Resumo: O Federalismo no Brasil, ao longo de sua história, foi marcado por diferentes fases, inclusive na pandemia do Corona Vírus, em que governos federal, estaduais e municipais apresentaram um desequilíbrio no enfrentamento da pandemia. Objetivou-se descrever a atuação do federalismo diante das medidas de segurança do Covid-19. Este artigo científico trata-se de um estudo exploratório e reflexivo, sendo uma revisão de literatura realizada no mês de dezembro de 2022. Assim, foi imprescindível que o governo, em todas as suas esferas, tomasse atitudes para mitigação da doença por meio de ações decorrentes do Sistema Único de Saúde e outras com ênfase na economia, educação e segurança pública. No entanto, pôde-se perceber que não houve congruências entre os entes federativos, precisando, portanto de intervenções do Supremo Tribunal Federal e a publicação de medidas provisórias para se ter, ou tentar ter um controle sobre a pandemia do Covid-19.
PALAVRAS-CHAVES: Federalismo; Estado federado; Covid-19.
NOTA INTRODUTÓRIA
O federalismo foi instituído no Brasil em 1889, muito embora por alguns anos tenha sido um federalismo apenas de fachada, mostrando uma verdadeira luta de poderes sociais como político-econômico e jurídico-econômico. Dentro de um parâmetro histórico, cada país tem sua Constituição e cada uma carrega consigo uma história, resultando na estrutura de escolhas básicas de ordem política, econômica e jurídica.
Após a Segunda Guerra Mundial, para dar mais segurança à nação, a Constituição brasileira de 1988 foi criada, caracterizada como formal, escrita, sintética, dirigente e analítica, desse modo, a segurança e o bem-estar social deveriam ser priorizados no país. Partindo dessa análise e diante do conflito federativo que se instaura com a pandemia, o presente artigo tem o objetivo de trazer um breve histórico do Federalismo como também fazer uma relação do mesmo com as medidas de segurança do Covid-19.
Estes pressupostos fundamentaram a formulação das seguintes questões de pesquisa: Será que ao lado da crise da saúde pública, pelo que passa no país, se vive uma crise federativa? Como coordenar as ações da União, dos Estados e dos Municípios para ampliar a capacidade de enfrentar o Covid-19?
A pesquisa torna-se significativa pela escassez de literaturas que trabalham a relação do Federalismo com a atual situação brasileira no enfrentamento da pandemia do Covid-19. Além disso, o desenvolvimento do estudo é importante para subsidiar pesquisas futuras como também destacar a importância da formulação de estratégias através da União, Estados e Municípios,com implementação de medidas emergenciais de saúde pública.
DESENVOLVIMENTO
Neste referencial teórico abordaremos a formação histórica do Estado Federal, características do Federalismo, para depois, trazermos uma relação do mesmo com as medidas de segurança do Covid-19.
Segundo Lenza (2021), o Federalismo consiste em uma forma de organização do Estado, em que apresenta um poder unitário que distribui poderes para as demais esferas federadas, apresentando uma aliança de estados, que perdem sua independência, mas não sua autonomia política, administrativa e financeira.
Cada Estado tem uma história que caracteriza o seu tipo de federação, ou seja, o federalismo não nasce igual em todos os países. Tem o seu surgimento no século XVIII, apresentando as primeiras identificações nos Estados Unidos, apesar da doutrina buscar sua formação na Idade Média, através da antiga Confederação Helvética, atual Suíça.
O federalismo teve origem na Revolução Americana. Assim, no século XVIII, com o pacto das treze colônias inglesas, que se declararam independentes em face da coroa britânica, ocorreu a constituição dos Estados Unidos da América (PESTANA, 2018).
Nesse sentido, em 1776, com a Declaração de Independência, as treze colônias se constituíram em Estados soberanos, que se uniram, inicialmente, em uma Confederação. Todavia, a forma confederativa não foi capaz de solucionar os problemas norte-americanos. Assim, a fim de minimizar o quadro de instabilidade, a Confederação foi substituída pela Federação. Observa-se, que com a Federação, os estados passaram a vincular-se de maneira mais estável e rígida, levando a manutenção da unidade, contendo, dessa forma, os movimentos que pretendiam a separação. Pode-se perceber, que o federalismo norte-americano é fruto de um fenômeno de integração, no qual os Estados soberanos confederados desapareceram, dando lugar a entes políticos autônomos que, juntos, formaram o Estado Federal (PESTANA, 2018).
Contudo, Kelsen afirma que a forma de criação dos Estados é irrelevante, quer tenha existido através de um tratado internacional entre Estados soberanos, ou quer tenha existido através de um ato legislativo de um Estado unitário transformando em Estado federal pelo aumento do seu grau de descentralização (LENZA, 2021).
Segundo da Silva (2006), o grau de descentralização do poder é fixado na Constituição de cada Estado. O federalismo pode ser centrípeto, se a concepção constituinte levar ao fortalecimento do poder central; pode ser federalismo centrífugo, se a Constituição fixar-se na preservação do poder estadual e municipal; e pode federalismo de cooperação, se o constituinte optar pelo equilíbrio de forças entre o poder central e local.
O caso brasileiro se caracteriza por um federalismo centrífugo devido ao contexto histórico de sua formação. No período colonial, o Brasil havia sido dividido, inicialmente, em capitanias hereditárias. Entretanto, na época do Império, essa divisão foi modificada e o poder centralizado nas mãos do imperador D. Pedro I. Somente a partir da proclamação da República, em 15 de novembro de 1889, a definição de fronteiras e a autonomia dos entes subnacionais passaram a ser estipuladas. Portanto, no Brasil, o federalismo é centrífugo, “do centro para fora”, em que a união não foi resultado de um interesse comum pré-estabelecido (GADELHA, 2017).
O Estado federal, em virtude de ser obra de uma importante evolução histórica, foi de forma espontânea adquirindo aspectos específicos, ao longo dos séculos, que passaram a diferenciá-lo das outras formas de organização política.
O Pacto Federativo, conforme Gadelha (2017), é um acordo firmado entre a União e os estados federados, e nesse acordo, são estabelecidos funções, direitos e deveres de cada uma das partes. Por exemplo, no Brasil, a Constituição Federal de 1988 determina de que maneira funciona o pacto federativo em função de uma ordem jurídica estabelecida.
Existem algumas formas de classificação de Estados Federados ou, de Pactos Federativos, conforme destacaremos a seguir:
Sob o ponto de vista de sua formação, o Estado federal pode resultar tanto de um processo de agregação, quanto de um processo de segregação. De acordo com o chamado federalismo por agregação, o Estado federal resulta de uma união de Estados já existentes, independentes, que abdicam de sua soberania em prol de se organizarem em estados-membros de uma federação. Este foi o tipo que se observou com maior frequência na formação dos primeiros Estado federais. Exemplos clássicos deste processo são o da Suíça, o dos Estados Unidos da América e o da Alemanha (SENISE, 2011).
Observa-se nas federações formadas segundo este modelo que seus estados-membros costumam ser, em regra, mais resistentes à centralização política, isto, segundo a doutrina, devido ao fato de já haverem, um dia, experimentado do poder soberano. Em consequência, acabam por defender com maior convicção suas garantias constitucionais de autonomia (ZIMMERMANN, 2005).
A federação pode, ainda, resultar da descentralização de um Estado unitário, num processo conhecido como federalismo por segregação ou por desagregação, no qual os membros federados não são independentes, mas mantêm sua autonomia como, por exemplo, México, Venezuela e Brasil. (SENISE, 2011).
No Brasil, ao contrário dos EUA, partiu-se de uma ordem centralizada, que era o Estado unitário do período imperial, para uma ordem federativa de divisão de poderes e competências em 1889, num processo centrípeto.
A conversão do Estado unitário em Estado federado foi um processo lento e gradual. Houve uma adaptação dos princípios e instituições federalistas, de modo a manter os interesses e privilégios das elites agrárias, industriais e burocráticas, que organizaram a independência e controlavam o Império (SOUZA, 2010).
Como o Brasil vivia uma idéia de descentralização do poder durante o período colonial, a classe burguesa reivindicava proteção contra a nobreza feudal e seus valores, onde encontrou na figura do soberano essa proteção favorecendo o fortalecimento dos mesmos e consequentemente a formação do Estado Moderno.
Vale ressaltar que a formação dos Estados Modernos, dependia do desenvolvimento capitalista e da mudança na distribuição do poder entre nobreza e monarquia em cada país. Necessitava passar de uma economia rural, para uma economia comercial, marítima, com nova forma de organização na qual incluía um poder político e jurídico que assegurasse os negócios.
Esses fatos só seriam possíveis se os feudos perdessem seu poder de administrar a si próprio, caracterizados pela descentralização do poder, e houvesse a centralização do poder de legislar, julgar e executar favorecendo a criação dos Estados Modernos.
A ideia de descentralização administrativa no Brasil era antiga e retrocedia ao início da colonização. Os Forais de Capitania já previam a possibilidade de se adquirir "direitos, foros, tributos e coisas que na dita terra se hão de pagar". Como se observa, as reivindicações de descentralização do poder tinham suporte na realidade administrativa brasileira. Chegamos mesmo a ter uma monarquia com ares de federação, com o Ato Adicional de 1837 (SOUZA, 2010).
No século XIX com o Brasil Império, Dom Pedro II se encarregava de distribuir todos os investimentos e comandar o Império, concentrando todo o poder político e administrativo em suas mãos, por considerar a população carente de educação e sujeita a manipulação (YASUNAKA, 2016).
Em seguida, o mesmo foi deposto com um golpe militar, liderado por Deodoro da Fonseca, em 1889 e então o Brasil tornou-se uma República Federativa. Pouco tempo depois, houve um novo golpe de estado e mais uma vez o poder foi centralizado dando inicio à República Velha (YASUNAKA, 2016).
Apenas em 1894 os verdadeiros princípios e elementos do Estado Federal começaram a aparecer e exercer seus poderes. Com a Constituição de 1934 houve início ao chamado federalismo cooperativo, onde havia maior atuação da União em face dos entes federados. Em 1937 com a Era Vargas, houve intervenção permanente da União, resumindo na centralização do poder no governo central. Já na Constituição de 1946 era possível observar características desenvolvimentistas, como por exemplo, a autonomia dos Estados-membros, inclusive permitindo aos Municípios a possibilidade de se autogovernarem. Por outro lado, a Constituição de 1967 foi considerada como o apogeu do antifederalismo, onde a centralização do poder ficou mais forte (ABRÚCIO, 1998).
Hoje, a Constituição em vigor de 1988, traz expresso em seu artigo 1º que a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal e ainda em seu artigo 18 que a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição (BRASIL, 1988).
Contudo, além de proclamar a indissolubilidade do vínculo federativo, a Constituição também apresenta a cláusula pétrea alegando a impossibilidade de secessão, ao expressar, no inciso I, § 4º do art. 60 da CF/88, que não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado (PEREIRA, 2010).
Assim, doutrinas destacam características pertencentes ao Federalismo, de forma que na sequência, busca apresentá-las através de um organograma e em seguida descrevem-se algumas considerações a respeito de cada uma destas características mais importantes.
ORGANOGRAMA 1. Mapa mental sobre características da Federação
Fonte: GADELHA, S. R. B. Introdução ao Federalismo e ao Federalismo Fiscal no Brasil. Escola Nacional de Administração Pública. Brasília, 2017. Disponível em:<https://repositorio.enap.gov.br/bitstream/1/3182/1/M%C3%B3dulo%201%20-%20Conceitos%20introdut%C3%B3rios%20sobre%20federalismo%20e%20federalismo%20fiscal.pdf>. Acesso em: 15 Dez 2022.
A existência de, ao menos, duas esferas de governo caracteriza o Estado Federal como uma união de coletividades públicas que possuem autonomia político-constitucional, ou seja, autonomia federativa para os entes que compõem a federação. E sua principal característica é a divisão de poder entre as unidades autônomas (GADELHA, 2017).
Quanto a autonomia das entidades descentralizadas, é essencial a existência de governos descentralizados, das mais variadas formas e combinações. Quanto à autonomia das unidades federadas, pode dividi-la em três níveis: política, administrativa e financeira (ABRÚCIO, 1998).
Assim, vistos aspectos gerais do Estado Federal, desde seu conceito e seu histórico, bem como os processos de sua formação e suas características, passa-se, agora, a discorrer sobre a relação do Federalismo com as medidas de segurança do Covid-19.
O debate sobre o federalismo no Brasil se deu ao longo da historia republicana brasileira e foi marcada pelos desequilíbrios entre níveis de governo e possíveis embates entre governo federal e elites subnacionais. A questão do federalismo sempre esteve inerente ao processo de centralização e descentralização do poder, autores como Vianna (1987) adotavam a ideia de poder privado, ou seja, é aquele cujo um órgão ou pessoa exerce de forma independente suas próprias escolhas e decisões.
Já Thomas Hobbes, grande filósofo do pensamento absolutista, defendia a ideia do poder centralizado na mão de um único líder. O Brasil por se tratar de uma unidade federativa, os estados não poderiam agir de forma emancipada. Em 1988 houve uma proposta que pregava a concretização do quarto nível do federalismo, o regional, de forma ampla a proposta não foi aceita(NASCIMENTO, 2014).
Nesse contexto, Em março de 2020, a Organização Mundial de Saúde (OMS) decretou estado de pandemia no Brasil. À crise federativa e sua relação com a saúde no período de pandemia gerou conflitos, tendo em vista a maior tribulação sanitária do século. Sabendo que em conformidade com o inciso II, do Art. 23, da CF/88, é competência comum, em outros termos, obrigação de todos os entes federativos cuidarem da saúde pública, uma vez que o governo federal é detentor de instrumentos jurídicos, econômicos e políticos, pertence a detenção do Sistema Único de Saúde (SUS), isto é, a materialização comum de cuidar da saúde, entretanto isto não ocorreu o que culminou no surgimento de conflitos (FRACALOSSI, 2020).
Com isso, diante da necessidade de apontamentos pelo Estado brasileiro decorrente dos impactos sociais, econômicos, políticos e de saúde, causados por essa pandemia, é sabido a ausência de autonomia do estado federativo do Brasil, tendo como exemplo a situação do estado do Maranhão com a crise dos respiradores, no qual o representante comprou equipamentos na China e usou de maneira estratégica, medidas, de forma que conseguisse driblar o controle federal e o mesmo não pudesse interferir e confiscar os respiradores (MARTINS, 2020).
Nesse contexto de pandemia fica evidente a falta de cooperação entre os entes federativos. Dessa forma, as medidas tomadas pelos representantes locais, ou seja, governadores e prefeitos estão adaptados as realidades regionais, contudo o chefe de estado não concordou com tais medidas. Assim, o STF decidiu dar competência e autonomia aos estados para realizarem atividades de mitigação dos efeitos da COVID-19.
Em relação à saúde e assistência pública, a Constituição Federal consagra a existência de competência administrativa comum entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 23, II e IX, da CF), bem como prevê competência concorrente entre União e Estados/Distrito Federal para legislar sobre proteção e defesa da saúde (art. 24, XII, da CF); permitindo aos Municípios suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, desde que haja interesse local (art. 30, II, da CF); e prescrevendo ainda a descentralização político-administrativa do Sistema de Saúde (art. 198, CF, e art. 7º da Lei 8.080/1990), com a consequente descentralização da execução de serviços, inclusive no que diz respeito às atividades de vigilância sanitária e epidemiológica (art. 6º, I, da Lei 8.080/1990) (ADI 6343, 2020).
As Medidas Provisórias nº 926 e 927, no que alteraram preceitos da Lei nº 13.979/2020, hão de ser examinadas a partir de cautela maior, abandonando-se o vezo da crítica pela crítica. União, Estados, Distrito Federal e Municípios, dirigentes em geral, devem implementar medidas que se façam necessárias à mitigação das consequências da pandemia verificada, de contornos severos e abrangentes (ADI 6343,2020).
Dentre as ações para diminuição do número de casos da doença foram adotas ações não farmacológicas como à higienização das mãos, à adesão da etiqueta respiratória, uso de máscaras faciais e isolamento social. Sobretudo, foram sugeridas medidas de distanciamento social, como a proibição de eventos, restrições de viagens, fechamento de escolas e universidades, proibição completa de circulação nas ruas, salvo as necessidades de utilização de serviços essenciais (YUKI, FUJIOGI, KOUTSOGIANNAKI, 2020).
De acordo com a ADL. 6343 (2020) que são as regras de distribuição de competências e alicerce do federalismo, os estados podem decidir e intervir com ações e posicionamentos, alguns estados devem colocar restrições e outros não, como por exemplo, a implementação de decretos para obrigatoriedade do uso de máscaras, fechamento do comércio ou até mesmo o lockdown.
Sobre a crise no federalismo nos tempos de pandemia, Sonia Fleury (2021) diz que:
“Um forte estresse sobre os mecanismos de governança no Brasil fez com que o nosso federalismo institucional, pactuado, democrático e participativo não desse conta de enfrentar uma situação que junta a pandemia e o pandemônio, um autoritarismo exacerbado por um lado e uma situação que exige agilidade para tomadas de decisão de outro” .
Em suma, diante desse quadro gerado pela ausência dos principais núcleos do governo federal e pela postura negacionista do presidente da república se cria um vácuo federativo, ou seja, o governo federal recua nas possibilidades de editar normas e medidas preventivas para a solução da pandemia.
NOTAS CONCLUSIVAS
A Constituição Federal busca a organização do Estado, através de instrumentos que limitam o poder do mesmo para que ele possa ser legítimo, ou seja, naturalmente a Constituição se vale de vários institutos para garantir a limitação do poder. Essas limitações estão organizadas em condições de cláusulas pétreas, presentes no § 4º, do art. 60, da CF/88.
Entre as cláusulas pétreas, estar a forma federativa de estado, apresentando como uma característica fundamental do nosso sistema constitucional, garantindo que não haja abuso de poder dos entes federativos através dos limites de contenção.
A forma federativa é muito prestigiada no texto constitucional, desde o art. 21 ao art. 30 da CF/88, destaca o modo como o federalismo brasileiro se organiza, apresentando as competências privativas de cada um dos entes da União, do Estado, do Distrito Federal e dos Municípios. O inciso II, do Art. 23, da CF/88 é um dos enigmas da atualidade quando se trata do Covid-19, exatamente porque entre os rols das competências comuns dos entes federativos está cuidar da saúde da população.
Com isso, ao longo dos últimos anos assistimos um protagonismo crescente dos entes federados. Com a pandemia esse protagonismo aumentou e na mesma proporção, também aumentou as tensões entre os Estados e a União, como também entre Estados e Municípios, favorecendo não somente uma crise de saúde pública causa pelo Covid-19, como também uma crise federativa.
Assim, uma crise sanitária gravíssima foi instalada e associada a uma crise política e socioeconômica, sendo competência comum de toda federação a resolução do fato. Estados e Municípios tomaram atitudes buscando suprir lacunas, gerando conflitos na construção de políticas públicas de enfrentamento ao Covid-19, nos que diz respeito, como por exemplo, a interrupção ou não de fluxo de pessoas, fiscalizações, uso obrigatório de máscaras, distribuição de verbas, construções de hospitais, favorecendo a um desequilíbrio da federação no que tange as relações intergovernamentais.
Portanto, para solucionar tal situação, seria necessário uma coordenação nacional, por parte do governo federal, uma vez que ele é detentor de instrumentos jurídicos e econômicos, sobretudo da direção do Sistema Único de Saúde, que seria a materialização da competência comum de cuidar da saúde. Sendo necessário também, a implementação de um protocolo de cuidados, levando em consideração as especificidades de cada região e buscando a flexibilização do mesmo. Os Estados, juntos com a Organização Mundial de Saúde e com o Ministério da Saúde, devem elaborar uma política que tenham compatibilidade e solidariedade entre os entes federados.