Consoante ensinamento doutrinário, a prescrição funciona, em qualquer área do direito, como matéria de ordem pública, capaz de estabilizar as relações jurídicas, independentemente do direito em que se funda a pretensão.
Essa garantia estabelecida pela ordem jurídica tem como escopo proporcionar a segurança e a paz social, tendo em conta que a regra geral estabelece um limite temporal para o exercício de um direito não como punição pela inércia do seu titular, mas como necessidade de se evitar a perpetuidade de litígios
Desse modo, como ensina Caio Mário da Silva Pereira [01], a regra é a prescritibilidade e a imprescritibilidade a exceção, sendo esta "imoral e atentatória à estabilidade das relações sociais".
A esse respeito, diversos normativos estaduais, podendo-se citar como exemplo a Lei Complementar nº 34/94, de Minas Gerais, estabelecem que a instauração de processo disciplinar administrativo interrompe a prescrição até decisão final.
No entanto, para que tais dispositivos estejam em consonância com os ensinamentos doutrinários mencionados no início deste texto, devem eles ser interpretados à luz da Constituição de 1988, a qual, com as alterações dadas pela Emenda Constitucional nº 45/2004, passou a garantir aos cidadãos razoável duração dos processos judiciais e administrativos, bem como a celeridade na tramitação (ar. 5º, LXXVIII).
Esse é o entendimento defendido por Mauro Roberto Gomes de Mattos [02], em artigo acerca do procedimento disciplinar regulado na Lei Federal 8.112/90, que é similar ao adotado, por exemplo, pela Procuradoria-Geral de Justiça de Minas Gerais.
A razoável duração do processo administrativo disciplinar é aquela estabelecida na própria Lei nº 8.112/90 entre a defesa e o julgamento (140 dias). Sucede que este prazo nunca foi obedecido pela Administração Pública até o presente momento, mesmo porque o inc. LXXVIII, do art. 5º, da CF é recente, derivado da EC 45/2004.
Pelo ordenamento constitucional atual, a extrapolação de 140 dias da tramitação do processo administrativo disciplinar não pode mais possibilitar a interrupção indefinida da prescrição intercorrente, pois ela deverá ser contada do dia da ocorrência do fato investigado, com carência dos respectivos 140 dias.
Defender na atualidade a tese da suspensão da prescrição ou sua interrupção indefinidamente é inconstitucional, em face da garantia pré-existente da celeridade processual, quer perante o Poder Judiciário, quer na esfera administrativa.
Nessa mesma linha de intelecção é o posicionamento pacífico do Supremo Tribunal Federal.
MS 23299 / SP - SÃO PAULO
MANDADO DE SEGURANÇA
Relator(a): Min. SEPÚLVEDA PERTENCE
Julgamento: 06/03/2002
Órgão Julgador: Tribunal Pleno
Publicação DJ 12-04-2002 PP-00055
EMENT VOL-02064-02 PP-00302
EMENTA: I. Cassação de aposentadoria pela prática, na atividade, de falta disciplinar punível com demissão (L. 8.112/90, art. 134): constitucionalidade, sendo irrelevante que não a preveja a Constituição e improcedente a alegação de ofensa do ato jurídico perfeito. II. Presidente da República: competência para a demissão de servidor de autarquia federal ou a cassação de sua aposentadoria. III. Punição disciplinar: prescrição: a instauração do Processo disciplinar interrompe o fluxo da prescrição, que volta a correr por inteiro se não decidido no prazo legal de 140 dias, a partir do termo final desse último. IV. Processo administrativo-disciplinar: congruência entre a indiciação e o fundamento da punição aplicada, que se verifica a partir dos fatos imputados e não de sua capitulação legal.
RMS 23436 / DF - DISTRITO FEDERAL
RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA
Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO
Julgamento: 24/08/1999
Órgão Julgador: Segunda Turma
Publicação DJ 15-10-1999 PP-00028
EMENT VOL-01967-01 PP-00035
Ementa: PRESCRIÇÃO - PROCESSO ADMINISTRATIVO - INTERRUPÇÃO. A interrupção prevista no § 3º do artigo 142 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, cessa uma vez ultrapassado o período de 140 dias alusivo à conclusão do processo disciplinar e à imposição de pena - artigos 152 e 167 da referida Lei - voltando a ter curso, na integralidade, o prazo prescricional. Precedente: Mandado de Segurança nº 22.728-1/PR, Pleno, Relator Ministro Moreira Alves, acórdão publicado no Diário da Justiça de 13 de novembro de 1998.
STF, Mandado de Segurança nº 22.728, Voto: (...) em se tratando de inquérito, instaurado este, a prescrição é interrompida, voltando esse prazo a correr novamente por inteiro a partir do momento em que a decisão definitiva não se der no prazo máximo de conclusão do inquérito, que é de 140 dias (artigos 152, ´caput´, combinado com o artigo 169, § 2º, ambos da Lei 8.112/90).
Esse entendimento acerca da interrupção e retomada da contagem do prazo prescricional é mantido ainda que a infração administrativa consista, também, em crime tipificado no Código Penal. Nessa hipótese, a diferença é apenas no prazo prescricional, o qual passa a ser aquele capitulado pelo Direito Penal, e não mais o determinado pelo regramento administrativo.
Ressalte-se, nesse sentido, orientação da Controladoria-Geral da União em apostila divulgada para treinamento em processo administrativo disciplinar na esfera Federal.
Advirta-se, contudo, que o dispositivo acima, na hipótese de o ilícito disciplinar em apuração também configurar crime, impõe tão-somente que se aplique à contagem da prescrição da pena administrativa o prazo prescricional que a lei penal prevê para aquele ilícito criminal, nada se alterando na forma de computar a prescrição da sede administrativa. Ou seja, em outras palavras, na hipótese em tela, mantêm-se inalterados os conceitos de que o termo inicial do prazo prescricional se dá com o conhecimento do fato por parte da administração (e não com o cometimento do fato); de que, uma vez conhecido o fato, a instauração tem de se dar dentro do prazo prescricional; de que a instauração interrompe a prescrição; de que a interrupção cessa-se em cinqüenta, oitenta ou 140 dias, de acordo com o rito; e de que, a partir daí, computa-se na íntegra o prazo prescricional. A especificidade que se tem na hipótese delimitada deste tópico é que este prazo prescricional, seja para instaurar após o conhecimento do fato, seja para aplicar a pena após cessada a interrupção, é aquele que a lei penal prevê para a prescrição do crime (e não o de cinco anos, por exemplo, para as penas expulsivas administrativas).
A interpretação acima encontra respaldo em julgados do Superior Tribunal de Justiça.
STJ, Mandado de Segurança nº 10.078: "Ementa: 2. Havendo o cometimento, por servidor público federal, de infração disciplinar capitulada também como crime, aplicam-se os prazos de prescrição da lei penal e as interrupções desse prazo da Lei 8.112/90, quer dizer, os prazos são os da lei penal, mas as interrupções, do Regime Jurídico, porque nele expressamente previstas. Precedentes.(...)
STJ, Mandado de Segurança nº 9.568: "Voto: (...) Da leitura dos referidos dispositivos legais, conclui-se que, havendo o cometimento, por servidor público federal, de infração disciplinar capitulada também como crime, observam-se os prazos de prescrição da lei penal. Deduz-se, também, que a abertura de sindicância ou a instauração de processo disciplinar interrompe a prescrição. (...) De outra parte, não obstante a aplicação dos prazos de prescrição da lei penal, as hipóteses de interrupção da Lei 8.112/90 continuam a ser observadas porque ali se encontram previstas expressamente. [03]
Dessa feita, considerando os ensinamentos transcritos acima, pode-se afirmar que o prazo prescricional – interrompido por força da instauração de processo administrativo disciplinar – voltará a fluir, por inteiro, a partir da data da decisão terminativa ou, não sendo concluído o procedimento administrativo no prazo previsto no regramento próprio, na data em que este deveria terminar por determinação legal ou regulamentar.
Reforçando essa assertiva, está a regra geral da independência das instâncias, pacificada na doutrina e jurisprudência. A independência prevalece de forma que, em decorrência de determinado ato cometido no exercício do cargo, pode-se configurar a responsabilização administrativa a despeito de não se configurarem as responsabilizações cível e/ou criminal. Ou, por outro lado, configurando-se mais de uma responsabilização, as respectivas apurações são realizadas de forma independente, na via correspondente e pela autoridade competente para cada caso, sem que, a princípio, uma tenha de aguardar a conclusão da outra.
Nesse sentido já se manifestaram o Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça.
STJ, Mandado de Segurança nº 8.998: "Ementa: (...) III - A sanção administrativa é aplicada para salvaguardar os interesses exclusivamente funcionais da administração pública, enquanto a sanção criminal destina-se à proteção da coletividade. Consoante entendimento desta Corte, a independência entre as instâncias penal, civil e administrativa, consagrada na doutrina e na jurisprudência, permite à administração impor punição disciplinar ao servidor faltoso à revelia de anterior julgamento no âmbito criminal, ou em sede de ação civil, mesmo que a conduta imputada configure crime em tese. [04]
Diante do exposto, pode-se afirmar, em conclusão, que o sobrestamento do processo administrativo disciplinar é possível, devendo-se atentar, todavia, para o reinício da contagem do prazo prescricional a partir do termo final fixado em regramento próprio.
Notas
- PEREIRA, Caio Mário da Silva. Instituição de Direito Civil. vol. 1. Rio de Janeiro: ed. Forense, 1974, p. 477.
- MATTOS, Mauro Roberto Gomes de. Prescrição do processo disciplinar começa a fluir da data do fato investigado. Crítica aberta ao § 1º do art. 142 da Lei nº 8.112/90. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 720, 25 jun. 2005. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/6931>. Acesso em: 01/04/09.
- No mesmo sentido: STJ, Mandado de Segurança nº 9.772, Recursos em Mandado de Segurança nº 13.395, 15.585, 17.882, 18.319 e 21.930
- No mesmo sentido: STF, Mandados de Segurança nº 19.395, 20.947, 21.113, 21.301, 21.332, 21.545 e 22.656; e STJ, Mandados de Segurança nº 7.024, 7.035, 7.205 e 7.138; e Recursos em Mandado de Segurança nº 9.859 e 10.592.