Resumo: Este trabalho tem como objetivo analisar Plano Diretor e o instituto da Desapropriação nas relações regidas pelo Direito Público e observar os principais efeitos jurídicos e como são ferramentas de planejamento urbano.
Palavras-chave: Direito Público, Direito Urbanístico, Direito Administrativo, Direito à propriedade, Limitações ao Direito de Propriedade, Planejamento Urbanístico, Desapropriação, Plano Diretor
Sumário: 1 O plano diretor, 1.1 Previsão constitucional do planejamento, 1.2 função social da propriedade, 1.3 Dimensões do plano diretor, 2 Do instituto da desapropriação, 2.1 Origens do instituto, 2.2 Características da desapropriação,3.3 Competência do município de expropriar.
INTRODUÇÃO
O presente artigo tem como objetivo principal analisar o Plano Diretor nas relações regidas pelo Direito Público, em especial no tocante ao planejamento urbanístico em consonância com as funções práticas do instituto da desapropriação, que atua como ferramenta durante o planejamento urbanístico.
Para tanto, parte-se do conhecimento de Direito Constitucional e Administrativo que estabelece as relações privadas, cruzando-se com os demais diplomas legais associados à análise do comportamento dos tribunais em relação ao tema.
Ao longo do presente trabalho, será observada a evolução das cidades. Nesta análise é percebido na maioria das cidades em desenvolvimento o caráter espontâneo e caótico da expansão territorial e o irracional processo de parcelamento, uso e ocupação do solo, cujas consequências compõem uma paisagem comum em nossa comunidade.
Em 1988, a Constituição Federal tratou da questão urbana, nos artigos 182 e 183, regulamentados pelo Estatuto da Cidade. Tal dispositivo legal passou a exigir, de cada município brasileiro, um plano diretor aprovado por lei municipal, para servir como base para a política de desenvolvimento e de expansão urbana, devendo as diretrizes orçamentárias do município incorporar os princípios base do planejamento urbanístico.
Veremos que o Plano Diretor, não tem, todavia, a pretensão de solucionar todos os problemas da cidade, mas, como instrumento de gestão, visa proporcionar as condições adequadas aos agentes públicos para a produção espacial da cidade, com o uso de um processo de constituição de uma gestão administrativa democrática e compartilhada.
No entanto, na prática, o plano diretor pouco é utilizado como instrumento de gestão, tendo em vista a existência de imensa distância entre o seu conteúdo e sua aplicação. Soma-se a isso o fato de que a própria população desconhece da existência do plano, deixando de prezar pelo seu cumprimento, em consequência.
A linguagem técnica dos planos muitas vezes dificulta a compreensão do leigo ou mesmo do gestor, que não vê no plano um instrumento que possa ser usado no cotidiano, provando, assim, o distanciamento entre o planejamento, os investimentos do poder público e a gestão. Emerge, dessa forma, a necessidade de debates, com a participação dos principais entes que atuam na prática do planejamento e da gestão urbana: universidades, técnicos, gestores públicos e comunidade. Assim, os problemas poderiam ser identificados com mais facilidade e as alternativas e soluções implantadas a tempo, sem a necessidade, que já não é vinculada, de ter que aguardar por longos 10 anos a revisão do plano diretor, nos termos do Estatuto da Cidade. Seria, no mínimo, imprudente revisar o planejamento urbano apenas quando a lei o obriga. Ao contrário, deve ser um processo constante de análise dos anseios coletivos.
Como ferramenta da Administração Pública para tornar prático e funcional o Plano Diretor, a Desapropriação é o procedimento pelo qual o Poder Público, fundado na necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, compulsoriamente, desapropria alguém de certo bem, móvel ou imóvel, adquirindo-o para si em caráter originário, mediante justa e prévia indenização. É, em geral, um ato promovido pelo Estado, mas poderá ser concedido a particulares permissionários ou concessionários de serviços públicos, mediante autorização da Lei ou de Contrato com a Administração.
A presenste pesquisa baseia-se na revisão bibliográfica da Doutrina Clássica do Direito Administrativo Brasileiro, associada às informações de textos legais. Tal revisão parte de questões específicas rumo a construir conclusões generalizadas.
O PLANO DIRETOR
O Plano Diretor provém da previsão constitucional, no qual o artigo 182, parágrafo primeiro determina ser obrigatório, para cidades com mais de 20 mil habitantes, a elaboração de um instrumento vital para a política de desenvolvimento e de expansão urbana. Dessa forma, o Plano Diretor é ricamente explorado na Doutrina do Direito Constitucional e Direito Administrativo.
A partir do presente levantado teórico, teremos como base assim para compreender como se alcança a função social da propriedade, e assim teremos base para compreender as dimensões do Plano diretor de ordem a social, política, jurídica e econômica
Em leitura crítica, seremos conduzidos a uma reflexão se a implementação do e um Plano Diretor realmente corresponde à solução miraculosa para os problemas urbanos, assim como muitas gestões que vendem esta ideia.
No que concerne ao planejamento urbano por meio de Plano Diretor, a legislação com respaldo doutrinário confere aos entes federados, a duas modalidades de desapropriação. Uma modalidade de desapropriação é pelo critério da utilidade pública que fundamenta a desapropriação na necessidade e utilidade pública. A outra modalidade é fundamentada na função social.
Acerca da função social leciona Nelson Nery Junior, comentando o § 1º do artigo 1.228, do Código Civil:
O princípio da função social agrega mais um valor à técnia jurídica e ao sentido cultural do instituto de propriedade (...) as situações jurídicas e do direito real (propriedade e outros) têm validade e eficácia, também, a partir de sua sociedade, ou seja, da qualidade entre elas potencialmente devem para contribuir com harmonia das relações sociais (...) de servirem como instrumentos de segurança social fundamentada na solidariedade. (NERY JÚNIOR, 2014 p.1470)
A Função Social será objeto de maior aprofundamento neste capítulo.
1.1 PREVISÃO CONSTITUCIONAL DO PLANEJAMENTO
A competência dos Municípios para desenvolver o planejamento e implementar políticas urbanas com a finalidade de controlar o uso e ocupação do solo do território urbano é conferida no art. 30, VII da Constituição Federal de 1988. Vejamos:
Art. 30. Compete aos Municípios:
I - Legislar sobre assuntos de interesse local.
[...]
A partir da compreensão do texto constitucional o Planejamento visa organizar o território do município buscando alcançar o crescimento urbano de maneira ordenada, pretendendo proporcionar a eficácia das funções sociais da cidade e o bem-estar da população. Quanto ao Plano Diretor, a constituição enuncia que:
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
O Plano Diretor, como se vê, é um mecanismo básico da política de desenvolvimento e expansão urbana. A obrigatoriedade em municípios com mais de 20.000 habitantes.
Completando as legislações em torno do Planejamento Urbanístico, sobretudo no que diz respeito aos parágrafos 2º, 3º e 4º do dispositivo em destaque, o Estatuto da Cidade (artigo 5º e seguintes) versa que o Município pode exigir de proprietário de solo urbano subutilizado, não utilizado ou não edificado suscetivelmente o parcelamento e a edificação compulsória, tributação sobre a propriedade progressivo no tempo e por fim, a desapropriação cm pagamento mediante títulos da dívida ativa.
Esta imposição com fins sancionatórios é um claro exemplo em que propõe verificar a função social à propriedade, atendendo aos interesses da coletividade, sobre a perspectiva econômica e ambiental, inibindo atos de mera especulação o que contribui para o desenvolvimento saudável do município.
1.2 FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE
Como discorrido no tópico anterior, a Constituição Federal de 1988 vincula a propriedade privada à função social envolvidos pelo Plano Diretor. Observa-se que o Direito de propriedade não é concebido como um direito meramente individual. Este Direito é direcionado em nome da ordenação da cidade e ao bem-estar da coletividade.
Acerca da função social leciona José Afonso da Silva (2008):
É em relação à propriedade urbana que a função social, como preceito jurídico constitucional plenamente eficaz, tem seu alcance mais intenso de atingir o regime da atribuição do direito e o regime de seu exercício. Pelo primeiro cumpre um objeto de legitimação, enquanto determina uma causa justificadora de qualidade de proprietário. Pelo primeiro cumpre um objetivo de legitimação, enquanto determina uma causa justificadora de qualidade de proprietário. Pelo segundo realiza um objetivo de harmonização dos interesses sociais e dos privativos de seu titular, através da ordenação do conteúdo do direito. (SILVA, 2008, p.68)
A Função Social atua ao lado da propriedade privada, como sugere o Artigo 170, caput, II e III e art. 174, caput, ambos os dispositivos da Constituição Federal de 1988. Assim está exposto:
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
[...]
II - propriedade privada;
III - função social da propriedade;
[...]
Como se observa, a Lei Maior do Estado Brasileiro não trata a função social da propriedade como óbice à liberdade da propriedade privada.
O Professor Victor Carvalho Pinto (2011), em sua lição, faz questão de ressaltar que as limitações oriundas do planejamento urbanístico destoam da natureza de poder de polícia da Administração Pública e o Princípio da Função social da propriedade possuem finalidades distintas. Vejamos:
Enquanto o poder de polícia visa limitar a liberdade anterior, para impedir que ela seja exercida contra o interesse público, o princípio da função social da propriedade visa orientar a atividade do proprietário no sentido do atendimento ao interesse público, o princípio da função social da propriedade visa orientar a atividade do proprietário no sentido do atendimento ao interesse público. Seu campo de incidência é muito maior. O plano diretor não proíbe determinadas atividades em certas zonas, porque elas sejam prejudiciais ao interesse público. Mesmo na ausência de uma obrigação de utilizar o bem, as simples limitações urbanísticas ao seu uso constituem uma técnica de comando indireto que vai muito além do conceito de poder de polícia. O plano define precisamente o que pode ser construído em cada terreno Escolhe dentre inúmeras possíveis utilizações não prejudiciais ao interesse público. (PINTO, 2011, p.202)
Conclui-se a partir de então, que a função social da propriedade constitui caráter inerente ao direito coletivo, de modo que o dever de fornecer utilidade social individual do possuidor em investir à propriedade utilidade visa garantir benefício de toda a coletividade, balizando o uso indiscriminado do bem.
1.3 DIMENSÕES DO PLANO DIRETOR
A Administração Pública, visando atingir os anseios da população, adotará meios pautados na descentralização, participação e democratização ao processo de planejamento urbano. Um destes instrumentos é o Plano Diretor que surge com a finalidade de ser mecanismo fundamental na proposta de políticas de desenvolvimento urbano.
Na concepção de José Afonso da Silva(2000):
É plano, porque estabelece os objetivos a serem alcançados (ainda que sendo plano geral, não precise fixar prazo, no que tanje as diretrizes básicas), as atividades a serem executadas e quem deve executá-las. É diretor, porque fixa as diretrizes do desen no desenvolvimento urbano do município. (SILVA, 2000 p. 137)
A obrigatoriedade para a cidades com população superior a 20.000 (vinte mil) habitantes, expresso no já mencionado Artigo 182 da Constituição Federal de 1988, possui importância ao Poder Público na gerência da cidade, propondo às cidades de médio porte o favorecimento à qualidade de vida e justiça social.
Observa no Artigo 40 da Constituição Federal de 1988, uma previsão de lei municipal que aprova e institui o Plano Diretor. Em outras palavras, o Plano Diretor possui teor normativo e integra a lei municipal previsto neste dispositivo. É oportuno destacar que as políticas de desenvolvimento e expansão urbana presentes no plano, devem ser revisadas a cada 10 anos por quórum de maioria qualificada dos membros da câmara municipal.
Como se verificará, o Plano Diretor tem por fundamento garantir a função social da propriedade. Atuando como instrumento do planejamento urbano, o Plano diretor suporta legalmente a gerência do uso do solo responsável e racional, o que beneficia os interesses da coletividade.
É importante notar que o planejamento urbano não propõe soluções miraculosas e instantâneas às problemáticas urbanas. O aparente modismo de instituir Planos Diretores, mesmo a cidades que não cumprem os requisitos de obrigatoriedade para a elaboração deste instrumento se dá pelo fato de o Plano Diretor visar fundamentalmente o cumprimento da função social, o que acarreta em uma melhor qualidade de vida aos cidadãos daquele município, além do planejamento e organização da gestão. São realmente benefícios tentadores e atrativos. Entretanto, se o Plano Diretor for concebido fora da realidade daquele município, se tratará de uma mera lei sem eficácia.
O Plano Diretor enquanto instrumento de gestão, deve precipuamente ter uma abrangência interdisciplinar afim de garantir o desenvolvimento e suprir as necessidades da coletividade. As dimensões cristalizam a interdisciplinaridade do Plano diretor. Ou seja, é possível interpretar a razão de ser do Plano Diretor sob o prisma das dimensões institucional, social, política e jurídica.
Sob a ótica institucional, é possível precisar que o planejamento urbanístico será vinculado a uma secretaria municipal com atribuições relativas à gerência do planejamento urbano. É na análise quanto ao critério institucional que se compreende a aplicabilidade como instrumento de gestão.
Adauto Lúcio Cardoso (2003) leciona que:
A elaboração dos Planos Diretores deve ser encarada como forma de defesa do compromisso do poder publico em assegurar determinado nível de bem estar coletivo. (CARDOSO, 2003, p. 108)
A efetividade do Plano Diretor se dará a partir da vinculação da lei orgânica e com os demais instrumentos de planejamento. A respeito da lei orgânica, é nela que estarão as diretrizes para elaboração do plano diretor. O Prefeito e vice serão os encarregados de junto ao secretário municipal responsável pelo desenvolvimento e planejamento urbano de pôr em prática as diretrizes normas basilares previstas nos instrumentos daquele município.
O aspecto social do Plano Diretor diz respeito à preocupação do Poder Público em ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, de acordo com o Estatuto da Cidade (Lei Federal Nº 10.253/79) Esta preocupação busca garantir a comunidade as funções de habitar, circular, recrear e laborar.
Na perspectiva de Pedro Sarmento Lima (1998),
a elaboração dos planos diretores deve ser encarada como forma de defesa do compromisso do poder público em assegurar um determinado nível de bem-estar coletivo. (LIMA 1998, p.108)
Tal perspectiva de Pedro Sarmento Lima (1998) é corroborada por Simone Souza (1995) quando salienta que:
Planejar e gerir uma cidade não é planejar ou gerir apenas ou sobretudo coisas (substrato especial mobiliário, urbano etc.), mas planejar e gerir relações sociais.
E finaliza afirmando que:
O desenvolvimento socioespacial deve ser visto assim, como um infindável processo de busca do justo e do melhor em matéria de instituição de relação sociais.
Sob o prisma da Dimensão Política, o Plano Diretor, deve ser recebido pela comunidade a partir de sua implementação. Evidencia-se a partir de então a importância da Política em ser recebido da melhor forma, mesmo não sendo o Plano Diretor possuindo pelo menos em tese carga partidária.
Na perspectiva de Souza & Rodrigues (2004):
O Planejamento e gestão nunca são neutros, uma vez que são a expressão de grupos sociais. De fato, a pratica do planejamento e da gestão é política por excelência, uma vez que envolve relações de poder, conflitos e interesses de grupos, classes, instituições empresarias, etc. (SOUZA & RODRIGUES, 2004 p.156)
A comunidade enquanto sociedade civil organizada deve passar por um processo de conscientização de que ela por si é agente fundamental nas transformações de ordem social, econômica, jurídica e sobe tudo política.
Partindo do Princípio que Todo Poder emana do povo, é através da participação popular, que as principais decisões da cidade devem ser tomadas. O elevado grau de consciência e democracia que se busca alcançar faz com que a sociedade esteja presente não apenas no plano diretor, mas na elaboração de planos plurianuais e orçamentos, bem como a existência de conselhos como elemento importante da gestão municipal.
A acepção jurídica do plano diretor é dada a partir do Texto da Constituição Federal de 1988 no Art. 30, em atribui competência aos municípios para legislar sobre interesse local e estipula a promoção, dentro da reserva do possível, o ordenamento do território urbano, mediante planejamento como dever do município.
Na lição de Hely Lopes Meirelles (2003) encontramos explicação para esta dimensão do Plano Diretor:
A aprovação do Plano Diretor deve ser por lei, e lei com supremacia sobre as demais, para dar permanência e maior estabilidade às regras e diretrizes do planejamento. Daí por que os municípios podem estabelecer em sua legislação quórum qualificado para aprovação ou modificação da lei do plano diretor, infundido assim, mais segurança e perenidade a essa legislação. Toda cautela que vise resguardar o plano diretor de levianas e impensadas modificações é aconselhável, podendo a própria câmara estabelecer regimentalmente um procedimento especial com maior número de discussões ou votação em duas ou mais sessões legislativas, para evitar a aprovação inicial e suas alterações por maiorias ocasionais. (MEIRELLES, 2003 p.520)
Pode-se concluir a partir da leitura do dispositivo, que existe juridicamente uma obrigação no sentido do Município enquanto ente federado gerir física e socialmente o território urbano, tendo como instrumento base o Plano Diretor. Esta obrigação se desdobra em diversas outras como instalação de equipamentos a fim de interferir de modo positivo o bem-estar daquela comunidade. A construção e instalação destes equipamentos são determinados de forma estratégica e dão a um possível bem expropriado a base ao relevante interesse social.
Neste diapasão, Hely Lopes Meirelles (2003) Continua:
As atribuições municipais no campo urbanístico desdobram-se em dois setores distintos: o da ordenação espacial, que se consubstancia no plano diretor das normas de uso, parcelamento e ocupação do solo urbano e urbanizável, abrangendo o zoneamento, o loteamento e a composição estética da cidade; e o de controle da construção, incluindo sobre o traçado urbano, os equipamentos sociais, até a edificação particular nos seus requisitos estruturais funcionais e estéticos expressos no código de obras e normas complementares. (MEIRELLES, 2003 p.517)
Compreende-se a partir de então que para o Direito Urbanístico, o Plano Diretor é a lei mais importante no gerenciamento físico e social da urbe. Destaca Hely Lopes Meirelles (2003):
O Plano Diretor é o complexo de normas legais e Diretrizes técnicas para o desenvolvimento global e constante do município, sob os aspectos físico, social, econômico e administrativo, desejado pela comunidade local. Deve ser a expressão das aspirações do município quanto ao progresso do território municipal no seu conjunto cidade/campo. É o instrumento técnico legal definidor dos objetos de cada municipalidade, e por isso mesmo com supremacia sobre os outros, para orientar toda atividade da administração e dos administrados nas realizações públicas e particulares que interessem ou afetem a coletividade. (MEIRELLES, 2003 p.519)
É de bom alvitre salientar que a o Plano Diretor possui relevância jurídica partindo do pressuposto que tudo o que é proposto pelo município na questão da gerência urbana deve ser posta em lei, exemplo clássico do que a Doutrina consagra como Princípio da Legalidade.
Meirelles (2003) finaliza dizendo que:
O Plano Diretor não é estático, é dinâmico e evolutivo. Na fixação dos objetivos e na orientação do desenvolvimento do Município é a lei suprema e global que estabelece as prioridades nas realizações do governo local, conduz e ordena o crescimento da cidade, disciplina e controla as atividades urbanas em benefício do bem-estar social. (MEIRELLES, 2003 p.519)
É no princípio da legalidade, impossibilidade de haver atuação urbanística sem prévia imposição legal que se concentra a relevância da dimensão jurídica do plano Diretor.