I - Introdução
Consulta-nos o Prefeito de cidade do interior do Estado de Mato Grosso do Sul sobre interessante questão de direito constitucional.
É que em 09 de fevereiro deste ano aquela autoridade municipal enviou o Projeto de Lei nº 002/2000 ao Presidente da Câmara de Vereadores. Referido projeto versa sobre abertura de crédito orçamentário suplementar, sendo certo que, com amparo no inciso XXI do art. 70 da Lei Orgânica Municipal, convocou-se aquela Casa de Leis para em SESSÃO EXTRAORDINÁRIA deliberar sobre o assunto, tudo em razão da urgência que o caso requer.
Referida suplementação orçamentária visa adequar o orçamento municipal, abrangendo as despesas de custeio do Município, "bem como os encargos sociais pré-estabelecidos pela Legislação Federal, mensais e contínuos, sob sua responsabilidade, perante as entidades federais e fornecedores em geral, tais como: Previdência, encargos financeiros do Projeto CURA, energia elétrica, abastecimento de água, telecomunicações, publicações de atos oficiais, abastecimento da frota de veículos e máquinas do patrimônio municipal, e outros encargos necessários à continuidade das atividades inerentes ao Poder Executivo".
Esta justificativa do Projeto de Lei por si só já demonstra a urgência e a gravidade do assunto que merece deliberação da Câmara de Vereadores.
Ocorre, porém, que por omissão ilícita e inválida do Presidente da Câmara de Vereadores, a quem compete a convocação de sessões extraordinárias (conf. art. 22, inciso I, alínea "a" do Regimento Interno), NÃO SE CONVOCOU ATÉ O PRESENTE MOMENTO, ultrapassados já quase 60 (sessenta) dias do envio do Projeto de Lei à Câmara, a devida e necessária SESSÃO EXTRAORDINÁRIA, ato que revela descumprimento de tudo que existe de bom e valioso no regime jurídico pátrio, causando graves danos à Administração Pública Municipal, inviabilizando a prática de atitudes executivas emergenciais e, de forma direta, criando malefícios indevidos à população local, que deixa de ver a atuação do Município, via Executivo, em setores vitais da comunidade, tudo em razão de não se poder efetuar gastos necessários porque não se tem a deliberação da Câmara quanto ao projeto de suplementação orçamentária.
Convém dizer ser fora de qualquer dúvida que cabe ao Prefeito, dentre outros legitimados, convocar a Câmara para deliberar em sessão extraordinária, quando aquele a entender necessária e quando o tema a ser objeto de deliberação for urgente e de interesse público relevante (art. 28, § 3º, inciso I, art. 70, inciso XXI, ambos da Lei Orgânica, c/c art. 115, "caput", do Regimento Interno), cabendo, evidentemente, ao Presidente do Legislativo Municipal, comunicar aos Vereadores, com antecedência, a convocação de sessões extraordinárias, SOB PENA DE RESPONSABILIDADE (art. 22, inciso I, alínea "a", do Regimento Interno).
O que se pretende sugerir, pois, é o ajuizamento de mandado de segurança, buscando expedição de ordem, via liminar, que venha a compelir aquela autoridade a adotar a única conduta admitida para o caso em destaque, qual seja, a convocação da necessária e inadiável sessão extraordinária requerida pelo Prefeito local. É simples o pedido, sendo também singelo o direito líquido e certo a amparar a pretensão.
Por outro lado, não devem restar dúvidas quanto à legitimidade da utilização do "mandamus" para combater a omissão apontada. Prima facie", vislumbrar-se-ia que a questão submetida ao exame do Judiciário seria de caráter meramente político ou "interna corporis", o qual fugiria da esfera jurisdicional. Todavia, assim evidentemente não o é, pois os vícios jurídicos perpetrados pelo Presidente do Legislativo, que serão amplamente demonstrados a seguir, não podem escapar à apreciação do Poder Judiciário, consoante o princípio da jurisdição única ou do amplo acesso à jurisdição (CF, art. 5º, inciso XXXV)(1).
II - A LIQUIDEZ E A CERTEZA DO DIREITO INVOCADO
Pois bem, a omissão do Presidente da Câmara, consistente em não ter convocado até o presente momento a necessária sessão extraordinária da Câmara para deliberar sobre a suplementação orçamentária requerida pelo Prefeito, em tudo e por tudo está a revelar desatenção a princípios e regras jurídicas que devem ser preservados.
Com efeito, a omissão revelada acaba por impedir que o Executivo local venha a implementar projetos de governo de real utilidade pública (para tanto chegar, basta atentar à justificativa do Projeto de Lei 002/2000), inviabilizando, de forma direta e violenta, o incremento das atividades que vinham sendo desenvolvidas pelo Governo Municipal, com o que se está a violar, de forma absolutamente séria, o princípio jurídico da INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES, tido e havido como valor jurídico fundamental pela Constituição atual (art. 2º) e pela própria Lei Orgânica Municipal (art. 4º)(2), independência esta que não pode deixar de ser visualizada em seu aspecto FUNCIONAL, que aponta para a necessidade de uma INTERDEPENDÊNCIA INSTITUCIONAL, ou seja, um complexo regime de colaboração de poderes.
Revelação surpreendente da ilegitimidade da omissão combatida reside no fato de que no início do ano (mais precisamente em 26 de janeiro) o mesmo Prefeito encaminhou à mesma autoridade coatora outro Projeto de Lei visando suplementar o orçamento municipal (cópia em anexo), sendo certo que houve convocação imediata da Câmara e o Projeto acabou sendo aprovado. Por que, então, agora em relação ao Projeto de Lei nº 002/2000, a não convocação de sessão extraordinária da Câmara ? Será possível que o avizinhamento das eleições municipais já está a criar intrigas e desavenças entre os Poderes locais, em sério prejuízo à população local (que em última análise é quem irá se beneficiar da atuação do Executivo) ? O Judiciário não pode tolerar atitude tão caprichosa e sem sentido como a que se está a revelar, que viola o princípio da independência dos Poderes e que revela omissão manifestamente incompatível com as previsões contidas nos arts. 28, § 3º, inciso I, e 70, inciso XXI, da Lei Orgânica Municipal.
Segundo tem sustentado a melhor doutrina, "o exercício dos poderes municipais decorre do Texto Constitucional. Dessarte, se o Executivo não cumpre sua missão constitucional, a Câmara Municipal pode e deve responsabilizá-lo. E, por outro lado, se o Legislativo Municipal for omisso ? Nesta hipótese, como advertimos, se por qualquer motivo não forrado em lei, deixar a Câmara de cumprir suas funções em prol do Município, assegura-se ao Prefeito o direito de, quer através de Mandado de Segurança, quer através de Ação Direta de Inconstitucionalidade por omissão, ter os serviços legislativos em funcionamento regular" (JOSÉ NILO DE CASTRO, "Direito Municipal Positivo", Ed. Del Rey, 1991, p. 310, sem destaque no original).
Por amor à brevidade e à prestação jurisdicional rápida e eficaz, cita-se apenas mais uma lição a respeito do tema, agora do insuspeito e notável HELY LOPES MEIRELLES ("Direito Municipal Positivo", Ed. Malheiros, 6ª ed., 1993, p. 557), que espanca toda e qualquer dúvida sobre a legitimidade da conduta do Prefeito que convoca sessão extraordinária, "in verbis":
"As leis orgânicas dos Municípios normalmente atribuem competência ao prefeito para a convocação extraordinária da Câmara, mas, mesmo que omitam essa atribuição, pode o Chefe do Executivo exercê-la para a votação de matéria urgente e de interesse público. Diante da nova sistemática constitucional do processo legislativo, que permite ao Chefe do Executivo enviar projetos de lei com prazo de urgência p[ara sua aprovação, alguns intérpretes têm entendido que o prefeito só poderá convocar extraordinariamente a Câmara durante o seu recesso.
"Não pensamos assim, pois a convocação pode destinar-se a antecipar sessões ordinárias muito espaçadas o que é comum nos pequenos Municípios ou a deliberar sobre atos ou contratos sujeitos a autorização ou aprovação da Câmara, mas não sob a forma de lei. Em tais casos, se a matéria é urgente e de interesse público, cabe ao prefeito convocar sessões extraordinárias para sua votação, independentemente das sessões ordinárias regimentais e de estar ou não a Câmara em funcionamento ou em recesso".
Tem-se, portanto, que nada está justificar a omissão do Presidente da Câmara, pois cabe ao Prefeito convocar sessão extraordinária e cabe ao Presidente da Câmara atender à requisição, revelando o Projeto de Lei nº 002/2000, como facilmente se infere da leitura de sua justificativa, tema urgente e de interesse público relevante, cabendo à autoridade coatora, sob pena de violação do princípio jurídico da independência dos Poderes, comunicar tal fato aos demais Vereadores, designando-se de imediato sessão da Câmara para deliberar sobre o assunto. A não ser por este caminho, a omissão do Legislativo colocará a perder toda e qualquer iniciativa do Governo Municipal, que ficará inviabilizado em razão da ausência de simples deliberação sobre suplementação orçamentária. Por que já se agiu rapidamente no passado recente quando se votou o Projeto de Lei nº 001/2000 e o mesmo não está a ocorrer presentemente? Será possível que eventual pretensão eleitoral de algum Edil está a impedir deliberação sobre algo que é de manifesto interesse público?
O grave disso tudo é que se o Prefeito não der vazão a condutas que signifiquem o atendimento às questões de interesse público, deixando de colocar em prática aquilo que é de sua competência, negligenciando na defesa dos interesses do Município (algo que está na iminência de ocorrer, porque não se tem autorização legislativa para efetuar gastos não previstos originariamente, quando da votação da lei orçamentária), estará ele violando dispositivos da legislação federal (Decreto-Lei nº 201/67, que trata da responsabilidade política e criminal dos Prefeitos e Vereadores, art. 4º, incisos VII e VIII), podendo até perder o mandato em razão disso, por que terá praticado crime de responsabilidade (art. 74 da Lei Orgânica Municipal). Mais se justifica, portanto, a impetração da segurança sugerida.
Também não se deve olvidar de outra séria violação a princípio jurídico, a saber: a omissão revelada desatende ao princípio constitucional implícito da PROPORCIONALIDADE ou da RAZOABILIDADE (que tem sua existência confirmada pelos princípios do devido processo legal e da isonomia), que exsurge, tal como se sabe, como limite à edição de toda e qualquer norma ou decisão governamental ARBITRÁRIA, IRRAZOÁVEL ou IRRACIONAL, impedindo, em suma, "que as discriminações legislativas e os atos decisórios dos agentes estatais sejam fonte de injustiças e de perplexidades atentatórias ao paradigma de coerência exigido nas deliberações do Estado e de seus delegados, aprumando-os ao padrão aceitável de moralidade, de eficiência e racionalidade" (CARLOS ROBERTO DE SIQUEIRA CASTRO, "O Devido Processo Legal e a Razoabilidade das Leis na Nova Constituição do Brasil", Ed. Forense, 1989, p. 159).
Daí porque não se vislumbra nenhuma razão de ordem jurídica, razoável e proporcional, que leve à convalidação da omissão da autoridade coatora. O princípio da proporcionalidade, como se vê, serve de abrigo à pretensão do impetrante, até porque, ainda segundo a bem urdida lição de CARLOS ROBERTO DE SIQUEIRA CASTRO, referida previsão jurídica visa justamente impedir "o abuso do poder normativo governamental, isto em todas as suas exteriorizações, de maneira a repelir os males da irrazoabilidade e da irracionalidade, ou seja, do destempero das instituições governativas, de que não está livre a atividade de criação ou de concreção das regras jurídicas nas gigantescas burocracias contemporâneas" (ob. cit., p. 160). Acredita-se, sinceramente, que se está diante de norma jurídica (da espécie princípio jurídico) que veda e torna ilegítima a omissão da autoridade coatora, que deixa de atuar com a retidão necessária, revelando arbitrariedade e abusividade quando se omite a adotar conduta que é de sua exclusiva competência.
O que se pleiteia, pois, é algo simples e elementar: convocada sessão extraordinária pelo Prefeito para deliberar sobre assunto urgente e de interesse público, não pode o Presidente do Legislativo omitir-se quanto à efetiva designação da mesma. Se tal ocorrer, tal como se está a relatar, deve e pode o Judiciário expedir ordem tão somente para que seja designada e convocada a Câmara para deliberação extraordinária da suplementação orçamentária encaminhada pelo Executivo, tudo sob pena de desatenção grave à necessária autonomia e independência entre os Poderes locais.
A concessão da liminar a ser requerida visa dar respaldo a este reclamo, que em tudo e por tudo se afigura justo e legítimo.
III - DA NECESSIDADE DA LIMINAR E DA IRREPARABILIDADE DO DANO
A irreparabilidade do dano, efetiva e objetivamente verificável, decorre do fato de o consulente, via Executivo local, estar sendo impedido de colocar em prática projetos de governo por não conseguir honrar, por exemplo, simples e corriqueiras despesas de custeio, o que torna difícil e praticamente inviabiliza a Administração Pública Municipal, especialmente porque não se vê a simples e rápida deliberação da Câmara com relação a algo de suma importância.
No caso em tela estão presentes tanto a relevância do fundamento quanto o periculum in mora. Aquela, representada pela alegação de que o ato coator (consistente na omissão da autoridade coatora em convocar sessão extraordinária da Câmara) viola direito líquido e certo do consulente, assegurado pela Constituição da República e pela Lei Orgânica Municipal (que albergam expressamente o princípio da independência entre os Poderes e de forma implícita o princípio da razoabilidade ou da proporcionalidade, além da necessária competência do Prefeito para convocar a sessão extraordinária e a competência do Presidente da Câmara para comunicar tal fato aos demais Vereadores), tal como exposto anteriormente; este, pela necessidade de o Judiciário determinar a efetiva designação de data para realização da necessária sessão extraordinária da Câmara, em prazo curto, sob pena de ficar comprometido aquilo que veio revelado na justificativa do Projeto de Lei nº 002/2000, evitando-se, com tal ato, que deixe a Câmara de Vereadores de deliberar sobre assunto realmente urgente e de interesse público relevante. Mais se reforça o periculum in mora quando se constata que a autoridade coatora tem deixado de cumprir sua missão constitucional e legal, VÍCIO GRAVE QUE JÁ ESTÁ A PERDURAR POR QUASE 60 (SESSENTA) DIAS !
Ainda segundo a lição de JOSÉ NILO DE CASTRO (ob. cit., p. 52), "infere-se da legislação e da ordem jurídica falecer, por completo, à Câmara Municipal e, notadamente, a seus Vereadores em particular, qualquer manifestação de renúncia ao cumprimento da lei. Não há, na versão do Direito Púbico, como negociar o conteúdo e os termos da lei e, especialmente, da Lei Maior. Porquanto, não cumprindo a Constituição, não lhe guardando o conteúdo nem lhe respeitando o comando normativo explícito (...), os Vereadores, além de, inconsciente e involuntariamente, ou não, estarem se revelando indignos do mandato popular, em nada engrandecem o Município que juraram enaltecer, no dia de sua posse". Eis aí mais uma notável peroração em tudo e por tudo aplicável à hipótese dos autos.
Caso a liminar a ser requerida seja concedida, nenhum prejuízo advirá ao Poder Público, dado que, aprovando ou rejeitando o Projeto de Lei nº 002/2000, estará a Câmara apenas cumprindo sua função constitucional, algo que até o presente momento não se colocou em prática e por isto deve merecer correção judicial rápida e enérgica.
Se porventura não for concedida a liminar, o que não se espera, prejuízos irreparáveis serão acarretados ao consulente, porque se deixará de ver instalada sessão extraordinária para apreciar tema de relevo, algo que já se fez no passado recente (quando da aprovação do Projeto de Lei nº 001/2000) sem nenhum trauma e sem nenhuma delonga. Por que não se determinar, agora judicialmente, que o mesmo caminho de outrora seja novamente trilhado ?
Por derradeiro, não seria demasiado lembrar, ainda outra vez, do magistério dos doutos, que afirmam, em uníssona voz, que "a idéia de efetividade, conquanto de desenvolvimento relativamente recente, traduz a mais notável preocupação do constitucionalismo nos últimos tempos. Ligada ao fenômeno da juridicização da Constituição, e ao reconhecimento e incremento de sua força normativa, a efetividade merece capítulo obrigatório na interpretação constitucional. OS GRANDES AUTORES DA ATUALIDADE REFEREM-SE À NECESSIDADE DE DAR PREFERÊNCIA, NOS PROBLEMAS CONSTITUCIONAIS, AOS PONTOS DE VISTA QUE LEVEM AS NORMAS A OBTER A MÁXIMA EFICÁCIA ANTE AS CIRCUNSTÂNCIAS DE CADA CASO" (LUÍS ROBERTO BARROSO, "Interpretação e Aplicação da Constituição", Saraiva, 1996, p. 218, sem destaque no original). Permitir que a omissão revelada continue a render frutos indesejados, em prejuízo direto aos interesses da comunidade local, será desatender a esta noção jurídica essencial, que revela a necessidade de dar uma eficácia direta e substancial ao princípio jurídico da independência entre os Poderes.
IV - CONCLUSÃO
Sugere-se, pois, diante de tudo que restou exposto, a impetração de mandado de segurança, requerendo-se liminar, para determinar ao Presidente da Câmara, via mandado judicial, que seja designada sessão extraordinária para deliberar sobre o conteúdo do Projeto de Lei nº 002/2000, convocando-se os Vereadores para dela participar, tudo no prazo de 24 horas (§ 4º do art. 115 do Regimento Interno), decisão a prevalecer até final julgamento do presente mandado de segurança. Quanto ao mérito, deve-se pleitear a concessão em definitivo da segurança, para, proclamada a desvalia jurídica do ato impetrado, determinar sua cassação, reconhecendo-se ser ilegítima a omissão consistente em não designar sessão extraordinária convocada pelo representante legal do Município.
NOTAS
- O assunto é tão manifestamente tranqüilo que nos limitamos a citar, em abono da tese defendida, a doutrina do consagrado HELY LOPES MEIRELLES: "Por deliberações legislativas, atacáveis por mandado de segurança, entendem-se as decisões do Plenário ou da Mesa ofensivas de direito individual ou coletivo de terceiros, dos membros da corporação, das comissões, ou da própria Mesa, no uso de suas atribuições e prerrogativas institucionais. AS CÂMARAS LEGISLATIVAS NÃO ESTÃO DISPENSADAS DA OBSERVÂNCIA DA CONSTITUIÇÃO, DA LEI EM GERAL E DO REGIMENTO INTERNO EM ESPECIAL" ("Mandado de Segurança..."., Ed. RT, 1989, 12ª ed., p. 18, sem destaque no original).
- A não ser por esta forma, como dar efetividade a este comando constitucional ? Como dar respaldo à noção jurídica da supremacia constitucional a não por intermédio deste mandado de segurança ? Convém lembrar que "A superioridade normativa da Constituição traz, ínsita, em sua noção conceitual, a idéia de um estatuto fundamental, de uma fundamental law, cujo incontrastável valor jurídico atua como pressuposto de validade de toda a ordem positiva instituída pelo Estado" (RTJ 140/954, RE 107.869, Rel. Min. Célio Borja).
