7 CONSELHO NACIONAL DOS ÓRGÃOS DE CONTROLE INTERNO DOS ESTADOS BRASILEIROS E DO DISTRITO FEDERAL (CONACI)
A Constituição Federal de 1988, por meio do art. 74, estabeleceu que cada estado brasileiro deveria criar Sistemas de Controle Interno capazes de auditar as contas públicas, com o objetivo de construir gestões cada vez mais eficientes, capazes de gerir os recursos públicos com responsabilidade e transparência. Como o encargo não exigia padronização, desde então diferentes metodologias e processos de trabalhos próprios foram desenvolvidos, a exemplo das estruturas de controles internos apresentadas no capítulo 6 deste trabalho. Com isso, criaram-se as mais diversas estruturas de controle interno no Brasil, apresentando situações extremas.
Em 2004, a então Auditora Geral do Estado do Pará, Dra. Rosinéli Salame, angustiada com o cenário de tamanhas diferenças estruturais e na intenção de aprimorar o trabalho dos distintos órgãos de controle interno, realizou o I Fórum Nacional de Órgãos de Controle Interno dos Estados Brasileiros e do Distrito Federal (FNCI).
O FNCI, criado durante o I Encontro Nacional dos Dirigentes de Controle Interno das unidades federadas, ocorrido em Belém/PA, nos dias 03 e 04 de junho de 2004, teve por objetivo promover a integração dos órgãos de controle interno dos estados e do DF, com vistas a implementar o desenvolvimento de uma atuação uniforme, eficiente e eficaz e interagir os esforços na formulação, na implementação e na avaliação das políticas nacionais de gestão pública.
O evento contou com sete edições em diferentes regiões do Brasil, ganhando força, dimensão e cada vez mais associados e colaboradores.
O FNCI, no desempenho do seu relevante papel, proporcionou avanços perante as instituições de controle interno estadual e do Distrito Federal, mediante a realização de eventos sistemáticos que têm propiciado maior intercâmbio de informações em relação aos problemas e demandas concretas dos gestores públicos do controle interno e no estímulo ao repasse de experiências nacionais e de maior cooperação técnica sobre áreas de interesses comuns, com foco no aprimoramento na gestão dos recursos públicos.
Durante a celebração dos primeiros eventos, com intercâmbio de informações, percebeu-se efetivamente a necessidade de realizar estudo sobre a organização dos órgãos de controle interno dos estados brasileiros e do Distrito Federal. Nesse sentido, inclui-se o encaminhamento conferido à deliberação do III Encontro do FNCI, constituindo grupo para a realização do feito, o qual foi composto pelos membros titulares dos órgãos de controle interno de Minas Gerais, Pará, Ceará, Goiás e Distrito Federal.
Como resultado da pesquisa, verificou-se que muito há de ser feito, por exemplo: a melhoria do perfil profissional, no tocante à formalização da carreira, nível salarial, qualificação, formação em nível de pós-graduação, dentre outros.
Nesse diapasão, em julho de 2007, durante o VII Encontro do FNCI, em Brasília/DF, foram aprovados, por unanimidade, pelos titulares dos estados-membros presentes, a fundação, a constituição e o estatuto do CONACI.
Durante esse encontro, o Corregedor-Geral do Distrito Federal, Dr. Roberto Eduardo Giffoni, em seu pronunciamento, declarou à presidente do então FNCI e aos demais participantes da mesa, que o Conselho que acabava de ser constituído deveria empunhar a bandeira da apresentação de Proposta de Emenda Constitucional (PEC), elevando os órgãos de controle interno ao status de órgão central do Sistema de Controle Interno nas respectivas unidades da federação, discriminando competências, atribuições, estruturas e carreira.
O CONACI surge com a missão de:
Além de discutir, conhecer e trocar experiências, o CONACI se consolidou com o propósito principal de promover a necessária integração entre todos os órgãos responsáveis pelo controle dos gastos públicos atuantes no Brasil, beneficiando a sociedade, o estado e o país como um todo.
Auditar as gestões públicas aliando os interesses e anseios da população não é uma tarefa simples. Muito ainda precisa ser feito. Entretanto, é agrupando experiências de sucesso e soluções inovadoras, provenientes de todas as partes do Brasil, que se pretende avançar econômica e socialmente com responsabilidade e clareza. É isto que o Conselho deseja. E é isto que, juntos, podemos, e devemos, fazer. [32]
O CONACI é um colegiado que se reúne periodicamente, por intermédio dos titulares dos órgãos de controle interno dos estados e do Distrito Federal.
No I Encontro do CONACI, realizado em Fortaleza-CE, foi fortalecida a necessidade de se apresentar PEC e projeto de lei para regulamentar o art. 74 da CF/88. No II Encontro do CONACI, dois assuntos tomaram conta da pauta: a eleição do presidente do CONACI e a apresentação de minuta da PEC.
Ressalta-se a simbologia desse II Encontro, pois, se não bastasse sua realização ter ocorrido no dia da abolição da escravatura, as deliberações do evento elevariam aquela data ao dia do efetivo fortalecimento dos órgãos de controle interno dos estados e do Distrito Federal.
Além da PEC, foi decidido pela assinatura do Convênio de Cooperação Técnica entre o CONACI, a Controladoria-Geral da União (CGU) e o Escritório das Nações Unidas (UNIDOC/ONU), contra as drogas e o crime, para a reestruturação e o fortalecimento dos órgãos de controle interno dos estados e do Distrito Federal.
Outro marco foi a Carta da Bahia dirigida aos governadores, ao ministro-chefe da CGU, Jorge Hage, e aos chefes do Ministério Publico nos estados, para construir uma agenda positiva de regulamentação do artigo 74 da CF/88.
A assinatura do Convênio de Cooperação Técnica suso mencionado ocorreu durante o Encontro Nacional do CONACI em Belo Horizonte/MG e a primeira atividade prevista nessa parceria foi o aprimoramento do diagnóstico sobre os sistemas organizacionais dos órgãos de controle interno dos estados e do Distrito Federal, inclusive do perfil de seus profissionais. A próxima etapa do ajuste buscará a implementação de um sistema integrado de informações, onde todos os membros do conselho possam acessar e disponibilizar informações de forma simples e rápida.
Continuando a sua agenda, o CONACI realizou em novembro de 2008 o III Encontro, em Pernambuco, ocasião em que foi apresentado o Projeto de Lei Orgânica do Sistema de Controle Interno Nacional, elaborado pelo professor e advogado Jorge Ulisses Jacoby Fernandes. Esse projeto regulamentará o art. 74 da Constituição Federal, segundo o qual os poderes Legislativo, Judiciário e Executivo deverão manter, de forma integrada, um Sistema de Controle Interno, bem como estabelece diretrizes para a uniformização e organização sistêmica e funcional do Sistema de Controle Interno da administração direta e indireta dos poderes citados. Do citado projeto de lei, citam-se os oito primeiros artigos, vislumbrando disseminar o seu foco, in verbis:
PROJETO DE LEI. .........
SISTEMA DE CONTROLE INTERNO NACIONAL
Dispõe sobre normas gerais do Sistema de Controle Interno da Administração Pública.
CAPÍTULO I
DO ÂMBITO DA REGULAÇÃO
Art. 1º Esta lei estabelece as normas gerais sobre o Sistema de Controle Interno da Administração Pública e define as diretrizes para a respectiva uniformização, organização sistêmica e funcional.
Art. 2º As disposições desta Lei obrigam a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal, abrangendo:
I – o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste compreendido os Tribunais de Contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público;
II – as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes.
§ 2º Qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União, os Estados, os Municípios, o Distrito Federal respondam, ou que, em nome destes, assumam obrigações de natureza pecuniária, estará sujeita às normas e procedimentos do Sistema de Controle Interno da Administração Pública, no limite das respectivas responsabilidades.
Seção I
Da denominação e vinculação do Controle Interno
Art. 3º O Sistema de Controle Interno da Administração Pública será composto por Controladorias instituídas no âmbito de cada Poder e do Ministério Público.
Art. 4º Fica assegurada independência e autonomia administrativa, funcional e financeira às Controladorias de que trata o art. 3º..
Parágrafo único. As Controladorias do Poder Judiciário e do Ministério Público vincular-se-ão ao Conselho Nacional de Justiça e ao Conselho Nacional do Ministério Público de que tratam os arts. 103-B e 130-A da Constituição, respectivamente.
Seção II
Das regras deontológicas
Art. 5º A atuação do Controle Interno visa avaliar a ação do governo e dos gestores públicos, bem assim expedir recomendações para a efetivação dos princípios da legalidade, legitimidade, economicidade e eficiência na aplicação dos recursos públicos.
§ 1º No desempenho das funções de Controle Interno os agentes públicos deverão considerar principalmente:
I – a necessidade de aplicação dos recursos públicos no estrito âmbito da legalidade, assegurando a máxima eficácia e economicidade na gestão, zelando para que os particulares que mantêm relações jurídicas com a Administração Pública tenham também seus direitos respeitados;
II – a necessidade de atuar em maior proximidade dos valores sociais e atender aos reclamos da coletividade e da sociedade civil organizada;
III – a natureza e a origem dos recursos públicos não permitindo que a vontade dos particulares ou de agentes públicos se sobreponha à vontade do povo assegurada pela lei, em especial as de diretrizes orçamentárias e de orçamento;
IV – a valorização da probidade administrativa, da honestidade e do bom exemplo que deve ser a gestão e os gestores públicos;
V – a difusão de boas práticas e valores éticos;
VI – o dever de prestar contas como inerente às funções públicas;
VII – estimular e valorizar o controle social sobre a Administração Pública, recursos e agentes;
VIII – o dever de manter a boa imagem da Administração Pública e de seus agentes;
IX – a conveniência de que o controle implique a mínima interferência na gestão pública;
X – a importância de priorizar a função orientadora e preventiva do controle sobre a punitiva e posterior;
XI – a valorização da atuação concomitante;
XII – o dever dos agentes públicos de cumprirem com fidelidade funcional o orçamento;
XIII – resguardar dados e informações sujeitas ao sigilo bancário, fiscal ou comercial, na forma da lei.
§ 2º Ao recomendar ou determinar ações e a prática de atos, o Controle Interno considerará os efeitos sobre a legalidade, eficácia e efetividade das medidas.
§ 3º É vedado aos agentes de controle recomendar prática de atos antieconômicos ou depreciativos à boa imagem da Administração Pública e seus gestores.
§ 4º O trabalho administrativo será racionalizado mediante simplificação de processos e supressão de controles que se evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco.
§ 5º Observados os princípios da legalidade e da aderência a diretrizes e normas, as Controladorias enfatizarão:
I – na Administração indireta, o controle gerencial em relação às atividades finalísticas;
II – em convênios e repasse de recursos, o controle sobre a legalidade e os resultados.
CAPÍTULO II
DA ORGANIZAÇÃO
Art. 6º A organização do Sistema de Controle Interno far-se-á por meio de vinculação funcional dos órgãos de Auditoria de cada Poder à respectiva Controladoria.
Art. 6.A. A integração entre as Controladorias – dos Poderes e do Ministério Público e entre estas com as Controladorias dos Estados, Municípios e Distrito Federal far-se-á de acordo com orientações normativas a serem expedidas pelo Conselho de Gestão Fiscal de que trata o art. 67 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.
§ 1º A integração dos sistemas de Controle Interno será objeto de permanente atuação dos titulares do controle que promoverão a inserção de ações nos respectivos planos estratégicos.
§ 2º O Sistema de Controle Interno desenvolverá ações com vistas à informatização de ações e procedimentos com resguardos de segurança necessários.
Art. 6.B. A organização interna das Controladorias deverá abranger as seguintes funções:
I – auditoria operacional e de gestão;
II – auditoria de contas;
III – correição;
IV – ouvidoria de controle
V – ouvidoria disciplinar
VI – inteligência financeira;
VII – combate à corrupção e apoio ao combate ao crime organizado;
VIII – ética e transparência institucional;
IX – ouvidoria restrita às áreas de atuação do Controle Interno.
§ 1º Diretamente ou por intermédio de outras unidades, as Controladorias orientarão os programas de comunicação social para:
I – a difusão dos valores do Controle Interno;
II – a valorização do controle social;
III – a inclusão em programas escolares de matérias que associem o controle da gestão pública à cidadania participativa.
§ 2º Os recursos de tecnologia da informação e da comunicação a banco de dados que envolvam assuntos sujeitos a sigilo fiscal e bancário serão vinculados à área de inteligência financeira.
CAPÍTULO III
DA COMPETÊNCIA
Art. 7º Compete ao Controle Interno:
I – no exercício de sua missão constitucional, na respectiva esfera de governo:
a) avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos;
b) comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da Administração, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
c) exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres públicos;
d) apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
II – no exercício de sua missão orientadora e preventiva:
a) participar com os órgãos qualificadores de servidores públicos na formulação de estratégias e programas voltados ao desenvolvimento de habilidades e competências para a regular e eficiente aplicação de recursos públicos;
b) promover direta ou indiretamente, por meio de outras instituições públicas ou privadas, o desenvolvimento de habilidades e competências do seu próprio quadro funcional zelando pela manutenção da unidade de doutrina do Controle Interno;
c) incentivar nas escolas de ensino regular a inserção de disciplinas que valorizem a honestidade e probidade na Administração Pública e seus agentes e a boa e regular aplicação de recursos públicos.
III – no exercício de sua missão de combate à corrupção e no auxílio ao combate ao crime organizado contra o erário e a Administração Pública:
a) fomentar a transparência na aplicação de recursos públicos;
b) contribuir para que os órgãos de orçamento e finanças apresentem em linguagem clara e acessível informações à sociedade;
c) motivar a sociedade para o acompanhamento de julgamentos de contas anuais e de outros processos de relevância à cidadania participativa;
d) contribuir para a integração de bancos de dados que facilitem o controle sobre a Administração Pública e seus agentes;
e) buscar a integração da ação de órgãos públicos e pessoas jurídicas de direito público e privado com vistas ao intercâmbio de informações que facilitem a ação do controle.
§ 1º Os responsáveis pelo Controle Interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade dela darão ciência:
I –aos dirigentes máximos da instituição, recomendando a adoção das medidas saneadoras correspondentes;
II – ao respectivo Tribunal de Contas.
§ 2º A omissão das providências referidas no parágrafo anterior implicará responsabilidade solidária.
Art. 8º O desempenho pelo Controle Interno da função de assessoria será limitado em ato próprio do Conselho de Gestão Fiscal de que trata o art. 67 da Lei Complementar nº 101, de 2000, considerando dentre outros aspectos a relevância social e econômica do assunto.
Outro ponto forte desse projeto é a regulamentação e a organização do Sistema de Controle Interno, estabelecendo suas normas e competências. Assegura, também, a independência e a autonomia administrativa, funcional e financeira da Controladoria-Geral, como órgão central do sistema.
Todavia, o projeto apresentado não foi aprovado e o Distrito Federal foi decisivo, pois, ao não concordar com a proposta apresentada, tomou a ponteira para elaboração imediata de nova proposta. Isso contagiou a maioria dos representantes dos estados, que não concordou com o texto apresentado.
Em face disso, foi constituída comissão técnica para o aperfeiçoamento do suso projeto, composta pelos representantes das seguintes unidades da federação: Ceará, Distrito Federal, Maranhão, Minas Gerais, Pernambuco, Piauí, Rio Grande do Norte, Sergipe e Tocantins, com encontro agendado para os dias 1 e 2 de dezembro de 2008, em Aracaju/SE, para a elaboração de nova proposta dentro das diretrizes estabelecidas naquele encontro.
O anfitrião do encontro, o Controlador-Geral do Estado de Sergipe, Dr. Adinelson Alves, destaca a importância do encontro:
Após 20 anos da promulgação da Constituição da República, chegou o momento de regulamentar o artigo 74 da Carta Magna para assegurar a implantação do Sistema de Controle Interno nas três esferas de Governo, inclusive na União, como forma de fortalecer o Estado Democrático de Direito. [33]
O Controlador-Geral de Sergipe expressa sua confiança no fortalecimento dos órgãos de controle interno e a satisfação de poder sediar a reunião técnica para "discutir os mecanismos de modernização dos órgãos de Controle Interno no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios". A opinião é compartilhada pelo Controlador-Geral do Estado de Pernambuco, Dr. Ricardo Dantas:
Esse momento tem uma importância histórica para os Órgãos de Controle Interno e pretende por meio de emenda constitucional, incluir aspectos como a necessidade de criação de carreira especifica para atuar nos órgãos de controle interno; reconhecimento das atividades de controle interno como essenciais ao funcionamento da Administração Pública; de forma que o sistema de controle seja exercido por órgãos de natureza permanente. [34]
Apresenta-se o texto que foi aprovado durante a citada reunião técnica de Sergipe, in verbis:
LEI DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO NACIONAL
Dispõe sobre normas gerais de controle interno da gestão governamental, orçamento-financeiro a cargo do Sistema de Controle Interno dos Poderes da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal e estabelece as diretrizes para a sua organização sistêmica e funcional.
DO OBJETO, DA DEFINIÇÃO E DA ABRANGÊNCIA
Art. 1º Esta Lei Complementar estabelece normas gerais de controle interno da gestão governamental orçamentário-financeira a cargo do Sistema de Controle Interno dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e dispõe sobre as diretrizes para a sua organização sistêmica e funcional.
§ 1º. Para efeitos desta Lei, entende-se por Sistema de Controle de Interno o conjunto de órgãos, funções e atividades, articulado por um órgão central de coordenação, orientadas para o desempenho das atribuições de controle interno indicadas na Constituição, nesta lei e normatizadas em cada Poder e esfera de governo.
§ 2º. As atividades específicas do sistema de controle interno dos Poderes da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, essenciais ao funcionamento da Administração Pública, serão exercidas por servidores organizados em carreiras específicas, criadas na forma da lei.
DAS FINALIDADES DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO
Art. 2º. O Sistema de controle interno dos Poderes da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal têm as seguintes finalidades:
a) avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos;
b) comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da Administração, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
c) exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres públicos;
d) apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
Art. 3º. Para atendimento de suas finalidades o Sistema de Controle Interno deverá abranger, dentre outras, as seguintes funções:
I- Ouvidoria é a função de controle interno, que tem por finalidade fomentar o controle social e a participação popular, por meio do recebimento, registro e tratamento de denúncias e manifestações do cidadão sobre os serviços prestados à sociedade e a adequada aplicação de recursos públicos, visando a melhoria da sua qualidade, eficiência, resolubilidade, tempestividade e equidade;
II- Controladoria é a função do controle interno que tem por finalidade orientar e acompanhar a gestão governamental, para subsidiar a tomada de decisões a partir da geração de informações, de maneira a garantir a melhoria contínua da qualidade do gasto público.
III- Auditoria governamental é a função do controle interno que tem por finalidade examinar a legalidade e legitimidade e avaliar os resultados da gestão contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial quanto à economicidade, eficiência, eficácia e efetividade, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado.
IV- Correição é a função do controle interno que tem por finalidade apurar os indícios de ilícitos praticados no âmbito da Administração pública, e promover a responsabilização dos envolvidos, por meio da instauração de processos e adoção de procedimentos, visando inclusive ao ressarcimento nos casos em que houver dano ao erário.
Art. 4º. Compete a cada Poder, dentro de sua esfera de governo, a definir a organização administrativa para o exercício das funções previstas nesta lei.
DA AUTONOMIA E VINCULAÇÃO
Art. 5º - Ao órgão central do sistema de controle interno, independentemente das funções a ele atribuídas, é assegurada autonomia administrativa e orçamentária e vinculação direta ao titular do respectivo Poder.
DOS AGENTES DE CONTROLE
Art. 6º. São agentes de controle os servidores integrantes das carreiras específicas e/ou ocupantes de cargos em comissão no âmbito da atuação finalística, dos órgãos de controle interno.
Art. 7º. São direitos e prerrogativas dos agentes de controle:
I – livre convencimento limitado apenas pelo dever de motivação dos atos;
II – acesso a todas as informações, documentos, sistemas informatizados e outros processos inerentes ao exercício de suas competências;
III – livre manifestação técnica, sem prejuízo da hierarquia administrativa e funcional;
IV – assistência jurídica estatal para defesa judicial das demandas que sofrerem em virtude do desempenho de suas funções;
V – orientação técnica e qualificação profissional compatível com as funções que exercer;
VI – auxílio da força pública, quando necessária, ao exercício de suas funções.
Art. 8º. Aos dirigentes dos órgãos do sistema de controle interno, é vedado o exercício concomitante de:
I - atividade político-partidária;
II - profissão liberal;
III - atividades que conflitem, direta ou indiretamente, com os princípios do Controle Interno ou com ações a cargo do seu respectivo órgão.
Art. 9º. A nomeação para o cargo de titular de órgão de controle interno será feita pelo Chefe do Poder respectivo, dentre brasileiros que:
a) sejam maiores de trinta e cinco anos
b) possuam notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos, financeiros ou em administração pública;
c) comprovem mais de três anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados na alínea anterior;
d) idoneidade moral e reputação ilibada.
Art. 10. Aos agentes de controle, no exercício das atribuições inerentes às suas atividades, não poderá ser sonegado, o acesso a documentos ou informações, em meio físico ou digital, inclusive à base de dados informatizados.
Parágrafo único. O agente público que, por ação ou omissão, causar embaraço, constrangimento ou obstáculo à atuação dos agentes de controle, no desempenho de suas funções institucionais, ficará sujeito à pena de responsabilidade administrativa, civil e penal.
Art. 11. Os agentes de controle deverão guardar sigilo sobre dados e informações a que tiverem acesso em decorrência do exercício funcional, utilizando-os exclusivamente em ações e serviços de controle.
Parágrafo único. A violação do sigilo mencionado no caput deste artigo importa em falta administrativa, a ser apurada por meio de processo administrativo disciplinar, sem prejuízo da responsabilização civil e penal do servidor.
Art. 12. É vedada a nomeação para o exercício de cargo, inclusive em comissão, no âmbito do Sistema de que trata esta Lei, de pessoas que tenham sido, nos últimos cinco anos:
I - responsáveis por atos julgados irregulares por decisão definitiva do Tribunal de Contas da União, dos tribunais de contas estaduais ou municipais, do Tribunal de Contas do Distrito Federal, ou ainda, por conselho de contas de Município;
II - punidas, em decisão da qual não caiba recurso administrativo, em processo disciplinar por ato lesivo ao patrimônio público de qualquer esfera de governo;
III – condenadas, em processo, com trânsito em julgado, por prática de crimes contra a Administração Pública, capitulados nos Títulos II e XI da Parte Especial do Código Penal Brasileiro, na Lei no 7.492, de 16 de junho de 1986, e na Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992.
O resultado dessa reunião foi encaminhado à presidente do CONACI e fez parte da pauta do IV Encontro do CONACI, realizado no Rio de Janeiro, nos dias 28 e 29 de maio de 2009, reunindo representantes dos estados do país, e que contou com a presença do governador do estado do Rio de Janeiro, Sérgio Cabral, o qual ressaltou a importância do trabalho que o CONACI vem desenvolvendo para o fortalecimento dos órgãos de controle interno na proteção do patrimônio público e na vigília da correta aplicação dos recursos públicos.
A presidente do CONACI propôs a manutenção do projeto apresentado pelo professor e advogado Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, o colegiado entendeu ser oportuno apresentá-lo com as alterações sugeridas em plenário do IV Encontro, como proposta de lei para regulamentar o art. 74 da Constituição Federal, e apresentar também o outro projeto, elaborado pela Comissão Técnica de Aracaju/SE, como Projeto de Emenda à Constituição (PEC).
Outro ponto da pauta do IV encontro do CONACI foi a apresentação do Diagnóstico do Perfil dos Recursos Humanos e da Organização e do Funcionamento dos Órgãos de Controle Interno dos Estados Brasileiros e do Distrito Federal, o qual foi estruturado em quatro módulos, sendo os três primeiros sobre o funcionamento da organização e o quarto sobre recursos humanos.
Nesse levantamento, verificou-se como os órgãos de controle interno estão estruturados, questões relacionadas à internet, posicionamento hierárquico na estrutura orgânica dos estados e do Distrito Federal.
Em síntese, pode-se observar que 72% dos órgãos estão na cúpula da administração, subordinados diretamente à chefia do Executivo, ou seja, no primeiro escalão. Foi identificado que esses órgãos utilizam dez nomenclaturas diferentes, a mais comum é a de Controladoria-Geral do Estado.
Gráfico 3 – Nomenclatura adotada pelos órgãos de controle interno – Brasil – 2009 [35]
No Brasil, verifica-se que os órgãos de controle interno têm o dever de auxiliar o controle externo, conforme apregoa o art. 74, IV, da Constituição Federal. Da forma genérica como o legislador definiu essa função, os órgãos de controle interno são assoberbados de trabalhos administrativos por meio das decisões dos Tribunais de Contas, transformando-se em coadjuvante no papel de comprovar a legalidade dos atos e avaliar os resultados alcançados quanto a eficácia e eficiência das gestões.
Como por exemplo, as Decisões n. 3520/09 e 3521/09 editadas recentemente pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal. Nessas há recomendação à Corregedoria-Geral do Distrito Federal para adoção de providências a fim de comprovar o saneamento das irregularidades detectadas durante as auditorias realizadas pelo TCDF. Ora, quem tem meios de fazer cumprir suas determinações é o controle externo, no caso do Distrito Federal, no art. 57 da Lei Complementar n. 01, de 09 de maio de 1994, está previsto aplicação de multas para gestores com contas julgadas irregulares, com prática de atos antieconômicos ou ilegítimos, por ações com grave ofensa à legislação e por não cumprir as determinações emanadas pelo TCDF.
Agravando tal situação, durante a realização deste trabalho, verificou-se que alguns estados não possuem carreiras vinculadas ao exercício das atividades de controle interno, em alguns casos, como de Goiás e Rio Grande do Norte, as atividades são exercidas até por servidores comissionados sem vínculo. Em conversa realizada com os representantes deste último estado, no IV CONACI, verifica-se que não há vontade política de reverter a situação.
O estudo demonstra que a padronização do Sistema de Controle Interno pode contribuir para um controle mais efetivo da administração. Acredita-se que um controle da gestão institucionalizado e fortalecido seja o fator preponderante para o fiel cumprimento das normas e princípios constitucionais e os olhos incansáveis à vigília da boa aplicação dos recursos públicos.
Os resultados da pesquisa revelam que os três modelos de controle interno estudados não seguem uma padronização quanto a suas estruturas administrativas, formas de atuação – centralizada ou descentralizada –, modalidades de auditorias realizadas, estruturas de carreiras, dentre outras divergências que se podem constatar pela simples análise dos gráficos insertos no capítulo 7 deste trabalho.
Verificou-se que, em função da ausência de padronização perpetuada por todo Brasil e no intuito de minimizar as divergências estruturais e funcionais dos órgãos de controle interno, o CONACI encaminhará PEC à constituição ao Congresso Nacional, propondo alteração do art. 74 da CF/88. [47]
Para buscar a padronização das atividades desempenhadas no Sistema de Controle Interno e da estrutura orgânica e administrativa de seus órgãos, bem como almejar a melhoria quantitativa e qualitativa dos serviços públicos prestados à população brasileira, primando pela racionalidade dos gastos públicos, pelo combate ao desperdício e pela avaliação da capacidade da organização de cumprir a missão e atingir seus objetivos e metas de forma a vir proporcionar a população brasileira melhoria na sua qualidade de vida, deve-se envidar esforços para a aprovação da PEC que será apresentada, em breve, ao Congresso Nacional, conforme deliberação no IV Encontro Nacional do CONACI.
Somado à iniciativa do CONACI e para cumprir as melhorias citadas, é necessário atribuir aos órgãos de controle interno a prerrogativa de unidades centrais do Sistema de Controle Interno, elevando-os ao patamar de órgãos permanentes de estado.
Nesse sentido, recomenda-se a apresentação de anteprojeto de lei em cada unidade federativa, a fim de implementar na Constituição Estadual ou Lei Orgânica, conforme o caso, alterações na natureza, na estrutura, na competência e nas prerrogativas dos órgãos de controle interno no Brasil, nos seguintes termos: O órgão de controle interno [48] do estado ou do Distrito Federal é órgão central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo e tem natureza permanente.
Por fim, estabelecendo um paralelo ao que disse Stephen Kanitz [49], se as unidades de controle interno do poder executivo não estiverem dotadas de padronização em suas estruturas administrativas e de pessoal, a fim de executar suas atribuições com eficácia, eficiência e efetividade e zelar pela boa e regular aplicação dos recursos públicos, estes se esvairão pelos bolsos dos maus gestores públicos, pois aquilo que não é monitorado e nem auditado pode ser corrompido.