INTRODUÇÃO
"A democracia não goza no mundo de ótima saúde, como de resto jamais gozou no passado, mas não está à beira do túmulo".1 Quem diz isso é o mestre italiano Norberto Bobbio que, mais adiante, afirma que "para um regime democrático, o estar em transformação é seu estado natural: a democracia é dinâmica, o despotismo é estático e sempre igual a si mesmo"2. Nesse sentido, o trabalho em questão busca, de forma objetiva, mostrar que, com o advento das novas Tecnologias da Informação e Comunicação-TIC’s, surge a possibilidade de criação de novos institutos democráticos, imaginados a partir da participação direta do cidadão na política mediante o uso das novas tecnologias3, em especial, da internet.
Mostra, também, que, em razão da nova infraestrutura tecnológica eletrônica, proporcionada por computadores em rede e por um sem-número de dispositivos de comunicação e de organização, armazenamento e oferta de dados e informação online, surge a Democracia Eletrônica4, um novo conceito resultante desta era moderna da informática.
Dentro desse conceito, o trabalho em foco ressalta a discussão sobre a governança eletrônica (e-Gov), o voto eletrônico, o voto on-line, transparência do Estado, dispositivos e iniciativas para a extensão das oportunidades democráticas, como a cibermilitância, que assegura a participação da sociedade civil na era digital.
Este trabalho, portanto, abrange desde as alternativas contemporâneas para o jogo político (partidos, eleições e campanhas no universo digital) até a discussão sobre regulamentação de acesso e controle na internet, passando pelas questões das desigualdades digitais (exclusão digital). Impensável há menos de 50 anos, a democracia eletrônica parece surgir, assim, como o regime do futuro, capaz de promover as transformações sonhadas pelos povos que, ainda hoje, buscam o bem-estar.
GOVERNANÇA ELETRÔNICA (E-GOV)
Ao falar de governança, remete-se quase que automaticamente à governabilidade. Nesse sentido, surge a good governance como exigência do Banco Mundial aos países da África e America Latina, que implica na condução equitativa, transparente e eficaz dos negócios do Estado5. Como bem explicou Gomes Canotilho, "good governance significa a direção e a gestão responsável, sustentada, eficaz e justa dos recursos públicos.6"
Segundo Coppedge, o termo governance trata das relações entre os atores sociais que, por sua vez, são distintos em seus recursos de poder. Essas relações, conforme o autor, são reguladas por normas e procedimentos institucionalizados.7
Depreende-se que a governança é, sem dúvida, um fator determinante da governabilidade, que se soma às capacidades dos atores políticos, econômicos e sociais, às capacidades do governo e à qualidade das lideranças que atuam na sociedade. Portanto, a boa governança implica em que todos os segmentos da sociedade estejam representados e possam participar da gestão, através de um governo aberto, transparente, onde esteja assegurada a participação de todos.
O advento das Tecnologias da Informação e Comunicação-TICs, principalmente da internet, portanto, vem oportunizar a participação dos cidadãos na condução dos seus destinos. Dessa forma, ocorre o aperfeiçoamento da democracia, conforme assevera Chahin et al:
A telemática – a união das tecnologias de informação e de comunicação eletrônicas digitais e convergentes – oferece meios poderosos e cada vez mais baratos de aperfeiçoar nossa democracia, pagar nossa dívida social e estimular nossa economia."8
O uso das Tecnologias de Informação e Comunicação no âmbito das administrações públicas que, para Pereira et al, tem o intuito de melhorar a prestação de serviços para a sociedade, constitui o que se convencionou chamar de e-governo. "Embora este termo propicie uma associação mais estreita com a Internet, o seu conceito, num sentido mais amplo, compreende uma série de atividades que vão além da simples presença de unidades governamentais na grande rede."9
Segundo Castells, por TIC entende-se conjuntos convergentes de tecnologias em microeletrônica, computação (software e hardware), telecomunicações / radiodifusão e engenharia genética. Para Negroponte, por sua vez, novas ferramentas desenvolvidas para integrar e convergir todas as tecnologias existentes aproximam as camadas sociais que foram antes separadas pela evolução social nos tempos modernos. Assim, é corrente na doutrina que o uso das Tecnologias da Informação e de Comunicação – TIC, pelos governos, só tem a aumentar a eficácia de seus serviços, desenvolvendo ou reforçando as democracias representativas e participativas.10
Como sistema emergente, a internet surge como um ambiente democrático e descentralizado que permite a participação direta de todos que estiverem conectados e interessados em participar da política e ajudar a construir esta nova sociedade em rede.11
Nesse ambiente, desenvolve-se o governo eletrônico, definido por Ferguson como sendo:
A otimização da prestação de serviços do governo, da participação dos cidadãos e da administração pública pela transformação das relações internas e externas através da tecnologia, da Internet e dos novos meios de comunicação.12
Conforme Rover, "a realidade do chamado governo eletrônico avança na mesma medida em que ocorre uma reforma silenciosa do próprio Estado em decorrência das demandas da sociedade".13
Para Chahin et al, a Governança Eletrônica no âmbito dos governos contempla, entre outras atividades, todo o suporte digital para a elaboração de políticas públicas, para a tomada de decisões, para as public choices e para workgroup, além dos vários gestores públicos de diferentes escalões. Para os autores, também se inclui na governança a gestão dos recursos públicos, financeiros, humanos, informacionais e de conhecimento, patrimoniais e outros.14
Conclui-se, daí, que, o chamado governo eletrônico traz consigo não apenas a ideia de tornar mais próxima a relação entre o governo e o cidadão, mas, também, de fortalecer o exercício da cidadania e o processo democrático.
E-GOV NO BRASIL
Na perspectiva de implantar um sistema eletrônico de comunicação, desde a década de 1990 as organizações governamentais brasileiras vinham implementando sites na internet. Esse processo, considerado visionário, foi o primeiro passo para a elaboração de uma política sistemática de e-governo, que culminou com a publicação de um documento fundamental intitulado "Livro Verde"15, em setembro de 2000.
Este documento tinha como premissa o estabelecimento de um novo paradigma cultural de inclusão digital, focado no cidadão/cliente, a redução de custos, a melhoria da gestão e da qualidade dos serviços públicos, a transparência e a simplificação de processos.
O Livro Verde também considerou fundamental a inclusão social e a ampliação do uso da tecnologia de informação pelo cidadão brasileiro, de forma a possibilitar a universalização e a democratização do acesso aos serviços, com quiosques públicos ou comunitários, além da interiorização dos serviços do governo.
Nesse sentido, o governo federal disponibilizou um amplo conjunto de serviços e informações por meio eletrônico, através de um portal denominado inicialmente de Rede Governo que, posteriormente, passou a portal e-governo.16
Neste portal diversos serviços já estavam disponíveis, com destaque para:
a) Entrega de declaração do imposto de renda;
b) Emissão de certidão de pagamento de impostos;
c) Divulgação de editais de compras governamentais;
d) Cadastramento de fornecedores;
e) Acompanhamento de processos judiciais;
f) Acesso a indicadores econômicos e sociais e dados dos censos;
g) Prestação de informações sobre aposentadorias e benefícios da previdência social;
h) Envio de mensagens pelos correios, por meio de quiosques públicos;
i) Informações sobre programas do governo federal.
De acordo com Afonso e Fernandes, existiram no Brasil três grandes conjuntos de iniciativas que definiram as linhas mestras da implantação do e-governo no país: o Programa Sociedade da Informação; o Brasil Transparente; e o Br@sil.gov. Esses programas compartilham alguns objetivos comuns e são complementares entre si. A meta dos três é permitir que "(...) qualquer cidadão brasileiro tenha acesso às novas tecnologias de informação, estando preparado para participar das novas dimensões da vida democrática que tais tecnologias estão instaurando no país e no mundo."17
Neste aspecto, o Brasil demonstra, de forma inequívoca, exemplos bem sucedidos de governo eletrônico. A começar pelo voto eletrônico, o Brasil é o único país do mundo que o utiliza em grande escala nas eleições, de forma eficiente, pois apura e totaliza mais de 120 milhões de votos em questão de horas. Certamente em breve se terá a possibilidade do voto pela internet, viabilizada pela assinatura digital18 de cada eleitor.
Outro exemplo interessante é o sistema eletrônico de declaração de renda. Este ano em todo o país foram entregues 25.565.859 (vinte e cinco milhões, quinhentos e sessenta e cinco mil e oitocentos e cinquenta e nove) declarações, resultando num crescimento de 5,61% em relação ao ano anterior19, economizando uma montanha de papel e um gigantesco trabalho da Receita Federal para processar todas essas informações, além, é claro, do conforto do contribuinte, que pode realizar todo o procedimento em meio eletrônico sem sair de casa.
Dentre os exemplos que o Brasil dá ao mundo, no entanto, merece destaque o "Portal da Transparência", lançado em 2004. É um canal pelo qual o cidadão pode acompanhar a execução financeira dos programas de governo, em âmbito federal. Estão disponíveis informações sobre os recursos públicos federais transferidos pelo Governo Federal a estados, municípios e Distrito Federal – para a realização descentralizada das ações do governo – e diretamente ao cidadão, bem como dados sobre os gastos realizados pelo próprio Governo Federal em compras ou contratação de obras e serviços, por exemplo.
A gestão das Páginas de Transparência Pública é regulamentada pelo Decreto nº 5.482, de 30 de junho de 200520 e pela Portaria Interministerial nº 140, de 16 de março de 200621, que determinam a divulgação de dados e informações pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal na Internet.
Ao acessar informações como essas, o cidadão fica sabendo como o dinheiro público está sendo utilizado e passa a ser um fiscal da sua correta aplicação. O cidadão pode acompanhar, sobretudo, a forma como os recursos públicos estão sendo aplicados no município onde mora, ampliando as condições de controle desse dinheiro que, por sua vez, é gerado pelo pagamento de impostos.
O Portal da Transparência é uma iniciativa da Controladoria-Geral da União (CGU) para assegurar a boa e correta aplicação dos recursos públicos. Sem exigir senha de acesso, o objetivo é aumentar a transparência da gestão pública e o combate à corrupção no Brasil. Assim, é permitido ao cidadão não só a participação na formulação de políticas públicas mas, também, fiscalizar, de forma permanente, a aplicação dos recursos públicos, além de exercer o controle sobre a ação do Estado, exigindo que o gestor público preste contas de sua atuação, através de denúncias à Controladoria–Geral da União (CGU), às Câmaras de Vereadores e Assembleias Estaduais, aos Ministérios Públicos Estaduais e Federal (MPF) e ao Poder Judiciário (Juízes e Tribunais de Justiça).
DEMOCRACIA E PARTICIPAÇÃO
Segundo Gomes, a premissa é bem conhecida: a democracia constitucional tem como fundamento a ideia de soberania popular. A opinião do povo deve prevalecer na condução dos negócios de concernência comum, a vontade pública deve prevalecer nas decisões que afetam a coisa pública.
Para o autor, a consolidação da experiência democrática moderna, principalmente através dos modelos de democracia representativa, findou por configurar uma esfera da decisão política apartada da sociedade ou esfera civil. Cabendo aos Partidos a decisão política, restringiu-se o papel dos mandantes civis à decisão, de tempos em tempos, sobre quem integrará a esfera que toma as decisões propriamente políticas.22
O exame sobre as razões da excessiva autonomização da esfera da decisão política e da crescente atrofia das funções da esfera civil, no que respeita aos assuntos do Estado, tem se transformado no tema central e na grande novidade da teoria da democracia nas últimas décadas.23
Conhecem-se, a partir daí, a renovação de modelos de "democracia participativa", as perspectivas de uma "democracia forte" e, ultimamente, de "democracia deliberativa". Neste contexto, era natural que a discussão sobre o ambiente, os meios e os modos da comunicação pública, como ferramenta para uma maior presença da esfera civil na condução dos negócios públicos, encontrasse a discussão sobre modelos de democracia voltados para o incremento da participação civil.24
Portanto, para Gomes, a ideia de participação da cidadania entendida como ocupação civil da esfera política encontra na internet as possibilidades técnicas e ideológicas da realização de um ideal de condução popular e direta dos negócios públicos. Gomes assevera que:
Esta perspectiva é sustentada basicamente pelas teorias libertárias da democracia e pela sua versão anárquico-liberal da internet. Em todos os modelos, a experiência da internet é vista, ao mesmo tempo, como inspiração para formas de participação política protagonizada pela esfera civil e como demonstração de que há efetivamente formas e meios para a participação popular na vida pública.25
A "democracia eletrônica" é, neste sentido, um expediente semântico empregado para referir-se à experiência da internet e de dispositivos que lhe são compatíveis, todos eles voltados para o incremento das potencialidades de participação civil na condução dos negócios públicos.
DEMOCRACIA ELETRÔNICA
Considerando as assertivas de Gomes, pode-se discutir a democracia eletrônica partindo de alguns pontos. O primeiro, de que a democracia eletrônica se apresenta como uma oportunidade de superação das deficiências do estágio atual da democracia liberal. Nesse sentido ele afirma:
Parte-se da percepção de que as instituições, os atores e as práticas políticas nas democracias liberais estão em crise, sobretudo em função da fraca participação política dos cidadãos e da separação nítida e seca entre a esfera civil e a esfera política. (...) O modelo de democracia representativa entra, portanto, em crise. A alternativa histórica à democracia representativa é a democracia direta, vencida historicamente por inadequada a sociedades de massa e à complexidade do Estado contemporâneo – que exige profissionalismo (isto é, dedicação exclusiva, formação e competência) de quem governa e de quem legisla. A introdução de uma nova infraestrutura tecnológica, entretanto, faz ressurgir fortemente as esperanças de modelos alternativos de democracia, que implementem uma terceira via entre a democracia representativa, que retira do povo a decisão política, e a democracia direta, que a quer inteiramente consignada ao cidadão. Estes modelos giram ao redor da idéia de democracia participativa e, nos últimos dez anos, na forma da democracia deliberativa, para a qual a internet é, decididamente, uma inspiração.26
O segundo ponto está relacionado com a assertiva de que a democracia eletrônica se apresenta como uma alternativa para a implantação de uma nova experiência democrática, fundada numa nova noção de democracia. Porém, por trás dessa assertiva, segundo o próprio Gomes, existe um conjunto de pressupostos a respeito da internet e da participação política civil, a saber:
a) A internet permitiria resolver o problema da participação do público na política que afeta as democracias representativas liberais contemporâneas, pois tornaria esta participação mais fácil, mais ágil e mais conveniente (confortável, também). Isso é particularmente importante em tempos de sociedade civil desorganizada e desmobilizada ou de cidadania sem sociedade;
b)A internet permitiria uma relação sem intermediários entre a esfera civil e a esfera política, bloqueando as influências da esfera econômica e, sobretudo, das indústrias do entretenimento, da cultura e da informação de massa, que nesse momento controlam o fluxo da informação política;
c) A internet permitiria que a esfera civil não fosse apenas o consumidor de informação política, ou impediria que o fluxo da comunicação política fosse unidirecional, com um vetor que normalmente vai da esfera política para a esfera civil. Por fim, a internet representaria a possibilidade de que a esfera civil produzisse informação política para o seu próprio consumo e para o provimento da sua decisão.
Em seu terceiro ponto, o autor destaca que a democracia eletrônica como experiência deve assegurar a participação do público nos processos de produção de decisão política. Segundo Gomes, existe alguns graus de participação popular proporcionados pela infraestrutura da internet, que parecem satisfazer diferentes compreensões da democracia. São os cinco graus de democracia eletrônica, correspondentes à escala de reivindicação dos modelos de democracia participativa, dispostos da seguinte forma:
O grau mais elementar é aquele representado pelo acesso do cidadão aos serviços públicos através da rede (os serviços de Estado entregues em domicílio ou a cidadania delivery).(...) a democracia eletrônica de primeiro grau implanta-se de forma acelerada em toda a parte e neste momento está mais ou menos estabelecida, em suas dimensões essenciais, na maior parte dos Estados liberais contemporâneos. (...) Eficiência da gestão, diminuição de custos da administração pública e substituição da terrível burocracia estatal pela nova burocracia digital tornam a democracia digital de primeiro grau vantajosa para os governos e confortável para o cidadão.
(...) O segundo grau é constituído por um Estado que consulta os cidadãos pela rede para averiguar a sua opinião a respeito de temas da agenda pública e até, eventualmente, para a formação da agenda pública. Numa democracia digital de segundo grau, a esfera política possui algum nível de porosidade à opinião pública e considera o contato direto com o público uma alternativa às sondagens de opinião.
(...) O terceiro grau de democracia digital é representado por um Estado com tal volume e intensidade na sua prestação de informação e prestação de contas que, de algum modo, adquire um alto nível de transparência para o cidadão comum. Um Estado cuja esfera política se orienta por um princípio de publicidade política esclarecida. Neste caso, porém, o Estado presta serviços, informações e contas à cidadania, mas não conta com ela para a produção da decisão política.
(...) O quinto grau, evidentemente, é representado pelos modelos de democracia direta, onde a esfera política profissional se extinguiria porque o público mesmo controlaria a decisão política válida e legítima no interior do Estado. Trata-se do modelo de democracy plug in play, do voto eletrônico, preferencialmente on-line, da conversão do cidadão não apenas em controlador da esfera política mas em produtor de decisão política sobre os negócios públicos. O resultado do estabelecimento de uma democracia eletrônica de quinto grau seria, por exemplo, um Estado governado por plebiscitos on-line em que à esfera política restaria exclusivamente as funções de administração pública.
(...) Uma democracia eletrônica de quarto grau corresponderia a determinados modelos de democracia deliberativa. À diferença da democracia de quinto grau, a democracia deliberativa combina o modelo de democracia participativa com o modelo de democracia representativa. A esfera política se mantém, mas o Estado se torna mais poroso à participação popular, permitindo que o público não apenas se mantenha informado sobre a condução dos negócios públicos, mas também que possa intervir deliberativamente na produção da decisão política.27
Para o autor em questão, as possibilidades plebiscitárias da internet já se provaram eficazes, assim como as ferramentas fundamentais para os fóruns públicos de toda a natureza. Não se sabe, todavia, que efeitos uma taxa muito intensa de transferência da decisão política para a esfera civil, por meios eletrônicos, produziria sobre a sociedade política no seu formato atual, nem como conciliar a decisão civil com uma gestão do Estado formada por representantes eleitos.
No quarto ponto destacado por Gomes, o autor afirma que a forma mais democrática de assegurar participação na decisão política ocorre através do debate e deliberação. Nesse sentido, ele assevera que:
O princípio rousseauniano de soberania popular parece requerer que o povo participe de processos abertos e justos de debate e deliberação sobre os negócios públicos. Por outro lado, é mais fácil identificar deliberação na comunicação mediada por computadores, compreendendo-a como debate ou entendendo-a como produção de decisão argumentada e discutida, do que indicar como tal deliberação precisamente produz algum efeito na produção da decisão política que conta no interior do Estado.28
Nesse ponto, Gomes se ressente de que há autores que se ocupam basicamente da deliberação, mas não se preocupam em mostrar como a deliberação popular na internet poderia gerar efeitos sobre a esfera dos decisores políticos.