JUIZADOS ESPECIAIS DA FAZENDA PÚBLICA. ACORDOS OU TRANSAÇÕES JUDICIAIS. NECESSIDADE DE PROJETO DE LEI, DE INICIATIVA DO EXECUTIVO. LEI FEDERAL nº 12.153, DE 22 DE DEZEMBRO DE 2009. FIXAÇÃO, POR LEI MUNICIPAL, DOS PARÃMETROS A SEREM OBSERVADOS PELOS PROCURADORES. ESTABELECIMENTO DO QUANTUM CORRESPONDENTE Á ‘OBRIGAÇÃO DE PEQUENO VALOR’. A lei municipal deve dispor, além da delegação de competência para os representantes judiciais praticarem os atos jurídicos de conciliação, transigência e desistência, também, expressamente, sobre os casos em que os acordos são possíveis, assim como os parâmetros a serem observados para a concretização deles. Igualmente, lei municipal pode fixar o quantum correspondente à "obrigação de pequeno valor" (§ 4º, do art. 100, c.c. inc. II, do art. 87, do ADCT, ambos da Constituição Federal).
CONSULTA
Encaminha-nos Prefeitura Municipal consulta solicitando informações e parecer abordando a "Lei Municipal autorizando os procuradores e advogados do Município a realizarem acordos em feitos submetidos à Lei Federal nº 12.153 de 22 de dezembro de 2009 (Lei dos Juizados Especiais da Fazenda Pública). Não foram formuladas questões específicas.
Informa o consulente que o Município recebeu ofício judicial solicitando informações acerca das providências adotadas a respeito do tema.
PARECER
A solicitação encaminhada aborda assunto que mereceu estudos acerca de dois projetos de lei, um deles objetivando fixar valor da obrigação de pequeno valor e prazo para seu pagamento, e o outro destinado ao estabelecimento da viabilidade de seus procuradores firmarem acordos judiciais.
Em que pese a presente consulta mencionar somente a questão da possibilidade de celebração de acordos judiciais, reportando-se a ofício proveniente do Poder Judiciário, no qual é expressamente referida a Lei federal 12.153, de 22 de dezembro de 2009, que "Dispõe sobre os Juizados Especiais da Fazenda Pública no âmbito dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios", ambos assuntos estão intimamente relacionados, motivo pelo qual os enfocaremos, iniciando por aquele que prontamente interessa ao consulente.
Deve ficar assente, desde logo, que a referida norma impõe a necessidade de o Município adotar providências para cumprimento do previsto em seu artigo 8º.
Considerando que para o melhor entendimento do assunto, que exige dos operadores do direito processual certo aprofundamento e evolução gradativa, vamos iniciar pela transcrição de parte do texto legal, com destaque para as disposições que maior atenção exigirão na análise subseqüente, sistemática, que abrangerá toda a matéria inovada:
"Art. 2º É de competência dos Juizados Especiais da Fazenda Pública processar, conciliar e julgar causas cíveis de interessedos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, até o valor de 60 (sessenta) salários mínimos.
§ 1º Não se incluem na competência do Juizado Especial da Fazenda Pública:
I – as ações de mandado de segurança, de desapropriação, de divisão e demarcação, populares, por improbidade administrativa, execuções fiscais e as demandas sobre direitos ou interesses difusos e coletivos;
II – as causas sobre bens imóveis dos Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios, autarquias e fundações públicas a eles vinculadas;
III – as causas que tenham como objeto a impugnação da pena de demissão imposta a servidores públicos civis ou sanções disciplinares aplicadas a militares.
§ 2º Quando a pretensão versar sobre obrigações vincendas, para fins de competência do Juizado Especial, a soma de 12 (doze) parcelas vincendas e de eventuais parcelas vencidas não poderá exceder o valor referido no caput deste artigo.
§ 3º (vetado)
§ 4º No foro onde estiver instalado Juizado Especial da Fazenda Pública, a sua competência é absoluta.
(...)
Art. 5º Podem ser partes no Juizado Especial da Fazenda Pública:
I – como autores, as pessoas físicas e as microempresas e empresas de pequeno porte, assim definidas na Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006;
II – como réus, os Estados, o Distrito Federal, os Territórios e os Municípios, bem como autarquias, fundações e empresas públicas a eles vinculadas.
Art. 6º Quanto às citações e intimações, aplicam-se as disposições contidas na Lei nº 5.869, de 11 de janeiro de 1973 – Código de Processo Civil.
Art. 7º Não haverá prazo diferenciado para a prática de qualquer ato processual pelas pessoas jurídicas de direito público, inclusive a interposição de recursos, devendo a citação para a audiência de conciliação ser efetuada com antecedência mínima de 30 (trinta) dias.
Art. 8º Os representantes judiciais dos réus presentes à audiência poderão conciliar, transigir ou desistir nos processos da competência dos Juizados Especiais, nos termos e nas hipóteses previstas na lei do respectivo ente da Federação.
(...)
Art. 12. O cumprimento do acordo ou da sentença, com trânsito em julgado, que imponham obrigação de fazer, não fazer ou entrega de coisa certa, será efetuado mediante ofício do juiz à autoridade citada para a causa, com cópia da sentença ou do acordo.
Art. 13. Tratando-se de obrigação de pagar quantia certa, após o trânsito em julgado da decisão, o pagamento será efetuado:
I – no prazo máximo de 60 (sessenta) dias, contado da entrega da requisição do juiz à autoridade citada para a causa, independentemente de precatório, na hipótese do § 3º do art. 100 da Constituição Federal; ou
II – mediante precatório, caso o montante da condenação exceda o valor definido como obrigação de pequeno valor.
§ 1º Desatendida a requisição judicial, o juiz, imediatamente, determinará o sequestro do numerário suficiente ao cumprimento da decisão, dispensada a audiência da Fazenda Pública.
§ 2º As obrigações definidas como de pequeno valor a serem pagas independentemente de precatório terão como limite o que for estabelecido na lei do respectivo ente da Federação.
§ 3º Até que se dê a publicação das leis de que trata o § 2º, os valores serão:
I – 40 (quarenta) salários mínimos, quanto aos Estados e ao Distrito Federal;
II – 30 (trinta) salários mínimos, quanto aos Municípios.
§ 4º São vedados o fracionamento, a repartição ou a quebra do valor da execução, de modo que o pagamento se faça, em parte, na forma estabelecida no inciso I do caput e, em parte, mediante expedição de precatório, bem como a expedição de precatório complementar ou suplementar do valor pago.
§ 5º Se o valor da execução ultrapassar o estabelecido para pagamento independentemente do precatório, o pagamento far-se-á, sempre, por meio do precatório, sendo facultada à parte exequente a renúncia ao crédito do valor excedente, para que possa optar pelo pagamento do saldo sem o precatório.
(...)
Art. 15. Serão designados, na forma da legislação dos Estados e do Distrito Federal, conciliadores e juízes leigos dos Juizados Especiais da Fazenda Pública, observadas as atribuições previstas nos arts. 22, 37 e 40 da Lei nº 9.099, de 26 de setembro de 1995.
§ 1º Os conciliadores e juízes leigos são auxiliares da Justiça, recrutados, os primeiros, preferentemente, entre os bacharéis em Direito, e os segundos, entre advogados com mais de 2 (dois) anos de experiência.
§ 2º Os juízes leigos ficarão impedidos de exercer a advocacia perante todos os Juizados Especiais da Fazenda Pública instalados em território nacional, enquanto no desempenho de suas funções.
Art. 16. Cabe ao conciliador, sob a supervisão do juiz, conduzir a audiência de conciliação.
§ 1º Poderá o conciliador, para fins de encaminhamento da composição amigável, ouvir as partes e testemunhas sobre os contornos fáticos da controvérsia.
§ 2º Não obtida a conciliação, caberá ao juiz presidir a instrução do processo, podendo dispensar novos depoimentos, se entender suficientes para o julgamento da causa os esclarecimentos já constantes dos autos, e não houver impugnação das partes.
Art. 17. As Turmas Recursais do Sistema dos Juizados Especiais são compostas por juízes em exercício no primeiro grau de jurisdição, na forma da legislação dos Estados e do Distrito Federal, com mandato de 2 (dois) anos, e integradas, preferencialmente, por juízes do Sistema dos Juizados Especiais.
§ 1º A designação dos juízes das Turmas Recursais obedecerá aos critérios de antiguidade e merecimento.
§ 2º Não será permitida a recondução, salvo quando não houver outro juiz na sede da Turma Recursal.
Art. 18. Caberá pedido de uniformização de interpretação de lei quando houver divergência entre decisões proferidas por Turmas Recursais sobre questões de direito material.
§ 1º O pedido fundado em divergência entre Turmas do mesmo Estado será julgado em reunião conjunta das Turmas em conflito, sob a presidência de desembargador indicado pelo Tribunal de Justiça.
§ 2º No caso do § 1º, a reunião de juízes domiciliados em cidades diversas poderá ser feita por meio eletrônico.
§ 3º Quando as Turmas de diferentes Estados derem a lei federal interpretações divergentes, ou quando a decisão proferida estiver em contrariedade com súmula do Superior Tribunal de Justiça, o pedido será por este julgado.
Art. 19. Quando a orientação acolhida pelas Turmas de Uniformização de que trata o § 1º do art. 18 contrariar súmula do Superior Tribunal de Justiça, a parte interessada poderá provocar a manifestação deste, que dirimirá a divergência.
§ 1º Eventuais pedidos de uniformização fundados em questões idênticas e recebidos subsequentemente em quaisquer das Turmas Recursais ficarão retidos nos autos, aguardando pronunciamento do Superior Tribunal de Justiça.
§ 2º Nos casos do caput deste artigo e do § 3º do art. 18, presente a plausibilidade do direito invocado e havendo fundado receio de dano de difícil reparação, poderá o relator conceder, de ofício ou a requerimento do interessado, medida liminar determinando a suspensão dos processos nos quais a controvérsia esteja estabelecida.
§ 3º Se necessário, o relator pedirá informações ao Presidente da Turma Recursal ou Presidente da Turma de Uniformização e, nos casos previstos em lei, ouvirá o Ministério Público, no prazo de 5 (cinco) dias.
§ 4º (vetado)
§ 5º Decorridos os prazos referidos nos §§ 3º e 4º, o relator incluirá o pedido em pauta na sessão, com preferência sobre todos os demais feitos, ressalvados os processos com réus presos, os habeas corpus e os mandados de segurança.
§ 6º Publicado o acórdão respectivo, os pedidos retidos referidos no § 1º serão apreciados pelas Turmas Recursais, que poderão exercer juízo de retratação ou os declararão prejudicados, se veicularem tese não acolhida pelo Superior Tribunal de Justiça.
Art. 20. Os Tribunais de Justiça, o Superior Tribunal de Justiça e o Supremo Tribunal Federal, no âmbito de suas competências, expedirão normas regulamentando os procedimentos a serem adotados para o processamento e o julgamento do pedido de uniformização e do recurso extraordinário.
Art. 21. O recurso extraordinário, para os efeitos desta Lei, será processado e julgado segundo o estabelecido no art. 19, além da observância das normas do Regimento.
(...)
Art. 28. Esta Lei entra em vigor após decorridos 6 (seis) meses de sua publicação oficial." (Grifamos).
Certamente, a anterior experiência de implantação dos Juizados Especiais Cíveis e Criminais, com a inicial celeridade obtida na tramitação processual, contribuiu para a iniciativa legislativa federal de se buscar estender também à Administração Pública alguns daqueles mecanismos introduzidos pela referida experiência, com ênfase na tentativa da via conciliatória, atualmente entendida como um dos grandes viabilizadores do desafogo dos tribunais. Presume-se que seu efeito seja altamente benéfico, mormente por ser público e notório que a Administração Pública figura, atualmente, como o maior "cliente da Justiça" no país.
No entanto, é de se esperar que, concomitantemente, sejam implantadas outras reformas estruturais muito aguardadas e reclamadas, tanto na legislação processual quanto na própria organização judiciária, para que, atuando neste conjunto de inovações, possa ser superado um dos maiores problemas nacionais, representado pela não-concretização da justiça.
Passemos à análise das disposições trazidas pela referida legislação federal, em especial daquilo que se configurar especificamente como regramento merecedor de comentários adicionais. Importante destacar que se trata de uma evolução, com algumas repetições em certos aspectos, das normas já vigentes, no âmbito da Justiça Federal, por força da Lei 10.259, de 12 de julho de 2001.
No artigo 2º, ao fixar a competência destes novos Juizados, esta ficou estabelecida para "processar, conciliar e julgar causas cíveis de interesse dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, até o valor de 60 (sessenta) salários mínimos". Entretanto, enfocará estes interesses dos entes indicados somente quando na qualidade de réus, nunca como autores, conforme o disposto no inciso II, do artigo 5º, que reservou, no seu inciso I, essa última qualidade somente para "as pessoas físicas e as microempresas e empresas de pequeno porte, assim definidas na Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006".
Ao tratar da competência, cuidou a Lei de traçar, no mesmo artigo 2º, por um lado, no seu caput, o parâmetro de valor num teto máximo de 60 (sessenta) salários mínimos, com o que se garantiu a sua anual atualização, e por outro lado a exclusão do ajuizamento perante a vara especializada de um elenco de matérias, constantes dos incisos I a III, do § 1º, do mesmo artigo. Além disso, estabeleceu, em seu § 4º, a competência absoluta dos Juizados, nos foros em que estiver instalado, para o julgamento das demais causas não excluídas naquele § 1º.
Neste passo, para tratamento unificado deste aspecto, devemos mencionar a disposição contida no § 3º, do artigo 13, da Lei, que prevê que, enquanto não fixado pelos entes federativos, em lei própria (sobre o que discorreremos mais à frente), o quantum da obrigação de pequeno valor, será este considerado como o correspondente a 30 (trinta) salários mínimos, para os Municípios, e 40 (quarenta), em relação aos Estados e Distrito Federal.
Portanto, os Juizados Especiais da Fazenda Pública são competentes para processar, conciliar e julgar causas cíveis de interesse dos Municípios, até o valor de 60 (sessenta) salários mínimos. Os municípios, por seu turno, deverão fixar as obrigações definidas como de pequeno valor, a serem pagas independentemente de precatório. Enquanto tal lei não for editada, as obrigações de pequeno valor, para os municípios, são aquelas de até 30 (trinta) salários mínimos. Acima desse valor, o pagamento deverá ser feito na ordem cronológica dos precatórios.
Cabe, então, questionar a possibilidade da indexação pelo salário mínimo, em face do contido na Constituição Federal, em especial no:
"Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social:
(...)
IV – salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender a suas necessidades vitais básicas e às de sua família com moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social, com reajustes periódicos que lhe preservem o poder aquisitivo, sendo vedada sua vinculação para qualquer fim;" (grifamos).
Entendemos que não se configuram inconstitucionalidades nas disposições da Lei que adotam como indexador o salário mínimo, posto que ostentam a mesma natureza e são praticamente reprodução da redação dada aos incisos I e II, do artigo 87, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, da mesma Lei Maior, pela Emenda Constitucional 37, de 12 de junho de 2002, que estabelece restrições (ou exceções) àquela disposição geral contida no art. 7º, IV, da Constituição:
"Art. 87. Para efeito do que dispõem o § 3º do art. 100 da Constituição Federal e o art. 78 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias serão considerados de pequeno valor, até que se dê a publicação oficial das respectivas leis definidoras pelos entes da Federação, observado o disposto no § 4º do art. 100 da Constituição Federal, os débitos ou obrigações consignados em precatório judiciário, que tenham valor igual ou inferior a:
I – quarenta salários-mínimos, perante a Fazenda dos Estados e do Distrito Federal;
II – trinta salários-mínimos, perante a Fazenda dos Municípios.
Parágrafo único. Se o valor da execução ultrapassar o estabelecido neste artigo, o pagamento far-se-á, sempre, por meio de precatório, sendo facultada à parte exeqüente a renúncia ao crédito do valor excedente, para que possa optar pelo pagamento do saldo sem o precatório, da forma prevista no § 3º do art. 100." (Grifamos).
A exemplo da Lei nº 10.259/2001 (art. 9º), a nova Lei federal 12.153/2009 inovou ao estabelecer como exceção ao disposto no vigente Código de Processo Civil que, nos processos regulados pela nova Lei, não são garantidos prazos diferenciados para a Fazenda Pública ou demais pessoas jurídicas de direito público, prevendo que a citação deverá ocorrer com antecedência de 30 dias da audiência de conciliação designada (art. 7º), como forma de garantir prazo suficiente para elaboração da defesa. Por um turno, equiparou-se a Fazenda Pública ao autor, por outro, em face do volume de processos de que são, normalmente, incumbidos os procuradores e advogados públicos, restou assegurado um prazo suficientemente amplo para a arrecadação de informações, documentos e elementos indispensáveis à plena defesa do interesse público.
No artigo 8º, ficou estabelecida a indispensabilidade dos entes federativos, dentre os quais os Municípios, disciplinarem, por lei própria, as hipóteses em que poderão seus representantes judiciais, nos autos dos processos ajuizados, conciliar, transigir ou desistir. Devem ainda prever em que termos poderão tais atos processuais ser praticados.
Este dispositivo reafirma o indispensável respeito à autonomia dos entes federativos, que podem estabelecer, segundo o interesse público orientador de sua atuação, as hipóteses e condições em que poderão seus procuradores exercitar referidos atos jurídicos no âmbito dos processos judiciais. Vale dizer, cabe à lei local disciplinar os casos em que os acordos são possíveis, assim como os limites para a concretização deles, respeitadas sempre as peculiaridades locais.
O artigo 11 reafirma o afastamento do reexame necessário, ou duplo grau de jurisdição (que independentemente de recurso voluntário, alça à Corte superior a reapreciação do decisum de primeiro grau de jurisdição em todas as causas cíveis, com valores superiores a 60 salários mínimos), conforme aclara Alexandre Freitas Câmara:
"Detalhe interessante, e que não poderia deixar de ser mencionado, é que depois da aprovação da Lei nº 10.259/2001, mas antes de sua entrada em vigor, foi aprovada uma alteração no art. 475 do Código de Processo Civil (feita pela Lei nº 10.352/01) que, acrescentando a tal artigo de lei um § 2º, aboliu o reexame necessário sempre que o valor do bem jurídico perdido pela Fazenda Pública não ultrapasse os sessenta salários-mínimos. Em outras palavras, hoje em dia, mesmo que não existissem o art. 13 da Lei nº 10.259/2001 e o art. 11 da Lei nº 12.153/2009, a sentença proferida contra a entidade pública não ficaria sujeita a reexame necessário, já que no sistema processual comum este reexame já não mais seria obrigatório em razão do valor da causa. Inegavelmente, porém, é da Lei nº 10.259/2001 a primazia na restrição do cabimento do reexame necessário."
Passando à disciplina da execução do julgado ou do acordo homologado judicialmente, dispõe a Lei que nos casos de obrigação de pagamento de quantia certa, após o trânsito em julgado, e sob pena de seqüestro (melhor definido, tecnicamente, como arresto), o pagamento de "obrigação de pequeno valor" (art. 100, § 3º, da CF) deverá ocorrer em até 60 (sessenta) dias da requisição judicial, independentemente de precatório, ou seja, mediante depósito à disposição do Juízo, em nome do credor (§ 6º, do artigo 13, da Lei); ou, na hipótese de exceder o quantum fixado pelo ente federativo, por lei própria, como "pequeno valor", mediante precatório.
Referido prazo é idêntico, tanto ao previsto no artigo 17 da referida Lei 10.259/2001, quanto àquele anteriormente fixado pela Lei federal 10.099, de 19 de dezembro de 2000, que "Altera a Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, regulamentando o disposto no § 3º do art. 100 da Constituição Federal, definindo obrigações de pequeno valor para a Previdência Social":
"Art. 1º O art. 128 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, alterado pela Lei nº 9.032, de 28 de abril de 1995, passa a vigorar com a seguinte redação:
‘Art. 128. As demandas judiciais que tiverem por objeto o reajuste ou a concessão de benefícios regulados nesta Lei cujos valores de execução não forem superiores a R$ 5.180,25 (cinco mil, cento e oitenta reais e vinte e cinco centavos) por autor poderão, por opção de cada um dos exeqüentes, ser quitadas no prazo de até sessenta dias após a intimação do trânsito em julgado da decisão, sem necessidade da expedição de precatório.’" (Grifamos).
Retomando a questão da definição do quantum correspondente às suas obrigações de pequeno valor, pode o Município dispor, considerada a avaliação de sua capacidade econômica.
Prossegue a Lei reproduzindo disposições constitucionais relativas à impossibilidade de fracionamento, repartição ou quebra do valor do crédito, com objetivo de pagamento parcial independente de expedição de precatório, assim como de expedição de precatório complementar ou suplementar (§ 4º, do artigo 13). Ainda faculta ao credor a renúncia à parcela que exceder o "pequeno valor", para possibilitar o recebimento do saldo sem a expedição de precatório (§ 5º). Estas regras são idênticas ao que consta do § 8º, do artigo 100 e do parágrafo único, do artigo 87, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, ambos da Constituição Federal.
Digna de destaque, dentre as demais disposições subseqüentes de caráter organizacional e procedimental, a previsão contida no seu artigo 15, no sentido da designação, na forma da legislação estadual (a quem cabe disciplinar as organizações judiciárias estaduais) de "conciliadores" e "juízes leigos", com atribuições fixadas na Lei federal 9.099/95, que "Dispõe sobre os Juizados Especiais Cíveis e Criminais e dá outras providências", incumbidos de conduzir as audiências de conciliação e instrutórias, respectivamente, sob orientação e supervisão de Juiz togado.
Prevê, ainda, a instância recursal voluntária, no artigo 17, regrando o processamento das ações aqui tratadas perante as Turmas Recursais.
Disciplina, também, os pedidos de uniformização de interpretação de lei no seu próprio âmbito (artigo 18), assim como a possibilidade de provocação de manifestação do Superior Tribunal de Justiça, em caso de interpretações divergentes de lei federal por Turmas de diferentes estados (§ 3º, do artigo 18) ou afronta às súmulas deste (artigo 19).
Ao enfrentar este ponto, o anteriormente citado Alexandre Freitas Câmara aponta seu entendimento de que, na realidade, o pedido de uniformização de jurisprudência que seria normalmente um incidente processual, aqui comporta verdadeira nova hipótese recursal:
"A uniformização de jurisprudência é um incidente processual, responsável por uma cisão da competência para o julgamento de um recurso ou de um processo de competência originária de um tribunal local (estadual ou federal), através do qual se atribui a um órgão a competência funcional para decidir qual a tese jurídica a ser aplicada em certo tipo de caso, e a outro órgão a competência funcional para aplicar o direito, conforme a tese considerada correta pelo outro órgão jurisdicional, ao caso concreto.
Já no pedido de uniformização da interpretação da lei estar-se-á pedindo o reexame de certa decisão judicial, cabendo ao órgão julgador não só fixar a tese jurídica, mas aplicá-la ao caso concreto. Este é, pois, recurso, sem qualquer dúvida".
Merece destaque a previsão de realização de reunião por meio eletrônico dos juízes integrantes das Turmas (§ 2º, do artigo 18) domiciliados em cidades diversas do mesmo Estado, para deliberação sobre este assunto.
Interessante disposição é a contida no § 6º, do artigo 19, no sentido de que pedidos de uniformização que se encontravam retidos nas Turmas Recursais, aguardando pronunciamento superior decorrente de acionamento sobre questões idênticas ou precedentes, quando publicados os acórdãos destes, naqueles poderão ocorrer juízo de retratação ou declaração de que estão prejudicados, a depender da decisão.
Nos artigos 20 e 21, a Lei estabelece a previsão de disciplinamento do processamento e julgamento de pedidos de uniformização e recurso extraordinário, pelos Tribunais de Justiça, Superior Tribunal de Justiça e Supremo Tribunal Federal.
A conclusão que se impõe, acerca do novo regramento, é no sentido de que se buscou a simplificação nos atos processuais, o que poderá trazer, ao menos em curto e médio prazos, a aceleração da solução ou composição dos litígios em que, no pólo passivo, se encontrem as pessoas jurídicas de direito público e entidades a elas vinculadas, relacionadas no inciso II, do artigo 5º, e no ativo, as pessoas físicas ou empresas apontadas no seu inciso I.
Entretanto, em longo prazo, a exemplo do ocorrido em relação aos atuais Juizados Especiais Cíveis nos maiores centros urbanos, diante do grande potencial de conflitos decorrentes da variedade e amplitude de atuação das Administrações Públicas e suas autarquias, fundações ou empresas, certamente, se não forem adotadas as indispensáveis e inadiáveis reformas estruturais (legislação processual e organização judiciária), passarão também os novos Juizados Especiais da Fazenda Pública a ser sobrecarregados.
No que se refere ao necessário projeto de lei, cabe apontar que é do Município a competência para o estabelecimento das hipóteses e condições em que poderão seus procuradores exercitar os atos jurídicos consistentes em conciliar, transigir ou desistir, no âmbito dos processos judiciais sujeitos à Lei federal nº 12.153/2009, prevendo os casos em que os acordos são possíveis, assim como os limites para a sua concretização.
Marçal Justen Filho traz a objetiva defesa do princípio federativo, destacando a inviolabilidade da autonomia Municipal para legislar a matéria:
"Um dos princípios constitucionais mais relevantes é o da Federação, e adotar estrutura federativa acarreta decorrência inafastável. Assegura-se a cada ente federal uma margem de autonomia mínima. Não haverá federação real e efetiva quando um ente for dotado de competência para interferir sobre os serviços e os interesses pertinentes a outro ente. Bem por isso, ser o Brasil uma Federação significa que a União não pode dispor acerca da estrutura organizacional interna e dos assuntos de peculiar interesse de Estados, Distrito Federal e Municípios.
Seria inconcebível que a Constituição tivesse consagrado inúmeras regras e princípios acerca da Federação e, simultaneamente, outorgasse à União competência para estruturar o funcionamento dos outros entes federais. [...]
Portanto, o conceito de norma geral não é sobreponível ao de Federação. As competências locais derivadas da organização federal não podem ser limitadas através de lei da União, destinada a veicular normas gerais. Em termos ainda mais diretos: norma geral não é instrumento de restrição da autonomia federativa.
Daí se extrai que todas as regras acerca de organização, funcionamento e competências dos organismos administrativos não se incluem no âmbito de normas federais. A lei federal disciplina o procedimento administrativo e as competências, mas não institui órgãos nem interfere sobre os assuntos de peculiar interesse local. É inadmissível considerar-se como norma geral uma regra acerca da gestão de bens públicos de entes federativos. Por exemplo, a natureza federativa do Estado brasileiro exclui o cabimento de que a União estabeleça regras acerca de doação de bens estaduais ou municipais." (Grifamos).
Quanto à iniciativa legislativa, entendemos que ela é privativa do Executivo Municipal.
Quanto ao seu conteúdo, primeiramente, vejamos o significado, sob o aspecto jurídico, dos seguintes termos:
a) "Conciliação – Meio pelo qual as partes, fazendo concessões, chegam a um acordo, pondo fim à demanda (CPC: arts. 447 a 449 e 584, III; CLT: arts. 831, 835, 847 e 868 a 872)";
b) "Transação – Atos jurídicos pelos quais as partes previnem ou extinguem obrigações litigiosas, mediante concessões mútuas (CC: arts. 840 a 850; CPC: arts. 26, § 2º, 53, 269, III, 447 a 449, 485, VIII, 584, III, 741 a 794)";
c) "Desistência. (...) 2. Direito processual civil. Intenção do autor de não prosseguir com a ação por ele proposta ou com o recurso interposto.(...)".
Posto isto, a proposição a ser submetida à Casa Legislativa deverá prever autorização para manifestação em Juízo, pelos procuradores e advogados Municipais, dos três atos (conciliar, transacionar e desistir) previstosno artigo 8º, da Lei 12.153/2009, de forma a possibilitar o exercício dessas faculdades, em se apresentando como oportunas, convenientes, viáveis ou necessárias no decurso do desenvolvimento da relação processual-judicial.
Deverá dispor, expressamente, em relação às lides em que os acordos são admissíveis, ou seja, é indispensável que discipline, dentre aquelas matérias de competência exclusiva destes novos Juízos (art. 2º, e considerado que excluídas dela as previstas em seu § 1º) quais poderão ser objeto daqueles atos judiciais previsto no artigo 8º. Isto porque o interesse local poderá implicar a exclusão de algum ou alguns daqueles atos.
Além disso, deve restar disciplinado, sempre tendo presentes as circunstâncias locais que informam os interesses da Fazenda Pública, em quais condições (situações, formas, termos e limites) deverão ou poderão os procuradores e advogados estabelecer os acordos. Em não havendo tal fixação, permanecerá lacuna legis que inviabilizará o exercício pleno das referidas competências, posto que à míngua de parâmetros objetivos, os delegatários das competências restarão incapacitados de exercitá-las e, assim, de participar ou praticar os atos processuais previstos no artigo 8º, da Lei federal 12.153/2009.
A título ilustrativo, poderia ser mencionada a legislação federal acerca da matéria, representada em especial pela Lei federal 9.469, de 10 de julho de 1997, a subsidiar, eventualmente, parte (visto que mesmo esta lei padece de lacunas) dos parâmetros indispensáveis para a elaboração de instrumento legal que melhor atenda às necessidades locais.
Finalmente, não poderia deixar de ser enfrentada, em destaque, a já mencionada questão da fixação do quantum correspondente às "obrigações de pequeno valor", para o Município.
Obviamente, silenciando acerca deste ponto, em nada restará prejudicada a aplicação das disposições trazidas pela Lei 12.153/2009, posto que o Município pagará, nos termos e forma do artigo 13 da Lei, independentemente de expedição de precatório, até o limite em moeda corrente no país (reais) correspondente a 30 (trinta) salários mínimos.
Entretanto, é claramente facultado ao Município, pela Constituição Federal, conforme o anteriormente transcrito artigo 87, inciso II, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT, secundado pelo disposto no artigo 13, § 2º, da referida Lei, e considerada a avaliação de sua capacidade econômica (§ 4º, do art. 100, da CF), fixar qual seria para ele o quantum correspondente às suas "obrigações de pequeno valor". Cabe a este, pois, avaliar esta opção.
Nada obsta que o Município, desde que a matéria seja previamente objeto de disciplina legislativa local e seja observada esta normatização, por seus procuradores e advogados legalmente nomeados, possa "conciliar, transigir ou desistir", firmando acordos para pôr fim às demandas judiciais.
A autorização legislativa para a prática é indispensável, a teor do artigo 8º da Lei federal 12.153, de 22 de dezembro de 2009, que dispõe sobre a possibilidade de estabelecimento de acordos nos autos, "nos termos e nas hipóteses previstas na lei do respectivo ente da Federação".
Quando se cuida desses critérios, percebe-se, por um lado, a necessidade de fixação legal, pelo Município, do quantum correspondente à "obrigação de pequeno valor", em decorrência da necessidade implícita trazida pelo disposto no artigo 13, da referida lei, caso o ente federativo entenda que sua capacidade econômica imponha que este seja menor do que aquele fixado pelo inciso II, do § 3º, do referido artigo e pela Constituição Federal. Esta conclusão decorre de dois dispositivos constitucionais:
"Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.
(...)
§ 3º O disposto no caput deste artigo relativamente à expedição de precatórios não se aplica aos pagamentos de obrigações definidas em leis como de pequeno valor que as Fazendas referidas devam fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado.
§ 4º Para os fins do disposto no § 3º, poderão ser fixados, por leis próprias, valores distintos às entidades de direito público, segundo as diferentes capacidades econômicas, sendo o mínimo igual ao valor do maior benefício do regime geral de previdência social.
(...)
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
"Art. 87. Para efeito do que dispõem o § 3º do art. 100 da Constituição Federal e o art. 78 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias serão considerados de pequeno valor, até que se dê a publicação oficial das respectivas leis definidoras pelos entes da Federação, observado o disposto no § 4º do art. 100 da Constituição Federal, os débitos ou obrigações consignados em precatório judiciário, que tenham valor igual ou inferior a:
(...)
II – trinta salários-mínimos, perante a Fazenda dos Municípios."
Por outro lado, constata-se ser indispensável o prévio estabelecimento, por intermédio do instrumento normativo apropriado, de parâmetros que orientem, atendido o interesse local e de maneira a uniformizar a atuação dos procuradores e advogados que representam judicialmente o Município e demais entidades a ele vinculadas, quanto aos limites e condições em que poderão desenvolver as negociações (mediante a transigência), possibilitando que sejam estabelecidos consensualmente os termos dos acordos.
Aspecto de abordagem indispensável no projeto de legislação que venha a ser submetido à Casa Legislativa local é em relação às matérias de competência dos Juizados Especiais da Fazenda Pública, estabelecidas no artigo 2º e os incisos I a III, do seu § 1º, quais interessariam ao Município sejam resolvidas mediante a conciliação (no exercício de sua autonomia constitucional, conforme anteriormente mencionado – peculiar interesse local) e, portanto, aquelas em que seus procuradores e advogados poderão transigir.
Pode o Município, exemplificativamente, entender que algumas daquelas matérias devam ser excluídas da possibilidade de solução amigável, por conta do interesse local a ser preservado. Mas, para tanto, a legislação deverá dispor objetivamente.
Deflui de todo o exposto, claramente, que os interesses e especificidades locais devem orientar a elaboração do projeto de lei a ser encaminhado à apreciação do Legislativo. Este o espírito da Constituição e da Lei federal, em especial conforme o contido artigo 8º desta (no que se refere à implementação de acordos judiciais), conjugado com o disposto no § 4º, do artigo 100, da Constituição Federal (no que diz respeito ao quantum das "obrigações de pequeno valor").
É o parecer.
GUILHERME LUÍS DA SILVA TAMBELLINI
Parecerista da Coordenadoria de Assistência Jurídica e ex-procurador jurídico da Fundação Prefeito Faria Lima/CEPAM; ex-assessor técnico dos gabinetes dos Secretários da Fazenda e Transportes Metropolitanos do Estado de São Paulo; ex-chefe de gabinete da Secretaria da Habitação do Estado de São Paulo; ex-secretário executivo substituto e ex-membro do Conselho de Defesa dos Capitais do Estado-CODEC/Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo, ex-membro do conselho de administração da CDHU/SP e dos conselhos fiscais da EMTU/SP e da COSESP/SP; ex-dirigente da consultoria jurídica da Banespa - Serviços Técnicos e Administrativos.
