APRESENTAÇÃO
A presente monografia tem a finalidade de refletir sobre a revisão dos projetos de lei entre as duas Casas que compõem o Congresso Nacional: a Câmara dos Deputados e o Senado Federal.
A Constituição Federal determina que o projeto iniciado em uma das Casas do Congresso Nacional deverá ser revisto pela outra. Esse preceito constitucional não é novo no sistema constitucional brasileiro.
A técnica de organização legislativa adotada em nosso País, inaugurada com a Carta de 1824, adotou o sistema bicameral, havendo, desde então, o processo de revisão legislativa entre as Casas do Congresso Nacional.
Pretendemos demonstrar, nesse trabalho, a inconveniência constitucional, jurídica e política do modelo adotado no Brasil.
Ao longo da monografia, iremos discorrer sobre o papel e a importância do Poder Legislativo, enquanto poder fundamental a estruturar o Estado democrático e de direito, localizando, historicamente, o surgimento dos sistemas unicameral e bicameral, enquanto técnica de organização legislativa.
Com o advento do federalismo, o sistema bicameral veio a ser reforçado, constituindo-se na fórmula principal escolhida pelos países ocidentais. Analisaremos a teoria federalista, pois com a adoção desse modelo como forma de Estado, isso trouxe importantes reflexos na elaboração legislativa, tendo em vista o papel das câmaras federativas em representar os interesses dos estados federados.
Após esses capítulos gerais, nos quais abordaremos experiências no direito comparado, vamos nos deter na análise do processo legislativo brasileiro, não sem antes percorrermos um pouco da história do nosso Poder Legislativo. Debruçaremo-nos nos aspectos da federação brasileira, uma vez que o federalismo veio formatar o Estado brasileiro com a proclamação da República, em fins do século passado.
Posteriormente, centraremo-nos na discussão do capítulo do Processo Legislativo, consoante assentado na Carta Constitucional. Mencionaremos as competências da Câmara dos Deputados e do Senado Federal; as reservas de iniciativa legislativa e os vários atos normativos.
Nesse capítulo, discutimos os aspectos da revisão do processo legislativo, parte nuclear desse trabalho, analisando, criticamente, o papel conferido ao Senado e à Câmara dos Deputados. Buscaremos apontar soluções a superar a excessiva lentidão dos trabalhos legislativos, e, principalmente, a nosso entender, pôr fim a um constitucionalismo mal concebido, onde as duas Casas legislativas esvaem-se, improdutivamente, no cumprimento de um discutível papel revisor, abrindo caminho ao Poder Executivo em assenhorar-se das funções legislativas, retirando o conteúdo da doutrina e da prática da tripartição dos Poderes.
Com esse trabalho, pretendemos dar uma contribuição ao debate ao processo legislativo no escopo de melhor compreendermos as técnicas de organização legislativa que dão funcionalidade ao Poder Legislativo, colocando-o como poder efetivo a sedimentar o Estado democrático e de direito - apesar de secular - ainda frágil.
CAPÍTULO I – O PODER LEGISLATIVO
1.1. Considerações Iniciais; 1.2. Conceito e finalidade; 1.3. Surgimento e evolução; 1.4. Funcionamento do Poder Legislativo.
1.1. Considerações Iniciais.
Neste primeiro capítulo elencaremos alguns conceitos elaborados pela doutrina sobre o Poder Legislativo, os quais foram maturados ao longo da história na evolução desse Poder. Em razão disso, julgamos essencial traçar um panorama do surgimento e evolução desse Poder, a fim de melhor compreender os conceitos formulados.
Localizando o surgimento e registrando a evolução do Poder Legislativo, pensamos que nos será permitido compreender mais claramente os diversos modelos de funcionamento desse Poder encontrados atualmente, tópico também a ser explorado nesse capítulo.
1.2. Conceito e finalidade
O Poder Legislativo, a partir da doutrina de Montesquieu(1), é, dos três Poderes(2)que integram o Estado moderno, o que detém a função primordial da produção das leis, atribuindo aos indivíduos, submetidos à soberania estatal, determinados comportamentos, no intuito de adequarem-se às normas jurídicas por ele produzidas.
Ao Legislativo, como bem assinalou SUNDFELD, "cabe a função legislativa, correspondente à edição de normas gerais e abstratas (as leis), seja para regular os demais atos estatais, seja para regular a vida dos cidadãos."(3)
Podemos dividi-lo em duas espécies básicas para melhor compreendê-lo: Poder Legislativo Originário e Derivado.
Pelo primeiro, quando da instalação da Assembléia Constituinte, os indivíduos entregam a seus representantes a prerrogativa de, em seu nome, confeccionar as leis básicas fundamentais da organização estatal. Das três funções básicas do Estado (Executivo, Legislativo e Judicial) ela é quem surge primeiro, criando o ente estatal (nascimento jurídico-constitucional do Estado) revestidos das suas funções essenciais.
Conformadas as leis fundamentais (constitucionais), a partir daí, dá-se a vez ao Poder Legislativo derivado, momento no qual os agentes públicos, revestidos do mandato da representação da coletividade, têm o poder-dever de produzir as normas jurídicas válidas para a toda sociedade e para o Estado, sem, contudo, alterar as normas fundamentais protegidas pela cláusula da imutabilidade.(4)
Todavia, como adverte o constitucionalista Manoel Gonçalves Ferreira Filho "nem todas as regras gerais e impessoais que o Estado positiva são editadas por esse poder. De fato, outras há, como as constantes dos chamados regulamentos administrativos, que são obra do Poder Executivo."(5)
E, ao conceituar o Poder Legislativo, diz - não obstante essa conceituação ser tautológica:
"que o Poder Legislativo tem o poder de editar regras jurídicas segundo um processo fixado na Constituição para a elaboração das leis. Donde decorre que toda regra adotada por meio desse processo é uma lei, embora não seja, às vezes, nem impessoal nem geral."(6)
Entrementes a atenuação da divisão clássica entre os Poderes, principalmente com o papel legiferante mais acentuado exercido contemporaneamente pelo Poder Executivo, o Poder Legislativo ainda guarda a característica de ser o órgão representativo, por excelência, da soberania popular, embora essa circunstância tenha sido em grande parte enfraquecida com a democratização do Poder Executivo, que hoje se apresenta de origem também popular.
A par disso, "o Poder Legislativo guarda para si a função de fazer as leis, apesar da participação do Poder Executivo, mas com papel preponderante ao deste."(7)
Ainda, nas lições de SALDANHA:
"...ao Legislativo cabe essencialmente, respondendo às aspirações do povo, realizar por meio de normas subconstitucionais as grandes metas e fins almejados pela Constituição, com os limites que esta mesma impõe ao Estado em benefício do cidadão".(8)
1.3. Surgimento e evolução
Ao longo da história da humanidade encontramos vestígios da existência do Poder Legislativo. Seja na Grécia e na Roma antigas, ou entre os povos do Oriente. Mas os contornos que influenciarão na constituição do moderno Poder Legislativo só vamos os encontrar durante a fase da Idade Média. ANDRADE assinala que:
"Foi somente na alta Idade Média, a partir dos séculos XII e XIII, que começaram a surgir os primeiros parlamentos, no sentido moderno do termo. (...) As províncias romanas, havia muito, viviam oprimidas pelo despotismo dos últimos imperadores, arrasadas pelos impostos excessivos e privadas de qualquer vestígios daquela antiga soberania popular, que tanto enaltecera as instituições de Roma no período áureo da república".(9)
Para compreensão do surgimento e evolução do Poder Legislativo, mister registrar a contribuição das invasões bárbaras, influindo a cultura política dos países historicamente dominados por Roma:
"Adotando oficialmente a língua latina e boa parte da estruturação político administrativa e das práticas cerimoniais da Roma imperial, eles conservaram algumas normas de conduta dos seus países de origem, como o costume de só tomarem decisões soberanas após a audiência de um grupo de conselheiros, cujas opiniões o monarca nunca se via obrigado a acatar, embora a tradição não lhe permitisse decidir sem ouvi-los".(10)
Num processo evolutivo, as então disputas armadas vão cedendo aos arranjos políticos, cujos atores principais (nobreza, clero e realeza) são secundados pelos vassalos, os elementos mais populares.
"O poder real foi-se gradativamente enfraquecendo, enquanto "os grandes" do reino se transformavam em potentados rivais, cujas disputas, quando não se resolviam pelas armas (que era o caso mais freqüente), podiam ser submetidas ao arbitramento da cura regia. As reuniões dos conselhos passaram a ter numerosos acompanhamentos, porque, tanto os condes e barões como os bispos e arcebispos (que também eram grandes senhores feudais e dispunham inclusive de tropas bem municiadas) traziam consigo os vassalos armados, para fazerem demonstrações de força e sustentarem suas reivindicações".(11)
Interessante notar, não obstante a participação popular nessa época, não poderíamos caracterizá-la como democrática, simplesmente porque os vassalos não tinham a faculdade de votar e opinar relativamente aos acordos celebrados. Pelo vultoso número de participantes, cada uma dessas assembléias, que somente o rei tinha autoridade para convocar, tomou o nome de conventus generalis populi. Não se tratava, ainda, de assembléias "democráticas": "pois as muitas centenas de vassalos acampados do lado de fora do palácio não votavam, nem sequer opinavam".(12)
Curioso trazer, a título de informação histórica, o hábito de dar publicidade às decisões ali tomadas, antes de serem propriamente executadas, fato mais tarde a contribuir ao surgimento do princípio da publicidade, assente no Estado democrático e de direito.
Para ilustrar, trazemos a famosa decisão de Carlos Magno:
"em fins do século VIII, quando os súditos italianos reclamaram contra a execução de certas medidas legislativas, sob a alegação de que não tinham sido devidamente publicadas, o imperador escreveu ao seu filho Pepino, por ele feito rei da Itália, instando-o a que procedesse antes a tal formalidade, para depois, então, poder exigir o rigoroso cumprimento da lei".(13)
Para melhor precisar o surgimento e a evolução do Poder Legislativo, é fundamental registrar a experiência de dois países que influenciarão o Ocidente na forma e na estrutura de seus poderes legislativos: a Inglaterra e a França, não sem antes fazer menção a nomenclaturas que designavam o Poder Legislativo ou os Parlamentos, como preferem alguns autores, variando conforme o país: Estados Gerais, na França e no Piamonte; Estamentos, na Sardenha; Parlamentos, na Sicília e em Nápoles; Cortes, na Espanha. (14)
Foi na Inglaterra onde originou-se o Poder Legislativo moderno. "Formou-se durante a Idade Média quando representantes da nobreza, do clero e do povo procuraram limitar a autoridade absoluta dos reis".(15)
Observe-se o diferencial relacionado às alianças entre classes sociais, tornando peculiar a formação e evolução do Parlamento inglês, máxime quando comparado com as convulsões vividas pela vizinha França.
"A diferença principal que vai presidir a evolução do Parlamento inglês, de um lado, e europeu, de outro, é que no primeiro a nobreza se aliou gradativamente à burguesia para fazer força comum contra o rei.(...) Passou-se assim sem traumas, ou pelo menos sem convulsões acentuadas, como aquelas verificadas no continente europeu, sobretudo na França, por uma evolução de sistema de primado do poder real para um sistema progressivo de transferência da soberania para o povo".(16)
A experiência inglesa, emblemática à compreensão do Poder Legislativo, experimentou profundadas e graduais transformações, conforme registra ANDRADE:
"A Câmara dos Lordes subsistiu até os nossos dias, como reminiscência da velha curia medieval. Mas sua função política e legislativa sofreu, nos últimos cem anos, sucessivas limitações, em favor de um contínuo aumento de prestígio e força da Câmara dos Comuns, que é o elemento "autenticamente" popular do governo britânico. Além da câmara alta não participar da escolha do ministério, que é da competência exclusiva da maioria da câmara baixa, a função dos lordes na atividade legislativa ficou reduzida a muito pouco, após as leis de reforma parlamentar de 1911 e 1948, que lhe retiram o direito de apreciar quaisquer projetos de natureza financeira (money bills) e também proibiram que quaisquer resoluções aprovadas na Câmara dos Comuns sofressem alterações ou emendas na Câmara dos Lordes".(17)
A França percorreu um caminho distinto na formação e constituição de seu Poder Legislativo, em razão de uma série de fatores históricos, políticos e culturais os quais escapam a esse trabalho.
O Poder Legislativo francês nasce sob o signo da dualidade de câmaras:
"Na França, durante o século VII, teve-se a experiência simultânea do Conselho de Estado, denominado Tribunato o qual era o próprio corpo legislativo e o Senado conservador. (...) O termo "câmara" passou a designar o conjunto de deputados, enquanto o Senado deriva de sua origem latina, expressando o colegiado composto de homens velhos".(18)
Essa dualidade veio a ser reforçada e aprimorada, sobretudo pela ascensão da burguesia, conforme verificamos na pesquisa de ANDRADE, onde trata da evolução política dos parlamentos:
"(...) desde o começo do século XIV, se desdobrou em duas assembléias distintas: uma era o parlamento propriamente dito, oriundo da antiga curia regia e cujos cargos, inicialmente, eram preenchidos e renovados por nomeação do rei, passando depois a ser "vendidos", para aumentar as rendas da coroa e facilitar o acesso da burguesia, acabando por se tornarem vitalícios, a despeito dos riscos das cassações e dos confiscos, sempre que expunham à animosidade real; a outra, foram "estados gerais", états généraux, convocados pela primeira vez em 1302 pelo rei Felipe o Belo, que, premido de um lado pelas reivindicações da aristocracia, de outro pelas pretensões hegemonistas do papado (tal como sucedeu na Inglaterra, na mesma época, a Eduardo I, quando convocou o "parlamento-modelo" de 1295 (...), resolveu valer-se do apoio popular e mandou que se elegessem, para o conselho real daquele ano, representantes da burguesia, do artesanato e do povo das cidades".(19)
1.4. Funcionamento do Poder Legislativo
Cabe salientar, preliminarmente: o Poder Legislativo não é uma criação arbitrária, mas, sim, algo necessário, porque, em formas simples ou complexas, com maior ou menor vigor com funções amplas ou limitadas, sempre existiu, de algum modo, na organização política dos povos.
O Poder Legislativo enquanto instrumento político-institucional, expressando anseios da sociedade, vem adotando técnicas de organização para melhor cumprir suas funções legislativas, missão, por excelência, vinculada a interesses de grupos sociais.
Nessa evolução, observamos vários países adotando técnicas próprias para organizar seu Poder Legislativo, influenciado, cada qual, por sua história, por sua cultura, suas tradições. Vejamos uma das peculiaridades do Poder Legislativo francês.
"Conhecido é o caso da Constituição francesa do ano VIII da Revolução que confiava a elaboração dos projetos a uma Câmara – o Conselho de Estado; sua discussão , a outra – o Tribunato -; sua votação, a terceira – Corpo Legislativo -; e enfim, a verificação de sua constitucionalidade ao Senado".(20)
Na organização legislativa, as "fórmulas mais comuns são, em direito comparado, a da unicidade e dualidade. A unicidade da Câmara Legislativa é excepcional, geralmente de países de dimensões territoriais e pessoais exíguas." A esta designamos o unicameralismo. (21)
A dualidade, comporta a existência de duas câmaras, o denominado bicameralismo, obedecendo a quatro tipos mais usuais:
i. aristocrático, mais freqüente no século passado. Neste a segunda Câmara destina-se representar a nobreza. O maior exemplo é a dos Lordes, na Grã-Bretanha, de pouca influência jurídica, mas influente politicamente;
ii .Federal: A Câmara baixa representa o povo e a alta os Estados federados;
iii. Bicameralismo Sistemático: também conhecido como o de moderação. A segunda serve para refrear os impulsos da Câmara do Povo. Exs: Senado italiano e o francês;
iiii. Bicameralismo clássico: neste a Segunda Câmara tem uma função técnica, de assessoria. Ex. Áustria, 1934.(22)
Vemos, e é uma constante, as técnicas de organização do Poder Legislativo se prestarem às mais variadas concepções, sempre tendo como finalidade uma produção normativa capaz de atender as aspirações dos mais variados grupos sociais.
Mais à frente, iremos aprofundar a discussão se a técnica de organização legislativa do bicameralismo perfeito adotado no Brasil tem contemplado o primado do aperfeiçoamento do processo legislativo e ao atendimento do princípio constitucional da representação popular.