´´ O Judiciário julga, o Rei governa e o Parlamento legisla``.
Montesquieu em ´´ O Espírito das Leis ``.
RESUMO
Em análise aprofundada, o presente estudo teve o propósito de avaliar o método de introdução das Súmulas Vinculantes em diversos países, observando a cultura, o ordenamento, a história, a evolução da justiça, dentre outros aspectos, nos levou a perceber diferenças hermenêuticas que impedem ou dificultam a boa aplicação do processo de vinculação das súmulas em nosso país, ao menos da maneira como está elaborada inicialmente.
PALAVRAS-CHAVE: 1. Súmulas Vinculantes; 2. "Common-law"; 3. Ordenamento Brasileiro; 4. Retrocesso.
INTRODUÇÃO
O propósito da Reforma do Poder Judiciário brasileiro encontra-se latente nas discussões do seio jurídico e está sendo acompanhada atentamente pelos operadores do Direito e pelos cidadãos que estão sabedores da importância dessas mudanças na vida de todos. Gerou-se uma expectativa envolvendo o assunto devido, principalmente a promessa de que as reformas introduzidas serão capazes de garantir a todos o amplo acesso a Justiça de modo rápido e eficaz. É nesse norte que se apresentam as Súmulas Vinculantes como alternativas aptas a destravar a máquina do Poder Judiciário, dando-lhe maior celeridade e destreza. Desse modo, este sucinto trabalho terá por objetivo pesquisar a aludida proposta em seu aspecto favorável e nos pontos que apresenta para então respondermos a presente pergunta, serão as súmulas vinculantes uma das soluções para o caos que atravessa o Poder Judiciário, ou ao contrário será mais uma tentativa de controlar a independência de nossos julgadores? É intenção elucidarmos essa questão a seguir, tendo em vista que o detalhamento comparativo dessa inserção, notadamente no Sistema Brasileiro, vem acarretando sérias preocupações, razão determinante para o estudo do tema, que analisará o descortinamento ao retrocesso ou à evolução ante a tantos momentos de nossa história.
As súmulas vinculantes impedem que operadores do direito, em especial, os magistrados decidam analisando os casos concretos, observando as características particulares que cada um pode apresentar, Tribunais Superiores engessam entendimentos que se perdem no tempo e não avançam conforme a evolução dos problemas sociais. Os juízes podem fazer esse acompanhamento de forma mais cautelosa, mais minuciosa sem as referidas súmulas para elaborarem pensamentos precedentes. A legislação já é bastante ampla e nos permite um avanço imenso para decidir questões das mais diversas maneiras sem óbice algum. Exemplo, nos Estados Unidos, estuda-se caso, a legislação é muito sintética, bastante resumida e lá os casos solucionados que funcionam como súmulas vinculantes, enquanto que no Brasil, as mesmas constituem meros textos em que não se observam as peculiaridades dos casos que as originaram. Destarte, os magistrados acabam operando fórmulas matemáticas, quando se sabe que justiça, em verdade, vai muito mais além que uma simples operação de ciências exatas. A ideia de instituir a súmula vinculante do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores criou enorme polêmica nos meios jurídicos nacionais.
Aqueles que defendem a ideia argumentam que o novo mecanismo viria com um sentido prático, para resolver a crise do Judiciário, manifesta na geométrica multiplicação de processos.
Não se cogita autorizar a emissão de súmulas vinculantes sobre todas as matérias de competência de tribunais superiores. A súmula vinculante é pensada para determinado tipo de matéria, de questões atinentes geralmente a leis de vocação tipicamente temporária, a exemplo de leis tributárias, que atendem determinada conjuntura, que têm sua solução consolidada na jurisprudência e, no entanto, já superada, já revogada a própria lei que as motivou, continuam a absorver a máquina judiciária.
Nasce com essa questão a grande polêmica jurídica sobre a súmula vinculante.
Com efeito, não haveria necessidade de criação de tal mecanismo, uma vez que já existem, dentro do nosso Direito Positivo, instrumentos jurídicos adequados para corrigir a mencionada distorção dos processos repetitivos. Entre tais instrumentos: a) a Ação Direta de Constitucionalidade; b) - o art. 18, do Código de Processo Civil, que pune e impõe pena ao litigante interessado em procrastinar o processo através de interposição de recursos infindáveis, todos fadados ao insucesso; c) - o art. 38, da Lei 8.038/90 que concede poderes ao relator do Recurso Especial e do Recurso Extraordinário, para negar seguimento a recurso que contrariar, nas questões predominantemente de Direito, Súmula do respectivo Tribunal; d) - o art. 557, do Código de Processo Civil, com a redação da Lei 9.139/95, que faculta ao relator negar seguimento ao recurso que for contrário à Súmula do respectivo tribunal ou tribunal superior.
Além disso, unificar-se o Direito pela imposição de súmula vinculante equivale a imprimir-se um caráter estático às leis, a se engessar a função de julgar e retirar do Direito a beleza da argumentação do contraditório que só tem servido para melhorar as leis e sua aplicação em benefício de toda a sociedade brasileira.
Ademais, é oportuno que se diga que a súmula vinculante é um instituto próprio dos países onde impera o direito consuetudinário, a "common law", portanto impossível de ser adotado por países, como o Brasil, que sempre seguiu a tradição romano-germânica do Direito codificado.
Finalmente, o efeito dos precedentes judiciais retiraria dos magistrados a liberdade-poder de decidir os litígios segundo a lei e conforme o seu convencimento pessoal, com supressão do princípio do duplo grau de jurisdição. Haveria ofensa a outro princípio: o de separação dos poderes, inscrito no art. 2º, da Constituição Federal, por isso que o Poder Judiciário passaria a legislar.
Para opiniões contrárias, não procede a alegação de que a súmula vinculante retiraria do magistrado a liberdade de decidir. Se assim o fosse, a lei também teria esse condão. E jamais se poderia afirmar que ao decidir de acordo com a lei o juiz estaria maculando sua liberdade decisória. A tarefa de decidir pressupõe inúmeros juízos de valores, dentre os quais avulta a verificação de como os fatos discutidos no processo realmente ocorreram e a escolha da norma legal aplicável a esses fatos. Todos esses juízos de valores restam incólumes com a existência da súmula vinculante. Na verdade, ela se coloca diante do julgador apenas como se fosse uma nova lei, o que não pode significar ofensa à sua liberdade de decidir.
O intuito dessa discussão é exatamente apontar a problemática das Súmulas com efeito vinculante e trazer algumas sugestões concretas capazes de dirimir e promover o acesso de processos nas Cortes Supremas, como também respeitar o convencimento dos magistrados.
1. SÚMULAS VINCULANTES
1.1 CONCEITO E CLASSIFICAÇÃO
A palavra Súmula tem origem latina, súmula significa restrito, sumário. No direito brasileiro a palavra "súmula" tem assumido diversos significados e conceitos, aparecendo no cenário como simplesmente o resumo de um julgado enunciado pelo órgão julgador, ou a síntese da orientação jurisprudencial de um Tribunal que é editada em numeração sequencial. Para fins didáticos, poderíamos dizer que as Súmulas consistem em fórmulas que sintetizam decisões assentadas pelo Tribunal em relação a determinados temas específicos. Elas funcionam atualmente como orientação a toda sociedade jurídica, sintonizando eventuais julgamentos futuros que possuam semelhança com aqueles que lhe originaram. Normalmente são numeradas. Desde a EC 45/2004 (Reforma do Judiciário) as súmulas podem ser classificadas em (a) vinculantes e (b) não vinculantes. Em regra, aliás, todas as vigentes até hoje, não são vinculantes. Para serem vinculantes devem seguir rigorosamente o procedimento descrito no art. 103-A da CF (inserido na Magna Carta pela EC 45/2004). No Brasil, apenas o STF pode aprová-las, nenhum outro tribunal do país pode fazer isso, se o STF quiser transformar alguma súmula já editada (não vinculante) em vinculante, terá que seguir o novo procedimento constitucional.
1.2 OBRIGATORIEDADE DAS SÚMULAS VINCULANTES NO BRASIL
As Súmulas Vinculantes, que já deixaram de ser mero projeto em nosso país, são aqueles mesmos enunciados jurisprudenciais, que, entretanto não têm mais apenas caráter orientativo para a sociedade jurídica já que passam a ter condão obrigatório para todos, e principalmente para o magistrado de primeira instância, que está inclusive sujeito a punições caso não as utilizasse. O STF poderá agir de ofício ou por provocação: a aprovação, revisão ou cancelamento de súmula poderá ser fruto de atividade espontânea do próprio STF ou provocada por aqueles que podem propor a ação direta de constitucionalidade, vide art. 103 [01] da Constituição Federal Brasileira. Aprovação por 2/3 dos membros do STF: para aprovação ou revisão ou cancelamento de uma súmula vinculante exige-se quorum qualificado. Desde que haja controvérsia atual, a controvérsia gerada pela norma constitucional tem que ter atualidade, tem que ser relevante no momento em que se decide pela criação da súmula. A divergência só entre órgãos da administração pública não permitirá a aprovação de súmula vinculante. Necessário que acarrete insegurança jurídica: a controvérsia instalada em torno da interpretação de uma norma está gerando insegurança jurídica e consequentemente, causando prejuízos das mais variadas ordens.
Súmula com efeito vinculante: isso significa que vinculante não somente o sentido da súmula, o seu teor interpretativo-descritivo e imperativo, senão também os fundamentos invocados para a sua aprovação. Os fundamentos lançados nas várias decisões que autorizaram a criação da súmula também são vinculantes. Efeito vinculante: é a eficácia de decisão assim como dos fundamentos da decisão ou, no caso das súmulas, é a eficácia do sentido interpretativo e imperativo da súmula, mais a vinculação dos fundamentos que levaram a essa súmula. Ninguém pode questionar, em casos concretos, nem o sentido interpretativo e imperativo da súmula nem os fundamentos invocados para se chegar a ela.
1.3 VINCULAÇAO EM OUTROS PAÍSES
A vinculação nos países do "common law", sistemas costumeiros, de leis sintéticas, as decisões judiciais nos países do chamado sistema jurídico do common law (EUA, Nova Zelândia, Inglaterra, etc.) têm como objetivo precípuo não só a solução de conflitos, dirimindo controvérsias, como também estabelecer precedentes, de forma que casos semelhantes sejam decididos analogamente. "Ficar com o que foi decidido e não mover o que está em repouso" existente naqueles países representa o poder vinculante das decisões judiciais adotado com o objetivo de preservar a no seguimento dos julgamentos, proporcionando estabilidade e segurança aos jurisdicionados, posto que visa preservar a isonomia de tratamento perante a Justiça. Por essa razão, vários juristas brasileiros vêm defendendo a ideia de que o nosso projeto de súmulas vinculantes foi na verdade uma reedição do "Ficar com o que foi decidido e não mover o que está em repouso", norte-americano, e pelo sucesso que alcança nesse país deveria servir de modelo ao nosso sistema.
Não obstante tal comparação seja frequente devemos ressaltar que se não bastassem as diferenças culturais, políticas e jurídicas que nos afastam do "common-law", há dois pontos cruciais que diferenciam o uso dos precedentes judiciais naquele sistema e a possibilidade de utilização das súmulas vinculantes no Brasil. Em primeiro lugar o fato de que os americanos comparam uma decisão com a outra e pesquisam os antigos acórdãos para entender o seu significado; Enquanto que no Brasil lê-se a Súmula, muitas vezes mecanicamente, sem estudar quais os acórdãos que lhes deram origem, prendendo-se muito mais a formalidade do enunciado do que a sua razão de ser. Num momento posterior, o fato de que naqueles países não há qualquer mecanismo que venha a punir o juiz caso este abandone o precedente se entender necessário, diferentemente do que se pretende adotar aqui. É oportuno rememorar que o nosso país tem suas peculiaridades e a tentativa de mal aproveitar um instituto do direito comparado, ainda mais o modificando, não nos parece o mais sensato. Essa pode ser uma das razões pela qual, alguns autores recordam que já tivemos em nossa história a utilização da vinculação, não sendo esta uma novidade.
1.4 UM BREVE HISTÓRICO
Dentro do nosso ordenamento jurídico, como têm se desenvolvido a ideia das súmulas vinculantes, no Histórico Brasileiro, vejamos então: É de suma importância entendermos como surgiram em nosso país as súmulas, a fim de analisarmos a possibilidade de se tornarem vinculantes frente ao momento atual. O Brasil, ainda como colônia de Portugal, submetia-se à legislação portuguesa, e em 1521, no reinado de Dom Manuel, nasceram as Ordenações Manuelinas, que já naquela época traziam em seu texto a pretensão de unificação das decisões judiciais: as dúvidas judiciais eram supridas pelo entendimento dado pelas ordenações, que eram registrados em assento próprio para consultas posteriores.
Em 1603, o rei Felipe II, promulgou as Ordenações Filipinas, instituindo os Assentos da Casa de Suplicação. Esses Assentos tinham por fim estabelecer a autêntica interpretação da lei, e a ela se equiparavam, sendo formulados e registrados no "Livro de Relação", servindo como modelo para futuras decisões. Tendo esses assentos força de lei, não era permitido ao juiz interpretar de maneira diferente caso semelhante já decidido através das ordenações, ou seja, ao juiz não cabia interpretar, seu papel era de mero aplicador autômato do ordenamento pré-existente. Ao rei caberia suprir quaisquer lacunas que pudessem surgir nas ordenações, dando a solução para o caso.
A Constituição Republicana de 1891 extingue a aplicação dos Assentos e cria o ideal de uniformidade, estabelecendo a consulta jurisprudencial entre os diversos tribunais existentes. A CLT, provavelmente inspirada nos assentos portugueses, criou a figura dos "prejulgados" na Justiça do Trabalho, decisões que possuíam força vinculativa, porém em 1977 foram considerados inconstitucionais, perdendo sua obrigatoriedade. Em 1963, o nosso país já enfrentava uma crise no Judiciário, em virtude do grande número de processos a serem examinados, e o Ministro Victor Nunes Leal menciona pela primeira vez a "Súmula de Jurisprudência predominante no Supremo Tribunal Federal", deixando claro que qualquer dos ministros poderia propor a revisão do enunciado na Súmula, não tendo esta efeito vinculante, mas tão-só simplificador dos julgamentos, servindo como orientação aos demais magistrados. Em 1964 foi apresentado ao Congresso Nacional o anteprojeto de reforma do Código de Processo Civil de autoria do professor Alfredo Buzaid, onde constava a criação de "jurisprudência obrigatória", que conferia força de lei às decisões dos Tribunais tomadas por maioria absoluta. A supramencionada proposta não foi aprovada e em seu lugar nasceu o incidente de uniformização de jurisprudência através das súmulas, que não possuem efeito vinculante para outros magistrados que não aqueles que participaram da uniformização. Este instituto está previsto até hoje em nosso Código de Processo Civil.
Em 1993, pela Emenda Constitucional nº03/93 nasceu constitucionalmente o efeito vinculante, restrito às decisões definitivas de mérito tomadas nas ações declaratórias de constitucionalidade, que produzirão eficácia contra todos e vinculação para o Poder Judiciário e Executivo. Nos dias de hoje, a celeuma que envolve as súmulas vinculantes é fértil, uma vez que por meio da Proposta de Emenda Constitucional (PEC) nº96, de 1992, que trata da Reforma do Poder Judiciário como um todo, colocou-se também para o Congresso a possibilidade de alteração do texto constitucional para nele incluir as súmulas vinculantes, proposta esta que veio a ser posteriormente reiterada por outro projeto específico, dessa vez de autoria do Senador Ronaldo Cunha Lima (PEC nº54/95), que dá nova redação ao §2º do art.102 da Constituição Federal de 1988, instituindo a vinculação para as decisões definitivas oriundas do STF. Devemos observar que no exato momento histórico em que se começou a discutir o efeito vinculante em nosso país, a Corte Constitucional de Portugal (em dezembro de 1993) o declarou parcialmente inconstitucional. Eis o fato que nos leva a reflexão: então, estamos em evolução ao propor a inserção de súmulas vinculantes no ordenamento jurídico brasileiro ou ao contrário estaríamos apenas regredindo ao passado do autoritarismo? Para respondermos a essa questão central, imprescindível se faz a análise dos das duas faces da mesma problemática.
2. ASPECTOS POSITIVOS DA VINCULAÇÃO DAS SÚMULAS.
2.1 CELERIDADE PROCESSUAL
O baluarte argumentativo, uma das maiores bandeiras hasteadas em favor da introdução das súmulas vinculantes é a lentidão da Justiça, testemunhada pelo enorme volume de processos que se acumulam em nossos Tribunais Superiores. Os defensores da vinculação afirmam que a adoção da súmula vinculante, aduzindo que a implantação de tal efeito traria maior agilidade e rapidez na efetivação da tutela jurisdicional, pois evitaria manobras protelatórias e morosidade processual. Celebram, ainda, que esta adoção impedirá que recursos meramente protelatórios sejam interpostos e que processos inúteis cheguem aos Tribunais Superiores, tomando o tempo que poderia ser dedicado a questões mais relevantes. Além da preocupação com a celeridade processual, há ainda a vantagem da segurança jurídica, sentimento que faz com que o cidadão tenha a confiança de que receberá tratamento isonômico perante o Poder Judiciário, corolário do princípio da igualdade de todos perante a lei (art.5º, "caput", CF/88). Nesse sentido é a preocupação de nosso Procurador Geral da República, Geraldo Brindeiro ao afirmar que há anos tem sido um defensor do efeito vinculante, não só em virtude do acúmulo de processos, mas também porque acredita ser inaceitável dar tratamento diferenciado a pessoas em situações idênticas.
Outros adeptos dessa linha de raciocínio afirmam também que as Súmulas Vinculantes iriam por fim a chamada "indústria de liminares", que causa transtornos ao nosso país, como ocorreu e recentemente foi noticiado por diversos jornais, no episódio das privatizações, quando muitas foram as liminares em diversos pontos do país, a fim de impedir a realização dos leilões. Esse é via de regra o posicionamento de políticos, juristas e até economistas de base governista, pois acreditam que a Súmula Vinculante, se aprovada, será um elemento de estabilidade que contribuirá para atrair investidores estrangeiros, que fogem de nosso país não só pela instabilidade econômica, mas também, segundo afirmam, pela falta de previsibilidade jurídica.
Os órgãos do poder judiciário não devem aplicar as leis e atos normativos aos casos concretos de forma a criar ou aumentar as desigualdades arbitrárias, devendo, pois, utilizar-se de todos os mecanismos constitucionais no sentido de conceder às normas jurídicas uma interpretação única e igualitária.
Neste sentido, passaremos à análise das normas constitucionais.
Além do próprio Supremo Tribunal Federal, que poderá, de ofício, iniciar este processo, as mesmas pessoas ou órgãos que podem ingressar com ação direta de inconstitucionalidade (CF, art. 103, I a IX) poderão propor ação de aprovação, revisão ou cancelamento de súmula, cabendo salientar que esta legitimidade poderá ser ampliada mediante lei federal, nos termos do art. 103 - A, § 2º da Constituição Federal.
Conforme art. 103-A da Constituição Federal, o Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula vinculante. Deste modo, não basta uma só decisão do STF, somente após reiteradas decisões é que se pode editar uma súmula. Outro dado importante: tem que ser matéria constitucional. O STF não pode criar súmula vinculante para fixar como obrigatória uma determinada interpretação de uma lei ordinária. O objeto da súmula necessariamente tem que ser a interpretação de uma norma constitucional.
A súmula terá por objetivo a validade, a interpretação e a eficácia de normas determinadas, acerca das quais haja controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração pública que acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica (CF, art. 103 A, § 1º)
As súmulas aprovadas terão eficácia contra todos e efeito vinculante relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública Direta e Indireta, podendo o Supremo Tribunal Federal proceder à sua revisão ou cancelamento na forma estabelecida em lei.
As decisões dos juízes ou tribunais que contrariarem a súmula vinculante serão passíveis de reclamação perante o Supremo Tribunal Federal que, se julgar procedente a ação, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial.
Cabe apenas lembrar que as súmulas anteriores à EC 45/04 não têm caráter vinculante e que para terem o citado efeito deverão ser aprovadas por decisão de dois terços de seus membros, conforme art. 8º da Emenda.
Além dessa súmula, de caráter vinculante, há a intenção de se introduzir na Constituição Federal os artigos 105-A e 111-B, que criam a súmula impeditiva de recursos no STJ e no TST, respectivamente. Essa matéria, entre outras, retornou à Câmara dos Deputados para apreciação.
2.2 SUPREMO APROVOU AS TRÊS PRIMEIRAS SÚMULAS VINCULANTES:
O Supremo Tribunal Federal (STF) aprovou as três primeiras súmulas vinculantes, pelas quais as decisões tomadas pela corte serão seguidas por todas outras as instâncias. A ministra Ellen Gracie, presidente do STF, disse em entrevista ao Jornal folha de São Paulo, publicado no dia 20/03/2007, [02]que dentro de dois anos "se fará notar o início do desafogamento do Judiciário em geral, uma vez que a jurisprudência firmada pelo tribunal significará a cristalização das decisões" .
A primeira súmula, aprovada por unanimidade, proíbe as correções relativas aos planos econômicos nas contas do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) nos casos em que a Caixa Econômica Federal tiver firmado acordo com o correntista. Assim, este não poderá mais entrar com recursos.
A segunda súmula [03] aprovada estabelece competência da União para legislar sobre sistemas de consórcios de sorteios, envolvendo loterias, bingos e quaisquer jogos. A decisão invalida qualquer normatização sobre o assunto firmada nos níveis municipal e estadual.
A terceira súmula estabelece a ampla defesa e o contraditório nos processos em curso no Tribunal de Contas da União (TCU) nos casos em que uma decisão possa resultar em anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado. O " verbete " em questão estabelece como restrição apenas a " apreciação de legalidade da concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão "