CAPÍTULO II – BICAMERALISMO E UNICAMERALISMO
2.1. Considerações Iniciais; 2.2. Conceito; 2.3. Justificativas; 2.4. Experiências no direito comparado; 2.5. Surgimento do bicameralismo; 2.6. Tipos de bicameralismo.
2.1. Considerações Iniciais
Após apresentarmos conceitos do Poder Legislativo, discorrermos sobre o seu surgimento, evolução e forma de funcionamento, examinaremos com mais vagar as técnicas de organização desse Poder: o bicameralismo e o unicameralismo, os modelos mais conhecidos e mais praticados mundo afora.
Vamos trazer seus conceitos, as razões históricas e políticas de seu surgimento, enfocando mais de perto o tipo bicameral, por se constituir na técnica amplamente adotada pela maioria dos países, adotada historicamente no Brasil.
Fundamental o conhecimento dessas técnicas, pois é premissa fundamental à análise do processo legislativo.
2.2. Conceito
Na abordagem do Poder Legislativo podemos enfocá-lo sob duas óticas: uma abordagem extrínseca, quando se refere ao fenômeno da separação dos Poderes, doutrina sistematizada por Montesquieu, onde, anteriormente, fizemos alusão. Trata-se de um postulado teórico e prático, que, nas chamadas democracias contemporâneas, é instrumento do controle de poder. Expressa a soberania popular e é pilar onde repousa o Estado democrático e de direito. A abordagem intrínseca circunscreve-se à organização do Poder Legislativo, como esse Poder se organiza, se estrutura, para melhor cumprir suas finalidades constitucionais.
Assim, na técnica de organização legislativa, presenciamos que a existência de uma câmara, duas ou mais câmaras, surge com o advento do Parlamento moderno, suscitando acaloradas discussões sobre a forma mais indicada à produção legislativa. Lucas Verdú indagava se existia "algum país onde não se haja colocado, na discussão dos constituintes, o estabelecimento de uma ou duas câmaras?".(23)
A função de legislar pode ser atribuída a um ou dois órgãos ou até mais, apesar de que as experiências de mais de duas câmaras nos parece não ter pertinência, sobretudo pela insignificância de experiência prática.
Quando a tarefa de elaboração das leis é entregue a apenas uma câmara teremos o monocameralismo, e a duas câmaras estaremos presenciando o sistema bicameral. A literatura a respeito não abriga controvérsias quanto à conceituação do bicameralismo e do unicameralismo.
2.3. Justificativas
Examinamos, agora, as razões apontadas para a adoção desses sistemas ao processo legislativo.
"A principal justificativa do monocameralismo reside na homogeneidade do trabalho legislativo e sua coerência, destituído de outro órgão conservador (Senado) ou divisões que afetem a tramitação dos projetos".(24)
Vejamos os principais argumentos contrários à existência de uma segunda casa legislativa. BACKES, em sua dissertação ao Mestrado da UNB, assinala:
"Segundo os autores, nos países unitários, a partir do desenvolvimento das instituições democráticas neste século, houve um forte questionamento da legitimidade da representação política da segunda Casa. Um dos principais pontos que foi questionado é a tendência do Senado tornar o processo decisório mais lento e dificultar as transformações."(25)
Sob o influxo das críticas, alguns países revisaram o sistema bicameral. "Ao desaparecer ou diminuir a legitimidade da segunda Câmara, nos países unitários: democratização da escolha dos membros (Bélgica) ou desaparecer (Suécia). Diminuir os poderes (Reino Unido/França), melhoria na eficiência legislativa".(26)
Ao bicameralismo aponta-se as seguintes justificativas: a) representação de interesses distintos; b) estabilidade; c) qualidade das leis.
Repisando, encontramos quatro tipos de bicameralismo: 1) aristocrático; 2) sistemático; 3) clássico; e o 4) federal. Posteriormente, voltaremos a comentar sobre os tipos de bicameralismo.(27)
Vale ressaltar, nesse breve apanhado, as lições de HORTA, que o:
"processo legislativo não existe autonomamente, como valor em si, pois é técnica a serviço de concepções políticas, realizando fins do poder. Daí sua mutabilidade no tempo e sua compreensão variada, refletindo a organização social, as formas de Governo e de Estado, a estrutura partidária e o sistema político."(28)
Resumidamente, declinaremos, os argumentos justificadores de cada sistema.
Argumentos pró-unicameralismo:
a. Sendo a lei a expressão da vontade geral, e, portanto, um conceito concreto, deve receber expressão formal única;
b. Uma câmara legislativa única atua com mais rapidez. A propósito, inova-se aquela comparação feita por BENJAMIM FRANKLIN: um corpo legislativo dividido em duas câmaras é como um carro puxado por dois cavalos em direções opostas;
c. A câmara única é mais econômica;
d. A câmara única é mais progressista e democrática, mais popular;
e. O sistema bicameral é anterior à aparição dos partidos políticos, os quais passaram a controlar a vida política moderna. Assim, se um partido domina as duas câmaras legislativas, o que é feito numa se repete na outra; e se as câmaras forem dominadas cada qual por um partido diferente, os conflitos entre as câmaras serão insolúveis;
f. O caráter conservador, reacionário da segunda câmara.(29)
Não se compadecendo com o sistema bicameral, assim expunha o ilustre jurista alemão, CARL SCHMITT:
"uma segunda câmara, independente de toda significação política, poria em perigo o caráter unitário do povo todo, introduzindo um dualismo precisamente para o Legislativo, que passa por ser expressão da vontade geral, da volunté générale, em um sentido especial. Onde quer que uma Constituição queira acentuar bem a soberania da Nação, una e indivisa, e dominem talvez receios políticos quanto ao poder social de uma aristocracia, o sistema unicameral terá de ser praticado com rigor."(30)
Sobre a influência da Inglaterra na adoção do bicameralismo no continente europeu, CARL SCHMITT, expressava que para:
"a introdução do sistema bicameral na maior parte dos Estados do continente europeu, foi decisivo o modelo inglês. Esse sistema tinha uma especial evidência para as idéias liberais do século XIX. Prestava-se bem a ser posto em consonância com o princípio da separação de poderes, e oferecia também a possibilidade de proteger o poder social de certos estamentos e classes contra uma democracia radical. Por isso, a ele se opuseram de igual modo pretensões, tanto liberais como conservadoras. Isso explica a grande difusão do sistema. Na Alemanha, como na França, a maior parte dos liberais considerou o sistema bicameral uma instituição razoável e prudente, e o construíram de diversas maneiras".(31)
Vamos aos argumentos em favor do bicameralismo:
a. O bicameralismo costuma assegurar uma melhor e mais completa representação da opinião pública;
b. A dualidade é uma garantia frente ao possível despotismo da assembléia única;
c. A câmara dupla serve para que o trabalho legislativo se efetue com maiores garantias de ponderação e perfeição;
d. O sistema de duas assembléias mitiga os conflitos entre o Legislativo e o Executivo, pois uma das câmaras, a segunda, pode servir de árbitro;
e. O sistema bicameral aproveita as personalidades de valor que não conseguem alcançar um lugar na câmara baixa;
f. A segunda câmara poderá abrigar os interesses corporativos e econômicos;
g. O bicameralismo consolida a opinião parlamentar;
h. A segunda câmara continua o controle do Executivo quando a câmara baixa tiver sido dissolvida;
i. Assegura o ímpeto de um espírito arriscado de reforma;
O unicameralismo começa nas crises, de febre política; as revoluções começam com uma câmara e terminam com duas.(32)
À objeção dos adversários do bicameralismo de que ele torna o trabalho legislativo mais pesado, difícil e lento, LAFERRIÉRE contrapõe observando que o "essencial para um país não é ter muitas leis, mas ter boas leis; não multiplicar as reformas apressadas, mas fazer reformas úteis e que respondam ao sentimento do país".(33)
Continuando nos argumentos contrário à lentidão do trabalho legislativo dizia que a "experiência prova aliás que ela não impede que se façam leis rapidamente, quando a necessidade destas é verdadeiramente sentida".(34)
Aduz LAFERRIÉRE:
"Desde logo, uma constatação de fato e no espaço, o bicameralismo é de longe o sistema mais difundido. Salvo as de 1791, de 1793 e de 1848, todas as nossas constituições (da França) o praticaram. (...) Quase todos os grandes Estados praticam o bicameralismo. Na história e no direito moderno, a dualidade das câmaras constitui a regra".(35)
De qualquer sorte, como bem assinala BARBOSA, na "questão bicameralismo versus unicameralismo não se pode decidir com abstração da realidade histórica dentro da qual se apresenta o dever ou a oportunidade de fazer a opção entre os dois modelos. A questão da estrutura do Poder Legislativo é eminente e fundamentalmente histórico-social de cada país. Não existe um modelo ideal de Poder Legislativo".(36)
No mesmo pensamento o jurista Paulo Bonavides consigna:
"o bicameralismo (repartição do Legislativo em duas casas) e o unicameralismo (uma só Assembléia Legislativa), longe de constituírem apenas princípio teórico de aferição democrática de organização do poder no moderno Estado representativo, conforme fizeram valer certas posições doutrinárias, devem também ser compreendidos como técnicas de construção do Poder Legislativo, aplicáveis de acordo com as peculiaridades políticas de cada povo, a par das aspirações e exigência concretas, resultantes do desenvolvimento histórico, da natureza do regime político, da forma de Estado adotada e das crenças e valores reinantes no interior de uma nação em determinada época".(37)
2.4. Experiências no direito comparado
Analisando um universo de 187 países pesquisados, 54 deles adotam o bicameralismo, a maior parte composta de federações. Países unitários como França e Grã-bretanha adotam o sistema bicameral.
O Senado na Índia "é eleito pelos órgãos legislativos estaduais, mas é concebido como um componente menor de uma estrutura federal fortemente centralizada".(38)
O Legislativo da Noruega e da Islândia, que são eleitos como um único corpo e depois de dividem em duas câmaras (na Noruega, a segunda câmara é composta de um quarto; na Islândia, de um terço dos representantes eleitos).
Nos Estados Unidos ocorreu um fenômeno historicamente curioso e politicamente muito significativo: a segunda câmara – o Senado – nasceu, no plano federal, antes da primeira, a Casa dos Representantes. Assim nos relata Barbosa:
"Quando as treze colônias começaram a se unir para lutar contra o despotismo da Inglaterra, de que maneira o fizeram? Primeiro organizaram, eletivamente, um Congresso Continental, composto de representantes de cada uma das colônias. Um Senado. Esse Senado, denominado Congresso, governou as treze colônias rebeladas, já em via de se converterem, cada qual delas, em Estado independente, durante a guerra de independência e mesmo durante os anos em que, após a independência durou a Confederação." (39)
SARTORI discorrendo sobre os países bicamerais e unicamerais registra a opção deles pelo sistema bicameral, destacando o fato de que a câmara dos representantes do povo detém a primazia no processo legislativo e que em nenhum país o Senado tem um papel preponderante:
"Portanto, na minha contagem há onze países unicamerais: Dinamarca, Finlândia, Grécia, Israel, Luxemburgo, Nova Zelândia, Portugal, Suécia e Turquia, além da Islândia e da Noruega. Mas a maioria das democracias é bicameral. (...) Mas, hoje, normalmente é a opinião da Câmara dos Deputados que prevalece. (...) Quando ele não é eleito (como a House of Lords inglesa), ou é eleito só em parte (no Canadá, o primeiro-ministro pode nomear até 108 senadores), está claro que precisa ceder lugar à Casa eleita."(40)
No Japão, seu parlamento recebe a nomenclatura de dieta japonesa:
"é bicameral, as duas casas são eleitas pelo voto popular e contudo a Câmara dos Representantes tem "papel" preponderante com relação à Câmara dos Conselheiros (correspondente ao Senado). (...) Não há um só exemplo, no mundo contemporâneo, de um Senado que se sobreponha à Câmara."(41)
Permitimo-nos discordar da menção feita pelo autor da inexistência de um Senado que se sobreponha à Câmara. O Senado brasileiro merece uma análise detida, onde em capítulo posterior exporemos nossas observações quanto à preponderância dessa Casa em relação à Câmara dos Deputados.
2.5. O surgimento do bicameralismo
Vamos trazer nesse momento do surgimento do bicameralismo, nascido da experiência inglesa:
"Foi no reinado de Eduardo III (segunda metade do século XIV) que o parlamento se tornou bicameral. Até então, reuniam-se todos na mesma sala. Nobres e clérigos ocupavam as fileiras da frente, enquanto "os comuns" (isto é, todos os que não tinham título de nobreza, nem pertenciam ao clero) se enfileiravam na retaguarda, só lhes sendo facultado falar quando interpelados. Recorriam então ao processo atualmente utilizado pelos jurados nos nossos tribunais do júri: reuniam separadamente, antes das sessões do parlamento, para decidirem entre si as atitudes que deveriam tomar; e elegiam um speaker, que se encarregava de falar por eles e transmitir-lhes os votos ao plenário da assembléia. Foi no parlamento de 1343 que pela primeira vez se agruparam em locais distintos – a nobreza e o clero numa sala, formando a Câmara dos Lordes, e os "comuns" em outra, constituindo a câmara baixa ou popular, isto é, a Câmara dos Comuns."(42)
Mais uma vez, da rica e secular experiência inglesa, dezenas de países aproveitaram-se de um processo que custou caro até o amadurecimento de suas instituições, para que melhor estruturassem seu Poder Legislativo. Se hoje pode-se contestar a existência de uma câmara aristocrática, com certeza, à época, foi um avanço extraordinário.
2.6. Tipos de bicameralismo
Em sua trajetória de consolidação, o bicameralismo vem assumindo diversas facetas, amoldando-se às realidades dos países que os utilizam como técnica ao processo legislativo.
Por ser um sistema mais complexo em cotejo com o unicameralismo, as possibilidades de arranjos são maiores, permitindo-lhe flexibilidade quanto à forma e ao conteúdo.
Alhures, citamos os quatro tipos clássicos de bicameralismo: a) aristocrático; b) sistemático; c) clássico; e d) federal. Vamos discorrer a respeito deles.
O primeiro, com certeza, o mais antigo, tem a natureza conservadora, de representação de interesses sociais da nobreza, no escopo de impedir que a câmara baixa promova transformações mais radicais, via legislativo. Teve como paradigma a Inglaterra. Lá temos a Câmara dos Comuns e a Câmara dos Lordes (senado).
Hoje a Câmara dos Lordes, como lembra FERREIRA FILHO, é "de pouca influência jurídica, mas influente politicamente."(43)
De se ressaltar que, a experiência de câmara aristocrática influenciou a constituição de muitos Poderes Legislativos pela Europa, sobretudo no século passado onde o proletariado e a classe média ganhavam espaços na participação política, como meio de conter maiores nesgas de poder a essas classes sociais.
O bicameralismo sistemático tem a origem do bicameralismo aristocrático. Poderíamos caracterizá-lo como uma fórmula atualizada deste último, uma vez que sua finalidade "serve a refrear os impulsos da Câmara do Povo."(44)
Com a universalização do direito de voto e participação de setores mais populares não só votando, mas, também compondo as estruturas de poder, historicamente vai ficando insubsistente a permanência de uma câmara que, escancaradamente, represente determinados interesses econômicos. O bicameralismo sistemático ou de moderação vem a assumir o papel até então reservado à câmara aristocrática, todavia com nuanças e desdobramentos que não ficam mais circunscritos à proteção dos interesses dos setores ideológica e economicamente mais fortes. Temos como exemplos os senados francês e italiano.
O bicameralismo clássico é visto sob o prisma de uma segunda câmara que tem uma natureza mais técnica do que política, cujo papel desempenhado pela última, está vinculado ao aperfeiçoamento do processo legislativo. Como exemplo podemos citar a Constituição da Áustria, de 1934.
Ainda temos o bicameralismo federal, o qual surge com o nascimento dos Estados Unidos. Nesse tipo a segunda câmara cumpre a função de representar os Estados-membros que compõem a federação. A esse tipo dedicaremos um item específico abordando o bicameralismo federal. Adiantamos, como exemplo, o próprio EUA.
A doutrina nos remete, também, à existência do bicameralismo assimétrico e simétrico. SARTORI, discorrendo sobre o bicameralismo simétrico ou perfeito, aduz sua ocorrência quando duas:
"casas legislativas têm natureza semelhante, se ambas são eleitas, e se as duas representam a população e não o território; elas tendem a ser semelhantes na sua natureza se a eleição das duas se faz com sistemas eleitorais congruentes (por exemplo, as duas pelo critério proporcional ou majoritário)."(45)
Após, traz-nos a crítica ao bicameralismo simétrico ou forte, fruto de um constitucionalismo mal concebido, nesses termos:
"casas legislativas que para funcionar precisam ter maiorias semelhantes constituem um exemplo macroscópico de constitucionalismo mal concebido. Se for aceita, esta conclusão eliminará o "mau bicameralismo", permitindo-nos continuar com pratos limpos a análise do bom bicameralismo."(46)
Critica, também, o outro extremo, o bicameralismo assimétrico ou fraco. Para o autor, "um bicameralismo muito fraco nos deixa no limiar da sua transformação em unicameralismo (como na Inglaterra)".(47)
Nesse tipo de bicameralismo, lembrando o exemplo inglês, praticamente todas as funções são reservadas à Câmara dos Comuns, conferindo-se poucas atribuições à segunda Câmara – a dos Lordes.
Esses tipos de bicameralismo que aludimos acima são e foram os mais freqüentes em nossa história contemporânea. Claro que a dinâmica da vida dos povos, ensejando novos modelos institucionais poderão refletir novos tipos de bicameralismo. Não citado pela doutrina, mas que é necessário trazer a esse estudo, pelo menos mencioná-lo, a maiores aprofundamentos, é o caso do bicameralismo que mescla uma segunda câmara com a dupla função: representar os interesses federativos e ao mesmo tempo ser câmara revisora de matérias que não digam respeito à estrutura federal, que é o caso brasileiro. Poderíamos estar vislumbrando um outro tipo de bicameralismo?