O necessário combate à corrupção na seara tributária

Corrupção: o encontro de vontades entre o público e o privado

A corrupção é fenômeno antigo que afeta a todos os povos, em maior ou menor grau. Por ter uma conotação universal, a corrupção passou a figurar como preocupação de governos de muitos países, posto que é condição sine qua non para o desenvolvimento econômico e social.

A corrupção não é fenômeno associado exclusivamente ao setor público, mas de toda a sociedade. Para Ramina (2002, p.25) a "corrupção pode ser vista como um fenômeno da sociedade e, nesse sentido, o conceito "corrupção sistêmica" emerge".

Inexiste corrompido público se não houver corruptor privado. Neste caso, a relação de interesses entre agentes públicos e privados é indissociável. Dessa relação surge o cerne do problema da corrupção: o combate não poderá prever medidas que envolvam apenas o setor público. Faz-se necessário que o setor privado, principal agente fomentador da corrupção, seja igualmente responsabilizado pelo seu comportamento danoso a toda a sociedade.

A visão publicista da corrupção é demasiadamente pequena, uma vez que restringe a análise detalhada do problema. Na relação de corrupção não só agentes públicos são beneficiados financeiramente, mas também agentes privados, como empresários, advogados, contabilistas, gestores, dentre outros. A participação efetiva de tais profissionais é imprescindível à concretização do assalto à Fazenda Pública, posto que dão falsa aparência formal a situações juridicamente ilegais ou, até mesmo, apontam caminhos possíveis para justificar, tecnicamente, as fraudes cometidas.

Dentro deste contexto, a iniciativa privada passa a ser agente prioritário nos programas de combate à corrupção: primeiro, porque é a principal elemento de fomento à corrupção; segundo, porque é beneficiária direta dos efeitos da corrupção.

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A corrupção e os danos sociais e econômicos

O problema da corrupção não se situa apenas na subtração de recursos públicos. Vai muito mais além, já que toda a sociedade é atingida quando deixa de ser destinatária direta da promoção social através da aplicação de recursos em serviços públicos, no desenvolvimento social e no bem-estar da coletividade. Neste sentido, Teixeira (2000) expõe as conseqüências da corrupção sobre as nações e seus cidadãos:

[...] impedindo-os de exercer plenamente seus direitos civis e políticos, e outras, privando-os de seus direitos sociais e econômicos, em quaisquer casos criando obstáculos ao progresso e desenvolvimento desses países, prejudicando todos os setores da sociedade.

A corrupção traz inconvenientes sociais extremamente graves, já a ausência dos recursos públicos subtraídos é fator determinante do nível de desenvolvimento humano, posto que há íntima relação entre corrupção e pobreza. Segundo Jesus (2003, p.3) a "corrupção prejudica o progresso das nações e, a par da impunidade que a acompanha, debilita as instituições e a moral pública, gerando alto custo, responsável pelo empobrecimento do povo".

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A corrupção e o crime organizado

Outro efeito danoso da corrupção é a possibilidade de parcela dos recursos públicos serem destinados ao crime organizado. Esta, sem dúvida, é a face mais cruel da corrupção, posto que proporciona a legalização de recursos para a atividade criminosa organizada. Não é outro o entendimento de Teixeira (2000), quando diz:

[...] a corrupção prejudica a todos, criando obstáculos às relações comerciais entre Estados e suas empresas, facilitando a prática de outros crimes, como o narcotráfico e a ‘lavagem’ de dinheiro.

O crime organizado se utiliza da corrupção como instrumento capaz de dá ares de legalidade a montantes decorrentes de suas atividades criminosas. Dentro deste contexto, o Ato das Nações Unidas contra a Corrupção e o Suborno expõe uma preocupação alarmante:

O risco é que, devido ao imenso poder que alguns grupos dispõem, o crime organizado pode vir a adquirir poder tão amplo que eles comprometeriam completamente e destruiriam instituições, com conseqüências extremas para a democracia e para as normas legais. (Ramina, 2002, p.37).

Os atos de corrupção promovidos por agentes públicos e/ou políticos ofendem duplamente a sociedade: primeiro, porque subtrai recursos públicos; segundo, porque possibilita que o crime organizado legalize os recursos obtidos na atividade criminosa.

A associação entre corrupção e crime organizado parece ser fenômeno mundial, que alcança parte considerável das nações civilizadas, em desenvolvimento ou subdesenvolvidas. Só agora se desperta para a gravidade da situação, posto que apenas medidas acanhadas são tomadas em sentido de coibir o uso indevido da máquina estatal para legalizar recursos escusos.

No Brasil, o problema ganha contornos alarmantes, a tal ponto do crime organizado já disputar sua presença em pé de igualdade com o poder legalmente constituído. O braço assistencialista do crime organizado já atinge boa parte das populações mais carentes das grandes cidades brasileiras, que resulta em uma relação de aceitação entre população e crime organizado.

O crime na dimensão organizacional atual não prescinde de mecanismos de sustentação e autofinanciamento. Assim, em torno da célula criminosa criam-se vários "braços", tais como o político, o financeiro, o intelectual, o jurídico e o logístico.

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A corrupção na seara tributária

A corrupção poderá ser identificada em todas as áreas e em todos os níveis em que o setor público atua. Contudo, aqui nos preocupa a corrupção na seara tributária. É que parcela considerável da corrupção acontece em instante anterior ao ingresso da receitas tributárias nos Cofres Públicos.

Às Fazendas Públicas foram atribuídas responsabilidades administrativas de grande vulto sem, contudo, dar-lhes mecanismos de proteção político-administrativos que garantam que a totalidade dos valores monetários decorrentes da cobrança de tributos efetivamente se transforme em receitas públicas.

Em geral, as ações estatais de combate à corrupção priorizam o controle dos gastos públicos. Porém, pouco se fala do problema da corrupção no instante anterior ao ingresso das receitas tributárias nos Cofres Públicos. O problema torna-se relevante à medida que essas receitas já superam 1/3 do nosso PIB. São valores monetários consideráveis, sem controle sistemático adequado.

Diante da atual relevância das receitas tributárias, não é difícil associá-la ao interesse que pode despertar em determinados segmentos. A responsabilidade monetária atribuída às administrações tributárias é exagerada para ficar a mercê de humores de administradores públicos inescrupulosos. Segundo Teixeira (2000):

[...] os delitos cometidos contra a Administração Pública, invariavelmente são cometidos por aqueles que detém poder, em maior ou menor escala, o que faz com que disponham de mecanismos mais eficientes para atuar criminosamente, além de poderem mais facilmente apagarem qualquer vestígio de sua atuação.

Ramina (2002, p.30), ao comentar a definição de corrupção dado pelo Grupo Multiplicinar sobre Corrupção do Conselho da Europa, esclarece de forma precisa a relação entre poder e fragilidade da Administração Pública quando diz que "se pode dizer que a corrupção constitui o efeito combinado do monopólio de poder e da discricionariedade no poder de decisão na ausência de responsabilidade".

A falta de independência político-administrativa da Fazenda Pública a torna refém de interesses escusos pela ausência de mecanismos eficazes de controle das atividades de arrecadação e fiscalização. A relação malévola entre grupos político-econômicos dominantes e recursos públicos tem sido grande escoadouro de dinheiro e foco, sempre presente, de corrupção. Por isso, a idéia de atribuir autonomia às administrações tributárias é aceito em boa parte dos países, conforme se extrai das palavras de Jenkins, apud Bordin (2002, p.37), que expressamente diz:

En algunos países se han creado Juntas de Administración Tributaria o ministerios independendientes al Ministerio de Finanzas, com su propio esquema de servicio e escalas salariares, com em objetivo de dotar a las administraciones tributarias de la independencia característica de los Bancos Centrales.

Ainda na bravata da campanha de 2002, o presidente Luis Inácio da Silva lançou as bases "para que possamos construir um país decente". O Caderno temático "Combate à corrupção" apresenta medidas tais como "aparelhar o fisco para o combate à sonegação", através do fortalecimento da Secretaria da Receita Federal, "com investimentos em novas tecnologias, valorização da carreira do auditor fiscal, em particular com capacitação permanente em novos métodos de trabalho como inteligência fiscal e aumento da eficácia da lei tributária, mediante o combate efetivo à sonegação e à evasão".

O tema administração tributária tem merecido atenção de muitos estudiosos. Bordin e Lageman, apud Bordin (2002, p.36) apontam como fatores de êxito consagrados em matéria de Administração tributária:

(...)

8 – Vontade política de arrecadar impostos para evitar que grupos de pressão importantes fujam à tributação.

9 – Despolitização do órgão fiscalizador, evitando nomeações políticas dos agentes fiscais.

10 – Fortalecimento do órgão fiscalizador: reorganização administrativa e combate à corrupção fiscal.

Assim, fica patente a necessidade premente da criação de mecanismos, preventivos e corretivos, que controlem o efetivo cumprimento das obrigações tributárias, de tal forma a evitar que o crédito tributário tenha destino outro que não os Cofres Públicos. Para tanto, qualquer medida terá de prever o afastamento das questões políticas do dia-a-dia das atividades de arrecadação e fiscalização tributária.

Além disso, é mister a existência de controles externos à administração tributária, com a participação contínua do Ministério Público como ente necessário ao controle da legalidade das atividades de fiscalização tributária, para proteger a sociedade contra maus gestores tributários, bem como para tutelar a atividade privada econômica de atitudes arbitrárias de uns poucos agentes fazendários inescrupulosos. Afinal de contas, a corrupção além de aumentar a vulnerabilidade social também induz a concorrência desleal.

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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

RAMINA, Larissa L. O. Ação Internacional contra a Corrupção. Curitiba: Juruá, 2002.

JESUS, Damásio E. de. Crimes de corrupção ativa e tráfico de influência nas transações comerciais internacionais. São Paulo: Saraiva, 2003.

BRÜNING, Raulino Jacó. Corrupção: causas e tratamentos. 1997. 128f. Tese (Doutorado em Direito) – Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis, 1997.

BORDIN, Luís Carlos Vitali. Administração Tributária: características gerais, modelos de organização, tendências internacionais e autonomia. Brasília, nov. 2002. Disponível em: <www.federativo.bndes.gov.br/bf_bancos/estudos>. Acesso em: 12/05/2003.

TEIXEIRA, Alessandra Moraes. A corrupção como elemento violador dos direitos humanos no cenário internacional. Jus Navigandi, Teresina, a. 5, n. 49, fev. 2001. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/1615>. Acesso em: 10 Jun. 2003.