4. Prazo máximo para conclusão e julgamento do processo administrativo disciplinar
O prazo para a conclusão do processo administrativo e apresentação do relatório final é de noventa dias, prorrogável, no máximo, por trinta dias, contados da publicação da decisão que o instaurar (art. 253, LC 75/1993), num todo de 120 dias.
O problema do prazo máximo para conclusão e julgamento do processo administrativo disciplinar tem importância para o cômputo da prescrição da pretensão punitiva.
A prescrição da pretensão punitiva é aquela que sucede após a tempestiva instauração de processo administrativo disciplinar, em virtude da retomada do prazo prescricional, outrora interrompido com a abertura do feito (art. 245, parágrafo único, Lei Complementar federal n. 75/1993).
Nesse particular, cabe minuciar que o prazo para conclusão da etapa instrutória e apresentação de relatório final pela comissão processante é de 90 (noventa) dias, prorrogáveis por mais 30 (trinta) dias, num total de 120 (cento e vinte) dias (art. 253, Lei Complementar federal n. 75/1993), contados do primeiro dia útil subseqüente à publicação do ato instaurador do processo administrativo disciplinar, por aplicação subsidiária da regra do art. 238, da Lei federal n. 8.112/1990, na medida em que não se inclui o dia do começo do prazo na contagem dos parâmetros temporais em apreço.
A despeito do silêncio do texto da Lei Complementar federal n. 75/1993 sobre a duração do efeito interruptivo da prescrição, verificado com a instauração do processo administrativo disciplinar, não se deve supor que a Administração Pública Ministerial possa manejar a tese da interrupção sine die do prazo prescricional até a publicação da pena disciplinar ao membro do Ministério Público da União, inclusive por reflexo do princípio constitucional da duração razoável do processo (art. 5º, LXXVIII, Constituição Federal de 1988).
Cabe aplicar o mesmo entendimento pelo qual, interpretando com razoabilidade o disposto no art. 142, § 3º, fine, da Lei federal n. 8.112/1990, no que se refere à locução "até decisão final da autoridade competente", o Supremo Tribunal [12][13] e o Superior Tribunal de Justiça [14][15] pontificaram que a interrupção do prazo prescricional, ocorrida com a instauração do processo administrativo disciplinar, somente perdura até que consumado o prazo máximo para conclusão e julgamento do feito, que é de 140 dias, após cujo decurso torna a fluir a contagem da prescrição, a partir do zero.
Esse entendimento foi assentado pelo colendo Supremo Tribunal Federal [16], que firmou a tese de que a contagem do prazo prescricional das infrações disciplinares não poderia ficar ao alvedrio e inércia da Administração ou da autoridade administrativa, de sorte que, grife-se, a interrupção do prazo cessaria com o decurso objetivo do prazo de 140 dias no regime da Lei federal n. 8.112/1990, de modo que a prescrição retomaria seu fluxo a partir do primeiro dia seguinte à interrupção, isto é, do 141º dia da instauração do processo, como segue de trechos do voto do eminente relator Ministro Moreira Alves:
Em se tratando de inquérito, instaurado este a prescrição é interrompida, voltando esse prazo a correr novamente por inteiro a partir do momento em que a decisão definitiva não se der no prazo máximo de conclusão do inquérito, que é de 140 dias (artigos 152, caput, combinado com o artigo 169, § 2º, todos da Lei n. 8.112/1990).
Também relevante trecho do voto do Ministro Sepúlveda Pertence no mesmo julgamento:
Sr. Presidente, já me causava certa perplexidade o problema da interpretação dos §§ 3º e 4º do art. 142 da LEI FEDERAL N. 8.112/90, dado que uma exegese literal levaria ao absurdo de fazer a prescrição depender exclusivamente da vontade da autoridade se se entende, como é letra do dispositivo, que a interrupção prossegue da abertura do processo disciplinar até a decisão final e só então recomeça a correr. O eminente relator, fazendo de certo modo, ao que entendi, um raciocínio similar ao da Súmula 147, relativo aos crimes falimentares, dá significado razoável ao dispositivo: a prescrição segue interrompida durante o prazo legal para o encerramento do inquérito, mas qual começa a correr daí, haja ou não decisão final. Esse era o ponto que me causava certa inquietação. Mas fiquei convencido da solução proposta pelo relator, que acompanho.
Nem mesmo a sucessiva designação de várias comissões processantes poderia ter o condão de interromper "ad eternum" o prazo prescricional após o decurso de 140 dias da instauração do processo administrativo disciplinar, de sorte que, a partir do 141º dia, retoma seu curso a contagem para fins da prescrição da pretensão punitiva, sem mais possibilidade de interrupção, no regime da Lei federal n. 8.112/1990.
Embora possa ser decidido após o prazo legal para sua conclusão sem disso advir nulidade, o poder disciplinar da Administração Pública poderá restar obstado pela superveniência da prescrição do direito de punir.
É o que doutrina Palhares Moreira Reis [17]: "A redesignação da comissão, ou a constituição de uma outra, para a conclusão apuratória dos mesmos fatos, não interrompe, novamente, a fluência do prazo prescricional".
Consagrou o DASP: "A redesignação da comissão de inquérito, ou a designação de outra, para prosseguir na apuração dos mesmos fatos, não interrompe, de novo, o curso da prescrição" (Formulação n. 279). No mesmo sentido a lição de Sebastião José Lessa. [18]
Portanto, Isto é, da mesma forma que já se pacificou no tocante ao regime geral dos servidores públicos federais, o prazo prescricional somente permanece interrompido durante o prazo máximo para conclusão (instrução e julgamento) do processo administrativo disciplinar instaurado contra membro do Ministério Público da União.
Segue questionamento importante: no caso da Lei Complementar federal n. 75/1993, ao que consta, não foi estipulado prazo específico para julgamento do processo administrativo disciplinar instaurado contra membro do Ministério Público da União. Quid juris?
Parece que, no caso, a própria Lei Complementar federal n. 75/1993 soluciona o impasse:
Art. 287. Aplicam-se subsidiariamente aos membros do Ministério Público da União as disposições gerais referentes aos servidores públicos, respeitadas, quando for o caso, as normas especiais contidas nesta lei complementar.
Nada mais razoável e legítimo que, na lacuna da Lei Complementar federal n. 75/1993, tenha aplicação subsidiária o regramento do Estatuto dos Servidores Públicos Federais (art. 167, caput), que reza: "No prazo de 20 (vinte) dias, contados do recebimento do processo, a autoridade julgadora proferirá a sua decisão".
Sendo assim, soma-se ao prazo legal de conclusão da instrução do processo administrativo disciplinar, que é de 120 dias (art. 253, Lei Complementar federal n. 75/1993), o tempo máximo para julgamento do feito, de 20 dias (art. 167, caput, Lei federal n. 8.112/1990), chegando-se, destarte, ao limite temporal da interrupção da prescrição da pretensão punitiva: 140 (cento e quarenta) dias, contados do primeiro dia útil seguinte à publicação do ato de instauração do processo acusatório.
Após decorrido o prazo legal de 140 (cento e quarenta) dias para conclusão da fase instrutória e julgamento do processo administrativo disciplinar, retoma seu fluxo a prescrição da pretensão punitiva, a partir do zero, sem mais possibilidade de interrupção, nem que sejam designadas novas comissões processantes.
Está-se, no caso, a falar da prescrição da pretensão punitiva, isto é, daquele verificada após a instauração a tempo do processo administrativo disciplinar.
5. Procedimento inicial
Em vista de resguardar o sigilo nas apurações perante terceiros e preservar a imagem do membro do Ministério Público da União processado, não constará das publicações referentes a processo administrativo disciplinar o nome do acusado, o qual terá o benefício da intimação pessoal dos atos processuais (art. 252, § 3º, LC 75/1993).
O acusado será citado pessoalmente, com entrega de cópia da portaria, do relatório final do inquérito e da súmula da acusação, cientificando-se-lhe no mesmo ato do dia, da hora e do local do interrogatório (art. 254, caput, LC 75/1993).
Nota-se que o interrogatório é promovido inicialmente na instrução processual, diferentemente do rito do Estatuto dos Servidores Públicos Federais, no qual o ato processual é o último da fase instrutória.
Não sendo encontrado o acusado em seu domicílio, proceder-se-á à citação por edital, publicado no Diário Oficial, com o prazo de quinze dias. 254, § 1º, LC 75/1993).
Se o agente público não for localizado para a citação pessoal, deve a comissão, antes de recorrer è medida citatória editalícia, manejar a citação postal, depois de exauridas as tentativas de sua localização na sede do órgão onde trabalha, ou no endereço de seu domicílio registrado na repartição, de seu cônjuge, companheiro e parentes consangüíneos em linha reta ou colateral e por afinidade, residentes na circunscrição territorial em que centralizados os trabalhos do colegiado (filhos, pais, tios, sobrinhos, irmãos, sogros, cunhados); após deixar recados, por escrito, no endereço do escritório e do local de residência do funcionário acusado, deve a comissão certificar o fato nos autos, atestando que o processado se encontra em lugar incerto e não sabido, e proceder à citação por edital.
Deve-se tomar cuidado para que não fique caracterizado que a comissão simplesmente deixou de exaurir os meios e diligências necessários para localizar o acusado, dado o entendimento jurisprudencial de que a desnecessária e injustificada citação por edital de servidor com endereços conhecidos pode acarretar a nulidade processual por cerceamento de defesa.
A. A. Contreiras de Carvalho comenta que a citação por edital, ao argumento de que o acusado se encontra em lugar incerto, quando o agente público tem endereço registrado na repartição, só pode ser procedida após exauridas as diligências para citação pessoal do acusado. [19]
Cumpre aos membros da comissão processante diligenciar por todos os meios para, somente depois de exauridas as vias regulares, concluir pela localização em local incerto e ignorado do acusado.
Mauro Roberto Gomes de Mattos [20] exemplifica casos de nulidade da citação por edital na medida citatória editalícia de agente público indiciado que se encontra em país estrangeiro, ou internado em estabelecimento hospitalar para tratamento de saúde, ou ainda quando não existe, no processo administrativo disciplinar, qualquer indicação que traduza o empenho pela localização do acusado.
Sentenciou o Superior Tribunal de Justiça:
A garantia constitucional ( CF, art. 5º, LV) seria nenhuma se o meio usual de garantir a ampla defesa fosse a publicação de edital na imprensa oficial; a citação por edital só se legitima se frustradas as tentativas de citação pessoal – regra que vale tanto para o processo judicial quanto para o processo administrativo. [21]
Léo da Silva Alves pondera que não tem valia a mera suposição de o acusado se encontrar em local incerto e não sabido, motivo por que a comissão processante deve diligenciar pela localização, contatar familiares e conhecidos, para que se evidencie a impossibilidade de citação pessoal. [22]
Após o interrogatório, no prazo de quinze dias, o acusado poderá apresentar defesa prévia (art. 254, § 2º, LC 75/1993).
É mister sublinhar que o membro do Ministério Público da União pode exercer pessoalmente sua defesa, sem necessidade de advogado, por força dos efeitos da Súmula Vinculante n. 5, do Supremo Tribunal Federal.
O que não mais se sustém ante os efeitos da Súmula Vinculante n. 5, do Supremo Tribunal Federal, é a anterior jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça de que, no caso de ausência do acusado e de seu advogado a ato processual, fosse necessariamente designado defensor ad hoc. [23]
Presentemente, a designação de defensor dativo não é mais obrigatória ao servidor que responde pessoalmente ao processo administrativo disciplinar e nele exerce sua autodefesa sem a assistência de advogado.
Somente é obrigatória a nomeação de defensor dativo para o acusado revel ou para aquele que, devido à limitação intelectual ou ante a grande complexidade dos fatos e provas do feito, não tem condições de exercitar pessoalmente sua defesa, na esteira do juízo sedimentado pela Súmula Vinculante n. 5, do Supremo Tribunal Federal.
De outro ângulo, deve o advogado do acusado sopesar cuidadosamente a conveniência de adentrar o mérito das acusações na defesa prévia, porquanto haverá oportunidade melhor para exaurir o conteúdo meritório processual, quando das razões finais, as quais serão elaboradas depois de concluída a instrução do processo administrativo disciplinar, o que permitirá à defesa confrontar todas as provas colhidas nos autos e alicerçar com maior robustez a tese defensória.
Decorrido "in albis" o prazo para apresentação de defesa prévia, a comissão deverá nomear defensor dativo, dentre os integrantes da carreira de classe igual ou superior ao acusado, para exercitar o mister (art. 254, § 3º, LC 75/1993).
É por ocasião da defesa prévia que o acusado requerer a produção de provas orais, documentais e periciais, inclusive pedir a repetição daquelas já produzidas no inquérito (art. 254, § 4º, LC 75/1993).
Registre-se que o rol das provas elencadas é meramente exemplificativo, podendo o acusado requerer outros meios probatórios úteis ou pertinentes para o esclarecimento dos fatos, como inspeções, diligências, reprodução simulada do fato etc.
As provas que sejam desnecessárias e meramente protelatórias poderão ser rejeitadas pela comissão processante.
Vale registrar que, no silêncio da Lei Complementar Federal n. 75/1993, o acusado poderá invocar a incidência subsidiária das hipóteses de impedimento e suspeição previstas nos arts. 18 a 20, da Lei Geral de Processo Administrativo da União (art. 69, Lei federal n. 9.784/1999, c.c. art. 287, caput, LC 75/1993).
Como predito, após encerrada a instrução, fica deferida oportunidade ao acusado de apresentar, em quinze dias, suas razões finais (art. 255, LC 75/1993), em que deverá contrastar todo o conteúdo processual, proceder à crítica e análise das provas carreadas aos autos e tentar evidenciar a improcedência da tese acusatória da súmula de acusação, podendo invocar nulidades procedimentais, tese de prescrição da pretensão punitiva, impedimentos ou suspeições, dentre outras relevantes.
Após decorrido o prazo para razões finais, a comissão processante deverá apresentar seu relatório ao Conselho Superior.