O transporte colaborativo de passageiros no Brasil

A necessidade é a mãe da inovação.

Platão

1. Introdução.

Como se sabe, o transporte rodoviário de passageiros no Brasil assiste a uma importante função social, enquanto serviço público, ao propiciar um conjunto amplo de deslocamentos de pessoas, cargas e informações por grande parte dos estados e regiões brasileiras.

É uma atividade econômica importante em todas as cercanias do território nacional, pois revela uma variedade de interações espaciais que abrangem a complexa rede urbana do país. A flexibilidade dos veículos rodoviários e a capilaridade destes serviços são centrais para o atendimento de cidades, permitindo a conexão da população com centros urbanos, destacamentos rurais, pontos turísticos, entre outros, encetando parcela significativa do deslocamento humano nacional.

Aliado a isso, temos a ênfase cada vez maior de preceitos sociais, como a colaboração, avançando em diversas frentes ou campos humanos – o que não poderia ser diferente – e adentrando o próprio campo do transporte e da logística, com objetivo de aumentar desempenhos e minorar impactos negativos do setor.

Olhando para o mundo, observamos, muito recentemente, casos de empresas - mesmo concorrentes - na América Latina, unindo forças para enviar e receber produtos, após os efeitos internacionais na logística causados pelo conflito russo-ucraniano e gerando alternativas de transporte para evitar os novos obstáculos e ao mesmo tempo mitigar os efeitos do aumento do preço do petróleo e da ausência do gás russo.

O ser humano possui uma ínsita natureza adaptativa, transmutada amiúde em uma busca contínua por sucesso e pela eficiência, puxado, como todo ser vivo, pela irreversível lei da (re)evolução. No nosso caso, mais precisa e socialmente, do progresso. Somos impelidos ao progresso, cujo eixo propulsor tem sido a tecnologia. O impacto de uma crise ou de uma revolução que, aparentemente, está geograficamente distante, torna-se próxima devido à globalização e à interconectividade em que o comércio internacional, de modo mais restrito, e as próprias relações humanas contemporâneas, de modo mais amplo, baseiam-se atualmente.

Nessa senda, inegável considerarmos o quanto as operações de transporte são importantes para o Brasil, para as empresas que atuam em nosso mercado – principalmente pelo alto custo envolvido, mas também pela complexidade operacional e impacto no atendimento ao cliente –, e para os próprios passageiros (para muitos a única forma de deslocamento diuturno).

O regime colaborativo, nas mais variadas frentes, seja no âmbito público, seja no âmbito privado, pode ser considerado como uma nova etapa do desenvolvimento social. A aproximação construtiva entre compradores, vendedores, transportadores, provedores de logísticas, provedores de tecnologia, usuários, para aumentar o aproveitamento de um serviço, a eficiência e os custos associados ao transporte e processo de entrega ou condução humano ou não humano, são bem-vindos e precisam ser avalizados também pela ciência jurídica.

Sabemos que um dos fatores determinantes para o alto custo de transporte no Brasil em relação a demais países é a predominância na utilização tradicional do modal rodoviário, que possui custo superior ao Ferroviário e Aquaviário. Dos custos logísticos, a maior parte se concentra no transporte; o que, consequentemente, implicará que ações focadas no transporte possuem maior impacto para redução de custos também neste segmento.

Diante deste cenário, é ordinário que as empresas de transporte busquem diversas maneiras de minimizarem seus custos logísticos, humanos etc., visando atingir mais eficiência.

Ora, até mesmo pensando no cenário global, percebe-se uma forte tendência na economia compartilhada, sendo que o consumo colaborativo ou economia colaborativa nasce de uma modificação silenciosa da forma de pensar, na qual a cooperação entre pessoas está no centro da atividade econômica, cultural e política. Com o Brasil não seria diferente.

A economia colaborativa é baseada no compartilhamento de produtos e serviços, onde pessoas ou empresas podem usufruir dos correspondentes benefícios desta mudança de paradigma relacional e volitivo. Ao introduzir esta prática, busca-se aumento da produtividade, ou seja, veículos rodando sempre que possíveis carregados e com ocupação máxima, ao lado de uma inegável integração social e de interesses dos próprios beneficiários.

Agora, observando-se a matéria sob a ótica da ordem econômica constitucional, onde as atividades se distinguem entre públicas, ou como livres à inciativa privada, encontramos distintos regimes. Vale esclarecer que o tratamento jurídico dos serviços públicos e das atividades econômicas não se esgota com a própria Constituição, ela mesma estabelecendo competência do legislador infraconstitucional a respeito.

Segundo a Constituição Democrática, o primado da liberdade humana é delimitado pela legalidade (artigo 5.º, II, da CF de 1988), conquanto haja diversos parâmetros para a definição e para o exercício desta liberdade, sem prejuízo da margem dada a leis infraconstitucionais para que completem o tratamento da matéria.

Destarte, a Constituição Federal, em seus artigos 170 e seguintes, ao delinear a ordem econômica, traça sua preocupação com a preponderância da liberdade (propriedade privada, liberdade de iniciativa econômica, livre concorrência – artigo 170, incisos II, IV, e parágrafo único, da CF de 1988), o que convive com aspectos inevitáveis de delimitação da liberdade em nome da coesão social (função social da propriedade e defesa de valores sociais, tais como redução de desigualdade, garantia de emprego, proteção do meio ambiente – artigo 170, incisos III, VI, VII, VIII, da CF de 1988).

Segundo teor da própria norma, é assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei (artigo 170, parágrafo único, da CF de 1988). Todavia, há uma nítida dicotomia na ordem econômica constitucional, qual seja, a divisão entre atividades econômicas e serviços públicos, o que se evidencia da letra dos artigos 173 e 175, da CF de 1988.

As atividades econômicas, de que cuida o artigo 173, em comunhão com o artigo 170, parágrafo único, são as atividades livres à inciativa privada, de titularidade dos indivíduos (e de empresas privadas por eles criadas), não dependendo de nenhuma espécie de condicionante estatal para sua atribuição – salvo previsão legal, sendo que o que normalmente se vê é a fixação de regras para o bom exercício da liberdade e a fiscalização do seu atendimento; de outro tanto, há na ordem econômica constitucional os serviços públicos, abordados no artigo 175 da norma matriz, que são atividades próprias do estado, não constituindo objeto da liberdade de iniciativa dos indivíduos, isto é, não podem ser transferidas titularmente aos indivíduos em nome da liberdade que eles detenham, salvo quanto à transitória execução dos mesmos, quando assim delineado pela norma, como nos casos de permissão ou concessão.

Doutro tanto, o sistema vigente de repartição de competências posto magnamente (especialmente nos artigos 21 a 25 e 30 da CF de 1988) adota dois critérios sobrepostos, sendo que, em algumas situações (como da indicação das competências legislativas privativas da União, no artigo 22) usa-se por critério assuntos específicos; em outras situações (verbi gratia, para as competências dos Municípios, no artigo 30), a Constituição usa por critério a abrangência geográfica do interesse, independentemente do assunto.

Deste modo, a competência dos Municípios é definida pela existência de interesse local em tratar do assunto, havendo, no entanto, situações em que leis de competência privativa da União e dos Municípios incidem sobre questão comum, como quando se fala de trânsito e transportes. O assunto é de competência legislativa privativa da União, consoante artigo 22, inciso XI, da CF 1988, mas orbita também legislação municipal naquilo que disser respeito ao interesse local, segundo o artigo 30, inciso I, da CF 1988.

Não se pode descurar, neste sentido, da indicação expressa, na Constituição Federal, de que o transporte público coletivo é de interesse local e deve ser disciplinado no âmbito do ordenamento jurídico municipal. Na mesma medida, se o transporte coletivo que, por ser coletivo, e potencialmente mais relevante em termos de abrangência territorial, é considerado de interesse local, quanto mais o transporte individual. Sendo competência municipal disciplinar juridicamente o transporte individual de passageiros, é a lei municipal que será competente para fixar-lhe o regime jurídico próprio como sendo de atividade econômica livre à iniciativa privada, ou o regime de serviço público.

Convém destacar que a Constituição nada diz sobre essa atividade ser serviço público, ou atividade econômica, incidindo, pois, diretamente a remissão de competência à lei infraconstitucional para defini-lo, como denota a leitura do artigo 170, parágrafo único, da CF de 1988. E a lei infraconstitucional em questão será a lei do ente da Federação competente para tratar da matéria. Entretanto, não podemos descurar da legislação federal que abarque o tema.

Apesar da lei federal não poder alterar a definição municipal competente, sob pena de inconstitucionalidade, poderá trazer elementos que clareiem ainda mais a matéria. No caso, vê-se isso com a Lei Federal nº 12.587/2012, que traz diretrizes da política nacional de mobilidade urbana, fundamentada na competência da União para fixar diretrizes para o desenvolvimento urbano, incluindo transportes urbanos – conforme artigo 21, XX, combinado com artigo 22, IX e XI, da CF de 1988. Sem interferir na competência constitucional dos Municípios para disciplinarem o regime do transporte individual de passageiros, em seu artigo 12, a norma dá uma definição de transporte público individual como serviço remunerado de transporte de passageiros aberto ao público, por intermédio de veículos de aluguel, para a realização de viagens individualizadas.

Mas, celeuma surge quando se agregam elementos tecnológicos aos tradicionais serviços de transporte, como quando o ofertante ou o usuário se valem de um aplicativo de internet, por exemplo, o que nos leva a melhor debruçar sobre os detalhes do tema em baila.

A matéria ganhou tamanha polêmica que projetou discussão à Corte Maior do País, no âmbito da ADPF nº 544/2019, embora se tenha deixado de apreciá-la por não ter se constituído em instrumento adequado para apurar eventual descumprimento de normas legais ou regulamentares coligidas, sem prejuízo de novos enfrentamentos que vem ocorrendo e devem se intensificar sobre o tema nas vias ordinárias, ou seja, em seara alheia ao controle concentrado de constitucionalidade, cuja admissão se vincula ao significado da solução da controvérsia para o ordenamento constitucional objetivo, como bem decidiu o ilustre Ministro Edson Fachin, do Supremo Tribunal Federal.

Indo um pouco além, intrinca-se a controvérsia, ainda mais, quando se adentra a questão da possibilidade de comercialização de contratos de transporte coletivo de passageiros com utilização de plataformas digitais, por meio de empresas interpostas. Vejamos por que e qual o seu possível desenlace.

2. Competências legislativas no âmbito do transporte.

O transporte está incluido no rol dos direitos sociais dos cidadãos brasileiros, ao teor do artigo 6º, caput, da Constituição, que, ao disciplinar o pacto federativo, reservou à União competência para legislar sobre trânsito e transporte, como se nota do disposto no artigo 22, inciso XI, e para explorar os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros em seu artigo 21, inciso XII, alínea e. Ainda, conferiu aos Municípios, expressamente, a organização e a prestação de serviços de transporte coletivo de interesse local, como dita seu artigo 30, inciso V. Outrossim, com base na competência residual do artigo 25, §1.º, restou aos Estados e ao Distrito Federal, por exclusão das atribuições municipal e federal, organizar e explorar o transporte coletivo intermunicipal de passageiros, nos respectivos territórios.

Por sua vez, pelo artigo 175 da Constituição da República Federativa do Brasil, cabe ao poder público prestar serviços públicos diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, mediante licitação e na forma da lei. Consagrou o dispositivo constitucional a imprescindibilidade de prévio procedimento licitatório para delegação, por concessão ou permissão, de serviços públicos a particulares. Em se tratando de serviço de transporte interestadual e internacional de passageiros, a competência para realizar o procedimento licitatório e conceder a outorga é exclusiva da União.

O artigo 37, inciso XXI, da Constituição, por sua vez, é taxativo ao estabelecer que, ressalvados os casos especificados em lei, serviços públicos prestados por particulares serão contratados mediante processo de licitação que garanta igualdade de condições a todos os concorrentes.

No plano infraconstitucional, a outorga de serviços de transporte terrestre coletivo de passageiros é regulamentada por meio da Lei Federal nº 10.233/2001, que disciplinou as modalidades de exploração da atividade nos seguintes termos:

“Art. 13. Ressalvado o disposto em legislação específica, as outorgas a que se refere o inciso I do caput do art. 12 serão realizadas sob a forma de: (Redação dada pela Lei nº 12.815, de 2013)

[…]

IV – permissão, quando se tratar de:

a) prestação regular de serviços de transporte terrestre coletivo interestadual semiurbano de passageiros desvinculados da exploração da infraestrutura;

[…]

V - autorização, quando se tratar de: (Redação dada pela Lei nº 12.996, de 2014) a) prestação não regular de serviços de transporte terrestre coletivo de passageiros; (Incluída pela Lei nº 12.743, de 2012)

[...]

e) prestação regular de serviços de transporte terrestre coletivo interestadual e internacional de passageiros desvinculados da exploração da infraestrutura. (Incluído pela Lei nº 12.996, de 2014)

[…]”

“Art. 14. O disposto no art. 13 aplica-se segundo as diretrizes:

[…]

III - depende de autorização: (Redação dada pela Lei nº 12.815, de 2013)

[…]

b) o transporte rodoviário de passageiros, sob regime de afretamento;

[…]

j) transporte rodoviário coletivo regular interestadual e internacional de passageiros, que terá regulamentação específica expedida pela ANTT; (Incluído pela Lei nº 12.996, de 2014)

IV – depende de permissão:

a) transporte rodoviário coletivo regular interestadual semiurbano de passageiros; (Redação dada pela Lei nº 12.996, de 2014)

[…]

§ 1 o As outorgas de concessão ou permissão serão sempre precedidas de licitação, conforme prescreve o art. 175 da Constituição Federal.

[…]”

Art. 43. A autorização, ressalvado o disposto em legislação específica, será outorgada segundo as diretrizes estabelecidas nos arts. 13 e 14 e apresenta as seguintes características:

I – independe de licitação;"

Denota-se, pois, das normas, que o legislador admitiu, como bem obtemperou o Ministério Público Federal em sede da referida ADPF nº 544/2019-SP, ao lado da modalidade regular de prestação do serviço de transporte terrestre coletivo de passageiros, os regimes não regular e de afretamento (ou fretamento, como mais comumente chamado).

Nesta senda, a prestação do serviço em qualquer destas modalidades, desvinculada de exploração de infraestrutura, passou a ser outorgada por meio de simples autorização, a descurar de procedimento licitatório prévio – como se afere da Lei federal nº 10.233/2001, combinando-se seus artigos 13, inciso V, alínea e, artigo 14, inciso III, alínea j, e artigo 43, inciso I. Conclui-se que há uma aparente incompatibilidade da Lei Federal nº 10.233/2001 com o regime instituído pela Constituição de 1988, que exige que a exploração de serviços públicos seja precedida de licitação, a tal ponto da matéria estar submetida ao Supremo Tribunal Federal, por meio da ADI nº 5.549/DF, ajuizada pela Procuradoria-Geral da República, sob relatoria do nobre Ministro Luiz Fux.

Como vimos, incontroversa a possibilidade de os Municípios disporem sobre transporte e trânsito quando prevalecer, na hipótese, o interesse exclusivamente local, proceder que não enseja violação ao disposto no artigo 22, inciso XI, da Constituição Federal.

Com tais aportes, admissível, sob o enfoque constitucional, a regulamentação e a fiscalização do tema pelo Poder Público, como procedido em qualquer outra atividade econômica. O mesmo se diga para o transporte privado individual de passageiros, inclusive por aplicativos, que se constitui atividade eminentemente privada e essencialmente econômica. Não obstante, a questão nuclear normalmente está permeada pelos limites postos para esta intervenção estatal na atividade econômica, pena de inviabilização do próprio sistema de transporte por aplicativos, levando em linha de consideração uma série de princípios constitucionais, notadamente o da livre concorrência, do livre exercício da atividade econômica, o direito de escolha do consumidor e o preceito da razoabilidade, sem prejuízo de outros.

Tem-se como inconstitucional a submissão do serviço de transporte motorizado privado individual e remunerado de passageiros por aplicativos à autorização estatal, já que se cuida de atividade essencialmente econômica, direcionada ao atendimento do interesse dos contratantes e submetida, em razão de sua natureza, aos princípios constitucionais da livre iniciativa e da livre concorrência. A respeito, impende trazer à baila excertos do voto proferido pelo ínclito Ministro Roberto Barroso no Recurso Extraordinário n.º 1.054.110, que bem estabelece os limites a que deve se adstringir o ente municipal para legitimar a sua atuação regulamentar, no âmbito do transporte individual de passageiros:

"A nova lei federal cuidou também de instituir as normas que deveriam reger a prestação desse transporte individual privado e estabelece algumas regras que, em seguida, vou anunciar. Além disso, a lei federal atribuiu expressamente - resolvendo uma disputa - aos municípios e ao Distrito Federal competência para a fiscalização e a regulamentação desse serviço. Ou seja, a lei federal estabeleceu os parâmetros para o serviço privado e atribuiu aos municípios e ao Distrito Federal a competência para regulamentar e fiscalizar esse serviço [...].

[...] Passando, Presidente, à solução do problema tal como a vejo, a partir dessas premissas, é possível extrair três conclusões para a solução do problema:

Primeira, a inconstitucionalidade da proibição da atividade de transporte remunerado individual por motoristas cadastrados em aplicativos. Portanto, à luz dessa premissa, a Lei paulistana nº 16.279/2015, que proíbe esta atividade econômica, é inconstitucional por violar os princípios da livre iniciativa e da livre concorrência.

Segunda, a de que é igualmente inconstitucional a edição de regulamento e exercício de fiscalização que, na prática, inviabilize a atividade. Portanto, a competência que os municípios receberam da lei para regulamentar e fiscalizar essa atividade não pode ser uma competência exercitada para, de maneira sub-reptícia ou implícita, interditar, na prática, a prestação desse serviço. Por isso mesmo, impõe-se o estabelecimento de limites às competências regulamentares nessa matéria. Vejam, e aqui é muito importante, a Lei federal nº 13.640/2018, que modificou a lei da mobilidade urbana, estabeleceu os parâmetros para a prestação deste serviço privado de transporte de pessoas ao estabelecer: 1. O dever de cobrança de tributos pela prestação de serviços; 2. A contratação de seguro de acidentes pessoais e passageiros e do seguro obrigatório - DPVAT; 3. A inscrição do motorista como contribuinte individual do INSS; 4. A exigência de habilitação para dirigir; 5. O atendimento pelo veículo dos requisitos de idade e característica da autoridade de trânsito e do Poder Público; 6. Manutenção do Certificado de Registro e Licenciamento do Veículo; 7. Apresentação de certidão negativa de antecedentes criminais.

Como se vê, os comandos cuidam exclusivamente de regulação da qualidade e da informação. Por esta razão, Presidente, considero que desta opção regulatória para o setor se extrai a impossibilidade de se criarem barreiras de entrada e controle de preço para o transporte individual privado por aplicativo.

O objetivo da lei federal é precisamente não reproduzir o cenário de violação à concorrência e à livre iniciativa que até então marcava este mercado. A regulamentação e fiscalização confiadas aos municípios e ao Distrito Federal não podem, portanto, contrariar este padrão regulatório estabelecido pelo legislador federal. Cabe relembrar que a competência legislativa para cuidar de matéria associada a trânsito e transporte é privativa da União, nos termos do art. 22, XI. Terceira e última conclusão, Presidente, para a solução do problema é a de que, em tese, pode ser legítima uma atuação para preservar o mercado concorrencial, de modo a que não se substitua um monopólio de fato por outro, em prejuízo do usuário-consumidor. Portanto, deve-se considerar o risco de atuação predatória do transporte privado de passageiros em relação ao serviço de táxi. É certo que, em contextos em que uma mesma atividade está submetida a graus diversos de intervenção, é necessário que o Poder Público atue para assegurar a concorrência, corrigindo os efeitos de uma competição imperfeita. Na prática, contudo, a atuação de motoristas por aplicativo e de táxi sequer permite afirmar a coincidência exata de mercado.” (destacou-se)

Por essa vereda, o exame da (in)constitucionalidade de normas municipais que regulamentem o serviço de transporte privado individual e remunerado de passageiros por aplicativos deve se dar diante do caso concreto, tendo como baliza a Lei Federal n.º 13.640/2018, porquanto as restrições estabelecidas na referida lei não podem ser intensificadas pelo legislador municipal, no exercício do seu poder regulamentar, em consonância com o entendimento exarado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema n.º 967, em que consta que no exercício de sua competência para regulamentação e fiscalização do transporte privado individual de passageiros, os Municípios e o Distrito Federal não podem contrariar os parâmetros fixados pelo legislador federal, como dita o artigo 22, inciso XI, da CF de 1988.

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Todavia, vejamos se será o mesmo para o transporte coletivo de passageiros.

3. A Política Nacional de Mobilidade Urbana.

A Lei Federal nº 12.587/2012, que instituiu a Política Nacional de Mobilidade Urbana, é o diploma legal que trata especificamente dos transportes urbanos. Em seus artigos 3º e 4º, combinados, ela prevê diversas categorias de transporte urbano, baseando-se em diferentes critérios.

No artigo 3º, § 1º, combinado com o artigo 4º, incisos IV e V, está prevista a classificação do transporte urbano como: motorizados ou não motorizados, baseando-se no tipo de tração. Atualmente, conquanto os deslocamentos urbanos sejam realizados mais frequentemente por meio de veículos motorizados, existem também os meios não motorizados, a exemplo dos veículos de tração animal, das bicicletas e dos deslocamentos a pé. Estes últimos têm sido vistos como uma forma de solução para congestionamentos e emissões de gases poluentes tão frequentes na maioria das cidades, tendo recebido inclusive o status de modo preferencial de transporte na referida Lei, em seu artigo 6º, inciso II. Também o seu artigo 3º, § 2º traz outras três classificações, desta vez quanto ao objeto, quanto às características do serviço, e quanto à natureza do serviço.

Quanto ao objeto, o dispositivo distingue o transporte urbano de passageiros e o de cargas. O transporte de passageiros, em regra, está mais intimamente ligado ao direito de liberdade, de ir e vir (artigo 5°, caput, e inciso XV, da CF de 1988), ao passo que, o transporte de cargas, está mais relacionado ao direito de propriedade (artigo 5º, inciso XXII, da CF de 1988) e ao direito de livre iniciativa, de exercício das atividades econômicas (artigo 170, caput e parágrafo único, da CF de 1988).

Aliás, o ordenamento jurídico pátrio agora chancela a regulamentação pela municipalidade do transporte privado individual e remunerado de passageiros por aplicativos, dado o advento da Lei Federal nº 13.640/2018, que, alterando a Lei 12.587/12 (Lei de Mobilidade Urbana), conceituou-o como serviço remunerado de transporte de passageiros, não aberto ao público, para a realização de viagens, individualizadas ou compartilhadas, solicitadas exclusivamente por usuários previamente cadastrados em aplicativos ou plataformas de comunicação em rede.

Logo, tratar-se-ia de atividade acessória ao serviço público de transporte coletivo, que com ele não se confunde nem pode competir. Todo esse cenário interessa para a interpretação da modalidade compartilhada, mencionada no artigo 4º, inciso X, da Lei de Mobilidade Urbana. O transporte remunerado privado individual de passageiros, embora possa ser compartilhado, continua sendo individual e privado.

Eis que a própria Lei nº 12.587/2012 prevê a classificação do serviço de transporte urbano de maneira distintiva; de um lado, o serviço de transporte coletivo (artigo 3º, § 2º, inciso II, alínea a) e, de outro, diversamente, o serviço de transporte individual (artigo 3º, § 2º, inciso II, alínea b), previsão que robustece a impossibilidade de um fazer as vezes do outro. Ademais, a Política Nacional de Mobilidade Urbana está fundamentada na garantia da sustentabilidade econômica das redes de transporte público coletivo de passageiros, de modo a preservar a continuidade, a universalidade e a modicidade tarifária do serviço, bem como na prioridade do transporte coletivo sobre o transporte individual, mas sem perder de vista a priorização de projetos de transporte público coletivo estruturadores do território e indutores do desenvolvimento urbano integrado.

Para Geraldo Spagno Guimarães, o transporte fretado não é classificado como transporte coletivo, mas sim como transporte individual. Veja-se in verbis:

“[...] É provável que essa opção se dê em face do que prescreveu o §2º, do artigo 14 da Lei Federal nº 10.233/2001, quando vedou a prestação de serviços de transporte coletivo de passageiros (embora não possa o fretado ser considerado transporte coletivo na medida em que as viagens são individualizadas) [...]”1

Não obstante, prossigamos na aferição de maiores elementos para conclusões mais precisas sobre a temática em testilha.

3. O transporte urbano de passageiros.

Especificamente em relação ao transporte urbano de passageiros, a Lei Federal nº 12.587/2012 o classifica em quatro subcategorias, baseando-se, de modo combinado, nos dois próximos critérios do artigo 3º, § 2º, quanto às características dos serviços (inciso II), e quanto à natureza do serviço (inciso III). Sendo assim, quanto às características do serviço, o transporte urbano de passageiros pode ser coletivo ou individual.

Ocorre que, o tipo de viagem, por si só, não traz informações suficientes, no mais das vezes, para que se possa definir um serviço como de transporte coletivo ou individual. Conforme esta concepção, se a viagem é personalizada, a exemplo do que ocorre com os táxis, seria o caso de transporte individual de passageiros. Por outro lado, se a viagem é realizada em itinerários fixos, como ocorre com os serviços públicos municipais de ônibus, estaria se falando em transporte coletivo.

Ora, com a devida vênia, tal entendimento não parece ser o mais adequado, pois é possível que se tenha serviços de transporte coletivo e personalizado ao mesmo tempo, a exemplo do transporte fretado, que será analisado adiante. A citada Lei não estabelece limite exato de passageiros que caracterizaria o transporte como coletivo ou individual, mesmo porque, diante de uma análise tanto do ponto de vista econômico, quanto em relação a aspectos ecológicos e urbanísticos, quanto maior a capacidade dos veículos que operem neste setor – se assim o fizesse a norma – maior será a ociosidade do serviço, colidindo com a busca, sempre quista, da eficiência.

Evidentemente, o aspecto econômico, por si só, já é suficiente para adequar os veículos utilizados no que se refere a sua capacidade. Tanto é assim que as regulações sobre os serviços de táxi e às referentes aos serviços de transporte por aplicativos definem expressamente um limite de passageiros para a atividade.

Outro critério de classificação dos transportes urbanos de passageiros previsto nos artigos 3º e 4º, da Lei Federal nº 12.587/2012, é o que se refere à natureza do serviço, em transporte público ou privado de passageiros. Trata-se do enquadramento do transporte urbano de passageiros no conceito de serviço público ou de atividade econômica propriamente dita, com regimes jurídicos de regulação bastante individualizados.

Os transportes coletivos tanto podem ser serviços públicos quanto atividade econômica em sentido estrito. Neste sentido, o artigo 4º, inciso VI, da norma federal, define transporte coletivo, no viés de serviço público, como sendo o serviço público de transporte de passageiros acessível a toda a população mediante pagamento individualizado, com itinerários e preços fixados pelo poder público. Essa atividade foi expressamente prevista pela Constituição como um serviço público, de caráter essencial (artigo 30, inciso V).

Ao se tratar de serviço público, haverá a incidência do artigo 175, da Carta Maior, havendo a possibilidade de delegação da operação à iniciativa privada, mediante permissão ou concessão. O parágrafo único do dispositivo constitucional, por sua vez, prevê algumas peculiaridades deste regime jurídico, a exemplo da política tarifária, da garantia dos direitos dos usuários, da obrigação em manter o serviço adequado, além das prerrogativas da Administração Pública na fiscalização do cumprimento do contrato pelo delegatário. São diretrizes regulatórias consubstanciadas nos artigos 8°, 9º, 10 e 14, da Lei Federal nº 12.587/2012, e, subsidiariamente, na Lei Federal nº 8.987/1995 (Lei Geral da Concessões e Permissões de Serviços Públicos). Temos como referências de transporte público coletivo os ônibus municipais e o modal ferroviário.

Já a segunda categoria de transporte coletivo é uma atividade econômica em sentido estrito, ou seja, é privado, assim considerado o serviço de transporte de passageiros não aberto ao público para a realização de viagens com características operacionais exclusivas para cada linha e demanda. A característica distintiva desta categoria é o fato de que o serviço não é aberto ao público em geral, sendo regido por contratos privados livremente negociados. Sendo assim, vigora a livre iniciativa e a livre concorrência, não havendo que se falar, a princípio, de controle de preços ou de definição de trajetos e itinerários pelo Poder Público. Contudo, o artigo 11 da Norma Federal em comento prevê expressamente a necessidade de autorização do ente público competente, conferindo a este a função de regulação e fiscalização da atividade. O principal exemplo desta variação é o transporte fretado, sendo muito comum que algumas empresas contratem este tipo de serviço para auxiliar no deslocamento de seus funcionários no trajeto de casa para o trabalho. Além disso, também é possível que o transporte privado coletivo seja contratado de forma episódica, sobretudo em razão de eventos específicos, como turismo.

Por se tratar de atividade econômica em sentido estrito de relevante interesse coletivo, a Lei Federal n° 10.233/2001 prevê expressamente a exigência de autorização de funcionamento para a prestação não regular de serviços de transporte terrestre coletivo de passageiros (artigo 13, inciso V, alínea a) e para o transporte rodoviário de passageiros, sob regime de afretamento (artigo 14, inciso III, alínea b). Além disso, tratando do transporte coletivo de passageiros em geral (seja público, seja privado), o mesmo diploma legal deixa claro que é vedada a prestação de serviços de transporte coletivo de passageiros, de qualquer natureza, que não tenham sido autorizados, concedidos ou permitidos pela autoridade competente.

De outro tanto, temos o transporte individual de passageiros, setor que há algum tempo vem sofrendo profundas mudanças, desde significativas alterações no regime jurídico dos táxis, até o advento dos novos serviços mediados por aplicativos, a exemplo da Uber, que ofereceu novas ferramentas e mudou o horizonte de eventos do setor, redistribuindo públicos e exigindo que o mercado buscasse um novo equilíbrio na balança de negócios e serviços, deixando o vetusto modelo como mais uma página virada na história do transporte de passageiros.

De acordo com o artigo 4º, inciso VIII, da Lei n° 12.587/2012, o transporte privado (porém, de interesse público) individual é definido como sendo o serviço remunerado de transporte de passageiros aberto ao público, por intermédio de veículos de aluguel, para a realização de viagens individualizadas. Referido dispositivo, combinado com a redação original do artigo 12, da mesma norma, não deixava dúvida de que se tratava de serviço público, tal qual o transporte público coletivo. Note-se, in verbis, a redação original do artigo 12:

“Art. 12. Os serviços públicos de transporte individual de passageiros, prestados sob permissão, deverão ser organizados, disciplinados e fiscalizados pelo poder público municipal, com base nos requisitos mínimos de segurança, de conforto, de higiene, de qualidade dos serviços e de fixação prévia dos valores máximos das tarifas a serem cobradas.”

Entretanto, esse dispositivo foi profundamente alterado pela Lei nº 12.865/2013, resultando na vigente redação do referido dispositivo:

“Art. 12. Os serviços de utilidade pública de transporte individual de passageiros deverão ser organizados, disciplinados e fiscalizados pelo poder público municipal, com base nos requisitos mínimos de segurança, de conforto, de higiene, de qualidade dos serviços e de fixação prévia dos valores máximos das tarifas a serem cobradas.” (grifo acrescido)

Apreende-se com facilidade que a mudança central se deu com a exclusão do transporte público individual da categoria jurídica de serviço público, com a conexão à espécie de funções estatais similares às previstas para o transporte privado coletivo, a serem exercidas sobre o transporte público individual (disciplina e fiscalização).

As variações para o transporte privado individual foram a previsão de uma função estatal de organização, mantidas as diretrizes regulatórias sobre a qualidade do serviço (segurança, conforto, higiene etc.) e sobre a fixação de valores máximos dos preços. Estas características aproximam este tipo de transporte da categoria das atividades econômicas stricto sensu de relevante interesse coletivo, do mesmo modo que ocorre com o transporte privado coletivo, conforme já analisado.

4. A contratação por meio de novas tecnologias.

O avanço e a inovação tecnológicas trouxeram mudanças ao setor de transportes, sendo que, hoje, por exemplo, otimizando tempo e evitando desgaste dos próprios usuários, pode-se adquirir passagens para viagens em aplicativos ou em sites, através de computadores ou dos próprios celulares. Aderindo a essas mudanças, tanto públicas quanto privadas, as empresas de transporte, individual ou coletivo, de passageiros, mantém à disposição de seus usuários a venda de passagens online em seus sítios eletrônicos.

Dentro deste espeque, o transporte público individual é o setor, dentro do ambiente dos transportes urbanos, que tem sofrido uma verdadeira revolução com o advento de modalidades inovadoras de tecnologia e de arranjos de negócios, sobretudo calcados na chamada economia compartilhada. Estas inovações têm sido consubstanciadas em modelos empresariais como o da Uber, o da 99 Taxi e o da Cabify, entre outros.

A previsão expressa deste tipo de serviço na Lei nº 12.587/2012, inserida apenas quando do advento da Lei nº 13.640/2018, que foi a lei editada com o objetivo específico de trazer regras gerais sobre o serviço e, sobretudo, tornar mais clara a opção do legislador pela sua legalidade, que era até então contestada por grupos de pressão. Sendo assim, consigne-se, in verbis, a definição legal deste serviço, denominado pela lei como transporte remunerado privado individual de passageiros:

“Art. 4º Para os fins desta Lei, considera-se:

[...]

X - transporte remunerado privado individual de passageiros: serviço remunerado de transporte de passageiros, não aberto ao público, para a realização de viagens individualizadas ou compartilhadas solicitadas exclusivamente por usuários previamente cadastrados em aplicativos ou outras plataformas de comunicação em rede.”

Como é comum acontecer, às vezes pela atecnia, às vezes pela falta de visão futura ou de denotar aspectos de maior abrangência para regramento da conduta humana em termos universais (preocupando-se o legislador, mais do que se esperaria, apenas com o micro universo de ações concretas já verificadas), o legislador, quando das alterações fomentadas pela Lei nº 13.640/2018 (conquanto já tenham, à época, representado avanço para o que imediatamente reclamava o mercado em ascensão, ressalte-se), apenas acrescentou no texto legal aspectos gerais estritamente sobre a regulação do transporte privado individual de passageiros, deixando de fora avanços tecnológicos que obviamente surgiriam também no âmbito coletivo.

O tratamento normativo dado ao tema, no inciso X, conceitua transporte remunerado privado de passageiros como serviço remunerado de transporte de passageiros, não aberto ao público, para a realização de viagens individualizadas ou compartilhadas solicitadas exclusivamente por usuários previamente cadastrados em aplicativos ou outras plataformas de comunicação em rede. A hermenêutica literal do dispositivo acima transcrito permite depreender, com segurança, que a atividade exercida será a realização de viagens solicitadas, exclusivamente, por consumidores, cadastrados em aplicativos ou plataformas de comunicação de rede, que, como é cediço, são privados. De tal sorte, embora sujeito à fiscalização - enquanto prerrogativa inerente ao poder de polícia do ente municipal - independe-se de autorização estatal.

O voto proferido pelo eminente Ministro Luiz Fux, na ADPF n.º 449/2018-DF, da qual foi relator, delineia com precisão as características que envolvem o tema, transcrevendo-se excerto da argumentação realizada:

"No caso, a legislação sob exame pretendeu regulamentar o uso de plataformas de comunicação em rede para o deslocamento no espaço urbano – particulares se dispõem a transportar outros particulares, em seus próprios veículos, mediante remuneração, apenas com a intermediação de aplicativos que, além de cadastrar motoristas e usuários, administra esse serviço e controla as tarifas.

Importa agora saber se essa nova disponibilidade assume a feição de um serviço público e, em caso afirmativo, quem seria o ente público titular desse serviço e o regime de exploração respectivo. Ou, por outro, lado, se seria uma atividade econômica livremente ao alcance de qualquer particular e qual seria a margem de regulamentação à disposição do Poder Público para conciliar essa prática com o interesse público.

O legislador federal esboçou uma resposta a esses questionamentos por meio da edição da Lei 13.640/2018, que alterou a Lei 12.587/2012, Política Nacional de Mobilidade Urbana, para definir “transporte remunerado privado individual de passageiros”, como o “serviço remunerado de transporte de passageiros, não aberto ao público, para a realização de viagens individualizadas ou compartilhadas solicitadas exclusivamente por usuários previamente cadastrados em aplicativos ou outras plataformas de comunicação em rede” (art. 4º, X, da Lei 12.587/2012). Além disso, o legislador federal atribuiu aos Municípios a competência para regulamentar certos aspectos da prestação desse serviço, relacionados à segurança dos envolvidos, à possibilidade de fiscalização pelos órgãos de trânsito e à garantia dos direitos sociais dos motoristas. Nesse sentido, os arts. 11-A e 11-B da Lei 12.587/2012 (com a redação da Lei 13.640/2018):

Art. 11-A. Compete exclusivamente aos Municípios e ao Distrito Federal regulamentar e fiscalizar o serviço de transporte remunerado privado individual de passageiros previsto no inciso X do art. 4º desta Lei no âmbito dos seus territórios.

Parágrafo único. Na regulamentação e fiscalização do serviço de transporte privado individual de passageiros, os Municípios e o Distrito Federal deverão observar as seguintes diretrizes, tendo em vista a eficiência, a eficácia, a segurança e a efetividade na prestação do serviço:

I - efetiva cobrança dos tributos municipais devidos pela prestação do serviço;

II - exigência de contratação de seguro de Acidentes Pessoais a Passageiros (APP) e do Seguro Obrigatório de Danos Pessoais causados por Veículos Automotores de Vias Terrestres (DPVAT);

III - exigência de inscrição do motorista como contribuinte individual do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), nos termos da alínea h do inciso V do art. 11 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991.

Art. 11-B. O serviço de transporte remunerado privado individual de passageiros previsto no inciso X do art. 4º desta Lei, nos Municípios que optarem pela sua regulamentação, somente será autorizado ao motorista que cumprir as seguintes condições:

I - possuir Carteira Nacional de Habilitação na categoria B ou superior que contenha a informação de que exerce atividade remunerada;

II - conduzir veículo que atenda aos requisitos de idade máxima e às características exigidas pela autoridade de trânsito e pelo poder público municipal e do Distrito Federal;

III - emitir e manter o Certificado de Registro e Licenciamento de Veículo (CRLV);

IV - apresentar certidão negativa de antecedentes criminais.

Parágrafo único. A exploração dos serviços remunerados de transporte privado individual de passageiros sem o cumprimento dos requisitos previstos nesta Lei e na regulamentação do poder público municipal e do Distrito Federal caracterizará transporte ilegal de passageiros.

Agiu corretamente o legislador em definir a prática desses serviços como de natureza distinta do transporte público individual de passageiros, estatuído pelo Plano Nacional de Mobilidade Urbana como o “serviço remunerado de transporte de passageiros aberto ao público, por intermédio de veículos de aluguel, para a realização de viagens individualizadas” (art. 4º, VIII, do PNMU), bem como dos “serviços de utilidade pública de transporte individual de passageiros”, referido no art. 12 da mesma lei, do qual também constitui exemplo o serviço a cargo dos profissionais taxistas (art. 2º da Lei 12.468/2011).

O transporte remunerado por aplicativos segue uma dinâmica econômica e social próprias, atendendo a uma demanda que surgiu, em primeiro lugar, dos sérios problemas de mobilidade urbana das grandes cidades brasileiras, sobretudo a deficiência do transporte público coletivo, e das possibilidades tecnológicas ofertadas pelos aplicativos on line. Não vejo, assim, como qualificar essa atividade como serviço público, para sujeitá-la ao regime jurídico de direito administrativo e atribuir sua titularidade ao Estado, ainda que em regime de não exclusividade. Trata-se, ao meu ver, de necessidades sociais sendo supridas pela iniciativa de particulares, no exercício de sua liberdade de empreender em uma economia de mercado. A eventual submissão dessa realidade a um regime de autorização ou permissão pela Administração Pública esvaziaria a sua utilidade econômica.

Certamente, sendo tema de utilidade pública, caberá ao Estado regulamentar todos os aspectos necessários para o correto atendimento de todos os interesses envolvidos, até o ponto em que isso não inviabilize o pleno exercício da liberdade pelos particulares."

Veja-se o elevado raciocínio do Ministro sobre a matéria, ao observar com precisão que transporte remunerado por aplicativos segue uma dinâmica econômica e social peculiar, atendendo a uma demanda social que surgiu dos próprios problemas de mobilidade urbana das grandes cidades brasileiras, sobretudo a deficiência do transporte público coletivo e das possibilidades tecnológicas ofertadas pelos aplicativos on line, de modo que não seria possível qualificar essa atividade como serviço público, para sujeitá-la ao regime jurídico de direito administrativo e atribuir sua titularidade ao Estado, eis que eventual submissão dessa realidade a um regime de autorização ou permissão pela Administração Pública esvaziaria a sua utilidade econômica. Essa valoração interpretativa é muito pertinente.

Certamente, sendo tema de utilidade pública, caberá ao Estado regulamentar todos os aspectos necessários para o correto atendimento de todos os interesses envolvidos, até o ponto em que isso não inviabilize o pleno exercício da liberdade pelos particulares. Mesmo porque, ninguém resiste ao progresso, sendo questão de tempo que nos sujeitemos a ele. Poderíamos até considerar superado hoje o uso de plataformas digitais para captação de clientes ou usuários de serviços de transporte, ao menos no campo individual.

5. A liberdade de iniciativa econômica no transporte de passageiros.

Como é sabido, a Constituição de 1988 tem em sua estrutura pilares como a liberdade, decorrente de sua ontológica opção pela democracia. Na ordem econômica a diretriz constitucional é a liberdade imprescindível, conatural e essencial ao sistema econômico capitalista.

Por conseguinte, o indivíduo detém autonomia da vontade, independentemente do Estado, o que, em última análise, deriva da própria dignidade da pessoa humana. Daí seguem as expressões da liberdade (profissão, trabalho, iniciativa, empresa, concorrência) e que encontram condicionamento em normas jurídicas instituídas para garantia de sua funcionalidade e respeito a outros baldrames constitucionalmente relevantes, e não para inclusão de expedientes burocratizados, cartoriais, corporativos. É de interesse público a liberdade assim como a sua garantia.

Eis que a compreensão do princípio da liberdade de iniciativa tem vários prismas. Ele expressa a liberdade econômica, e é abrangente da liberdade de profissão, trabalho, ofício, iniciativa, empresa, concorrência e a de escolha, que não se compatibiliza com privilégios, sendo resultante da combinação da liberdade de trabalho com a liberdade de associação, tudo isso, frise-se, decorrente da livre iniciativa, que assegura a liberdade do exercício de qualquer atividade econômica, garantida constitucionalmente, independentemente de autorização do Poder Público, salvo os casos previstos em lei, por óbvio.

A violação à livre iniciativa em geral restará caracterizada, a inviabilizar o exercício da atividade econômica pela configuração da mora normativa. No âmbito do transporte urbano coletivo de passageiros, como se disse, a discussão jurídica está longe de encontrar um fim, pela falta de solução legislativa apropriada, diferente do que se viu quanto ao serviço individual.

A coetânea discórdia envolve, notadamente, os serviços na espécie do fretamento, compreendendo-se, de um lado, que a regulamentação vigente impõe restrição à atividade daqueles que encaminham-se para o fretamento dito colaborativo, notadamente pela vedação à exploração da atividade econômica, a ser exercida apenas mediante concessão administrativa (remontando fundamento constitucional e legal, como em São Paulo, no Decreto Estadual n.º 29.912/1989 ou pela Resolução ANTT n.º 4.777/2015 e pela Lei Federal n.º 12.587/2012); de outro, a sustentar a necessidade de declaração de inconstitucionalidade de disposições contrárias ao livre exercício da atividade econômica por meio de aplicativos também para o transporte coletivo, ou mesmo de enfrentamento da omissão legislativa sobre a matéria. Vejamos mais de perto.

6. O regime de fretamento para transporte de passageiros.

O serviço de fretamento de passageiros não possui uma conceituação, mas podemos entender que se trata de um serviço destinado a um grupo específico e predeterminado de pessoas (grupo fechado), que possuem um propósito comum, ou seja, o deslocamento tem uma origem ou destino em comum, sendo esse serviço não aberto ao público (não há venda de passagem ou cobrança individual na prestação do serviço), mas sim prestado mediante ajuste entre as partes, onde será definido o valor, forma da prestação do serviço, prazos, frequência da viagem, etc.

Geralmente, a delegação do serviço de fretamento dá-se por autorização, de forma precária, onde o Estado, a qualquer momento, pode deixar de autorizar a realização da atividade. É a autorização que previne o transporte clandestino de passageiros, que é aquele realizado por uma pessoa jurídica sem a devida autorização, permissão ou concessão do poder público. Em se tratando de transporte irregular, a pessoa jurídica tem a autorização/permissão/concessão, mas o transporte está sendo feito de forma irregular, como, por exemplo: vistoria vencida, autorização expirada, etc.

O fretamento pode se constituir de modo contínuo ou eventual. Será contínuo quando o serviço de transporte de passageiros prestado a pessoa jurídica, mediante contrato escrito, para um determinado número de viagens, destinado ao transporte de usuários definidos, que disponham de vínculo específico com a contratante para desempenho de sua atividade, mediante contraprestação financeira. A exemplo, temos as empresas localizadas em grandes centros empresariais ou industriais, afastados da cidade, que contratam esse tipo de serviço para transportar seus funcionários. De outro tanto, será em sua forma eventual, quando o serviço de transporte de passageiros contratado por pessoa jurídica ou física, mediante contrato escrito, para apenas uma viagem, com usuários e destino previamente definidos, outrossim mediante contraprestação financeira. Temos nesta situação o deslocamento de pessoas para congressos, seminários, eventos religiosos, dentre tantas outras hipóteses, com exceção à finalidade turística e social. Isso porque o fretamento eventual não tem finalidade turística (com contraprestação financeira), tampouco social (sem contraprestação financeira e mediante frota própria, normalmente) ou de saúde e educação, reconhecidos e regulamentados de modo peculiar pelo ordenamento.

Matéria agitada na atualidade diz respeito à operação de fretamento por plataforma digital (ao que parece, hoje disponível também no serviço regular de transporte), que encontra manifesta resistência de normas como artigo 4º, da Resolução ANTT nº 4.777/2015 (artigo 3º, incisos VI, VII, VIII e XIV, este último inciso definindo o circuito fechado que está umbilicalmente ligado à operação de transporte coletivo de passageiros na modalidade fretamento, seja ele turístico, eventual ou contínuo).

7. O fretamento colaborativo.

Para nos situarmos melhor, podemos maturar o fretamento colaborativo como hipótese que retrata a prestação de serviços colaborativos, porém individualizáveis, de transporte de passageiros, operado em plataformas digitais.

Vale dizer, pessoas que, tanto empresários quanto clientes, não necessariamente se conhecem no mundo físico, reúnem-se em prol de interesses comuns, como o rateio de preços, em comunhão de ideologias como a sustentabilidade ambiental, melhorias logísticas e de eficiência do segmento, por intermédio de plataforma digital, para contratar transporte coletivo, embora individualizável – um ônibus ou uma van, na prática – do ponto A para um ponto B.

Importante destacar que fatores do presente e do passado se unem para trazer-nos uma nova realidade ambiente, coligindo meios de transporte, pessoas e tecnologias que conferem novas vestes para o fretamento e para o setor de transporte, mais uma vez, como um todo. O progresso!

A variação entre o tradicional e o novo modelo de fretamento é de fácil compreensão. No tradicional, o mesmo grupo de pessoas precisa ir e voltar de um determinado ponto para outro. No colaborativo, não há essa necessidade, pois a tecnologia permite que desconhecidos se reúnam e compartilhem uma viagem para o mesmo destino, ainda que originários de diversos pontos.

Apesar da relevância dos avanços neste segmento, as discussões atuais ocorrem em escala microscópica, entre interesses de algumas empresas ou grupos de empresas que concorrem para alguns trechos do país; quando, na verdade, a discussão é em escala superior. Existe um macro interesse num transporte colaborativo ou cooperativo nacional, porque não multinacional, o que se volta até mesmo para conceitos de eficiência do transporte de passageiros ao redor do mundo, não apenas entre municípios e estados e regiões do Brasil.

Ocorre que, por questões técnicas ou de momento processual ou situacional, as discussões encaminhadas sobre o assunto têm esbarrado em restrições do ordenamento adjetivo ou em restrições de entendimentos por vezes ultrapassados que, sob as vestes de tutela de um equilíbrio sistêmico ultrapassado, tentam a todo custo conter os avanços tecnológicos do setor. Nota-se que a maior parte das discussões levadas a frente e ao exame do Poder Judiciário cambiaram por vias eleitas possivelmente inadequadas, protelatórias ou precárias, retirando condições das mais altas cortes do país de analisarem a fundo o tema, malgrado tamanha a relevância que ostenta.

Veja-se que a inovação tecnológica em testilha não está alheia ao segmento empresarial que ostenta os serviços públicos ou privados de transporte de passageiros, em âmbito coletivo, por meio de delegação ou autorização estatal, mas estes preferem entrincheirar-se em discussões particulares do que vergarem-se às novas perspectivas de eficiência e colaboração econômica disponíveis no país, levando a debates sem fim que, encontrando guarida maquiavélica na normativa processual em vigor, dificulta o acesso a discussões mais profundas e modernas por nossos tribunais (órgãos muitas vezes capazes de consolidar de modo mais equilibrado e profundo o entendimento sobre a interpretação das normas, ou a ausência delas, em nosso país). Deveriam unir-se em prol dos avanços do setor, e não de particulares interesses de reserva de mercado, sob as alcunhas de uma (des)leal concorrência.

A novidade, a concorrência, a economia, o Direito, e normalmente tudo que rege a vida humana, é incapaz de perder-se em uma paragem do passado, inacessível a quem quer que seja. Inadmissível considerar que se possa, a humanidade, retroagir; deve sempre seguir em vias do progresso, caminhando no presente e fitando o seu promissor futuro.

Claro é que, como bem coloca o articulista Rodrigo Matheus2, liberdade econômica não se confunde com anarquia regulatória:

“Liberdade econômica não pode ser confundida com anarquia regulatória, que nesse caso, resultaria na deterioração do equilíbrio deste sensível sistema que é o transporte regular de passageiros.”

Ao nosso sentir, a matéria demanda, realmente, moderna regulação (ou, sendo possível, coeva interpretação conformadora), o que infelizmente, segundo entendemos, não está contemplado na copiosa, porém vetusta, visão legislativa e regulamentar que encontramos em vigor, até mesmo no costumeiramente avançado, em termos legislativos, Estado de São Paulo; a menos que se venha a aceder com ditames vetoriais e diretivos da nossa sempre atual Constituição, árduo trabalho de nossa Corte Maior.

7.1. As vantagens e desafios do fretamento colaborativo.

Dentre as diversas vantagens que a inovação do transporte colaborativo nos traz, seja em sede individual, seja em sede coletiva, temos uma inequívoca redução de gastos – diretamente relacionada, amiúde, à folha de pagamento dos colaboradores, visto que será cortada a despesa de transporte individual que varia a todo momento, devido a dependência do preço dos transportes em geral e será substituído pelo serviço ajustável de fretamento eficiente –, e redução de atrasos – já que os veículos tendem a observar ainda melhor horários de partida estipulados pelas empresas cooperadas, de acordo com o período de interesse dos passageiros colaboradores. É claro que, como em qualquer frente humana, a novidade normalmente encontra, alguma ou muita, resistência. Há uma tendência ou neofobia por vezes em nós ínsita.

Como se pontuou, princípios constitucionais da mais relevante estatura enredam o tema, o que certamente gerará novos embates jurídicos em altas cortes do país, em cumprimento ao dever de assegurar a todos o livre exercício da atividade econômica (artigo 170, parágrafo único, da CF de 1988). Não é atoa que, para o campo do transporte individual, o Supremo Tribunal Federal definiu, por meio Repercussão Geral o Tema 967, quanto à proibição ou restrição da atividade de transporte privado individual por motorista cadastrado em aplicativo como sendo inconstitucional, por violação aos princípios da livre iniciativa e da livre concorrência. Mudando o que precisa ser mudado, e escorando-se em questões hermenêuticas, não será diferente com o transporte coletivo, embora individualizável, das plataformas digitais em regime de colaboração.

Agora, o desenlace da questão do fretamento colaborativo ou cooperativo, em linhas gerais, demanda a resolução de diversos aspectos que hoje engendram a correta definição e o enquadramento normativo dessa modalidade moderna de transporte.

Abertamente, não se poderá considerar que o fretamento em questão seja um serviço público, uma vez que os contratos de fretamento eventual firmados por meio da plataforma on line administrada por empresas mantem-se tipicamente privados, sem nenhuma das características do transporte público de passageiros, não havendo rotas pré-estabelecidas e regulares de transporte: as viagens, que são adaptáveis ou moldáveis, mais das vezes, pela convergência de interesses, em determinado momento, dos próprios usuários e conforme a demanda produzida por eles, restritas apenas aos limites de abrangência das cidades atendidas pelas empresas de fretamento cadastradas na(s) respectiva(s) plataforma(s) virtuais.

Além disto, não há garantia imediata de prestação de serviços de transporte, vez que a participação em um grupo de pessoas, em regra, é considerada apenas uma sinalização por parte do interessado em realizar aquela viagem. Como não há um contrato de transporte entre o usuário e a empresa intermediária digital, que garante ao interessado o direito de ser transportado até o seu destino, como ocorre com as empresas de transporte ao emitirem a passagem para aquela viagem, não havendo um número mínimo de pessoas, a viagem não será concretizada, verificando-se, pois, uma expectativa. Aliado a isso, também não há cobrança individual, mas sim uma simples divisão do custo total do frete, coletivizado, dado que o valor total do frete será dividido igualmente pelo número de usuários que demonstre interesse naquela viagem.

Por meio da plataforma on line, após atingida a lotação mínima para aquela viagem, cada novo membro que se junta ao grupo promove uma redução no valor que será pago por todos os demais usuários. Esse rateio, pode ser melhor abordado, por exemplo, pelas empresas do setor, para fins de sua responsabilidade social, como a preservação de vagas sociais e o estabelecimento de margens saudáveis de lucratividade, sem prejuízo de estarem sujeitas a controle eficaz do Estado.

Também de se observar que as empresas de fretamento não utilizam terminais de passageiros, sendo a infraestrutura pública reservada aos delegatários de serviço público, de modo que as fretadoras parceiras não se utilizam de quaisquer infraestruturas públicas quando da prestação dos serviços de transporte intermediados e não são, os fretamentos contratados pela plataforma, abertos indistintamente a toda a população, mas apenas ao rol de usuários previamente cadastrados e conectados virtualmente.

Os delegatários estatais, na vereda do que dissemos anteriormente, poderiam buscar, já que preservada essa ferramenta estrutural defensiva concorrencial, que são os terminais de passageiros, nela apoiarem-se para a captação de clientes e o estabelecimento de parcerias com conotação similar, gerando conexão entre seus usuários e mesmo a capacitação de seus membros e de seu público em prol da informação e de novas ferramentas de acesso ao transporte eficiente. A desunião corporativa, ou o interesse exclusivamente individualista, não são garantidores da preservação de ninguém nos mercados globais competitivos que vivenciamos.

Diante deste cenário faz-se necessária uma reflexão de como criar uma cadeia logística sustentável, em longo prazo, não apenas para cargas, onde muito se avançou, mas também para nós, os seres humanos, os passageiros, que precisam ser sempre o centro das atenções do mercado; e não o contrário, preservando-se os interesses comerciais, naquilo em que conosco não se incompatibilizem-se, melhorando assim a cadeia de transporte como um todo.

Ora, a estagnação gerada pelos modelos mais primevos de delegação pública de serviços de transporte, ou a sua falta de flexibilidade, apesar de visíveis, não são gerados pelas novas tecnologias que permeiam, o que permearão, o setor nos próximos anos. São decorrência de pensamentos e interpretações que se prendem ao passado e precisam encontrar uma (re)evolução, somente provocável pela não acomodação dos seus atos, seja o Estado, sejam as permissionárias/concessionárias de serviço público correlato.

Argumentos hoje aventados, como de que atendem linhas pouco (ou nada) rentáveis ou até deficitárias, dada a universalidade aplicável ao serviço regular; de que têm obrigação de regularidade de horários e dias das viagens (ainda que com só um passageiro); que atendem leis que asseguram gratuidades e isenções tarifárias; têm tarifa regulada; entre tantos outros, somente denotam a falta de voz e de apelo tempestivo que o segmento de transporte reclama para mudanças. Ninguém quer estar ou permanecer em um campo estéril. É preciso mobilização e plantio, para colheitas futuras melhores. União de esforços e ideais coletivos, sempre que possível.

Aliado a isso, hoje vê-se discussões concretas e ainda em nossas cortes judiciais ordinárias, que nada mais fazem do que confirmar a superioridade do novo modelo colaborativo. Muitos, outrossim, são os desafios a serem superados, inclusive de concepção. Nesse sentido, assertivas de que as intermediadoras de plataformas digitais colaborativas de transporte exploram apenas as linhas e os horários muito rentáveis; fazem viagens só em horários e datas de maior procura – e se reservam o direito de cancelar a viagem, se reputarem que não há passageiros suficientes; não estão obrigadas a atender as gratuidades e isenções previstas em lei; usam uma tarifa ‘dinâmica’: aumentando o preço quando há mais procura; querem apenas o bônus das linhas regulares, mas não os ônus de quem presta o serviço sob delegação.

Verdade que em casos de serviço público é plenamente possível impor as restrições necessárias para garantir tanto a prestação do serviço público de forma universal, como para garantir a concorrência justa entre as empresas atuantes em cada modalidade – que devem respeitar as mesmas regras, sob pena de concorrência ruinosa, decorrente de assimetria regulatória. Mas até que ponto regulação se confundiria com estagnação ou acomodação regulatória ruptiva.

Outra nuance que merece reflexão é a aquisição de passagens aberta ao público. Impedir que a sistemática informacional de novas empresas do segmento colham, por meio de aplicativos e websites, informações do público a respeito de seus interesses em viagens e, ao final, mediante procedimento de combinação de informações, selecionem empresas autorizadas a atuar no transporte rodoviário fretado, fazendo com que a cobrança da viagem seja rateada entre os usuários, seria o mesmo que cercear algo que está no cerne da era da informática e em simbiose global. Isso não quer dizer, ressalte-se, que, como outrora alertamos, o campo da colaboração não mereça melhor e mais profícua regulamentação. Mas impedir, mais uma vez, diga-se de passagem, o progresso das ferramentas mais modernas e eficientes, em prol da manutenção de um modelo antiquado, jamais será o caminho que uma sociedade deva trilhar.

Em hipótese alguma esse modelo de exploração da atividade representaria ofensa à livre concorrência e ao direito fundamental ao transporte, tampouco configuraria competição desleal e predatória, tendo em conta os regimes assimétricos aos quais se submetem, de um lado, o serviço regular de transporte coletivo de passageiros, sujeito às exigências de universalidade, continuidade e regularidade, mas também a atos de preservação estatal das delegatárias; e, de outro, as empresas de transporte por fretamento, cujas atividades concentrar-se-iam em regime distinto e privado, livre, porém não anárquico.

Ocorre que, do exame dos preceitos da Constituição da República que disciplinam os serviços de transporte de passageiros, não há como se extrair norma que proíba as atividades se não por um hercúleo esforço de redundância legislativa para cobertura de uma nítida omissão regulamentar.

Por conta disto, a solução da controvérsia suscitada passa, inevitavelmente, pelo cotejo de preceitos legais e regulamentares que conformam o transporte coletivo de passageiros, em especial nas modalidades não regular e fretada, as quais não encontram disciplina minuciosa no texto constitucional. De fato, para apreciação da questão posta é imprescindível a análise da legislação infraconstitucional regente da matéria, sobretudo das normas já referidas, que admitem o transporte coletivo de passageiros sob os regimes não regular, regular e de afretamento, sem pormenorizar as suas características.

7.2. Um mercado promissor a ser fomentado.

Assim como hoje temos na via do transporte individual de passageiros, no transporte coletivo individualizável pelas plataformas digitais precisamos alcançar maior número de empresas operadoras de aplicativos e/ou plataformas de transporte de passageiros no país. Somente assim teremos uma salutar maturação do setor, com adoção e competição privada, observado cada modelo de negócio, com uma proposta diferenciada e, portanto, as funcionalidades de cada aplicativo que lhe sejam próprias, testadas e aperfeiçoadas no seio social.

A atuação do poder público, como visto, deve sempre estar pautada na razoabilidade e proporcionalidade, a fim de evitar excessos na prática de seus atos.

Nessa linha de pensamento, a intervenção estatal na atividade econômica deve ser mínima, preservando-se ao máximo a liberdade de iniciativa. Contudo, a regulamentação municipal, estadual e mesmo federal, desenvolvida não para o crescimento das novas iniciativas, mas para asfixia das mesmas, deve ser repelido, a ensejar que boa parte das legislações em desequilíbrio com a visão constitucional naufraguem após detido exercício do controle judicial e mesmo do controle externo, através dos tribunais de contas pátrios, eis que órgãos que de ofício podem contribuir com a fiscalização mais enfática de delegatórios de transporte público estacionários e contrários ao interesse social.

Por seu turno, foge do controle estatal a forma como a atividade econômica será desenvolvida por cada empresa operadora de aplicativo, sob pena de excesso normativo, o que viria, até mesmo, porventura, a limitar a exploração de modelo de negócio promovidos na internet, em oposição ao Marco Civil da Internet (conforme Lei Federal nº 12.965/2014), que assim preceitua:

“Art. 3º A disciplina do uso da internet no Brasil tem os seguintes princípios:

[...]

VIII - liberdade dos modelos de negócios promovidos na internet, desde que não conflitem com os demais princípios estabelecidos nesta Lei.”

Aqui, vale deixar o recado, e sob essa outra perspectiva sequer ainda explorada judicialmente, a das intermediadoras do serviço (as detentoras dos aplicativos ou plataformas digitais ou virtuais) não na condição de transportadoras ou imersas no segmento de transporte propriamente, mas de titulares de serviços de informática, onde se considera que cada aplicativo terá um sistema adotado igualmente em todo o território brasileiro e, dependendo da abrangência de sua atuação, em outros países. Veja-se, pois, que padronizar as funcionalidades estará, se estes sistemas e questões fulcrais não se conciliarem, além da competência atribuída aos municípios, visto que por esse prisma o interesse é predominantemente geral, nacional. Por conseguinte, a matéria aqui posta abrangeria regulamentação sobre informática, tema que nesse caso sob nenhum aspecto é de interesse local. Logo, há muito a ser construído.

De igual modo, a superveniência de normas desencontradas, com mero intuito de obstruir a inovação encontrará resistência em princípios maiores, como o da razoabilidade, prescrito no artigo 19, caput, da Carta Constitucional, tanto pela feição da proporcionalidade, como, também, pela perspectiva de bom senso propriamente dito. Como adverte J. J. Canotilho, em comentários do mestre Celso Antonio Bandeira de Melo, a lei é vinculada ao fim constitucionalmente fixado e ao princípio da razoabilidade. Ao dissertar sobre o princípio da razoabilidade, Humberto Ávila assevera:

“A razoabilidade é empregada como diretriz que exige uma vinculação das normas jurídicas com o mundo ao qual elas fazem referência, seja reclamando a existência de um suporte empírico e adequado a qualquer ato jurídico, seja demandando uma relação congruente entre a medida adotada e o fim que ela pretende atingir3.”

Noutro vértice, muito embora não se questione a possibilidade de regulação e controle pelo Poder Público do transporte privado, individual ou coletivo, de passageiros, até mesmo por intermédio do poder de polícia que lhe é inerente - poder de polícia que tem óbvios limites e que se há de jungir ao que lhe sobra, quanto ao Município, em termos de regramentos estabelecidos pelas Constituição Federal e Legislação Federal - não poderá restringir o amplo acesso dos interessados ao exercício da atividade econômica em debate, porque esta se encontra submetida à livre concorrência e à livre iniciativa, desbordando dos limites do serviço público municipal de transporte de passageiros a que alude o artigo 30, inciso V, da Constituição da República.

Nessa linha de intelecção, a legislação hostilizada afronta materialmente a Carta Magna, porquanto é princípio constitucional federal expresso que a todos é assegurado o livre exercício de qualquer atividade econômica, verbis:

Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:

[...]

IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;

[...]

Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.”

“Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:

[...]

IV – livre concorrência;

[...]

Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei.”

A seu turno, disciplina a Constituição:

“Art. 157 – Na organização de sua economia, em cumprimento ao que estabelece a Constituição Federal, o Estado zelará pelos seguintes princípios:

[...]

V – convivência da livre concorrência com a economia estatal;”

Não se pode perder de vista, ademais, que as relações enlaçadas terão a incidência de órbitas sistêmicas simultâneas, como a do direito do consumidor. A relação entre operadoras de aplicativos ou plataformas e os passageiros e transportadoras orbita uma relação de consumo, albergada pelo Código do Consumidor, de forma que ao tolher a oferta do serviço, eventual norma em questão tolhe a livre escolha por parte do consumidor final, elidindo a franca competição, de toda necessária à melhoria na prestação do serviço e à ampliação da mobilidade urbana. Consoante ensina Daniel Sarmento4:

“Condicionar a possibilidade do particular de inovar à existência de prévia regulamentação estatal da sua atividade não é apenas inconstitucional. É também desastroso, sob a perspectiva do desenvolvimento social, por asfixiar de modo intolerável a capacidade de inovação dos agentes econômicos, em detrimento de toda a sociedade.

[...]

É certo que a lei pode impor limitações ao exercício da atividade empresarial, desde que sejam proporcionais e não restrinjam em demasia a livre iniciativa e a livre concorrência. Tais normas restritivas devem se voltar à proteção de objetivos legítimos - dentre os quais certamente não figura a defesa corporativa de segmentos econômicos prejudicados pela concorrência. Ademais, para que qualquer medida cerceadora da atuação da iniciativa privada na ordem econômica seja válida, ela tem de ser editada pelo ente federativo competente, e se mostrar compatível com o princípio da proporcionalidade, na sua tríplice dimensão: deve ser adequada para os fins a que se destina; necessária para o atingimento dos referidos fins, o que decorre da inexistência de mecanismos mais brandos para que sejam alcançados os resultados pretendidos; e proporcional em sentido estrito, por propiciar benefícios que superem, sob o ângulo dos valores constitucionais em jogo, os ônus impostos aos agentes econômicos e à sociedade, que sofrerão os efeitos da restrição imposta.

8. A anomalia jurídica do circuito fechado.

Por sua vez, mas não menos importante, convém abordar a figura do circuito fechado, criado pela Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), sem maiores justificativas e sem uma lei federal que a estipulasse previamente, para impor ao fretamento coletivo (não o colaborativo) a necessidade de se fazer viagens de ida e volta com o mesmo grupo de pessoas.

Assim, a agência reguladora concebeu uma regra que prevê que todas as pessoas que se dirigiram até determinada localidade em um ônibus devem, necessariamente, retornar naquele mesmo veículo à origem, sob pena de imposição, pelo Poder Público, de multa e apreensão do veículo do fretador.

Em primeiro lugar, observamos a inaplicabilidade das regras da ANTT ao serviço de intermediação por meio de aplicativos, porque, evidentemente, o serviço prestado, e em discussão, em regra, distingue-se do transporte regular ou de fretamento tradicional, sobretudo porque não exerce o transporte propriamente dito, sendo a sua atuação limitada ao intermédio de pessoas ou grupos interessados no serviço de transporte prestado por terceiros. Assim, em se tratando de serviço alheio à esfera de atuação da ANTT, afigura-se, no mínimo, duvidosa a possibilidade de restrição desta atividade privada pelo seu poder regulatório.

Nessa toada, a imposição da regra do circuito fechado caracteriza gravíssimo abuso de poder regulatório, por envolver critério descabido e prescindível ao próprio segmento tradicional (se não um de seus principais óbices de crescimento), que não se dirá do novo mercado colaborativo em ascensão. Como se disse, uma regra não pode simplesmente barrar determinada atividade com o intuito de prejudicar uma pessoa — natural ou jurídica — e beneficiar outras.

Desse modo, a regra do circuito fechado, esta sim, além de ilegal, causa restrições desproporcionais e antieconômicas e obsta a ocorrência de diversas externalidades positivas à sociedade. Não se pode descurar, ainda, que a imposição de procedimentos mais complexos para empreender em setores de interesse público gera, ao menos no Brasil, patologias como a reserva de mercado e a má qualidade de serviços. Realisticamente, quem deseja viver em um mundo sem as revoluções da internet, sem as revoluções dos aplicativos, sem fretamento colaborativo e tantas outras novidades promissoras, porque não essenciais?

Se pensarmos, por exemplo, na experiência dos consumidores ao utilizar uma rodoviária, invariavelmente chegaremos à conclusão de que o serviço é ruim. E o que normalmente está por trás de um serviço ruim? O excesso de regulamentação e a dificuldade de obtenção de concessão para empreender no setor. Isso gera uma manutenção de status daqueles que prestam o serviço, o que ocasiona, na realidade brasileira, uma perda geral de qualidade.

9. Conclusão.

Como visto, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 tem em sua estrutura pilares como a liberdade, decorrente de sua ontológica opção pela democracia.

Na clarividente ordem econômica, a diretriz constitucional é a liberdade imprescindível, conatural e essencial ao sistema econômico capitalista. O indivíduo detém autonomia da vontade, independentemente do Estado, o que, em última análise, deriva da própria dignidade da pessoa humana. Daí seguem as expressões da liberdade (profissão, trabalho, iniciativa, empresa, concorrência) e que encontram condicionamento em normas jurídicas instituídas para garantia de sua funcionalidade e respeito a outros baldrames constitucionalmente relevantes, e não para inclusão de expedientes burocratizados, cartoriais, corporativos. É de interesse público a liberdade assim como a sua garantia.

De tudo resulta que a o arcabouço legal tutela o livre exercício da atividade econômica de prestação de serviço de transporte privado de passageiros, individual ou coletivo, inclusive a mais recente concepção do regime colaborativo do fretamento, ou fretamento colaborativo, sem prejuízo da possibilidade do exercício do poder de polícia sobre o desenvolvimento da atividade econômica, desde que orquestrado de forma razoável e proporcional, em ressonância constitucional.

A questão ainda encerra bastante polêmica, seja pela novidade, seja pela rápida ascensão da tecnologia junto ao público do setor (não por uma desleal concorrência, mas mais pelo despreparo dos concorrentes delegatários de serviços públicos, e demais atores do segmento, presos a paragens do passado ou acomodados em um sistema vetusto), devendo ser alvo de novos embates pelos órgãos de controle judicial; e não judicial, como os tribunais de contas, que podem agir de ofício na fiscalização do setor de transporte.

Quanto às normas em vigor, o sistema resulta igualmente insuficiente ou antiquado a regrar adequadamente o novo regime colaborativo, a sujeitar abruptas e disruptivas normas ao controle de constitucionalidade, para elimina-las do nosso ordenamento, uma vez que avessas ao progresso e destinadas apenas e tão somente a asfixiar a revolução tecnológica e econômica que o segmento do transporte hoje enreda. Isso nos casos em que, embora inadequadas, não possam ser essas normas conformadas à nossa Constituição, por meio de interpretação.

Como discorrido alhures, temos o entendimento de que o serviço de transporte privado individual de passageiros através de aplicativos é eminentemente privado e essencialmente econômico, pautado pela livre iniciativa e concorrência, justificando-se a intervenção do Estado, apenas, em hipóteses extraordinárias, observando-se, ainda assim, a estrita necessidade da medida, de forma a não dificultar, sem razão plausível, o legítimo exercício de atividade profissional pelos motoristas. Não encontramos nele qualquer inconstitucionalidade, mas sim nos óbices contra ele aviados pelas mais diversas esferas de competência estatal.

Quando os agentes econômicos atuam cooperativamente, como uma unidade, são capazes de criar uma cadeia de valor diferenciada e conseguir vantagens competitivas que não poderiam ter individualmente, contribuindo ao mesmo tempo para o desenvolvimento de redes mais sustentáveis e resilientes. Imaginemos coligir agentes empresariais, agentes estatais e os próprios usuários neste processo, o quão longe poderemos chegar na consolidação de um novo modelo de transporte de passageiros, mais moderno, mais eficiente, mais integrativo e socialmente relevante.

A otimização da logística nas empresas individuais tem seus limites, e muitas vezes é insuficiente para competir com sucesso na dinâmica do mercado atual, mas trabalhando em conjunto, em geral, elas podem otimizar e aproveitar melhor as operações, para economizar tempo e dinheiro, e fornecer um melhor serviço aos seus clientes. Essa uma percepção que as delegatárias de serviço público de transporte não podem perder de vista.

Concluindo, o transporte colaborativo está se tornando um must have para manter um nível global de competitividade nas empresas e com o consumidor final no centro dos esforços e da própria parceria e viabilidade do mercado. Resta que as associações de classe e empresariais incentivem ainda mais este tipo de trabalho conjunto para o benefício de todos.

O transporte remunerado por aplicativo segue uma dinâmica econômica e social diversa do que nós tínhamos até então, seja no universo individual (já abordado de melhor forma pelos nossos tribunais), seja no universo coletivo (ainda pendente de definições interpretativas mais moderna). Como vimos, uma demanda surgida exatamente pela deficiência dos serviços públicos, de tal forma que não é possível qualificar essa atividade como sendo um serviço público, e aí sujeitá-lo ao regime jurídico do direito administrativo.

Como realçou nosso respeitado Supremo Tribunal Federal em outra ocasião, um ambiente regulatório com normas claras e uniformes impulsiona o desenvolvimento de empresas de tecnologia. Isso é benéfico para a economia do país, assegura novas formas de geração de renda e contribui para a criação de políticas que estimulem a melhoria da mobilidade urbana.

Para uma gestão do transporte colaborativo eficaz são necessários os múltiplos agentes, combinando suas redes de atribuições, responsabilidades e interesses, para então executar as soluções do transporte colaborativo e assim alcançar excelentes resultados na cadeia como um todo, somadas a estruturação e a troca de informações e planejamento conjunto entre parceiros e melhor estruturação normativa do setor.