III – INEXISTÊNCIA DE FORO PRIVILEGIADO
Inobstante a Inconstitucionalidade da Lei Federal nº 10.628/02, que produziu alterações no artigo 84 do Código de Processo Penal, acrescentando mais uma competência originária ao rol exaustivo de competências de cada tribunal – e que poderá ser invocada -, adianto-me e ressalto que a presente ação, por ser matéria de natureza civil, não se buscando nenhuma condenação por prática delituosa criminal ou ímproba, inexiste foro privilegiado, razão pela qual o processo e julgamento são de competência do juízo de Primeiro Grau.
IV – DO DIREITO
Até o advento da Emenda Constitucional nº 19, de 05.06.98, a remuneração de Prefeitos, Vice-Prefeitos e Vereadores, nos termos do inciso V do artigo 29 da Constituição Federal, deveria ser fixada pela Câmara Municipal em cada legislatura para subsequente, observado o que dispõem ou dispunham os artigos 37, XI, 150, II, 153, III e 153, § 2º, I da Constituição Federal, in verbis:
"V - remuneração do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores fixada pela Câmara Municipal em cada legislatura, para a subseqüente, observado o que dispõem os arts. 37, XI, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I;" (Sublinhou-se)
E observado o seguinte:
a) como limite máximo, os valores percebidos como remuneração, em espécie, pelo prefeito;
b) proibição de distinção tributária em razão das funções exercidas, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos e direitos com incidência, na remuneração, do imposto de renda informados pelos critérios da generalidade, universalidade e da progressividade.
Quanto aos vereadores, a remuneração correspondia a, no máximo, 75% daquela recebida, em espécie, pelos Deputados Estaduais sendo o total da remuneração deles não poderia ultrapassar o montante de cinco por cento da receita do município.
À época da expedição da Resolução nº 170, de 31 de agosto de 2.000 e da Lei Municipal nº 583, de 26 de outubro de 2000, assim estabelecia os incisos V e VI do artigo 29 da Constituição Federal de 1.988, com nova redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1.998:
"Art. 29 - O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:
omissis
V - subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais fixados por lei de iniciativa da Câmara Municipal, observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I;
VI - subsídio dos Vereadores fixado por lei de iniciativa da Câmara Municipal, na razão de, no máximo, setenta e cinco por cento daquele estabelecido, em espécie, para os Deputados Estaduais, observado o que dispõem os arts. 39, § 4º, 57, § 7º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I;" (Sublinhou-se).
Pela nova redação dada ao artigo 29, inciso V, os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais, serão fixados por lei de iniciativa da Câmara Municipal, observado o que dispões os artigos 37, inciso XI, 39, § 4º, 150, inciso II, 153, inciso III e § 2º, I da Constituição Federal de 1.988, ao passo que os subsídios fixados pelos Vereadores, também fixados por lei de iniciativa da Câmara Municipal, serão fixados na razão de, no máximo, 75% daqueles estabelecidos em espécie, para os Deputados Estaduais, observado o que dispõem os artigos 39, § 4º, 57, § 7º, 150, inciso II, 153, inciso III e § 2º, inciso I, da Constituição Federal.
As inovações produzidas pela Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1.998, portanto, foram que os agentes políticos não mais perceberão remuneração, mas sim subsídio, que deverá ser fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória.
Os subsídios devem ser fixados por lei de iniciativa da Câmara Municipal, eliminando-se do texto constitucional o princípio da anterioridade de fixação da remuneração de Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores, antes constantes do texto constitucional.
Em que pese a eliminação do texto constitucional, através da Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1.998, do princípio da anterioridade de fixação, quando da expedição da Resolução nº 170, de 31 de agosto de 2.000 e da promulgação da Lei Municipal nº 583, de 26 de outubro de 2000, no que tange aos vereadores, já havia sido aprovada a Emenda Constitucional nº 25, de 14 de fevereiro de 2.000, com entrada em vigor a partir de 1º de janeiro de 2.001, que reintroduziu no Corpo Constitucional, o princípio da anterioridade de fixação, quando, então, ambas passariam a produzir seus efeitos.
Assim, através da Emenda Constitucional nº 25, de 14 de fevereiro de 2.000, com entrada em vigor a partir de 1º de janeiro de 2.001, os incisos V e VI do artigo 29 retro-citado passaram a ter a seguinte redação:
"V - subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais fixados por lei de iniciativa da Câmara Municipal, observado o que dispõe os arts. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I;
"VI - o subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subseqüente, observado o que dispõe esta Constituição, observados os critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os seguintes limites máximos:"
"a) em Municípios de até dez mil habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores corresponderá a vinte por cento do subsídio dos Deputados Estaduais;" (Sublinhou-se)
Por outro lado, a Constituição do Estado de Goiás, em seu artigo 68, estabelece que:
"Art. 68 - As Câmaras Municipais fixarão, até trinta dias antes da eleição municipal, a remuneração do Prefeito, Vice-Prefeito, Presidente da Câmara e Vereadores, para vigorar na legislatura subseqüente.
§ 1º - A remuneração do Prefeito Municipal não poderá ultrapassar, anualmente, vinte por cento da média da receita do Município nos dois últimos anos, excluídas desta as resultantes de operações de crédito a qualquer título e as auferidas pela administração indireta, inclusive pelas fundações e pelas autarquias.
§ 2º - Em nenhuma hipótese a remuneração do Prefeito poderá ser fixada em valor inferior a dez por cento da dos Deputados Estaduais, caso em que poderá ultrapassar o limite do parágrafo anterior.
§ 3º - A remuneração dos Vereadores terá como limite mínimo cinco por cento da dos Deputados Estaduais, e não poderá exceder a cinqüenta por cento da do Prefeito Municipal, exceto nos Municípios com mais de duzentos mil habitantes, caso em que ficará limitada a setenta por cento da remuneração dos Deputados Estaduais, respeitado o disposto no art. 37, inciso XI da Constituição da República.
§ 4º - Ao Vice-Prefeito poderá ser fixada representação que não exceda a do Prefeito e à qual fará jus o servidor estadual ou municipal investido no cargo. "
4.1. – Dos Subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários:
Conclui-se, portanto, que os subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais, seja na vigência da Emenda Constitucional nº 19 ou na de nº 25, continua a ser fixada por lei de iniciativa da Câmara Municipal.
Ocorrendo a Ratificação dos artigos 1º, 6º, 7º e 8º da Resolução nº 170, de 31 de agosto de 2.000, através da Lei Municipal nº 583, de 26 de outubro de 2.000, os subsídios do Prefeito Municipal, para o quadriênio 2001/2004, foram fixados em R$ 4.000,00 (quatro mil reais), os do Vice-Prefeito em R$ 2.000,00 (dois mil reais) e os dos Secretários Municipais em R$ 900,00 (novecentos reais).
Com a adoção nefasta da Resolução nº 02563/03 do Tribunal de Constas dos Municípios, os subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais foram majorados para R$ 6. 359,36, R$ 3.179,68 e R$ 1.431,00, respectivamente, isto é, em 58.984% no que se refere aos do Prefeito e do Vice-Prefeito e de 59% no que se refere aos subsídios dos Secretários Municipais.
Assim, o que temos, na verdade e no caso em testilha, é uma Resolução do Tribunal de Contas dos Municípios (Resolução nº 02563/03), datada de 02 de abril de 2.003, o qual, em julgamento a Recurso de Revisão interposto pela Câmara Municipal de Vianópolis (contrariando, inclusive parecer da 3ª AFOCOP que não admitiu a vinculação, em percentual, dos subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais ao dos Deputados Estaduais, por falta de previsão legal), arvorando-se desastradamente em Poder Legislativo e contrariando as disposições Constitucionais, invade a competência do Legislativo Municipal e permite a majoração dos subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais, vinculando-os, ainda, aos subsídios percebidos pelos Deputados Estaduais, esquecendo-se que tais DEVE SER FIXADOS POR LEI DE INICIATIVA DA CÂMARA MUNICIPAL, ao teor do inciso V do artigo 29 da Constituição Federal, e não por sua iniciativa.
Dispõe o artigo 70 da Constituição do Estado de Goiás:
"Art. 70 - Compete privativamente à Câmara Municipal:
omissis
IV - fixar, com observância do disposto no inciso V do Art. 29 da Constituição da República e no Art. 68 desta Constituição, a remuneração do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores, bem como a verba de representação do Presidente da Câmara Municipal;" (Sublinhou-se e Negritou-se)
É bom que se ressalte que o que se que anular não é a Resolução do Tribunal de Contas dos Municípios, que não possui força normativa e tampouco competência para tal, não possuindo qualquer eficácia, e sim, o Ato do Senhor Prefeito Municipal de Vianópolis que desastradamente se funda em dita Resolução, eis que tal Ato, que permitiu a majoração ora repudiada, é que a trouxe para o mundo e jurídico produziu efeitos concretos.
É bom que se frise que, nos fatos em comento temos que, no âmbito da legislação municipal, nenhuma norma posterior à da Resolução nº 170, de 31 de agosto de 2.000 e à Lei Municipal nº 583, de 26 de outubro de 2000, permitiu a majoração dos subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais.
4.1. – Dos Subsídios do Vereadores:
No que tange aos Vereadores, tanto a Resolução nº 170, de 31 de agosto de 2.000 quanto a Lei Municipal nº 583, de 26 de outubro de 2000, fixaram seus subsídios para a legislatura 2001/2004 em R$ R$ 900,00 (novecentos reais) e, para o que estiver exercendo a Presidência da Casa, R$ 1.350,00 (um mil trezentos e cinqüenta reais), considerando-se, em relação a este último, o teor da Resolução nº 170, de 31 de agosto de 2.000.
Com a adoção da Resolução nº 02563/03 do Tribunal de Constas dos Municípios, os subsídios foram revistos e fixados em 15% (quinze por cento) e 20% (vinte por cento) do que percebe um Deputado Estadual, para os edis e para a presidência, respectivamente, passando eles a receber os subsídios de R$ 1.431,00 (um mil quatrocentos e trinta e um reais), sendo o da Presidência de R$ 1.908,00 (um mil novecentos e oito reais)
A alegação da Câmara Municipal de Vianópolis, ao interpor Recurso de Revisão que resultou na retro-transcrita Resolução nº 02563/03, do Tribunal de Contas dos Municípios, de que foi induzida a erro em razão de ter a Resolução nº 006/2000, também do Tribunal de Contas dos Municípios, exigido que os subsídios fossem fixados em moeda corrente, chega a ser um tanto quanto equivocada.
A Resolução nº 006/2000 do Tribunal de Contas dos Municípios (cópia anexa), que dispõe sobre a fixação de subsídios dos Agentes Políticos para o período de 2001 a 2004 e dá outras providências, não traz em seu bojo a exigência de que os valores tivessem que ser fixados em moeda corrente (Real).
Ao contrário, estabelece, no artigo 4º, inciso I, que:
" Art. 4º - O subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subseqüente, observado o disposto na Constituição Federal e Constituição Estadual, na respectiva Lei Orgânica e os seguintes limites máximos:
I – Municípios de até 10.000 habitantes – máximo de 20% do subsídio do Deputado Estadual;" (Sublinhou-se e Negritou-se)
Daí ser realmente acintosa a alegação da Câmara Municipal de Vianópolis de que foi induzida a erro, a qual, estranhamente, foi acatada por referido Órgão.
O mesmo ocorreu quando a Câmara Municipal de Vianópolis alegou, no referido Recurso de Revisão, que os subsídios deveriam ter sido fixados em percentual ao do recebido pelo Deputado Estadual, conforme estatui a legislação vigente.
O que a Constituição Federal de 1.988 e a Resolução nº 006/2000 do Tribunal de Contas dos Municípios estabelecem é que o subsídio máximo dos vereadores corresponderá a vinte por cento do subsídio dos Deputados Estaduais (inciso VI, alínea "a" da Constituição Federal e artigo 4º da Resolução nº 006 do Tribunal de Contas dos Municípios)
Por outro lado, a Constituição do Estado de Goiás, em seu artigo 68, estabelece que:
"Art. 68 - As Câmaras Municipais fixarão, até trinta dias antes da eleição municipal, a remuneração do Prefeito, Vice-Prefeito, Presidente da Câmara e Vereadores, para vigorar na legislatura subseqüente.
por cento da dos Deputados Estaduais, caso em que poderá ultrapassar o limite do parágrafo anterior.
§ 3º - A remuneração dos Vereadores terá como limite mínimo cinco por cento da dos Deputados Estaduais, e não poderá exceder a cinqüenta por cento da do Prefeito Municipal, exceto nos Municípios com mais de duzentos mil habitantes, caso em que ficará limitada a setenta por cento da remuneração dos Deputados Estaduais, respeitado o disposto no art. 37, inciso XI da Constituição da República. " (Sublinhou-se e Negritou-se)
Em nenhum momento se estabelece que o subsídio do vereador deve ser fixado em percentual sobre o recebido pelo Deputado Estadual. O que se estabelece, na verdade, é uma limitação, ou seja, a de que o subsídio mínimo dos vereadores corresponderá a cinco por cento do subsídio dos Deputados Estaduais e o limite máximo corresponderá a vinte por cento de tais subsídios (do Deputado Estadual).
É bom que se frise, também, que nos fatos em comento temos que, no âmbito da legislação municipal, nenhuma norma posterior à da Resolução nº 170, de 31 de agosto de 2.000 e à Lei Municipal nº 583, de 26 de outubro de 2000, permitiu a majoração dos subsídios dos vereadores. E mesmo que houvesse, tal não atenderia ao princípio da anterioridade da fixação, o que também seria combatido.
A bem da verdade, o que temos, da mesma forma ocorrida com os subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais, é uma Resolução do Tribunal de Contas dos Municípios (Resolução nº 02563/03), datada de 02 de abril de 2.003, o qual, em julgamento a Recurso de Revisão interposto pela Câmara Municipal de Vianópolis, arvorando-se desastradamente em Poder Legislativo e contrariando as disposições Constitucionais, invade a competência do Legislativo Municipal e, através de uma disfarçada conversão de moeda corrente e em percentual, "como medida da mais lídima", permite a majoração dos subsídios dos vereadores, esquecendo-se que tais DEVEM SER FIXADOS PELAS RESPECTIVAS CÂMARAS, ao teor do inciso VI do artigo 29 da Constituição Federal, e não por sua iniciativa (do Tribunal de Contas dos Municípios), obedecendo, ainda, ao princípio da anterioridade da fixação.
Dispõe o artigo 70 da Constituição do Estado de Goiás:
"Art. 70 - Compete privativamente à Câmara Municipal:
omissis
IV - fixar, com observância do disposto no inciso V do Art. 29 da Constituição da República e no Art. 68 desta Constituição, a remuneração do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores, bem como a verba de representação do Presidente da Câmara Municipal;" (Sublinhou-se e Negritou-se)
É bom que se ressalte que o que se quer anular não é a Resolução do Tribunal de Contas dos Municípios, que não possui força normativa e tampouco competência para tal, não possuindo qualquer eficácia, e sim, o ato verbal do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Vianópolis que desastradamente se funda em dita Resolução, eis que tal ato, que permitiu a majoração ora repudiada, é que a trouxe para o mundo e jurídico produziu efeitos concretos.
Nesse sentido, o Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, em acórdão proferido em 12 de agosto de 1.998 em Ação Direta de Inconstitucionalidade promovida pelo Procurador – Geral de Justiça do Estado, que decidiu e declarou, por unanimidade, inconstitucional a Resolução nº 003/97 da Câmara Municipal de Catalão:
"Vereadores. Fixação de vencimentos. Padece da eiva de inconstitucionalidade a Resolução n.º 003/97, de 04.04.97, editada pela Câmara Municipal de Catalão, que fixa índices de reajuste da remuneração dos vereadores para vigorar na mesma legislatura, por ofensa direta ao artigo 68 da Constituição Estadual. Pedido julgado procedente, a fim de declarar a inconstitucionalidade da Resolução n.º 003/97, de Catalão. Decisão unânime."
É de se observar, ainda, que, se o Poder Judiciário não pode fixar os subsídios, por ser tal de competência privativa da Câmara Municipal, o Tribunal de Contas dos Municípios muito menos o poderá.
Nesse sentido julgado do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás:
"ORIGEM...................: TJGO TERCEIRA CAMARA CIVEL
FONTE......................: DJ 11202 DE 08/11/1991
LIVRO......................: 255
ACÓRDÃO..............: 05/09/1991
RELATOR................: DR FELIPE BATISTA CORDEIRO
RECURSO................: DUPLO GRAU DE JURISDICAO - 1907-2/195
COMARCA..............: FORMOSA
PARTES....................: REMETENTE: JD DA COMARCA DE FORMOSA
..................................... AUTOR: JAIR GOMES DE PAIVA
..................................... REU: MINISTERIO PUBLICO
EMENTA
:
" DUPLO GRAU DE JURISDICAO. REMUNERACAO DO PREFEITO MUNICIPAL. FIXACAO DE
SEU VALOR. INCOMPETENCIA DA JUSTICA. ´E DA COMPETENCIA PRIVATIVA DA CAMARA
MUNICIPAL, FIXAR, OBRIGATORIAMENTE, DE UMA LEGISLATURA PARA OUTRA, OS SUBSÍDIOS
DO PREFEITO, VICE-PREFEITO E VEREADORES´. PRECEDENTE DO STF. REMESSA PROVIDA
".
DECISÃO.................: SENTENCA REFORMADA, A UNANIMIDADE" (Sublinhou-se)
Ressalto, por fim, que se houve algum equívoco, como alegado pela Câmara Municipal de Vianópolis no Recurso de Revisão dirigido ao Tribunal de Contas dos Municípios, que tem causado enorme perda do poder aquisitivo dos agentes políticos, que recebem subsídios
incompatíveis com seus cargos, a forma de atualização ou correção de tais de tais deveriam ter sido previstas através de mecanismos apropriados, e não da forma como pretendem.
Nesse sentido julgado, também, do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de Goiás:
"ORIGEM...................: TJGO TERCEIRA CAMARA CIVEL
FONTE......................: DJ 11015 DE 06/02/1991
LIVRO......................: 222
ACÓRDÃO..............: 22/11/1990
RELATOR................: DES CHARIFE OSCAR ABRAO
RECURSO................: DUPLO GRAU DE JURISDICAO - 1633-0/195
COMARCA..............: ACREUNA
PARTES....................: RE: MESA DA CAMARA MUNICIPAL DE ACREUNA
..................................... AUTOR: ANTONIO DE PADUA SOARES
EMENTA: "I) A SENTENCA PROFERIDA CONTRA A MESA DIRETORA DA CAMARA MUNICIPAL ESTA SUJEITA AO DUPLO GRAU DE JURISDICAO, PORQUE, EM SINTESE, E PROFERIDA CONTRA O MUNICIPIO; II) E INCONSTITUCIONAL A RESOLUCAO DA CAMARA MUNICIPAL QUE FIXA A REMUNERACAO DO PREFEITO, VICE- PREFEITO, PRESIDENTE DA CAMARA E VEREADORES SOMENTE PARA UM EXERCICIO, QUANDO TANTO A CONSTITUICAO FEDERAL QUANTO A ESTADUAL DETERMINAM A FIXACAO PARA ´CADA LEGISLATURA´; III) OS SUBSÍDIOS DAS AUTORIDADES MENCIONADAS NO ITEM ANTERIOR DEVEM SER ATUALIZADOS OU CORRIGIDOS, MEDIANTE MECANISMOS INSERIDOS NA RESOLUCAO DA CAMARA MUNICIPAL QUE FIXA TAIS REMUNERACOES".
DECISÃO.................: CONHECIDO E IMPROVIDO, A UNANIMIDADE" (Sublinhou-se)
4.3. – Do Princípio da Anterioridade de Fixação de Subsídios
Conforme adiante se demonstrará, a fixação e/ou majoração dos subsídios dos vereadores, do prefeito, do vice-prefeito e dos secretários municipais, na mesma legislatura, ainda que se leve em conta a eliminação do texto constitucional, através da Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1.998, do princípio da anterioridade de fixação, quando da expedição da Resolução nº 170, de 31 de agosto de 2.000 e da promulgação da Lei Municipal nº 583, de 26 de outubro de 2000, já havia sido aprovada a Emenda Constitucional nº 25, de 14 de fevereiro de 2.000, com entrada em vigor a partir de 1º de janeiro de 2.001, que reintroduziu no Corpo Constitucional, o princípio da anterioridade de fixação, quando, então, ambas passariam a produzir seus efeitos, além do que fere o princípio básico consagrado no artigo 37 da Constituição Federal, qual seja, o da Moralidade Administrativa.
A observância de tal princípio, no presente caso, tem por escopo, a um só tempo, impedir que o Legislador Municipal e o Administrador Público atuem em causa própria, fixando os seus próprios subsídios, ou venham, no curso da legislatura, majorá-los de qualquer forma ou por qualquer artifício. A anterioridade também é garantia de independência do Executivo perante o Legislativo local que não pode, a seu talante, no curso da legislatura e por razões meramente políticas, aumentar ou reduzir a remuneração do Prefeito ou de seu Vice.
Dispõe o artigo 37 da Constituição Federal que a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (nova redação dada pela Emenda Constitucional nº 19/98).
A legalidade é condição necessária para a prática de qualquer ato administrativo, mas não suficiente para a sua legitimidade. Dentro desse espectro surge a moralidade como uma regra, que se soma aos outros princípios, capaz de impor limites à Administração.
Para Celso Antônio Bandeira de Melo, o princípio da moralidade administrativa implica na obrigatoriedade para a Administração e seus agentes de atuar na conformidade de princípios éticos, compreendendo-se em seu âmbito os princípios da lealdade e boa-fé. (Curso de Direito Administrativo, 5ª edição, Editora Malheiros, página 59)
Não basta, portanto, que a Administração e seus agentes se atenham ao estrito cumprimento da lei: o exercício de seus direitos, poderes e faculdades deve ser informado por princípios éticos, devendo fazer-se de modo regular, sem abuso. A Administração Pública não está somente sujeita à lei. O seu atuar encontra-se subordinado aos motivos e aos modos de agir, pelo que inexiste liberdade de agir. Assim, deve vincular a gestão que administrava, mesmo que atue, por autorização legal, como senhor da conveniência e oportunidade. Qualquer excesso a tais limites implica em adentrar na violação do princípio da moralidade administrativa.
Comentando sobre tão precioso assunto, os ensinamentos de José Augusto Delgado, em artigo intitulado "A Supremacia dos Princípios Informativos do Direito Administrativo – Interpretação e Aplicação", editado na RT 701/38:
" A moralidade tem a função de limitar a atividade da administração. Exige-se com base nos postulados que a formam, que o atuar dos agentes públicos atenda a uma dupla necessidade: a de justiça para os cidadãos e a de eficiência para a própria administração, a fim de que se consagrem os efeitos-fins do ato administrativo consagrados no alcance da imposição do bem comum.
A gestão da coisa pública deve, consequentemente, se desenvolver consciente de que está obrigada a não se afastar dos padrões de conduta que a comunidade, em decorrência do momento histórico vivido, elegeu como relevantes para o aperfeiçoamento da existência da vida em comum. Desse pensamento decorre a conclusão de que a moralidade administrativa não se confunde com a moralidade comum. Essa distinção foi percebida por Hely Lopes Meirelles (p. 72, Direito Administrativo Brasileiro), observando que a moralidade administrativa é composta por regras de boa administração, ou seja, "pelo conjunto de regras finais e disciplinares suscitadas, não só pela distinção entre o Bem e o Mal, mas também pela idéia geral de administração e pela idéia de função administrativa".
A moralidade comum se baseia em um conjunto sistemático de normas que orientam o homem para a realização de seu fim, isto é, o do homem realizar, pelo exercício de sua liberdade, a perfeição de sua natureza. O caráter de generalidade posto na moralidade comum é o traço marcante diferenciador da modalidade administrativa. Esta, ao contrário da moralidade comum, implica, tão somente, na necessidade de que os atos externos e de atribuições sejam praticados de acordo com as exigência da moral e dos bons costumes, visando com boa administração.
O agente público, ao exercitar a atividade administrativa, está fazendo uso de uma parcela das atribuições que lhe foram outorgadas pelo Estado. Desempenha, assim, de modo legítimo, uma capacidade de administração que tem na lei os limites definidos. Por se deparar, no desenvolvimento dessa atividade, com um avanço do Estado intervindo, de forma indiscriminada, em todos os setores da sociedade moderna, é impulsionado a abusar do "poder" de decidir que detém, até que se encontre uma barreira impeditiva extrínseca que ela contém. Isso porque, conforme ressaltou Léon, em sua obra Traité de Droit Constitutionnel, Paris, 1921, I-518/519, "o poder público tem como fim realizar o direito. Sua legitimação ocorre quando é exercido de conformidade com o direito".
A autoridade administrativa, em conseqüência, não é uma força sem controle. Deve, ao agir, observar determinadas condições que não se assemelham ao seu modo pessoal de pensar, pois, em primeiro lugar, há de considerar que a sua legitimidade decorre da escolha e do consentimento de um grupo social, a que está obrigada a prestar contas e a se submeter ao seu controle e aprovação final, além de, em segundo plano, fazer com que os reflexos dos seus atos se compatibilizem com os anseios dos vários seguimentos da sociedade. Só assim o ato administrativo praticado terá efetiva autenticidade".
Na lição de Hely Lopes Meirelles, "a moralidade administrativa constitui, hoje em dia, pressuposto de validade de todo ato da Administração Pública (CF, art. 37, "caput"). Não se trata – diz Hauriou, o sistematizador de tal conceito – da moral comum, mas sim de uma moral jurídica, entendida como o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administração" (pág. 83, op. cit.). No mesmo sentido o ensinamento de Diógenes Gasparini (Direito Administrativo, Ed. Saraiva, pág. 07).
No entender de Fábio Medina Osório:
"... a imoralidade administrativa resulta configurada a partir da agressão a outros princípios que regem a administração, tais como razoabilidade, proporcionalidade, supremacia do interesse público, impessoalidade, economicidade (em grau elevado), publicidade (em gravidade intensa) conjugando-se todos esses tópicos na formatação da moralidade constitucional – que é a base da ação popular, da ação civil pública por ato de improbidade administrativa e causa de nulidade do ato administrativo".
"O que importa ressaltar é que a moralidade administrativa não é, nem poderia ser, um super princípio constitucional, que abarcaria e absorveria os demais".
"Pelo contrário, a moralidade administrativa é um princípio altamente especializado, que absorve apenas luzes e contribuições específicas de outros princípios constitucionais, em medida bem definida". (Improbidade Administrativa, Ed. Síntese, RD 2ª ed., pág. 158).
A regra da anterioridade da fixação da remuneração dos agentes políticos constitui simples explicitação do princípio no qual se inspirou, qual seja, o da moralidade administrativa.
Hely Lopes Meirelles, após indicar os parâmetros constitucionais nos quais a remuneração devia ser fixada antes do advento da Emenda Constitucional nº 19/98 – dentro os quais o da anterioridade – afirma que "Dentre esses requisitos constitucionais, percebe-se a inequívoca aplicação dos princípios da moralidade administrativa e da impessoalidade, que norteiam todos os atos da Administração Pública quando da obrigatoriedade de fixação da remuneração em cada legislatura para a subsequente, ou seja, antes do conhecimento dos novos eleitos".(Direito Municipal Brasileiro, editora Malheiros).
Permitir que na mesma legislatura os senhores vereadores fixem seus próprios subsídios ou os majore, é imoral por demais.
Muitas foram as decisões do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de Goiás neste sentido, ao anularem resoluções que fixavam a remuneração dos vereadores que integrariam a mesma legislatura seguinte, porque aprovada depois das eleições.
"Vereador – vencimentos- fixação pela Câmara Municipal no final da legislatura e após as eleições – Inadmissibilidade – Infringência da finalidade moralizadora das normas pertinentes – ação procedente – recurso não provido – quando a lei fala em fixação da remuneração, em cada legislatura, para a subsequente, necessariamente prevê que tal fixação se dê antes das eleições que renovem o corpo legislativo. Isso decorre da "ratio essendi" do preceito. Ora, se essa fixação se desse depois das eleições para a Casa Legislativa, os legisladores estariam infringindo a finalidade do preceito, pois, eventualmente, estariam fixados os próprios subsídios". (Ap. Cível 179.306-1 – Araras – Recorrente: Juízo "ex-offício"- Apelantes: Câmara Municipal de Araras e Municipalidade de Araras – Apelados: Antônio Beloto e Outros – Euclides de Oliveira – 1ª C.C. – 24.11.92).
"A regra da anterioridade, conforme já se anotou, tem como fundamento básico os princípios da moralidade e da impessoalidade, que norteiam todos os atos da Administração Pública, impedindo que o Poder Legislativo, no curso de um determinada legislatura, beneficie ou prejudique arbitrária e discriminatoriamente o Chefe do Executivo e seu substituto, alterando o valor de sua remunerações". (Ap. Cível 243.261-1/7 – Sertãozinho – Apelantes: José Elias Palmieri – Apelado: Ministério Público – 4ª Câmara Cível – Rel. Clímaco de Godoy).
"Maurice Hauriou foi quem, por primeiro, dissertou a respeito do tema da moralidade administrativa, em termos de moral jurídica – conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administração (Précis de Droit Administratif – Paris – Recueil Sirey, 1914) – certo é que a moral administrativa e a moral comum se entrelaçam nos seus objetivos. Ora, legislar ou decidir em causa própria atenta contra a ética, traduz ato imoral. E uma lei que isto autorizasse seria lei imoral. E uma lei que isto proíbe, assim procede em obséquio, sobretudo, à ética e a moral. Assim, quando o legislador constituinte estabeleceu, no art. 29, V, da CF, que a remuneração do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores, será fixada em cada legislatura para a subsequente, assim procedeu tendo em linha de conta a moral. Violada, então, a regra jurídica que assim dispões, tem-se lesão à moralidade administrativa, que a CF consagra (CF, art. 37) e protege (CF, art. 5º, LXXIII). (STF – RE 206.889-6-MG – 2ª T.J. 25.03.97 – Rel. Min. Carlos Veloso – DJU 16.06.97).
"As normas regulamentadoras da fixação prévia dos vencimentos tem por escopo evitar que se legisle em causa própria, com indevidos favorecimentos de vereadores reeleitos, ou possível perseguição de terceiros, na hipótese de renovação dos quadros da edilidade. Logo, tal fixação deve ocorres antes do conhecimento do resultado das eleições". (RT 692/76).
Como se não bastassem todos estes argumentos, denota-se que o Senhor Prefeito Municipal, adotando Parecer de sua Assessoria Jurídica, do tipo " se o Judiciário nada determinar em contrário, cumpra-se a Resolução do TCM", fechou os olhos e tapou os ouvidos ao reclamo do Povo Vianopolino, ignorando a difícil situação financeira que atravessa o Município, esquecendo-se, ainda que, como Administrador, deve sempre estar atento aos Princípios da Administração Pública.
Por isso mesmo, também não se ajusta ao interesse público municipal essa pretendida majoração substancial de subsídios.
Não podemos, portanto, deixar de taxar a majoração dos subsídios de abusiva e exorbitante, encontrando, tal prática na população vianopolina total repulsa, exigindo do MINISTÉRIO PÚBLICO uma atuação firme no combate a essa imoralidade administrativa
O saudoso Hely Lopes Meirelles, em sua obra, Direito Administrativo, 16ª ed., ao tratar da moralidade administrativa, cita o jurista luso, Antônio José Brandão, que diz:
"...A atividade dos administradores, além de traduzir a vontade de obter o máximo de eficiência administrativa, terá ainda de corresponder à vontade constante de viver honestamente, de não prejudicar outrem e de dar a cada um o que lhe pertence – princípios de direito natural já lapidamente formulados pelos jurisconsultos romanos. A luz dessas idéias, tanto infringe a moralidade administrativa o administrador que, para atuar, foi determinado para fins imorais e desonestos, como aquele que desprezou a ordem institucional e, embora movido por zelo profissional, invade a esfera reservada a outras funções, ou procura obter mera vantagem do patrimônio confiado à sua guarda. Em ambos os casos, os seus atos são infiéis à idéia que tinha de servir, pois violam o equilíbrio que deve existir entre todas as funções, ou embora mantendo ou aumentando o patrimônio gerido, desviam-no do fim institucional, que é o de concorrer para a criação do bem comum".
Em outra oportunidade, Hely Lopes Meirelles, citando Hauriou, assim se manifesta:
"...O agente administrativo, como ser humano dotado de capacidade de atuar, deve, necessariamente, distinguir o bem do mal, o honesto do desonesto, E, ao atuar, não poderá desprezar o ético de sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas também entre o honesto e o desonesto, por considerações de direito e de moral, o ato administrativo não terá que obedecer somente à lei jurídica, mas também à ética da própria instituição, porque nem tudo que é legal é honesto, conforme já proclamavam os romanos: nom omne quod licet honestum est" (obra citada – pág. 79)
Vale ainda citar a seguinte jurisprudência, de caso análogo:
"CORRETO O PROCEDIMENTO DOS VEREADORES, FIXANDO OS NOVOS SUBSÍDIOS, UMA VEZ QUE A CONSTITUIÇÃO ESTADUAL E CONSEQUENTEMENTE A LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO NÃO HAVIAM SIDO PROMULGADAS. NO ENTANTO, VIOLARAM A MORALIDADE ADMINISTRATIVA, QUANDO FIXARAM SEUS SUBSÍDIOS EM ÉPOCA DE CONGELAMENTO DE PREÇOS E SALÁRIOS, FIXADOS EM PLANO FEDERAL, EM QUANTIA EXORBITANTE" (RT 699/140). (Sublinhou-se)
Mister, por fim, se faz ressaltar, que por óbvio, ainda que de forma incidente, não tem por escopo o Ministério Público a Declaração de Inconstitucionalidade dos Atos do Senhor Prefeito Municipal de Vianópolis e do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Vianópolis que permitiu a majoração dos subsídios dos senhores vereadores, do Senhor Prefeito, do Senhor Vice-Prefeito e dos Senhores Secretários Municipais ou da Resolução nº 02563/03 do Tribunal de Contas dos Municípios, porquanto tal objeto exige ação própria e direta prevista no artigo 60 da Constituição Estadual e será apreciado em representação – se for o caso -, a ser formulada pela Promotoria de Justiça junto a Procuradoria-Geral de Justiça.
Portanto, o pedido da presente ação civil pública não é a declaração de inconstitucionalidade.
Ao contrário, toda a argumentação se sustenta como fundamento lógico-jurídico dos Atos impugnados, tal como ocorre em sede de mandado de segurança.
"Mandado de segurança. Nele pode ser argüida a inconstitucionalidade de uma lei, quando for esta o fundamento lógico-jurídico do ato impugnado, objeto da segurança pleiteada" (STF – MS 2.341 cf. Pinto Ferreira – Teoria e Prática do Mandado de Segurança, pág. 167).
A propósito, analisa Regina Maria Macedo Nery Ferrari:
"No sistema difuso, a chamada via de defesa ou exceção, a alegação de inconstitucionalidade surge incidentemente em um processo judicial, podendo ser invocada no curso de uma ação submetida a apreciação dos tribunais, sendo discutida na medida em que seja relevante a solução do caso. A decisão de inconstitucionalidade é, dessa forma, deferida a qualquer órgão judicante – individual, coletivo, comum e especial.
O objeto da ação não sendo o vício da inconstitucionalidade em si mesmo considerado, sua apreciação resulta da condição para a solução da lide, ou seja, a restruturação de um direito lesado por uma lei ou ato tido por contrário aos dispositivos constitucionais ou, então, visando a impedir que tal lesão venha a consumar-se.
Assim, qualquer órgão do Poder Judiciário pode e deve conhecer e decidir a questão da inconstitucionalidade,.. ." (Elementos de Direito Municipal, pág. 117).
