisdicional, traçando um paralelo entre o procedimento federal e o do Estado da Bahia. Antecedendo essa exposição, são analisados alguns aspectos históricos do instituto. Busca, ainda, identificar quais os princípios constitucionais sensíveis da Constituição baiana, capazes de ensejar a ação interventiva.
1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS
1.1 Da Separação dos Poderes
A idéia de uma tríplice função a ser desempenhada pelo Estado surge pela primeira vez na Grécia clássica, através do pensamento de Aristóteles. O filósofo, na sua obra Política, reconheceu a existência de três esferas distintas de atuação do Estado, quais sejam: administrativa, legislativa e jurisdicional. Tais esferas de atuação ou funções eram, contudo, concentradas em um poder estatal único e soberano.
O pensamento de Aristóteles foi esmiuçado pelo filósofo moderno John Locke em sua obra O Segundo Tratado do Governo Civil de 1690. Para Locke, os homens só se unem em comunidades e submetem-se a um governo a fim de preservar a sua propriedade e, para tanto, desejam, primeiramente, uma lei conhecida, clara e estabelecida; em segundo lugar, um juiz conhecido e imparcial; e, por fim, um poder que dê suporte e execução às sentenças justas [01].
Ainda para Locke, a função legislativa não pode ser exercida senão por um poder supremo e autônomo, ou seja, independente dos outros dois poderes que ele denomina executivo e federativo [02].
Foi, porém, com Montesquieu que a tripartição dos poderes ganhou os contornos que tem hoje, sem alterações substanciais. Cumpre ressaltar, todavia, que a teoria do iluminista não previa, ainda, o exercício das três competências plenamente independente e autônomo.
A teoria de Montesquieu, que enfraquecia o estado absolutista, influenciou as revoluções francesa e americana, sobretudo na elaboração de suas respectivas constituições e no desenvolvimento da doutrina americana dos freios e contrapesos. No Brasil, a tríplice divisão foi prevista desde a Constituição Imperial de 1824.
É importante destacar que, a despeito da nomenclatura Separação de Poderes, o poder soberano é substancialmente uno e indivisível. O que há, em verdade, é a tripartição das funções do Estado. Nesse sentido, em interessante analogia, Kant comparou os poderes do Estado ao dogma católico da Santíssima Trindade, de modo que o Estado é a união dos três poderes em uma única soberania, ou seja, é concomitantemente uno e trino [03].
1.2 Do Federalismo
No esteio da mitigação do absolutismo através da tripartição dos poderes do Estado, surge, nos Estados Unidos da América, o federalismo. O federalismo, embora seja também forma de repartição de poder, não o é mais em razão das funções a serem exercidas pelo Estado, mas pela necessidade de se distribuir o poder de forma equilibrada, com o escopo de preservar a diversidade comum em Estados de grandes extensões territoriais.
Com o federalismo, além de tripartido, o poder estatal é desconcentrado, de modo que, apesar da soberania do Estado Federal, os entes federados gozam de autonomia político-administrativa. Assim, os Estados federalistas apresentam uma repartição horizontal do poder através das competências executiva, legislativa e judiciária e uma repartição vertical do poder através da autonomia e capacidade de autogestão dos entes federados.
No Brasil, o modelo federalista foi adotado desde a primeira constituição republicana datada de 1891, com indubitável "inspiração" no modelo norte-americano de 1787. No entanto, enquanto a federação americana se formou através de um movimento centrípeto, ou seja, através de cessão de parcela do poder dos Estados para a federação, no Brasil, o movimento foi centrífugo ab initio, vale dizer, a descentralização partiu do Estado, antes unitário, para os entes federados. [04]
1.2.1 Da Autonomia dos Entes Federados
A adoção da forma federativa de organização pressupõe cessões recíprocas de poder entre federação e federados. Assim, ao passo que a União reparte constitucionalmente competências, delegando aos entes federados a capacidade de auto-organização, esses entes vinculam-se à soberania do Estado Federal, renunciando à possibilidade de secessão e guardando respeito à Constituição.
A autonomia dos membros da federação consiste, conforme lição de Pedro Lenza, na capacidade de auto-organização, autogoverno, auto-administração e autolegislação. [05] Desse modo, os entes federados podem ser organizados e regidos por normatização própria, eleger seus representantes e exercer suas competências administrativa, legislativa e tributária.
2. A FORMA FEDERATIVA NO BRASIL
Conforme dito anteriormente, o Brasil adotou a forma federalista desde o início da República. Todavia, antes da atual constituição democrática, o federalismo era mais formal que material, haja vista que a sucessão de regimes ditatoriais não permitia, de fato, uma verdadeira descentralização política.
Já a Constituição de 1988 institui logo em seu art. 1º que a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, acrescentando no art. 18: todos autônomos, nos termos desta Constituição. Mas, além de elevar os municípios à condição de entes federados, a constituição brasileira alçou, ainda, o sistema federativo ao status de princípio e cláusula pétrea [06].
A despeito das críticas existentes ao modelo federalista pátrio, que no presente trabalho não serão objeto de análise, partir-se-á do pressuposto que os Estados e Municípios brasileiros e o Distrito Federal gozam de autonomia, nos termos supra elencados, ou seja, pela capacidade de autogestão.
3. AUTONOMIA DOS ESTADOS E MUNICÍPIOS BRASILEIROS
De forma sintética, pode-se afirmar que a autonomia dos Estados e Municípios e do Distrito Federal configura-se, nas palavras de Alexandre de Moraes, "pela tríplice capacidade de auto-organização e normatização própria, autogoverno e auto-administração". [07] Desse modo, ainda conforme lições do autor, Estados e Municípios organizam-se respectivamente através de Constituições Estaduais e Leis Orgânicas (o que vale também para o DF), autogovernam-se através da escolha direta dos membros de seus Poderes Executivo e Legislativo locais e auto-administram-se através do exercício de suas competências administrativa, tributária e legislativa, expressamente conferidas pela Constituição federal
Sendo os entes federados autônomos entre si, sua coexistência só se torna possível por meio da repartição das respectivas competências, de acordo com a predominância do interesse (geral, regional ou local). [08] Dessa forma, cada ente é independente na sua esfera de atuação e competência, não estando sujeito às ingerências um do outro.
4. DA INTERVENÇÃO
Embora no Estado federativo, vigore a regra da autonomia dos entes federados, em casos excepcionais, admitir-se-á a intervenção de um ente sobre o outro, situação em que ficará suspensa dita autonomia. No ensinamento do Min. Celso de Mello,
"O instituto da intervenção federal, consagrado por todas as Constituições republicanas, representa um elemento fundamental na própria formulação da doutrina do federalismo, que dele não pode prescindir - inobstante a excepcionalidade de sua aplicação -, para efeito de preservação da intangibilidade do vinculo federativo, da unidade do Estado Federal e da integridade territorial das unidades federadas". [09]
A intervenção poderá ser da União nos Estados (e DF) ou dos Estados nos Municípios – intervenção federal e estadual, respectivamente.
As razões que podem ensejar a intervenção estão expressa e taxativamente previstas no texto constitucional nos artigos 34 e 35. A intervenção poderá ser espontânea ou provocada, configurando-se ora como ato político, ora como ato político-jurídico [10], havendo procedimentos e legitimados distintos, conforme o caso.
Para o desenvolvimento deste trabalho, interessará, dentre as hipóteses justificadoras da intervenção elencadas na Constituição Federal, a ofensa aos princípios constitucionais sensíveis (art. 34, VII), quais sejam: forma republicana, sistema representativo e regime democrático; direitos da pessoa humana; autonomia municipal; prestação de contas da administração pública, direta e indireta; e aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde. Nessas hipóteses, ocorre clara e direta ofensa à Constituição e a intervenção se dará (ou não, conforme será visto) através de procedimento jurisdicional de ação direta de inconstitucionalidade interventiva, cuja legitimidade é exclusiva do Procurador-Geral da República e a competência originária do Supremo Tribunal Federal.
Cumpre ressaltar que o art. 34, VII refere-se à intervenção da União nos Estados-membros. Ao cuidar da intervenção nos Municípios (dos Estados ou da União, no caso de territórios federais), a Constituição não repete expressamente a regra, abrindo espaço ao poder constituinte decorrente, senão vejamos:
"Art. 35. O Estado não intervirá em seus Municípios, nem a União nos Municípios localizados em Território Federal, exceto quando: IV - o Tribunal de Justiça der provimento a representação para assegurar a observância de princípios indicados na Constituição Estadual (...)." (grifo aditado)
Desse modo, para fins de intervenção estadual nos Municípios, cumpre à Constituição Estadual indicar quais são os princípios sensíveis, cuja violação ensejará procedimento jurisdicional interventivo [11].
5. DO PROCEDIMENTO DE INTERVENÇÃO VIA ADIN
Como já dito, a violação dos princípios constitucionais sensíveis pelo Estado-membro, enseja propositura de ADIn interventiva cuja legitimidade é do Procurador-Geral da República e competência do STF. O objetivo dessa ação, contudo, não é a declaração de inconstitucionalidade do ato violador, mas a decretação da intervenção federal pelo Presidente da República. [12]
Assim, julgada procedente a ação interventiva, o STF requisitará ao Presidente da República a decretação da intervenção federal. Todavia, a princípio, o decreto presidencial limitar-se-á a suspender a execução do ato violador impugnado pela ação e, somente na insuficiência da medida para o restabelecimento da normalidade, será decretada a intervenção federal.
Pela via paralela, pode-se vislumbrar o procedimento estadual simétrico, com legitimidade ativa do Procurador-Geral de Justiça, competência do TJ, conforme indicado na CE, e decreto do Governador do Estado, a ser disciplinado em normas de imitação, [13] restando identificar quais são, em cada Estado, os seus princípios constitucionais sensíveis.
6. DA AÇÃO INTERVENTIVA NO ESTADO DA BAHIA
A Constituição do Estado da Bahia e o Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Estado optaram por não inovar ao preverem o procedimento de intervenção nos municípios pela via jurisdicional. Seguindo os moldes da ADIn interventiva federal, cumpre ao Procurador-Geral de Justiça representar ao TJ pela intervenção do Estado no Município.
Tal qual previsto no RISTF, diante da representação do PGJ, o Presidente do Tribunal poderá tomar providências que lhe pareçam adequadas para remover, administrativamente, a causa do pedido. Se frustrada a medida, requisitará informações à autoridade responsável pela inobservância dos princípios constitucionais e colherá o parecer do Procurador-Geral de Justiça, após o que o feito será distribuído no âmbito do Tribunal Pleno.
O julgamento realizar-se-á em sessão pública, sendo facultada a sustentação oral pelo Procurador do órgão interessado na defesa da legitimidade do ato impugnado e pelo representante do Ministério Público. Se o Tribunal concluir pela intervenção, o Presidente comunicará a decisão ao Governador do Estado, para que a concretize.
O decreto do Governador limitar-se-á a suspender a execução do ato impugnado, se essa medida bastar ao restabelecimento da normalidade, sendo dispensada a apreciação pela Assembléia Legislativa. Sendo insuficiente a medida, será, então, decretada a intervenção estadual.
Visto que o procedimento estadual é análogo ao federal, resta agora analisar quais sejam os princípios sensíveis à luz da Constituição Estadual.
Diz o art. 65: "O Estado não intervirá nos Municípios, exceto quando: IV - o Tribunal de Justiça der provimento a representação, para assegurar a observância de princípios indicados nesta Constituição (...)"
Ao contrário do que fez a Constituição Federal, a carta estadual não dispôs expressamente quais os princípios que, se violados, podem ensejar a intervenção no município.
Já no art. 2º a Constituição do Estado da Bahia elenca expressamente seus princípios fundamentais, sem prejuízo dos constantes da Constituição Federal. Mesmo um breve exame do referido artigo permite concluir tratar-se de norma semelhante ao art. 34, VII da CF para não dizer mesmo que se trata de norma de reprodução – ainda que não haja repetição ipsis verbis. [14]
Ao enumerar como princípios fundamentais a serem observados pelo Estado, o regime democrático e sistema representativo, a forma republicana e federativa, os direitos e garantias individuais, o sufrágio universal, o voto direto e secreto e eleições periódicas, a separação e livre exercício dos Poderes, a autonomia municipal, a probidade na administração e a prestação de contas da administração pública direta e indireta, resta claro que para o constituinte decorrente baiano são esses os princípios sensíveis, de modo que apenas a violação de um deles poderá ensejar a representação interventiva do PGJ nos termos do art. 65, IV da CE.
Conforme dito anteriormente, a intervenção é medida extrema e excepcional, devendo, portanto, ser pautada em princípios de razoabilidade e proporcionalidade. Desse modo, a aparente lacuna deixada pelo constituinte estadual deve ser restritivamente colmatada. Assim sendo, embora sejam muitos os preceitos constitucionais estaduais que ostentem a condição de princípio, apenas aqueles que possam, por simetria ou paralelismo, ser considerados princípios sensíveis podem justificar a medida interventiva por via de ação. O exame da Constituição baiana à luz da Constituição Federal só permite inferir que são os dispostos em seu art. 2º, e não outros, os seus princípios constitucionais sensíveis.
CONCLUSÃO
Como visto, portanto, a Constituição baiana optou por sua ADIn interventiva nos mesmos moldes da respectiva ação federal, seguindo procedimento semelhante em caso de ofensa aos princípios constitucionais sensíveis. Todavia, dispondo diferentemente sobre tais princípios, deixou a cargo do intérprete identificá-los ao não dispô-los expressamente no artigo 65, que cuida das hipóteses de intervenção. A tarefa do hermeneuta, no entanto, não apresenta maior dificuldade a partir da adoção do critério sistemático que permite identificar já no artigo 2º da carta os seus princípios constitucionais sensíveis.
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NOTAS
01 The Second Treatise Of Civil Government. Disponível em <http://oregonstate.edu/instruct/phl302/texts/locke/ locke2/2nd-contents.html>. Acesso em 21/11/2006
02 Segundo Paulo Fernando Silveira, na Inglaterra "o judiciário, apesar de faticamente independente, constituía órgão submetido ao rei (King Bench). Por isso, Locke só se referiu aos poderes legislativo e executivo". Freios e Contrapesos. Belo Horizonte: Del Rey, 1999, p.75.
03 Conforme citado por Sahid Maluf em Teoria Geral do Estado. São Paulo: Sugestões Literárias S/A, 1974, p.221
04 Nesse sentido Paulo Fernando Silveira, Op. Cit, p.62 e Pedro Lenza em Direito Constitucional Esquematizado, p.181.
05 Op. Cit., p.197 e 201
06 Conforme art.60 § 4º: Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado.
07 Direito Constitucional, p.272 e 276.
08 Ibidem, p.290
09 MS 21041 / RO. Julgamento: 12/06/1991, Pleno DJ 13-03-1992 PP-02923
10 Conforme lição de Robertônio Santos Pessoa: "Por outro lado, tem-se admitido que o controle concentrado in abstrato tem assumido um caráter mais político-jurídico, principalmente a partir da consagração das Cortes Constitucionais no pós-guerra. Álvarez Conde, analisando o caso espanhol, refere-se a uma crescente ‘politización de la justicia constitucional, ya que la jurisdición constitucional entre dentro del dominio de lo político’ Para o publicista espanhol ‘se trata de un problema que siempre se há suscitado cuando se habla de la justicia constitucional’." In: Controle de constitucionalidade: jurídico-político ou político-jurídico?. Jus Navigandi, Teresina, ano 6, n. 56, abr. 2002. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/2882>. Acesso em: 28 nov. 2006.
11 Nessse sentido, o prof. Dirley da Cunha Jr, Controle de Constitucionalidade: Teoria e Prática. Salvador: JusPodivm, 2006, p.232.
12 Ibidem, p.230. Em sentido contrário, Alexandre de Moraes, para quem, a ação interventiva possui dupla finalidade: a declaração da inconstitucionalidade do ato e a decretação da intervenção federal. Op. Cit., p.653.
13 É de se notar que a Constituição Federal, no art. 35, IV faz referência apenas à competência do Tribunal de Justiça, não adentrando os pormenores do procedimento, tampouco a legitimidade ativa.
14 Segundo Pedro Henrique Pedrosa Nogueira, "Quando se fala em normas de reprodução obrigatória, ao nosso ver, cai-se em imprecisão. Analisando-se o nosso sistema jurídico, não é difícil perceber a inexistência na Constituição federal de alguma norma ou princípio que obrigue a inserção de qualquer norma repetida no seio das Constituições estaduais, donde ser inadequada a expressão ‘normas de reprodução obrigatória’, pois não há efetivamente obrigatoriedade na reprodução. O que a nossa Magna Carta estabeleceu, em verdade, foi a necessidade de que haja, nas Constituições estaduais, a observância de alguns princípios constitucionais. Tanto que o art. 25 da CF dispõe: ‘Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição’. Tal ‘observância’ a que faz alusão o art. 25 da CF, contudo, não redunda na obrigatoriedade de reproduzir-se normas idênticas. A esse respeito é precisa a lição de Gabriel Ivo: ‘De pronto concluímos que para observar um princípio constitucional não precisa o constituinte estadual repeti-lo no texto da Constituição do Estado-membro (...)’. Observar e obedecer a um princípio constitucional significa abster-se de emitir regras que com ele sejam incompatíveis ou, de um modo positivo, a emissão de regras que venham a imprimir-lhe eficácia." In Jurisdição constitucional dos Estados-membros quanto às normas repetidas. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 611, 11 mar. 2005. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/6413>. Acesso em: 28 nov. 2006.
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Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)
SOUZA, Paloma Braga Araújo de. Da ação de intervenção do Estado nos Municípios na Constituição do Estado da Bahia. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 11, n. 1254, 7 dez. 2006. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/9255. Acesso em: 19 abr. 2024.