O processo disciplinar (PAD) é, tecnicamente, o devido processo legal para aferir responsabilidade e, eventualmente, aplicar sanções administrativas gravosas a servidores e empregados públicos. A rigor, essa é uma sentença que todos conhecem, pelo menos no ambiente dos controles dos ofícios públicos. Entretanto, na prática, a ferramenta é utilizada em considerável parcela das ocasiões em descompasso com a ordem jurídica. Nesse artigo, são elencadas situações atípicas que, não obstante ocorrerem em várias instituições, se mostram recorrentes nas rotinas da Corregedoria da Receita Federal do Brasil.
Quando a Constituição Federal, por exemplo, menciona a garantia do devido processo legal, há, nesse comando, três divisões a serem consideradas.
Devido
Significa o processo próprio para aquele mérito. Assim como o processo cível não é o adequado para discutir relações trabalhistas, o PAD não é o processo que condiz com a aferição de responsabilidade por eventual dano ao erário causado por agente público. Neste particular, pese o fato de que a Corregedoria da Receita Federal do Brasil utiliza, por vezes, o processo disciplinar em bizarra mistura com investigações que são devidas unicamente na atividade-fim, relacionadas à regularidade fiscal do servidor. Na hipótese de a pessoa física cuja situação seja identificada como incompatível com a obrigação fazendária ser um particular, o encaminhamento devido, para efeitos de ponto e contraponto entre as partes, é o processo administrativo fiscal; se a pessoa física se confundir com profissional do serviço público, sujeito ao controle hierárquico, é incondicional examinar em sede de admissibilidade se o fato tem repercussão na esfera da disciplina.
O que causa entojo é o emprego direto do PAD para, com ele, iniciar uma investigação nesse sentido. E a inconveniência não é meramente formal, uma vez que desencadeada a ação correcional a probabilidade é a mesma de um trem que saiu dos trilhos retornar à linha férrea por conta própria (como poderia fazê-lo um automóvel que eventualmente saiu por alguns metros da pista). Uma vez que a composição esteja desencarrilhada, a única expectativa é a de causar desgraça – e isso acontece pela inobservância, a seguir, dos dois outros componentes do devido processo legal. O que é processo? O que é legal?
Processo
Um processo é o encadeamento lógico de atos para formar a vontade jurídica. Aqui, novamente, é necessário desdobrar o conceito. Encadeamento significa que as peças devem estar unidas, ligadas entre si e, em assim sendo, não se admite como peça processual algo que não esteja acorrentada aos autos.
De certa feita, o servidor arguido recebeu intimação para se pronunciar sobre documentos (certidões de cartórios de imóveis) que foram recolhidas pela autoridade processante. O advogado, ao atender a demanda pelo seu constituinte, ao folhear os então autos físicos, nada encontrou. O secretário da comissão, solícito, disse que o material estava em envelopes, logo fora do processo; e é da sabedoria jurídica que aquilo que não está nos autos não está no mundo.
Firme-se, em cotejo, que o encadeamento deve ser lógico. Não basta acorrentar as peças se elas não estiverem dispostas na ordem regular daquilo que é tecnicamente um processo. Por exemplo, a portaria instauradora, que é o ato inaugural do PAD, como a petição inicial no cível e a denúncia na ação criminal, jamais poderá ter autuação à folha 175. O profissional habituado à coerência dos trâmites judiciais precisa se valer de todas as conexões neurais para entender a ordem dos documentos que recheiam uma capa. A se examinarem por mostra os processos em trâmite nos escritórios de corregedoria da Receita Federal do Brasil, a maioria facilmente poderá ser comparada ao indigesto X-Tudo – o sanduíche cujo pão é recheado de acordo com a criatividade do vendedor. Em regra, eles são capas com páginas desconexas que fazem o advogado menos trabalhar na persecução jurídica e mais operar no jogo de quebra-cabeças com peças faltantes.
Ainda ao debulhar o conceito de processo, nota-se que o encadeamento exigido corresponde a atos; e esses atos são jurídicos, não são atos quaisquer. Em sendo atos jurídicos, terão forma sempre que a lei lhes atribuir uma maneira específica de produção. A tomada de depoimentos e a coleta de declarações são diferentes e ambas são formais. A inspeção é um ato formal. O interrogatório é um ato formal. O acesso a determinadas provas é precedido de formalidades. A indicação é um ato formal. A citação é um ato formal. Quando alhos e bugalhos se misturam na instrução processual administrativa, a autoridade perde a potestade, ou seja, fica desprovido da força moral para questionar a conduta de terceiros.
O conceito de processo se fecha com a formação da vontade jurídica, que não é a vontade de quem denuncia, não é a vontade de quem instaura, não é a vontade de quem instrui e nem a vontade de quem defende: é a vontade do direito. Ao cabo de um processo disciplinar bem instruído, a comissão processante – e depois a autoridade julgadora – deve perguntar à ordem jurídica o quê ela determina que seja feito naquele caso concreto. Todavia, já se viu, no âmbito da Corregedoria da Receita Federal do Brasil, o enquadramento final anotado a lápis na portaria instauradora.
Legal
O adjetivo legal, ao leigo, parece ter a obviedade de simplesmente cumprir a lei. Mas como ela é cumprida? Pois a legalidade se assenta no seguinte tripé: i) a administração só pode fazer aquilo que a lei autoriza; ii) o que for autorizado por lei, deve ser praticado por quem tem a autorização legal; iii) o agente com competência somente pode praticar o que lhe é autorizado da forma que a lei preceitua.
Nesse prisma, veem-se as máculas de procedimentos que não são previstos no ordenamento jurídico, da incompetência da autoridade e da não obediência das formalidades essenciais. Então, quando se for avaliar se determinado processo é legal, faz-se imperiosa a análise desses três componentes.
Quando a Justiça tutela o execrável
Como dito acima, há processos que são trens desgovernados e, em sendo assim, a fatalidade é sempre anunciada. Lastimavelmente, o Ministério Público federal e o Poder Judiciário, com louváveis exceções, têm feito vistas grossas à excrescência processual que lhes é apresentada. Acredita-se que parte dessa incúria se deve ao desconhecimento – e consequente embarque – nesse trem sem controle.
Conheça-se como acontecem as tragédias:
1) Alguém, de dentro ou de fora da repartição, alerta, representa, denuncia, ou de qualquer forma alardeia que há uma irregularidade X praticada por Y.
2) Quem recebe a notícia parte do pressuposto da relevância e da verdade e, ao repassar adiante, produz algo como: “Chega ao conhecimento desse setor que o funcionário Y teria cometido o ato X (....).
3) Quem tem em segunda mão o relato do episódio, já o transfere com redução de amortecedores: “A Chefia do Departamento A informa pelo documento B que recebeu denúncia que o servidor Y praticou o ato X, o que indica possível violação disciplinar suscetível de apuração (...)”.
4) Quanto ao fato, as entrelinhas já o têm como acontecido; a autoria está direcionada. Entra em cena a quarta ou quinta pessoa, que a tal altura já possui vários indicativos (que a burocracia classifica como documentos) que a induzem a crer na veracidade, ainda que formalmente não o diga. E, nesse compasso, instaura-se uma sindicância.
5) O sindicante, que geralmente desconhece a metodologia de uma peça investigativa, começa pela dedução contida no acumulado de documentos; e a cada ata de reunião, a cada despacho, a cada audiência, sempre estará na anotação inicial que se trata do caso X, no qual o servidor Y está envolvido. E tudo – ainda que de forma inconsciente – é feito para provar o que está escrito. Essa prova, sem os critérios de produção e de avaliação científica, geralmente direciona para o caminho induzido desde o primeiro sussurro.
6) Um dia, o incidente entra nos porões de um processo disciplinar, que é originário do quase nada e fundamentado no muito pouco. Todavia, já são 240 páginas com dezenas de repetições da ladainha sobre o fato e o autor. E assim continua a dança de ritual fúnebre, com uma sucessão de erros. Um repassando a outro um conjunto de blefes.
Entenda-se que, nesse ambiente, o advogado é um coadjuvante do teatro de horror. Escreva o que escrever, requeira o que requerer, proteste o que protestar, o seu verbo será um desperdício. Há presidentes de comissões que têm o sádico prazer de travar um duelo com os advogados, como se eles fossem a parte; promovem reuniões deliberativas para rebater, com deboche, os argumentos de profissionais éticos e tecnicamente responsáveis.
Esse enredo de desatino passa pelo controle jurídico da repartição, passa pelo corregedor local, passa pela Procuradoria da Fazenda Nacional, passa pelos graus recursais; e quando chega para o exame judicial, o Ministério Público (tomado pela repetição) dá sequência à reza nessa igreja sem deus. Por fim, o juiz, facilitado por tantas citações da mesmice, abraça o relatório da comissão, o parecer da Procuradoria, o julgamento administrativo e a manifestação do Parquet como se fossem filhos legítimos da Justiça. E quanto mais o acusado avançar em recursos judiciais, mais se avolumam as menções desabonadoras contra si.
Seria conveniente, no ambiente acadêmico, a realização de estudo que pontuasse o percentual de absolvições em processos criminais e a percentagem de absolvições no âmbito da Corregedoria da Fazenda Nacional. Se houver uma diferença acima de 20% para o órgão administrativo, não se tenha como mérito do controle disciplinar, mas como alerta do improviso; se for para além de 50%, o caso passa ao questionamento no campo dos direitos humanos.
Grife-se a relevância do controle da criminalidade, da improbidade administrativa e de qualquer forma de ilicitude no exercício de cargo público. No entanto, o Estado perde crédito quando, para conhecer um eventual erro ou ilícito funcional comete barbáries que levam servidores ao desatino. Não é por hipérbole, mas por evidências, que se diz que injustiçados morrem dia a dia nos trancos desses expedientes abertos, instruídos e julgados sem ciência.