Resumo: O estudo tem como objetivo enfrentar a problemática teórica sobre a competência da justiça federal e estadual na tutela penal ambiental. Desenvolve-se a partir da constatação, na prática diária, de conflitos de atribuição e de jurisdição. Neste propósito, a investigação tenta sintetizar regras e princípios balizadores da atuação da Justiça Federal na tutela penal ambiental, e por consequência, da Justiça Estadual. Além disso, foi empreendida a tentativa, a cada passo, de colacionar o entendimento mais atual dos tribunais a respeito da matéria.
Palavras-chave: Crimes ambientais. Competência. Justiça Federal. Justiça Estadual. Conflitos.
Abstract: The thesis aims to face the theoretical problem about competence of federal justice and of the states in the environmental crimes. The essay arose from the evidence, in daily practice, conflicts of attribution and jurisdiction. In this regard, the research tried to synthesize rules and principles about actuation of Federal Justice in the environmental crimes and, consequently, of the state courts. Also, was undertaked the try, at every turn, of the to collect the present understanding of the courts about subject.
Keywords: Environmental crimes. Competence. Federal Justice.State Courts. Conflicts.
Sumário: 1- Introdução. 2- Competência: noção conceitual. 3- Entendimento predominante atualmente. 4- Requisitos que atraem a competência da Justiça Federal nos crimes ambientais. 4.1- Ofensa a bem da União (ou de entidades autárquicas e empresas públicas). 4.2- Serviços da União (ou de entidades autárquicas e empresas públicas). 4.3- Interesses da União (ou de entidades autárquicas e empresas públicas). 5- Demonstração objetiva de interesse direto e específico. 6- Crimes conexos. 7- Casuística. 7.1- Extração irregular de areia e outros minerais. 7.2- Manutenção em cativeiro de animais silvestres. 7.3- Uso de motosserra. 7.4- A atividade fiscalizatória do IBAMA. 7.5- Desmatamento. 7.6- Delito envolvendo espécies animais ameaçadas de extinção. 7.7- Pesca proibida.8- Conclusões. Referências bibliográficas.
1- Introdução
O meio ambiente e as questões ambientais atraem cada vez mais a atenção do mundo. Nesta perspectiva, assume importância o estudo de assuntos ligados à temática, com especial destaque para os aspectos jurídicos de proteção e responsabilização, cujo ponto tangencial é a delimitação precisa dos órgãos jurisdicionais competentes para tal tarefa.
A Constituição Federal brasileira movida pelo desejo de proteção integral e universal, atribuiu à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a competência comum para proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas, bem como preservar as florestas, a fauna e a flora (art. 23, VI e VII). E também atribuiu competência concorrenteà União, aos Estados e ao Distrito Federal para legislar sobre "florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição" (art. 24, VI). Essa descentralização da proteção ambiental gerou e gera ainda certa perplexidade no momento de definir de quem é a competência para julgar crimes ambientais.
Embora exista um caudal de jurisprudência em torno da matéria, infindáveis artigos e múltiplos apanhados doutrinários sobre o tema, na prática, a polêmica persiste. Isso porque, dada a porosidade das normas constitucionais, não há uma definição precisa da órbita de ação da justiça comum estadual e federal (e, em consequência, das atribuições dos Ministérios Públicos Estaduais e Federal). Os limites que separam a competência criminal geral da Justiça Federal da competência criminal da Justiça Estadual são constituídos por linhas tênues, quase invisíveis ou imperceptíveis, sendo, muitas vezes, traçados por um detalhe, um fato, um pormenor (Carvalho, 2000, p. 319).
Além disso, a superposição de tarefas pode levar à omissão, seja pela ausência de conseqüências e responsabilização de quem faltou com seu dever, seja pela participação simultânea de vários agentes, induzindo não só à falta de coordenação entre os agentes (para economizar esforços e concentrá-los onde necessário), como também à falta de segurança jurídica para a sociedade, que já não sabe a quem prestar contas e nem se licenças administrativas concedidas por um ente valerão perante outros (Bollmann, 2008).
Tais zonas nebulosas de nosso pacto federativo com sua carga de desnorteamento e confusão interpretativa sugerem que a situação flui no caos e no extremismo retratados nas palavras desalentadoras de Carlos Maximiliano (s/d, p. 71):
"Em regra, os latinos desconhecem o meio termo, vão logo aos extremos; por isso, entre nós, ou se exagera a competência e transpõem as raias legais, ou se atém cada um à letra fria dos dispositivos".
O constituinte de 1988, no afã de proteger o meio ambiente, imaginou que irmanando todos os entes federativos na tarefa comum de zelar por esse bem, estaria traçando um amplo círculo de proteção. Todavia, o legislador esqueceu de uma importante lição teórica de que não se pode estabelecer um sistema de cooperação extremamente complexo entre as diferentes esferas de Poder sem uma clara distribuição de funções e, sobretudo, respeito às áreas privativas de competência. Competência concorrente é convite às disfunções administrativas (e, no caso, judiciais). Competência distribuída por esferas, dentro de um princípio de coordenação para fins comuns é o caminho para grandes resultados (Mello, 1978 p. 63).
Como é sabido, um dos problemas mais sérios na prática do sistema federal é, sem dúvida, o de estabelecer as relações dos entes federativos, bem como a medida de suas competências (Silva, 1994, p. 45). E ainda, disponibilizar meios específicos que permitam a influência dos poderes regionais nos rumos da Federação.
A discriminação de competência entre a Justiça Federal e a Estadual atende a razões relativas ao regime federativo brasileiro. A competência da Justiça Federal, em princípio, é traçada de modo que os juízes das entidades federadas possam decidir sobre direitos e interesses da própria Federação, arredando eventual sobreposição de interesses. Mas esse modelo, moldado sobre os clássicos poderes enumerados da União e poderes remanescentes (ou residuais) dos Estados (e ainda poderes indicativos dos Municípios), revela-se extremamente complexo e de difícil operacionalização na prática. São inúmeros os conflitos de atribuição (negativos e positivos) entre o Ministério Público Federal e o Ministério Público dos Estados, e conflitos de jurisdição entre a Justiça Federal e a Justiça Estadual. As constantes preliminares de incompetência da Justiça Federal e de ilegitimidade ativa do MPF dão a tônica do dia-a-dia forense [01].
Essa preocupação, eminentemente prática, nos levou a tentar sintetizar, neste estudo, regras e princípios balizadores da atuação da Justiça Federal na tutela penal ambiental, e por consequência, da Justiça Estadual. Além disso, em atenção ao caráter pragmático da análise, tentamos, a cada passo, colacionar o entendimento mais atual dos nossos tribunais a respeito da matéria.
2- Competência: noção conceitual
Só se pode falar em competência se há jurisdição. A jurisdição penal é o dever-poder atribuído ao Estado para aplicar o direito ao caso concreto, substituindo a vontade das partes e resolvendo a causa com força definitiva (Mirabete, 2007, p. 152).
Razões de ordem prática obrigam o Estado a distribuir o poder de julgar entre vários juízes e tribunais, pois não é possível, materialmente falando, que um só órgão judiciário conheça de todos os litígios e decida todas as causas (Marques, 2000, p. 39). As massivas sociedades modernas com seus problemas cada vez mais complexos tornam inconcebível o exercício da jurisdição por órgãos solitários, ao invés, há a necessidade de órgãos múltiplos e especializados. O exercício da jurisdição é, desse modo, descentralizado, pois não
A função jurisdicional é, essencialmente, una, embora seja distribuída, abstratamente, a todos os órgãos integrantes do Poder Judiciário. Nesta distribuição, a jurisdição passa por um processo gradativo de concretização até chegar à determinação do juiz competente para um processo específico. Através de diversas normas jurídicas [02] que atribuem a cada órgão o exercício da jurisdição com relação a dada categoria de causas (normas de competência), excluem-se os demais órgãos jurisdicionais para que só aquele, indicado pela lei ou norma, possa exercê-la em concreto (Grinover et alli, 2003, p. 230). A esse exercício concreto, a essa medida da jurisdição [03] é dado o nome de competência.
O respeito e a observância da competência atribuída a cada magistrado são guindados pela Constituição Federal brasileira como direito fundamental do cidadão: "Ninguém será processado nem sentenciado senão pela autoridade competente" (art. 5º., inc. LIII).
É preciso não confundir distribuição abstrata de competência com sua especificação ou concretização, chamada de fixação de competência, conforme esclarece o art. 87 do Código de Processo Civil:
"Determina-se a competência no momento em que a ação é proposta. São irrelevantes as modificações do estado de fato ou de direito ocorridas posteriormente, salvo quando suprimirem o órgão judiciário ou alterarem a competência em razão da matéria ou da hierarquia".
Este princípio, embora não previsto expressamente no Código Processual Penal, aplica-se sem contestação, em virtude do comando do art. 3° do CPP: "A lei processual penal admitirá interpretação extensiva e aplicação analógica, bem como o suplemento dos princípios gerais de direito" [04].
A Constituição Federal brasileira distribui a competência em cinco níveis: I- competência internacional; II- competência originária dos Tribunais; III- competência das justiças especiais ou especializadas (justiça do trabalho, eleitoral e militar – arts. 111, 118 e 122 ss.); IV- competência da Justiça Federal (art. 108 – TRF’s e art. 109 – juízes federais); V- competência residual ou remanescente.
A competência da Justiça Federal tem assento constitucional, é taxativa e absoluta, só admitindo prorrogação nos casos de competência territorial. Já a competência estadual é residual, ou seja, não existindo qualquer disposição constitucional atribuindo competência expressa a outro ramo de justiça, cabe à Justiça Estadual (juízes e tribunais) conhecer e julgar a causa (Távora/Antonni, 2009, p. 195; Karam, 2002, p. 16).
3- Entendimento predominante atualmente
Antes da edição da Lei n. 9.605/98 predominava o entendimento sintetizado na súmula 91 do STJ: "Compete à Justiça Federal processar e julgar os crimes praticados contra a fauna". Entendia-se, à época, que os animais silvestres incluíam-se entre os bens da União, atraindo a competência da Justiça Federal. Editada a referida lei, o STJ cancelou a súmula valendo-se do argumento de que a atribuição de competência concorrente aos entes federativos para legislar e comum para proteger o meio ambiente retirou da União a propriedade da fauna silvestre.
"A partir da edição da Lei nº 9.605/98, os delitos contra o meio ambiente passaram a ter disciplina própria, não se definindo, contudo, a Justiça competente para conhecer das respectivas ações penais, certamente em decorrência do contido nos artigos 23 e 24 da Constituição Federal, que estabelecem ser da competência comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios proteger o meio ambiente, preservando a fauna, bem como legislar concorrentemente sobre essa matéria. Impõe-se a verificação de ser o delito praticado em detrimento de bens, serviços ou interesse da União ou de suas entidades autárquicas ou empresas públicas, a teor do disposto no artigo 109, IV, da Carta Magna, de forma a firmar ou não a competência da Justiça Federal" [05].
De fato, em sendo a proteção do meio ambiente matéria de competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e inexistindo, quanto aos crimes ambientais, dispositivo constitucional ou legal expresso sobre qual a Justiça competente para o seu julgamento, tem-se que, em regra, o processo e o julgamento dos crimes contra o meio ambiente é de competência da Justiça Comum Estadual [06].
Essa linha de raciocínio ainda mais se fortalece quando se tem em conta que o proposto no parágrafo único do artigo 26 da Lei 9.605/98, que previa a competência privativa da Justiça Federal, foi vetado e o veto mantido.
O dispositivo vetado continha a seguinte redação (parágrafo único do art. 26):
"O processo e julgamento dos crimes previstos nesta Lei caberão à Justiça Estadual, com a interveniência do Ministério Público respectivo, quando tiverem sido praticados no território de Município que não seja sede de vara da Justiça Federal, com recurso para o Tribunal Regional Federal correspondente".
As razões do veto foram as seguintes:
"A formulação equivocada contida no presente dispositivo enseja entendimento segundo o qual todos os crimes ambientais estariam submetidos à competência da Justiça Federal. Em verdade, são de competência da Justiça Federal os crimes praticados em detrimento de bens e serviços ou interesse da União, ou de suas entidades autárquicas ou empresas públicas. Assim sendo, há crimes ambientais de competência da Justiça Estadual e da Justiça Federal. A intenção do legislador de permitir que o processo-crime de competência da Justiça Federal seja instaurado na Justiça Estadual, quando a localidade não for sede de Juízo Federal (CF, art. 109, §3º.), deverá, pois, ser perseguida em projeto de lei autônomo" [07].
A competência da Justiça Federal, no caso específico dos crimes ambientais, só se faz presente quando existir qualquer lesão direta e imediata a bens, serviços ou interesses da União ou de suas entidades autárquicas [08] ou empresas públicas (artigo 109, IV, da CF).
4- Requisitos que atraem a competência da Justiça Federal nos crimes ambientais
Avis atrativada Justiça Federal, como já dito, exerce-se a partir dos três elementos contidos no inc. IV, do art. 109, da CF: em detrimento de bem, serviço ou interesse da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas. Não é necessário para atrair a competência federal que os três elementos estejam presentes na mesma infração. Basta que só um seja tocado pelo crime para a configuração da norma de fixação da competência criminal geral da Justiça Federal.
Essa tricotomia é de significado simples, definindo-se por si só, dada a força que cada termo encerra, embora, às vezes, entrelacem-se, visto se confundirem ou serem sinônimos uns dos outros. A infração, atingindo um desses requisitos, vulnera os outros, já que é difícil delimitar a esfera do bem, do serviço e do interesse, de forma que uma não interfira na outra. O bem é serviço e se constitui em interesse. O serviço é bem e pode tornar-se interesse. O interesse é bem e é serviço (Carvalho, 2000, p. 299).
Para a incidência da norma constitucional (art. 109, IV), basta a ofensa direta a bens, serviços ou interesse da União ou de suas entidades autárquicas ou empresas públicas, não sendo necessária a ocorrência de efetivo prejuízo [09].
Abaixo analisamos cada um detidamente.
4.1- Ofensa a bem da União (ou de entidades autárquicas e empresas públicas)
Os bens da União estão elencados no art. 20, da Constituição Federal:
I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;
II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;
IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;
V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;
VI - o mar territorial;
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;
VIII - os potenciais de energia hidráulica;
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;
XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.
Pode-se conceituar dano ou ofensa a bem como o prejuízo (uma alteração negativa da situação jurídica, material ou moral) causado a alguém por um terceiro (Antunes, 2000, pp. 156/157). O dano ambiental, portanto, é a ofensa jurídica, material ou moral ao titular de um meio ambiente sadio e de qualidade. Na verdade, o conceito de dano ambiental, assim como o de meio ambiente, é aberto, ou seja, sujeito a ser preenchido causuisticamente, de acordo com cada realidade concreta que se apresente ao intérprete (Milaré, 2001, pp. 427/428).
A ofensa a bem da União ou de entidades autárquicas e empresas públicas deve ser direta [10], e não apenas indireta ou de forma secundária. Tem-se, por exemplo, dano direto a bem da União quando são cometidos crimes ambientais no interior de Unidades de Conservação criadas e administradas pelo Poder Público Federal (Reservas Biológicas, Reservas Ecológicas, Estações Ecológicas, Parques Nacionais, Florestas Nacionais, Áreas de Proteção Ambiental, Áreas de Relevante Interesse Ecológico e Reservas Extrativistas).
O conceito de bens de um ente federal transcende a noção privatística de patrimônio, no sentido do conjunto de relações de créditos e débitos de uma determinada pessoa. Patrimônio de um ente federal será, por conseguinte, o conjunto de todos os bens, sejam eles de quaisquer natureza, sob domínio público ou privado, afetados a seu próprio uso ou ao uso direto ou indireto da coletividade. Na prática, pode ser atingido um número incomensurável de objetos (Souza, s/d, p. 19). É irrelevante, portanto, para a configuração do dano a bem da União, se este é material ou imaterial, se causa ou não efetivo prejuízo.
Não se pode confundir patrimônio nacional com bem (ou patrimônio) da União. O patrimônio nacional é algo que pertence à população de determinado país indistintamente, de forma que todos os nacionais se identificam, querem cuidar e preservar, enquanto o patrimônio federal é aquele atribuído à União, que assume a titularidade do bem, tendo o dever e a responsabilidade de proteger [11].
Veja-se o exemplo previsto no §4º, do art. 225, da CF:
"A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais".
Tais biomas não foram alçados à categoria de bens da União e, portanto, o interesse federal na sua preservação é genérico ou mediato, não depertando a competência da Justiça Federal para julgar eventual crime [12].
4.2- Serviços da União (ou de entidades autárquicas e empresas públicas)
Serviço é trabalho na sua acepção ampla e fundamental, podendo ser realizado não só através dos recursos humanos (trabalho humano) como também através das máquinas e equipamentos (trabalho mecânico) (Meirelles, 2006, p. 130).
Os serviços da União são as atribuições determinadas pela Constituição Federal, nos arts. 21 e 22. Serviço, tal como aparece no inc. IV, do art. 109, refere-se aos encargos, às atribuições e às finalidades conferidas à União e aos demais entes. Como os serviços prestados pela União e os outros entes (entidades autárquicas e empresas públicas) são enormes e variados, inúmeros são os crimes que podem ser cometidos. O dano ou prejuízo pode ser econômico ou moral.
4.3- Interesses da União (ou de entidades autárquicas e empresas públicas)
Os interesses da União (e das entidades autárquicas e empresas públicas) decorrem da preservação de seus bens (dever constitucional), da realização dos seus serviços e do exercício de suas atribuições. O dano pode ser econômico ou moral.
Não é qualquer interesse que atrai a competência da Justiça Federal. Deve ser um interesse federal qualificado, ou seja, direto, específico e imediato (vide tópico 5). É esse interesse jurídico qualificado, direto ou imediato, a medida verdadeira que torna competente a Justiça Federal para prestar a tutela penal ambiental.