Resumo: O presente artigo pretende analisar o Projeto de Lei n° 1855/2020, sancionado pelo vice Presidente da República em 19 de junho de 2023, e altera as Leis n° 10.048, de 8 de novembro de 2000, e n° 10.205, de março de 2001, estabelecendo atendimento prioritário a pessoas com transtorno do espectro autista ou com mobilidade reduzida e a doadores de sangue e reserva de assento em veículos de empresas públicas de transporte e de concessionárias de transporte coletivo nos dois primeiros casos. A análise procederá sob a perspectiva da teoria estabelecida por Manuel Atienza, quanto às categorias da teoria da legislação e do raciocínio legislativo, identificando: 1) Qual é o problema que o projeto pretende resolver 2) Se os legisladores ponderaram alternativas; 3) Quais categorias de argumentos foram utilizados durante o debate parlamentar; 4) Se as motivações apresentadas foram suficientes. Dessa forma, a interdisciplinaridade pode dotar o presente exame do Projeto de Lei n° 1855/2020 de base doutrinária, sob a perspectiva da legística, possibilitando a compreensão ampla dos seus impactos, fraquezas, necessidades, fundamentação, coerência e técnica legislativa. Por fim, com base na referida análise, o presente graduando discorrerá sobre as conclusões obtidas através do estudo, apresentando sua opinião pessoal sobre a discussão do processo legislativo analisado.
Palavras-chave: Teoria da legislação; Argumentação legislativa; Racionalidade legislativa; Processo legislativo; Projeto de Lei n° 1855/2020.
1. INTRODUÇÃO
Foi sancionado pelo vice-presidente da República, Geraldo Alckimin, em 19 de julho de 2023, o Projeto de Lei n° 1855/2020 (Lei nº 14.626, de 19 de julho de 2023), de autoria do Senador Irajá Silvestre Filho, que busca alterar as leis n° 10.048, de 8 de novembro de 2000, e n° 10.205, de março de 2001, para inicialmente, prever o atendimento prioritário a doadores de sangue e medula óssea, vez que o PL sofreu alterações significativas no decorrer da sua tramitação.
O projeto de lei objetiva criar mecanismos de incentivo a doação de sangue e medula óssea, que se trata de elemento indispensável à manutenção da saúde em diversas circunstâncias, com destaque para a sua imprescindibilidade em cirurgias e tratamento de doenças de natureza grave.
De acordo com os dados do Ministério da Saúde, no ano de 2017, apenas 1,6% dos habitantes do país são doadores de sangue. A organização Mundial da Saúde (OMS) estabelece o parâmetro entre 1% e 3%, portanto, embora se trate de uma medida de incentivo que, a princípio, parece possuir potencial não somente para manter, mas aumentar o número de doadores, o Brasil se encontra dentro dos parâmetros internacionais.
No que tange à doação de medula óssea, deve receber destaque, tanto pela sua especificidade quanto pela complexidade que envolve a sua dinâmica de doação e atualização cadastral. Nesse sentido, o Instituto Nacional do Câncer (INCA), divulgou dados que apontam que somente 25% das famílias situadas em território brasileiro apresentam o doador ideal. Portanto, em cerca de 75% dos casos não há irmão compatível para a doação de medula, sendo necessário a identificação de doadores alternativos.
A identificação de doadores encontra barreiras que abrangem diversas esferas da condição em que o país está estabelecido, inclusive empecilhos que decorrem da dificuldade de localização dos doadores cadastrados, haja vista que podem ocorrer alterações de endereço e dados de contato.
Portanto, não se pode negar que o tema abordado possui relevância ímpar na construção de um país que busca concretizar as garantias constitucionais, sobretudo o direito à saúde. A proposta apresentada pelo Senador Irajá se aproveita da lentidão e condição estressante nas quais as pessoas são submetidas, cotidianamente, nas filas de locais de atendimento ao público, como bancos, agências de correios, rodoviárias e órgãos públicos como forma de promover as doações voluntárias de sangue e a atualização dos doadores cadastrados de medula óssea no Brasil.
Nesse sentido, o Projeto de Lei n° 1855/2020 se porta como objeto de atividade legislativa capaz de ser analisado à luz da teoria da argumentação legislativa, formulada por Manuel Atienza. A teoria de argumentação legislativa desenvolvida por Atienza é uma abordagem crítica que tem como objetivo a compreensão do caráter e funcionamento da legislação, além de realizar uma avaliação da racionalidade legislativa1 e eficácia das normas jurídicas, que será desenvolvida posteriormente no presente artigo.
Finalmente, a compreensão da problemática e o desenvolvimento da justificativa apresentada pelo autor do projeto, ante exposta, devem ser observadas para que a revisão possa obter conclusões que abranjam a temática em todos os seus aspectos. Nesse sentido, uma vez delimitada a problemática da qual o projeto se propõe a resolver, passa-se à análise integral da técnica legislativa empregada, da argumentação parlamentar e do processo de tramitação da proposta legal.
2. PROJETO DE LEI n° 1855/2020, CONTEXTUALIZAÇÃO E PROCESSO LEGISLATIVO.
Inicialmente, necessária a contextualização em relação à legislação a que o PL 1855/20 pretende alterar. A lei n° 10.205, de 21 de março de 2001, regulamenta o § 4° do art. 199 da Constituição Federal, relativo à coleta, processamento, estocagem, distribuição e aplicação do sangue, seus componentes e derivados, estabelece o ordenamento institucional indispensável à execução adequada dessas atividades, além de dar outras providências.
Com a alteração, passaria a vigorar acrescido de parágrafo que disporia sobre o direito ao atendimento prioritário por doadores, condicionado à apresentação de comprovante de doação, vejamos:
Art. 1º O art. 15 da Lei nº 10.205, de 21 de março de 2001, passa a vigorar acrescido do seguinte parágrafo:
“Art. 15 .........................................................................................................
Parágrafo único. Para fins de incentivo à doação regular de sangue, os doadores terão direito a atendimento prioritário, nos termos da Lei 10.048, de 8 de novembro de 2000, mediante apresentação de comprovante de doação, com validade de cento e vinte dias.” (NR)
Por sua vez, a lei 10.048 de 8 de novembro de 2000 dispõe sobre o atendimento prioritário às pessoas que especifica e dá outras providencias. Nestes termos, estabelece atendimento prioritário aos portadores de deficiência, idosos com idade superior a 60 (sessenta) anos, gestantes, as lactantes, pessoas com crianças de colo e pessoas obesas, conforme estabelece o seu art. 1°:
“Art. 1º As pessoas com deficiência, os idosos com idade igual ou superior a 60 (sessenta) anos, as gestantes, as lactantes, as pessoas com crianças de colo e os obesos terão atendimento prioritário, nos termos desta Lei. “ (Redação dada pela Lei nº 13.146, de 2015)
Além disso, regula a forma como as repartições públicas, empresas concessionárias de serviços públicos, instituições financeiras, empresas de transporte e as concessionárias de transporte o público deverão proceder seu funcionamento para atender ao disposto na lei, inclusive estabelecendo multa, além de outras penalidades previstas em lei específicas, em caso de descumprimento dessas medidas. Consequentemente, o projeto de lei ora analisado alteraria de forma significativa não somente o dispositivo legal, mas também a dinâmica de diversas empresas e repartições públicas, ao incluir novo grupo, os doadores de medula e sangue, no rol elencado no artigo 1°.
O PL 1855/20, iniciou-se em 14 de abril de 2020 no Senado Federal e percorreu a Câmara dos Deputados, tendo sofrido duas emendas que alteraram significativamente o seu conteúdo e objetivo até ser encaminhado para sanção ou veto, pelo Presidente da República. Seguiu trâmite normal, bicameral, conforme estabelecido pela Constituição, em seu Título IV, Capítulo I - Do Poder Legislativo, tendo se iniciado no Senado (Casas iniciadora), trâmite na Câmara dos Deputados (Casa Revisora), tendo sido objeto de proposta de alteração global do projeto, a proposta de alteração substancial da matéria deu necessidade a uma nova análise do Senado, que analisou aprovou o Substitutivo antes de remeter o projeto de lei a sanção do Presidente.
As duas propostas de emendas na casa Iniciadora tiveram autoria das Senadoras Rose de Freitas e Eliziane Gama, respectivamente. No que tange à primeira, inicialmente a Senadora Rose de Freitas reconheceu que a proposta inicial é meritória. Entretanto, sustentou a necessidade de ampliação do rol de pessoas elencadas no artigo 1° da lei 10.048 de 8 de novembro de 2000, para que passasse a abranger também as pessoas com mobilidade reduzida, vez embora existam pessoas que apresentar dificuldades de locomoção, nem todas estão abarcadas pelo dispositivo legal, somente as obesas e portadoras de deficiência.
JUSTIFICAÇÃO
“A iniciativa de se premiar os doadores de sangue e de medula óssea com o direito a atendimento prioritário é sem dúvida meritória. No entanto, é fundamental estender tal benefício às pessoas com mobilidade reduzida, afinal essas pessoas têm dificuldade em permanecer por muito tempo em pé nas filas, ou mesmo aguardando sentadas por um atendimento muitas vezes demorado. Por isso, propomos incluir as pessoas com dificuldade de locomoção entre os beneficiários da Lei nº 10.048, de 8 de novembro de 2000. Ressalte-se que o objetivo da emenda ora oferecida é beneficiar o contingente de pessoas jovens, sem obesidade ou qualquer tipo de deficiência, mas que apresentam mobilidade reduzida.”
Por outro lado, a emenda proposta pela Senadora Eliziane Gama foi justificada pela necessidade de viabilização de um atendimento mais célere e justo àqueles classificados como prioritários pela da lei nº 10.048, em razão de ser comum a reserve de apenas um posto de atendimento ao público prioritário, fazendo com que, muitas vezes, o atendimento prioritário demore mais para ocorrer do que o atendimento ao público em geral, vejamos a sua redação:
Insiram-se os seguintes parágrafos 2º e 3º ao art. 2º do Projeto de Lei nº 1855, de 2020, que altera o art. 1º da Lei nº 10.048, de 8 de novembro de 2000, renumerando os demais
“Art. 1º .........................................................................................................................................
§ 2º O atendimento prioritário poderá ser realizado mediante discriminação de postos, caixas, guichês, linhas ou atendentes específicos para esse fim, que devem corresponder a, no mínimo, 40% (quarenta por cento) do total disponível, e que poderão atender ao público em geral somente quando não houver pessoas aguardando o atendimento prioritário.
§ 3º Caso não haja postos, caixas, guichês, linhas ou atendentes específicos para realização do atendimento prioritário, as pessoas mencionadas no caput devem ser atendidas imediatamente após a conclusão do atendimento que estiver em andamento, antes de quaisquer outras pessoas.” (NR)
Consequentemente, da alteração significativa advinda das emendas apresentadas e aprovadas, sobre relatoria do Senador Federal Omar Aziz, deu-se o substitutivo que foi aprovado pelo Congresso em 23 de abril de 2021 e encaminhado à Cãmara dos Deputados para apreciação.
Na casa Revisora (Câmara dos Deputados) o projeto sofreu novas alterações, com destaque para a inclusão da previsão de atendimento prioritário a pessoas com transtorno de espectro autista, que também passariam a ter reservados para si assentos nas empresas públicas de transportes e nas concessionárias de transporte coletivo.
No que tange ao debate estabelecido, os votos e as propostas de alteração do projeto, destaca-se a proposta de substitutivo apresentado pela Comissão de Seguridade Social e Família, por meio da pessoa do Deputado Federal Luiz Lima. O voto apresenta uma análise sob uma perspectiva jurídico-social que destoa das demais apresentadas.
Inicialmente, para fim de um melhor discernimento acerca da proposta, a Comissão delimitou os três objetivos discerníveis e prosseguiu com a sua análise separadamente. O primeiro objetivo era o de corrigir uma omissão da Lei nº 10.048, de 2000, de acordo com voto, existem condições tão ou mais incapacitantes, e tão ou mais incômodas, que não foram contempladas na lei, portanto via com bons olhos a possibilidade da correção da referida omissão:
“qualquer um que, devido a fratura óssea, esteja com um dos membros imobilizado por um aparelho gessado; alguém recentemente submetido a uma cirurgia de grande porte; um convalescente ou portador de doença grave; estes são alguns dos exemplos de indivíduos que, não sendo classificados como portadores de deficiência, encontram-se temporariamente a eles equiparados. Em lugar de propor uma série de condições, o autor foi preciso e conciso, ao se referir a pessoas com mobilidade reduzida.”
O segundo objetivo que o PL buscava era o estímulo a doação de sangue, estendendo aos doadores o atendimento prioritário, objetivo inicial, conforme discorrido anteriormente. Nesse tema, o voto discorda da forma como o PL busca resolver a problemática da carência de doadores. Sustenta que a lei nº 10.205, de 2001 foi muito enfática em conferir à doação de sangue um caráter solidário, proibindo a remuneração e, embora a medida proposta não se configure como uma remuneração em espécie propõe, em última análise, criar uma moeda de troca. Ademais, doadores de sangue são pessoas jovens e saudáveis; o atendimento prioritário, nesse caso, não seria uma necessidade, e sim um privilégio em troca de uma ação que deveria ser desinteressada.
Por fim, em relação ao terceiro objetivo, o de detalhamento das condições de atendimento prioritário, argui a inviabilidade e desproporcionalidade em relação ao valor de 40% a que deveriam corresponder os caixas. Guichês, linhas ou atendentes específicos. Embora essa visão não tenha prevalecido no decorrer do processo, importante destacar que, diante da complexidade exigida pelo processo de formulação das leis, o voto foi capaz de apresentar ponderação aprofundada, com apreciação de novas alternativas capazes de requisitar uma redação que prosseguisse com as devidas correções.
Debatido, formulado e votado na casa revisora, o novo substitutivo foi assinado pelo relator, Deputado Kim Kataguiri, em 9 de maio de 2023 e encaminhado ao Presidente do Senado Federal, o Senador Rodrigo Pacheco, em 10 de maio de 2023, a fim de ser submetido à apreciação do Senado federal, de acordo do art. 65 da Constituição Federal, com a seguinte redação:
O Congresso Nacional decreta:
Art. 1º Esta lei altera as Leis nºs 10.048, de 8 de novembro de 2000, e 10.205, de 21 de março de 2001, para prever atendimento prioritário em diversos estabelecimentos a pessoas com Transtorno do Espectro Autista- TEA, com mobilidade reduzida e a doadores de sangue.
Art. 2º O art. 1º da Lei nº 10.048, de 8 de novembro de 2000, passa a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 1º As pessoas com deficiência, as pessoas com transtorno do espectro autista, os idosos com idade igual ou superior a 60 (sessenta) anos, as gestantes, as lactantes, as pessoas com crianças de colo, os obesos, as pessoas com mobilidade reduzida e os doadores de sangue terão atendimento prioritário, nos termos desta Lei.
§ 1º Os doadores de sangue terão direito a atendimento prioritário, mediante apresentação de comprovante de doação, com validade de 120 (cento e vinte) dias. § 2º O atendimento prioritário poderá ser realizado mediante discriminação de postos, caixas, guichês, linhas ou atendentes específicos para esse fim.
§ 3º Caso não haja postos, caixas, guichês, linhas ou atendentes específicos para realização do atendimento prioritário, as pessoas mencionadas no caput devem ser atendidas imediatamente após a conclusão do atendimento que estiver em andamento, antes de quaisquer outras pessoas.
§ 4º Os acompanhantes ou atendentes pessoais das pessoas referidas no caput serão atendidos junta e acessoriamente aos titulares da prioridade de que trata esta Lei. (NR)”
“Art. 3º As empresas públicas de transporte e as concessionárias de transporte coletivo reservarão assentos, devidamente identificados, aos idosos, gestantes, lactantes, pessoas portadoras de deficiência, com transtorno do espectro autista ou com mobilidade reduzida e pessoas acompanhadas por crianças de colo. (NR)” Art. 3º O art. 15 da Lei nº 10.205, de 21 de março de 2001, passa a vigorar acrescido do seguinte parágrafo único:
“Art.15. .........................
Parágrafo único. Para fins de incentivo à doação regular de sangue, os doadores terão direito a atendimento prioritário, nos termos da Lei nº 10.048, de 8 de novembro de 2000, mediante apresentação de comprovante de doação, com validade de cento e vinte dias. (NR)”
Art. 4º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Sala das Sessões, em 9 de maio de 2023.
Especial destaque merece o parecer feito pelo Senador Lucas Barreto. O Senador apresentou linha que confronta aquilo que já havia sido apresentado pela Comissão de Seguridade Social e Família, por meio da pessoa do Deputado federal Luiz Lima. Sustentou que embora a Constituição, em seu art. 199, § 4º, vede todo tipo de comercialização de sangue, no entanto, estabelece que a lei infraconstitucional disporá sobre condições e requisitos que facilitem a coleta de sangue. Como o PL não determina recompensa financeira à doação ou estimula a comercialização de sangue, está em conformidade com os princípios constitucionais.
Todavia, apresentou uma ressalva, que refere-se à eliminação no substitutivo de importante alteração promovida na deliberação da matéria no Senado Federal: a previsão de atendimento prioritário aos doadores de sangue, somente após terem sido contemplados todos os demais beneficiários da Lei nº 10.048, de 2000. Consequentemente, propôs a rejeição dessa eliminação e o restabelecimento da redação do § 1º do art. 1º da Lei nº 10.048, de 8 de novembro de 2000, aprovada no Senado Federal, correspondente ao § 2º, do mesmo artigo, na redação aprovada na Câmara dos Deputados.
Concluída no Senado, a versão final do PL foi encaminhada em 29 de junho de 2023 ao Presidente da República, para a sua deliberação (sanção ou veto), com prazo até 19/07/2023, vez que o PR detém o prazo de 15 dias úteis concluí-la.
Cabe destacar que, em 19 de julho a lei foi sancionada pelo Vice-Presidente, sem vetos. Dessa forma, conforme disposto na própria redação da lei 14.626, de julho de 2023, em seu art. 4º, passou a vigorar na data de sua publicação com o seguinte texto:
Texto Inicial de Autoria do Senador Irajá |
Redação Final do Projeto de Lei 1855/2020 encaminhada e sancionada pelo Vice-Presidente da República. |
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PROJETO DE LEI Nº , DE 2020 Altera as Leis nº 10.048, de 8 de novembro de 2000, e nº 10.205, de 21 de março de 2001, para prever o atendimento prioritário a doadores de sangue e medula óssea. O CONGRESSO NACIONAL decreta: Art. 1º O art. 15 da Lei nº 10.205, de 21 de março de 2001, passa a vigorar acrescido do seguinte parágrafo: “Art. 15 ........................................................... ......................................................................... Parágrafo único. Para fins de incentivo à doação regular de sangue, os doadores terão direito a atendimento prioritário, nos termos da Lei 10.048, de 8 de novembro de 2000, mediante apresentação de comprovante de doação, com validade de cento e vinte dias.” (NR) Art. 2º O art. 1º da Lei nº 10.048, de 8 de novembro de 2000, passa a vigorar com a seguinte redação: “Art. 1º As pessoas com deficiência, os idosos com idade igual ou superior a 60 (sessenta) anos, as gestantes, as lactantes, as pessoas com crianças de colo, os obesos, os doadores de sangue e os doadores de medula óssea terão atendimento prioritário, nos termos desta Lei. Parágrafo único. Para usufruir do atendimento prioritário, os doadores de medula óssea deverão apresentar carteira de doador impressa ou em meio digital e comprovação de atualização dos dados nos últimos noventa dias.” (NR) Art. 3º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação. |
Altera a Lei nº 10.048, de 8 de novembro de 2000, e a Lei nº 10.205, de 21 de março de 2001, para prever atendimento prioritário a pessoas com transtorno do espectro autista ou com mobilidade reduzida e a doadores de sangue e reserva de assento em veículos de empresas públicas de transporte e de concessionárias de transporte coletivo nos dois primeiros casos. O Congresso Nacional decreta: Art. 1º Esta Lei altera a Lei nº 10.048, de 8 de novembro de 2000, e a Lei nº 10.205, de 21 de março de 2001, para prever atendimento prioritário em diversos estabelecimentos a pessoas com transtorno do espectro autista ou com mobilidade reduzida e a doadores de sangue, bem como reserva de assento em veículos de empresas públicas de transporte e de concessionárias de transporte coletivo nos dois primeiros casos. Art. 2º A Lei nº 10.048, de 8 de novembro de 2000, passa a vigorar com as seguintes alterações, numerando-se o parágrafo único do art. 1º como § 1º: “Art. 1º As pessoas com deficiência, as pessoas com transtorno do espectro autista, as pessoas idosas com idade igual ou superior a 60 (sessenta) anos, as gestantes, as lactantes, as pessoas com criança de colo, os obesos, as pessoas com mobilidade reduzida e os doadores de sangue terão atendimento prioritário, nos termos desta Lei. § 1º ..................................................... § 2º Os doadores de sangue terão direito a atendimento prioritário após todos os demais beneficiados no rol constante do caput deste artigo, mediante apresentação de comprovante de doação, com validade de 120 (cento e vinte) dias. § 3º O atendimento prioritário poderá ser realizado mediante discriminação de postos, caixas, guichês, linhas ou atendentes específicos para esse fim. § 4º Caso não haja postos, caixas, guichês, linhas ou atendentes específicos para a realização do atendimento prioritário, as pessoas referidas no caput deste artigo deverão ser atendidas imediatamente após a conclusão do atendimento que estiver em andamento, antes de quaisquer outras pessoas.” (NR) “Art. 3º As empresas públicas de transporte e as concessionárias de transporte coletivo reservarão assentos, devidamente identificados, às pessoas com deficiência, às pessoas com transtorno do espectro autista, às pessoas idosas, às gestantes, às lactantes, às pessoas com criança de colo e às pessoas com mobilidade reduzida.” (NR) Art. 3º O art. 15 da Lei nº 10.205, de 21 de março de 2001, passa a vigorar acrescido do seguinte parágrafo único: “Art. 15. .............................................. Parágrafo único. Para fins de incentivo à doação regular de sangue, os doadores terão direito a atendimento prioritário, nos termos da Lei nº 10.048, de 8 de novembro de 2000, mediante apresentação de comprovante de doação, com validade de 120 (cento e vinte) dias.” (NR) Art. 4º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação. |
Portanto, inicialmente a preocupação parlamentar no Senado, envolvia apenas a necessidade de incentivo e aumento da quantidade de doadores de sangue e medula óssea. Posteriormente, o PL foi estendido para preencher as lacunas que haviam sido deixadas pela lei nº 10.048, passando a contemplar as pessoas com dificuldade de locomoção e pessoas com transtorno do espectro autista. Essa modificação parece ter sido extremamente positiva, por ser medida potencialmente capaz de solucionar a demanda alvo do projeto e da referida legislação, possibilitando o fortalecimento dos mecanismos de proteção ao direito à saúde e locomoção da população.
O processo e trâmite legislativo apresentado evidenciam a complexidade de materialização da prática legislativa, para além dos requisitos formais da produção legal. A técnica legislativa deve ser dotada de racionalidade e ser capaz de transmitir, de forma clara e eficiente, uma mensagem aos destinatários da lei. No presente caso, podemos citar a necessidade de impacto no receptor, de forma que produza o incentivo necessário para que, por exemplo, se torne doador.