O rol de benefícios dos regimes próprios de previdência social e as aposentadorias em espécie

Resumo: Os regimes de previdência social destinados aos servidores públicos titulares de cargo efetivo e as reformas implementadas pelas EC nº 3/93, nº 20/98, nº 41/03 e nº 47/05, que buscaram efetivar o equilíbrio financeiro e atuarial do sistema, de modo a harmonizar a equação custeio/benefício, isto, mediante o estabelecimento da contributividade obrigatória e de um reajustamento nos requisitos para a conquista dos benefícios. O estudo se concentra em torno dos benefícios previdenciários previstos em tais regimes, com uma demonstração sistematizada dos critérios e requisitos afeitos a cada uma das espécies de aposentadorias, considerando-se as chamadas "regras permanentes dos RPPS", constantes do art. 40 da Constituição Federal.

Palavra-chave: Regimes Próprios de Previdência Social; benefícios previdenciários; aposentadoria dos servidores públicos.

Sumário: 1 Disposições gerais; 2 O rol de benefícios previdenciários no âmbito do RPPS da União; 3 As aposentadorias nos RPPS segundo as regras permanentes do art. 40 da Constituição Federal; 3.1 Aposentadoria por invalidez; 3.2 Aposentadoria compulsória aos 70 anos de idade; 3.3 Aposentadorias voluntárias; 3.3.1 Aposentadoria voluntária por tempo de contribuição e idade; 3.3.1.1 Aposentadoria do professor; 2.3.2 Aposentadoria por idade; 3.4 Aposentadorias especiais (art. 40, § 4º); 3.5 Quadro sinóptico das aposentadorias nos RPPS segundo as regras permanentes do art. 40 da CF; 4 período de carência nos RPPS; 5 A base de cálculo dos benefícios e o teto previdenciário nos RPPS; 6 Conclusão; 7 Referências.

1 DISPOSIÇÕES GERAIS

No Brasil, os propósitos da Previdência Social são levados a efeito mediante os chamados "Regimes Previdenciários", doutrinariamente classificados em quatro espécies: o Regime Geral de Previdência Social (RGPS), com previsão no art. 201; os Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS) com previsão no art. 40, 42 e 142; o Regime de Previdência Complementar Público, com previsão no art. 40, §§ 14 e 15; e o Regime de Previdência Complementar Privado, com previsão no art. 202, todos da Constituição Federal de 1988.

Os Regimes Próprios de Previdência Social são assim denominados, no plural, por dois motivos: a) cada ente da federação pode ter o seu regime Próprio de Previdência Social, destinado aos seus servidores; b) são Regimes Próprios de Previdência Social tanto aquele previsto no art. 40 (destinado aos servidores públicos civis em geral, detentores de cargo efetivo), aquele previsto no art. 42, § 1º (que cuida dos membros das Polícias Militares e dos Corpos de Bombeiros Militares dos Estados e do Distrito Federal) e aquele previsto no art. 142, § 3º, inciso X (que cuida dos militares das Forças Armadas).

Neste trabalho trataremos apenas do regime previdenciário dos servidores públicos civis da União, cujas regras fundamentais provêm do atual art. 40 da Constituição Federal e das disposições específicas das Emendas Constitucionais nº 20/1998, 41/2004 e 47/2005, mais conhecidas como regras de transição, as quais, conquanto não cheguem a se incorporar ao texto da Constituição Federal, constando apenas das próprias Emendas Constitucionais, detêm a natureza de norma constitucional.

Cumpre lembrar que o art. 40 da CF traduz o que a doutrina chama de "regras permanentes dos RPPS", aplicáveis àqueles que ingressarem no serviço público a partir da sua vigência. Paralelamente, existem as chamadas "regras de transição", constantes exclusivamente do corpo das próprias Emendas Constitucionais, aplicáveis àqueles que ingressaram antes da vigência da atual disposição do art. 40, ou seja, às situações que refletem direito adquirido. Pois bem, sempre que falarmos em "regras permanentes" estaremos nos referindo às disposições contidas no art. 40 da CF, que se contrapõem às "regras transitórias", constantes do corpo das EC.

No âmbito da legislação infraconstitucional as regras gerais são ditadas pela Lei nº 9.717/98, aplicáveis também para os demais entes federativos, por força do disposto no art. 24, inciso XII e parágrafos, da CF, eis que se trata de competência concorrente.

Incide também no disciplinamento da matéria a Lei n º 8.112/98, a Lei nº 10.887/04 e a Orientação Normativa/SPPS nº 01/2007, dentre outras normas.

2 O ROL DE BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS NO ÂMBITO DO RPPS DA UNIÃO

A Lei nº 8.112/91, que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos da União, das autarquias e das fundações públicas federais, conhecida como "Estatuto dos Servidores Públicos da União", traz um Título denominado "Da Seguridade Social do Servidor", no qual são disciplinados os direitos securitários dos servidores públicos, ali estando relacionados diversos institutos destinados aos servidores públicos.

Contudo, neste particular, a referida norma carece de uma técnica mais adequada para tratar do tema, porquanto não distingue benefícios securitários genéricos de benefícios previdenciários. Aliás, alguns desses institutos, como é o caso das licenças em geral, não se enquadram na definição de benefícios securitários, tratando-se, pois, de meros direitos institucionais do servidor público, garantidos em face da relação jurídica institucional existente entre o servidor e a Administração Pública, pela qual um presta serviço e o outro remunera. E não propriamente em face da relação jurídica previdenciária da qual faz parte o servidor enquanto participante de um Regime Próprio de Previdência Social.

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Em suma, seria mais próprio dizer-se que o benefício securitário (ou mesmo previdenciário) corresponde à verba deferida ao servidor diante de uma das situações selecionadas nos incisos do art. 201 da Constituição Federal ^[01], também conhecidas como "riscos sociais", e não exatamente à licença, que significa apenas a dispensa do comparecimento ao expediente.

Nesse passo, dispõe a Lei nº 9.717/98, no seu art. 5º, que os benefícios previdenciários dos Regimes Especiais, ou Regimes Próprios de Previdência Social – RPPS, não podem ser distintos dos benefícios previstos para Regime Geral de Previdência Social - RGPS, salvo disposição em contrário da Constituição Federal.

A propósito da matéria, a Orientação Normativa 01, da Secretaria de Políticas de Previdência Social, datada de 23 de janeiro de 2007, no seu art. 47, relaciona os seguintes benefícios previdenciários, conforme o quadro abaixo:

3 AS APOSENTADORIAS NOS RPPS SEGUNDO AS REGRAS PERMANENTES DO ART. 40 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL

Efetivamente, pelos termos do art. 40 da Constituição Federal, podemos classificar as aposentadorias dos RPPS em quatro grupos:

a) Aposentadorias por invalidez (art. 40, § 1º, I);

b) Aposentadoria compulsória (art. 40, § 1º, II);

c) Aposentadorias voluntárias, que são divididas em aposentadoria voluntária por idade e tempo de contribuição e aposentadoria voluntária por idade (art. 40, § 1º, III, "a" e "b"); e

d) Aposentadorias especiais (art. 40, § 4º).

Alguns autores mencionam ainda a aposentadoria do professor como uma espécie distinta. Muitos até lhe atribuem um caráter especial. Entretanto, preferimos tratá-la como uma espécie de aposentadoria voluntária por idade e tempo de contribuição, eis que a única distinção entre esta e as demais aposentadorias voluntárias é no tocante ao tempo de contribuição e à idade, em face da atividade exercida pelo segurado.

Trataremos a seguir dos benefícios previdenciários previstos para os RPPS. Isto, sob as atuais regras do art. 40 da CF. Não entraremos, portanto, na especificidade da análise dos regramentos transitórios constantes das EC nº 20, 41 e 47.

3.1 Aposentadoria por invalidez

A aposentadoria por invalidez admite duas espécies: com proventos integrais e com proventos proporcionais ao tempo de contribuição.

Ambas decorrem da impossibilidade física ou psíquica do servidor para o exercício das suas funções. Pressupõe o caráter permanente do infortúnio, podendo ser revertida a aposentadoria caso desapareça ou amenize a incapacidade. De todo modo, não está em evidência a simples vontade do servidor ou da Administração, ou os requisitos de tempo de contribuição e idade. Isto nos leva à conclusão de que se trata de uma espécie de aposentadoria compulsória.

A concessão, mediante competente perícia médica, será precedida de licença para tratamento de saúde. Para a licença de até 30 dias, a inspeção médica será procedida por médico do setor de assistência do órgão de pessoal. Se superior a esse período, o servidor será submetido à inspeção por junta médica oficial que concluirá pela volta ao serviço, inclusive, se possível, com a readaptação; pela prorrogação da licença ou pela aposentadoria.

Poderá a licença se prolongar até o limite de 24 meses. Ao fim deste prazo o servidor será submetido à nova inspeção médica, que concluirá pela volta ao serviço, pela readaptação do servidor ou pela aposentadoria, porém, não mais podendo ser prorrogada a licença.

Em regra, a aposentadoria por invalidez se dá com proventos proporcionais. Dá-se, porém, com proventos integrais se decorrer de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, nos termos do art. 40, § 1º, inciso I, da Constituição Federal, e art. 186, inciso I, da Lei nº 8.112/1990.

3.2 Aposentadoria compulsória aos 70 anos de idade

Dá-se por força de uma presunção absoluta (iuris et de iure), imposta pela Constituição Federal (art. 40, § 1º, inciso II), de incapacidade do servidor ao completar 70 anos de idade, independentemente do sexo, quando então este será afastado do serviço público, sendo aposentado compulsoriamente. Vê-se que a norma é fatal, não se falando em autonomia da vontade nem da parte do servidor e nem da parte da Administração.

Esse mesmo fenômeno também ocorre no RGPS, porém, com algumas distinções. Lá o limite de idade é de 70 anos para o homem e de 65 anos para a mulher, mas o empregador poderá permitir a permanência do empregado mesmo após atingida a idade limite (art. 51 da Lei nº 8.213/91). No caso do servidor público, como já ressaltado, não se fala em manifestação da vontade de qualquer das partes. Alcançada a idade limite, a aposentadoria é imperativa e automática.

Os proventos na aposentadoria compulsória são proporcionais ao tempo de contribuição, cujo cálculo, pela regra atual do art. 40 da CF, dar-se-á levando em conta o tempo que o servidor teria que contribuir para fazer jus aos proventos integrais (35 anos de contribuição para o homem e 30 anos para a mulher).

Entenda-se por proventos integrais não o total da remuneração da atividade, porquanto esta integralidade foi afastada pela EC 41/03, mas o valor que resultar da média aritmética simples dos 80 maiores salários de contribuição, como igualmente se dá no cálculo dos proventos no RGPS, como previsto no art. 40, § 3º da CF.

2.3 Aposentadorias voluntárias

Com as sucessivas reformas, hoje temos duas as hipóteses de aposentadorias nas quais a Administração terá que esperar pela manifestação de vontade do servidor: a aposentadoria voluntária por idade e tempo de contribuição e a aposentadoria voluntária por idade (art. 40, § 1º, III, "a" e "b").

Há quem acrescente uma terceira espécie a essas duas. Diz respeito à aposentadoria do professor que comprove tempo de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio, para o qual o tempo de contribuição e a idade são reduzidos em cinco anos (art. 40, § 5º). Entretanto, esta hipótese não passa de uma simples variação da "aposentadoria voluntária por idade e tempo de contribuição".

Tais aposentadorias são ditas voluntárias porque pressupõem a manifestação de vontade do beneficiário, uma vez cumpridos os requisitos básicos. Vale dizer que o servidor não pode ser compelido a requerer sua transferência para a inatividade só porque já preencheu os requisitos para se aposentar, contrapondo-se às hipóteses de aposentadoria por invalidez e compulsória aos 70 anos de idade, conforme já vimos, quando então o servidor é compelido a se afastar das suas atividades administrativas, mesmo contra a sua vontade.

As aposentadorias voluntárias têm seus requisitos específicos. Há, porém, requisitos de caráter geral, os quais devem ser observados tanto na aposentadoria voluntária por idade e tempo de contribuição como na aposentadoria voluntária por idade. Assim, além do tempo de contribuição e da idade, o servidor terá que contar um tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público, e de cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, nos termos do art. 40, § 1º, III.

2.3.1 Aposentadoria voluntária por tempo de contribuição e idade

Tem previsão no art. 40, § 1º, III, "a", da Constituição Federal. Antes da EC nº 20/98, era chamada de aposentadoria por tempo de serviço, para cuja concessão era necessário apenas o cumprimento do tempo mínimo de serviço.

A referida EC alterou o texto original da CF, passando a exigir o preenchimento de requisitos gerais e requisitos específicos, de forma cumulativa, quais sejam:

a)Requisitos gerais:

- Tempo mínimo de 10 anos de efetivo exercício no serviço público;

- Tempo mínimo de 5 anos de efetivo exercício no cargo em que vai se dar a aposentaria;

b)Requisitos específicos:

- Tempo mínimo de contribuição de 30 anos para a mulher e de 35 para o homem;

- Idade mínima de 55 anos para a mulher e de 60 para o homem.

Preenchidos todos os requisitos, cumulativamente, o segurado poderá a qualquer tempo requerer sua aposentadoria, cujos proventos, para os servidores que ingressaram no serviço público após a publicação da EC nº 41/2003, serão calculados com base na média das suas contribuições (CF, art. 40, §§ 1º, 3º e 17). Para os que ingressaram em período anterior, será observado o direito adquirido, aplicando-se-lhes as regras transitórias da EC 20/98 ou da 41/03, conforme o caso.

Para o segurado que continuar em atividade, quando já tenham sido preenchidos todos os requisitos para a aposentadoria, a EC nº 41/2003 estabeleceu o abono de permanência, cujo valor será igual à importância da contribuição que seria descontada, situação na qual permanecerá o servidor, até decidir aposentar-se ou até ser alcançado pela aposentadoria compulsória aos 70 anos de idade (CF, art. 40, § 19).

2.3.1.1 Aposentadoria do professor

O legislador constituinte achou por bem tratar de forma diferenciada o professor do ensino infantil, fundamental e médio, reduzindo-lhe em cinco anos, tanto na idade quanto no tempo de contribuição, para a concessão da aposentadoria voluntária prevista no art. 40, § 1º, III, "a". Trata-se de uma variação da aposentadoria voluntária por idade e tempo de contribuição, não alcançando o professor de ensino superior.

Assim, o professor pode se aposentar aos 30 anos de contribuição se tiver 55 anos de idade; e a professora aos 25 anos de contribuição se contar 50 anos de idade. Em ambos os casos é imprescindível a comprovação de que o tempo de contribuição se deu exclusivamente no exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio. Neste sentido, o entendimento já consagrado pelo STF:

Súmula 726 – Para efeito de aposentadoria especial de professores, não se computa o tempo de serviço prestado fora da sala de aula.

Em suma, os requisitos para a aposentadoria do professor são os seguintes:

a) Requisitos gerais:

- Tempo mínimo de 10 anos de efetivo exercício no serviço público;

- Tempo mínimo de 5 anos de efetivo exercício no cargo em que se derá a aposentaria;

b) Requisitos específicos:

- Tempo mínimo de contribuição de 30 anos, se professor; e de 25, se professora;

- Idade mínima de 55 anos, se professor; e 50, se professora.

2.3.2 Aposentadoria por idade

Tem previsão no art. 40, § 1º, inciso II, letra "b", da CF. Uma vez preenchidos os requisitos gerais (dez anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria), o único requisito específico a ser preenchido é a idade do servidor, de 65 anos se homem, e de 60 anos se mulher, independendo do tempo de serviço ou de contribuição, caso em que os proventos serão proporcionais ao período contribuído.

São, pois, os seguintes requisitos para a aposentadoria voluntária por idade:

a)Requisitos gerais:

- Tempo mínimo de 10 anos de efetivo exercício no serviço público;

- Tempo mínimo de 5 anos de efetivo exercício no cargo em que e der a aposentaria;

b)Requisitos específicos:

- Idade mínima de 65 anos se homem; e de 60 se mulher.

Os proventos serão proporcionais ao tempo de contribuição, cujo cálculo considerará a média aritmética das contribuições, aplica-se ao valor encontrado o percentual correspondente à razão entre o tempo de contribuição efetivamente recolhido e o tempo que seria necessário para a aposentadoria por tempo de contribuição.

Ex: O servidor público Ulisses, contando com 35 anos de contribuição e 60 de idade poderá se aposentar com proventos integrais (100% do valor que resultar do cálculo procedido com base nas suas remunerações). Um colega seu, porém, que já completou 65 anos de idade, mas só conta com 28 anos de contribuição, também poderá requerer sua aposentadoria, porém, seus proventos não serão iguais a 100% do valor que resultar dos cálculos, e sim a apenas 80%. Isto porque 28 anos de contribuição equivale a 80% de 35 anos. Na hipótese, a aposentadoria de Ulisses será por idade e tempo de contribuição (proventos integrais). Já a de seu amigo será por idade (proventos proporcionais).

2.4 Aposentadorias especiais (art. 40, § 4º)

A Constituição Federal, no seu art. 40, § 4º, com a redação dada pela EC nº 20/98, proíbe a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadorias aos abrangidos pelos RPPS, ressalvados os casos de atividades exercidas exclusivamente sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, definidos em lei complementar.

Trata-se de uma autorização do constituinte, no sentido de que seja estabelecida mais uma espécie de benefício previdenciário nos RPPS, imitando a já existente aposentadoria especial do RGPS. Ainda não se criou a norma definidora das condições especiais que ensejará o referido benefício, portanto, restando apenas a previsão de que este possa vir a ser instituído.

2.5 Quadro sinóptico das aposentadorias nos RPPS segundo as atuais regras permanentes do art. 40 da CF

Distintamente do que ocorre no âmbito do RGPS, em relação aos benefícios dos RPPS a legislação não exige propriamente o cumprimento de um período de carência para a concessão dos benefícios. Em contrapartida, são exigidos requisitos rigorosos, sobretudo, no tocante às aposentadorias, conjugando-se tempo de contribuição, idade, tempo mínimo no serviço público e tempo mínimo no cargo em se dará a aposentadoria.

Nesse passo convém destacar os requisitos previstos no art. 40, § 1º, inciso III, da Constituição Federal, especialmente no tocante à exigência de um "...tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público...".

Tal requisito faz as vezes do período de carência exigida no RGPS, ou seja, o servidor só se aposentará voluntariamente, na forma do art. 40 da CF, se tiver um tempo mínimo de dez anos de serviço público, que em tese corresponderá a dez anos de efetiva contribuição.