Palavras-chave: Processo administrativo disciplinar contra membro do Ministério Público da União. Lei Complementar Federal n. 75/1993. Formalidade e procedimentos.
Resumo: O artigo procura demonstrar as formalidades e procedimentos do Processo administrativo disciplinar instaurado contra membro do Ministério Público da União, na disciplina da Lei Complementar Federal n. 75/1993.
1. Introdução
Por seu rito próprio, distinto daquele definido no Estatuto dos Servidores Públicos Federais, vale estudar as formalidades e procedimentos observados quando da instauração e tramitação de processo administrativo disciplinar contra membro do Ministério Público da União, na disciplina da Lei Complementar Federal n. 75/1993.
De regra, a instauração de processo administrativo disciplinar contra membro do Ministério Público da União deverá ser precedida da abertura de inquérito administrativo, por portaria do Corregedor-Geral, em que comissão trina de colegas de carreira (de classe funcional igual ou superior) do investigado terá colhido provas, ouvido o próprio Procurador ou Promotor que se supõe ter cometido infração funcional e finalmente terá apresentado relatório final pela abertura de feito punitivo contra o agente público responsável, com decisão final do Conselho Superior a esse respeito.
A comissão de inquérito terá elaborado súmula de acusação em que resumira o fato apurado, com sua capitulação legal e a descrição das provas lastreadoras da conclusão censuradora.
Por conseguinte, o rito da Lei Complementar Federal n. 75/1993, nesse particular, desafia elogio pelo respeito ao direito de ciência pelo acusado do teor das imputações que lhe são imputadas, o que se materializa pela súmula de acusação apresentada desde logo ao membro do Ministério Público da União contra quem formalizada increpações.
Com o conhecimento do teor da súmula de acusação contra ele deduzida, o membro do Ministério Público da União pode eleger os meios defensórios pertinentes e decidir quais provas deverá produzir para o exercício de seu direito de defesa.
Nesse pormenor, a jurisprudência ainda precisa avançar (baseando-se na disciplina louvável da Lei Complementar Federal n. 75/1993 com a súmula de acusação) quanto ao procedimento da Lei federal n. 8.112/1990, em que se exige a formalização de peça acusatória somente quando da lavratura de indiciação, após concluída a instrução processual, e não quando da abertura do processo administrativo disciplinar contra o servidor público federal, o que, na prática, em face da sonegação da tese de reprovação da conduta, termina, muitas vezes, por caracterizar cerceamento de defesa.
1. Instauração
A Lei Complementar Federal n. 75/1993, além de prever a lavra de súmula de acusação para ciência do membro do Ministério Público da União investigado em inquérito administrativo, ainda reza que a decisão que determinar a abertura de processo administrativo disciplinar mencionará os motivos da constituição de colegiado trino processante (art. 252, § 1º, fine), o que novamente merece louvor pelo zelo quanto ao conhecimento da defesa acerca das teses acusatórias, o que permite amplo desforço defensório e eleição das vias probatórias úteis para refutar as premissas da acusação, além de franquear ao acusado, inclusive, a discussão acerca do enquadramento jurídico de sua conduta, outro ponto fundamental.
O processo administrativo disciplinar considera-se instaurado, para todos os fins de direito, a partir da publicação do ato deflagratório respectivo, que serve de marco, inclusive, para a contagem do prazo prescricional da pretensão punitiva, em face da previsão do efeito interruptivo determinado pela abertura do feito (art. 245, par. único, LC 75/1993).
A previsão legal (art. 252, caput, LC 75/1993) de que a instauração do processo administrativo disciplinar contra membro do Ministério Público da União será objeto de decisão do Conselho Superior da Instituição respectiva constitui sólida garantia para os integrantes da carreira, na medida em que a decisão sobre a abertura do feito punitivo depende da apreciação e pronunciamento decisório do mais relevante órgão interno ministerial, integrado:
a) no caso do Ministério Público Federal, pelo Procurador-Geral da República, que o preside, e pelo Vice-Procurador-Geral da Republica, como membros natos, mais oito subprocuradores-gerais da República, quatro deles escolhidos entre os próprios integrantes da carreira, mais outros quatro eleitos pelo Colégio de Procuradores da República (art. 53, III, 54, I, II e III, LC 75/1993);
b) no caso do Ministério Público do Trabalho, pelo Procurador-Geral do Trabalho, que o preside, e pelo Vice-Procurador-Geral do Trabalho, como membros natos, mais oito subprocuradores-gerais do Trabalho, quatro deles escolhidos entre os próprios integrantes da carreira, mais outros quatro eleitos pelo Colégio de Procuradores do Trabalho (arts. 94, IV, 95, I a III, LC 75/1993);
c) no caso do Ministério Público Militar, pelo Procurador-Geral da Justiça Militar, que o preside, e pelo Vice-Procurador-Geral da Justiça Militar, como membros natos, mais os subprocuradores-gerais da Justiça Militar (art. 128, I e II, LC 75/1993);
d) no caso do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, pelo Procurador-Geral de Justiça, que o preside, e pelo Vice-Procurador-Geral de Justiça, como membros natos, mais oito Procuradores de Justiça, quatro deles escolhidos entre os próprios integrantes da carreira, mais outros quatro eleitos pelo Colégio de Promotores e Procuradores de Justiça (art. 163, I a III, LC 75/1993).
O fato de o ato decisório pela instauração de processo administrativo disciplinar contra integrante do Ministério Público da União contar com uma apreciação por colegiado especial com dez membros, no caso do Ministério Público Federal, do Distrito Federal e Territórios e do Trabalho, dentre os quais quatro são escolhidos por votação direta dos componentes da carreira, representa garantia de justa e imparcial apreciação de sua responsabilidade para o Procurador ou Promotor contra quem se imputa o suposto cometimento de ilícito funcional, evitando receio de perseguições por chefia imediata e, mais do que isso, funcionando como anteparo a denúncias persecutórias ou infundadas de particulares porventura contrariados pela lídima e correta atuação profissional do componente do Parquet da União, o qual conta com o zeloso e criterioso juízo acerca da própria deflagração de feito punitivo contra ele pela avaliação sólida de um colegiado tão distinto e representantivo.
O membro do Ministério Público da União poderá procurar os colegas representantes da carreira e diretamente eleitos para adverti-los de que está a sofrer ação persecutória infundada da parte do seu chefe imediato ou de cidadão contra quem, por exemplo, no estrito exercício do dever funcional, ofertou ação penal, por cujo efeito o particular busca retaliação contra o Procurador ou Promotor por meio de peça delatória infundada, puramente voltada a prejudicar a carreira do agente público que atuara de forma correta nos misteres ministeriais.
Outras vezes pode eventualmente suceder, sobretudo em caso de membros do Ministério Público da União com pouco tempo na carreira ou mesmo ainda não-vitalícios, que a chefia imediata tenha cometido ilícitos ou desvios funcionais alvo de representação às instâncias administrativas superiores pelo Procurador ou Promotor subordinado, o qual passa a ser perseguido, mesmo a ponto de o hierarca mais graduado pugnar pela artificiosa instauração de processo administrativo disciplinar contra o membro do Parquet subalterno, como vingança ou como meio de saciar a sede de infligir algum mal ao colega mais novo na carreira que ousara intervir nas irregularidades perpetradas pelo superior hierárquico.
O escrutínio de órgão colegiado tão seleto funciona, destarte, como garantia de justiça e imparcialidade para os integrantes da carreira do Ministério Público da União, os quais contam com a segurança de que a decisão pela abertura de processo administrativo disciplinar resultará de sólida e independente análise por órgão interno distinto, o Conselho Superior, o qual poderá frear o denuncismo fortuito ou a perseguição contra Procurador ou Promotor.
A garantia em apreço preserva o membro do Ministério Público da União dos dissabores de responder a processo administrativo disciplinar, com todo o impacto que a medida representa para a pessoa e a saúde do acusado, sobremodo quando inocente, restringindo ao máximo a possibilidade de o feito acusatório resultar de elementos frágeis de convicção ou de peças denunciatórias ou representações irresponsáveis e infundadas.
2. Comissão processante
Outra garantia paralela é de que o processo administrativo disciplinar será instruído por comissão integrada por três integrantes da carreira, de classe igual ou superior ao do acusado (art. 252, § 1º, LC 75/1993), o que assegura independência de opinião, pois os coletores da prova terão autoridade e autonomia para aferir as provas produzidas, em relatório final, estando acima de interesses de autoridades administrativas porventura descontentes com a atuação funcional do membro da instituição processado.
Não devem os membros do colegiado trino processante serem Procuradores ou Promotores que ainda não adquiriram a vitaliciedade, em face do risco de sofrerem eventualmente, em tese, intimidações de autoridades administrativas superiores, tendentes a desaguar no receio de reprovação no estágio probatório e exoneração do cargo público, o que poderia prejudicar a plena isenção e autonomia no exercício da atividade instrutória e na lavra de relatório final.
A fim de assegurar que o processo punitivo contra membros do Ministério Público da União, capaz de desembocar na aplicação de penalidade disciplinar, seja confiável e respeite o princípio da impessoalidade da Administração Pública, culminando num ato decisório isento, o direito positivo federal capitula que as provas do cometimento de transgressão funcional (que servirão de motivação do julgamento final do feito) serão colhidas por um trio de agentes públicos independentes e imparciais, não sujeitos à interferência de qualquer autoridade administrativa nas atividades probatórias e na apreciação conclusiva da existência de responsabilidade da parte do Procurador ou Promotor acusado, os quais ainda serão competentes para elaborar relatório final com a descrição das provas e fatos que são pertinentes ao autuado.
É refulgente, pois, a importância singular da comissão processante no cenário da instância disciplinar administrativa, porque seu trabalho maior é, oferecendo ampla oportunidade de defesa ao acusado, levantar as provas dos fatos apontados inicialmente como comprobatórios da prática de infração funcional por parte do agente público e, elucidando plenamente o quadro fático apurado nos autos do processo punitivo, trazer a lume a verdade material e o isento cotejo das razões defensórias do Procurador ou Promotor processado, com vistas a concretizar a justiça.
As exigências subjetivas sobre os componentes da comissão decorrem dos efeitos do princípio da impessoalidade da Administração Pública, com o escopo de que não venham a sofrer influências de autoridades superiores ou terceiros quanto à apreciação da responsabilidade administrativa do Procurador ou Promotor imputado, seja para prejudicar, com punição descabida ou exagerada, seja para favorecer, com a indevida absolvição do agente público realmente culpado ou com a imposição injustificada de pena mais branda.
Nelson Nery Costa ressalta:
"Os membros da comissão devem ter ilibada reputação pessoal e profissional, conhecimento técnico e, se possível, experiência na condução do processo disciplinar, além de serem estáveis e de categoria funcional hierarquicamente superior ao acusado." [01]
O conselho processante não atua para punir nem para proteger o acusado, mas sim para apurar a verdade, colhendo provas em regime de contraditório, ouvindo e analisando com seriedade os argumentos de defesa, para que se venha a fazer justiça no campo disciplinar.
Eduardo Pinto Pessoa Sobrinho aduz: "A comissão se constitui para apurar acusações, para apurar a verdade, não só para enfeixar documentos e acusar o funcionário; ela tem um objetivo mais alto." [02]
Mais ainda, o propósito de constituição de comissões, imparciais e independentes, é de concorrer para o correto manejo do poder disciplinar da Administração Pública, absolvendo-se ou punindo-se os desvios de conduta dos agentes públicos na forma legal, de acordo com os princípios constitucionais e infraconstitucionais do processo administrativo e as regras estatutárias disciplinares.
Calha a lição de Carlos S. de Barros Júnior ao enfatizar a função dos colegiados disciplinares: "Trata-se, pois, de órgãos incumbidos de auxiliar as autoridades administrativas, a fim de que estas possam reprimir com acerto as faltas disciplinares, por meio da aplicação de penas justas e adequadas." [03]
De fato, o papel dos colegiados disciplinares não é construir fundamentos e provas para concretizar a previamente deliberada punição do agente público, agradando a autoridade superior desafeta ou perseguidora do processado, ou satisfazendo uma vaidade ou rusga pessoal dos integrantes da comissão contra o acusado, mas, ao contrário, de funcionar idealmente como um órgão respeitável e idôneo de confirmação da existência, ou não, dos fatos inicialmente apontados como constitutivos de infrações funcionais, aclarando, com eficácia e independência, o conjunto fático para um julgamento seguro, baseado no que realmente ocorreu no caso e na acertada aplicação do direito positivo na espécie, sem ceder a interferências alheias aos fatos e provas presentes nos autos.
Missão fundamental do conselho processante é confrontar a acusação inicial e os fatos e provas que lhe davam fundamento, quando instaurado o processo administrativo disciplinar, com os meios probatórios reunidos no curso da instrução, seja por iniciativa oficial ou da defesa, cotejando-os à luz dos argumentos defensórios, considerados de forma honesta e imparcial, tudo para o fim de concluir pelo exato elemento fático da conduta atribuída ao servidor, juntamente com o exame da respectiva culpabilidade ou inocência, para finalmente pugnar pelo que parecer juridicamente recomendado como proposta de julgamento.
Romeu Felipe Bacellar Filho alerta que
não é função da Comissão encontrar justificativa e oferecer respaldo à acusação formulada. Ela tem o dever de opinar conclusivamente quanto à inocência ou a responsabilidade do servidor, após apreciação imparcial e independente (em relação aos desígnios da autoridade que a escolheu) da matéria debatida no processo. [04]
Não é dever da comissão pugnar sempre e a todo custo pela punição do servidor, antes a maior missão do colegiado processante é auxiliar no justo exercício do poder disciplinar da Administração Pública,
Romeu Felipe Bacellar Filho lembra que, ao ser confiada a competência instrutória à comissão processante, na verdade se lhe outorgou a "preparação da decisão final" [05], postulado que espelha a proeminência do órgão dentro da instância disciplinar e a elevada posição que o regime jurídico do funcionalismo federal deferiu ao colegiado, único competente para colher provas e formalizar acusação contra o servidor processado, o que se justifica no ideal de que o poder punitivo da Administração Pública não fique entregue ao discricionarismo absoluto e ao arbitrário juízo decisório da autoridade hierárquica superior, a qual não pode diretamente interferir na coleta dos meios probatórios, cabendo-lhe somente o poder de nomear servidores isentos e imparciais para o mister, ressalvada, evidentemente, a possibilidade de o julgador, designando novo conselho processante, determinar, complementarmente, a realização de novas diligências e atos instrutórios para elucidação dos fatos, a fim de que possa decidir o feito diante de elementos probatórios e fáticos que confiram certeza acerca da culpa ou inocência do processado, se os fatos não forem suficientemente elucidados pela trinca primeiramente designada.
Outra regra importante concerne ao impedimento de funcionar como membro da comissão de processo administrativo disciplinar quem tomou conhecimento dos fatos anteriormente, como integrante do conselho de inquérito administrativo prévio (art. 252, § 2º, LC 75/1993).
3. Afastamento preventivo do acusado
Havendo prova da infração e indícios suficientes de sua autoria, o Conselho Superior poderá determinar, fundamentadamente, o afastamento preventivo do indiciado, enquanto sua permanência for inconveniente ao serviço ou prejudicial à apuração dos fatos (art. 260, LC 75/1993).
O afastamento preventivo do acusado não poderá ocorrer quando ao fato imputado corresponderem somente as penas de advertência ou de censura (art. 260, § 1º, LC 75/1993), as quais são aplicáveis, respectivamente, em caso de negligência no exercício das funções e de reincidência em falta anteriormente punida com advertência ou de descumprimento de dever legal (art. 240, I e II, LC 75/1993).
Cabe, destarte, o afastamento preventivo quando aos fatos praticados pelo Procurador ou Promotor corresponderem as penas de suspensão, demissão ou cassação de aposentadoria ou disponibilidade.
O prazo máximo para o afastamento é de cento e vinte dias (art. 260, §2º, LC 75/1993).
Durante o afastamento preventivo, que tem natureza cautelar e não constitui nem se confunde com penalidade disciplinar de suspensão, o membro do Ministério Público da União manterá o percebimento de sua remuneração e terá o período em que afastado considerado como de serviço efetivo, para todos os efeitos (art. 260, § 3º, LC 75/1993).
O Superior Tribunal da Justiça anulou o afastamento preventivo de servidor público também pelo fundamento de a comissão processante ser composta por servidores de categoria hierarquicamente inferior em relação à do acusado. [06]
O afastamento é justificado como medida cautelar, preservadora da instrução processual, com vistas a prevenir que o agente público que se aponta transgressor, permanecendo em serviço, se valha de sua função ou grau hierárquico como meio de se furtar ao poder de punir estatal, mediante o artifício de inutilizar provas, destruir documentos, deletar arquivos informatizados, coagir testemunhas, subordinados e colegas de repartição, dentre outras ações ilícitas.
Como medida indiretamente restritiva de direitos do agente público, a despeito de sua natureza cautelar e não de punição antecipada, o afastamento preventivo do exercício de suas atribuições somente pode ser decretado quando houver expressa previsão legal e desde que justificado para o bom termo das apurações, como meio de, grife-se, evitar interferências do Procurador ou Promotor imputado sobre os trabalhos processuais, valendo-se das prerrogativas do cargo e da posição hierárquica como forma de intimidar colegas e particulares, com a finalidade de evitar a coleta de provas e obstar a descoberta da verdade sobre os fatos.
É, portanto, com a finalidade de assegurar que o acusado, no exercício de suas funções, sobretudo nos casos de titulares de cargos de chefia, não venha a obstar ou impedir a apuração das irregularidades que lhe são atribuídas, que a lei prevê a possibilidade de adoção da medida cautelar (não se trata de juízo de culpa, nem punição administrativa ainda) de afastamento do acusado, decisão gravosa para o agente público, na prática.
Some-se que a própria defesa do interesse público pode recomendar que o afastamento do acusado seja temporariamente realizado, no intuito de impedir que o transgressor, de forma imoral e inaceitável, continue no cargo em que consumara as infrações funcionais e prossiga com a conduta infrativa, desviando dinheiro público, por exemplo.
O Estado pode, com o afastamento preventivo, além de evitar um dano maior para o erário e para a moralidade administrativa, esfacelar a rede de corrupção, a quadrilha de funcionários associados ao acusado afastado, líder da organização criminosa descoberta, podendo reunir, inclusive, provas contra os comparsas do servidor submetido à medida cautelar ora comentada.
José Armando da Costa bem escreve, todavia, que o afastamento preventivo é medida cautelar que só pode ser ordenada quando razoavelmente necessária em vista do bom êxito dos trabalhos, no caso de o agente público acusado interferir nas apurações, se continuar no exercício funcional enquanto se implementa a coleta de provas da improbidade administrativa. [07]
A medida cautelar deve ser devidamente motivada e comprovada em seus pressupostos de garantia de instrução processual e não-interferência do acusado nas apurações. Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça, pronunciando-se sobre o afastamento preventivo de magistrado, exarou a seguinte decisão:
In casu, entretanto, as razões utilizadas pelos membros do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul para determinar o afastamento preventivo da recorrente de suas funções não se mostram suficientes para a adoção de medida tão drástica, que deve conter fundamentação específica acerca de sua necessidade e conveniência. Ademais, também se verifica na hipótese acentuada demora na tramitação do processo administrativo que, a despeito da determinação do afastamento preventivo da recorrente ter ocorrido em 28.06.2004, até o dia 25.09.2005 ainda não havia sido concluído. [08]
Edvaldo Brito ajunta que o afastamento preventivo só é aplicável em caso de comprovado embaraço, causado pela presença do servidor ou autoridade acusados de improbidade administrativa, "quando a medida se fizer necessária à instrução processual livre de obstáculos criados pela influência inerente ao cargo que venha a inibir testemunhas, dificultar perícias e aquisição de prova documental." [09]
O Superior Tribunal de Justiça anulou o afastamento preventivo de servidor público, por considerar ofensivo ao devido processo legal o fato de se ter instaurado, sumariamente, processo administrativo disciplinar com base em sindicância investigatória da conduta de terceiros, da qual o acusado não participou e na qual não foi ouvido previamente com a oportunidade de esclarecer o substrato fático das imputações. [10]
Marcelo Figueiredo destaca que, para que se imponha o afastamento preventivo, não é mister que o processado tenha, concretamente, ameaçado testemunhas ou alterado documentos: basta que pela quantidade de fatos e sua complexidade se apresente a imperatividade de várias atividades de instrução processual [11].
