1-Introdução.
O estudo adiante desenvolvido aborda aspectos relacionados à segurança e à saúde no trabalho que se desenvolve no meio ambiente dos portos brasileiros e tem como objetivo propiciar conhecimentos acerca do contexto em que é realizado e dos agentes envolvidos, com esteio nos preceitos insertos nas Leis nºs 8.630/93, 9.719/98 e, especialmente, na Norma Regulamentadora nº 29 (NR 29), que foi cunhada, exclusivamente, para este importante segmento da economia nacional.
Em face das características e especificidades do contexto portuário brasileiro e por se tratar de tema pouco explorado, o estudo será desenvolvido enfocando os seguintes tópicos:1-Meio ambiente de trabalho: evolução e conceituação legal; 2-Contextualização e terminologia do trabalho portuário; 3-Breve histórico, abrangência e aplicação das normas de segurança no trabalho portuário; 4-Responsabilidade pela implementação das normas de segurança e saúde no trabalho portuário; 5- Considerações Finais.
2- Meio ambiente de trabalho. Evolução e conceituação legal.
Em passado não muito longíquo, a visão que se tinha de meio ambiente restringia-se aos aspectos relacionados à vida animal e vegetal e à exceção de alguns visionários, o ser humano não fazia parte dele. Hodiernamente, o ser humano passou a ser parte integrante do meio ambiente e principal agente capaz de promover o seu desenvolvimento sustentável.
Nessa esteira, a conceituação doutrinária de meio ambiente de trabalho também evoluiu, a ponto de ir além das instalações físicas onde o trabalho se desenvolve, passando a incluir todas as variáveis que afetam direta e indiretamente o desenvolvimento de qualquer atividade laboral. Portanto, os métodos, práticas, processos e demais variáveis que possam repercutir no comportamento e na saúde do trabalhador constituem o meio ambiente laboral.
No plano legal, o meio ambiente do trabalho alçou status constitucional, haja vista que o Sistema Único de Saúde tem como uma de suas atribuições colaborar na sua proteção (artigo 200, VIII, da CF).
Em brilhante artigo intitulado Meio Ambiente do Trabalho. Considerações, Antônio Ribeiro Silveira dos Santos preleciona, in verbis: Em termos de legislação também observamos esta evolução. O art.3º, I, da Lei 6.938/81, definiu meio ambiente como "o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas. Posteriormente, com base na Constituição Federal de 1988, passou-se a entender também que o meio ambiente divide-se em físico ou natural, cultural, artificial e do trabalho. Meio ambiente físico ou natural é constituído pela flora, fauna, solo, água, atmosfera etc, incluindo os ecossistemas (art. 225, §1º, I, VII). Meio ambiente cultural constitui-se pelo patrimônio cultural, artístico, arqueológico, paisagístico, manifestações culturais, populares etc (art.215, §1º e §2º). Meio ambiente artificial é o conjunto de edificações particulares ou públicas, principalmente urbanas (art.182, art.21,XX e art.5º, XXIII) e meio ambiente do trabalho é o conjunto de condições existentes no local de trabalho relativos à qualidade de vida do trabalhador (art.7, XXXIII e art.200).
Ainda na década de 70, quando o meio ambiente do trabalho não tinha a importância que lhe é atribuída nos dias atuais, o legislador, por meio da Lei nº 6.514/77 previu medidas de proteção coletiva para resguardar a saúde e a segurança dos trabalhadores, entre elas podem ser citadas: inspeção prévia em novos estabelecimentos; criação do serviço especializado em segurança e em medicina do trabalho e a comissão interna de prevenção de acidentes. Estas e outras medidas estão genericamente disciplinadas nos artigos 154 a 201 da CLT, que foram introduzidas pela supracitada lei. As disposições técnicas relativas à segurança e à saúde dos trabalhadores estão esmiuçadas nas atuais 33 (trinta e três) Normas Regulamentadoras que versam especificamente sobre variados temas, como por exemplo, a NR 29 que regula a proteção obrigatória contra acidentes e doenças profissionais dos trabalhadores portuários.
3-Contextualização e terminologia do trabalho portuário.
Com uma faixa costeira contínua de mais de oito mil quilômetros de extensão, o Brasil abriga portos marítimos que se estendem do Estado do Amapá ao Rio Grande do Sul. Há, também, portos fluviais situados em suas águas interiores. De acordo com dados da Secretaria Especial de Portos da Presidência da República, o sistema portuário brasileiro é composto por 37 (trinta e sete) portos públicos, 42 (quarenta e dois) terminais privativos e 3 (três) complexos portuários, nos quais são movimentados milhões de toneladas de cargas por ano. Cada um, em face da diversidade cultural do país, tem modus operandi próprio e neles atuam milhares de trabalhadores que estão expostos aos mais diversos riscos de acidentes e doenças do trabalho.
Historicamente, quando se falava em trabalho nos portos, logo se vislumbrava o trabalho dos estivadores. Atualmente, o trabalho portuário não se restringe somente aos estivadores, envolve uma diversidade de atividades e pode ser definido como a energia humana desprendida na execução dos serviços afetos às operações portuárias nos portos organizados brasileiros (in trabalho portuário avulso antes e depois da lei de modernização dos portos, pag. 12.). Tem especificidades que o inserem em contexto diverso daquele encontrado noutras atividades laborais, desaguando em conceituação legal própria e em jargões adstritos aos portos.
O meio ambiente do trabalho portuário é constituído, em terra, pelos armazéns, pátios, faixa do cais e demais instalações portuárias e, a bordo, pelos conveses e porões das embarcações. Esta diversificação se altera de porto para porto e de embarcação para embarcação. Isto quer dizer que situações ambientais encontradas em determinado porto poderão não está presentes em outro. O mesmo pode ser dito com relação aos navios, posto que suas estruturas sofrem variações de acordo com a destinação para o qual foram projetados. Cito como exemplo as escadas que dão acesso aos seus compartimentos e porões, onde há navios em que elas são protegidas por guardo corpo e outros onde são totalmente desprotegidas e de elevada altura.
A execução do trabalho portuário pode ser realizada por trabalhadores avulsos com a obrigatória intermediação do Órgão Gestor de Mão de Obra (OGMO) ou por trabalhadores contratados a prazo indeterminado. A mão de obra avulsa predomina nos portos organizados brasileiros.
A dinâmica comercial associada à competitividade entre portos, bem como a forma de remuneração que, em grande parte é em função da quantidade de carga que cada trabalhador movimenta, afetam fortemente o meio ambiente de trabalho, desencadeando operações portuárias [01] que, por sua rapidez, são propensas à ocorrência de acidentes [02].
Nesta esteira, por ser de trabalhadores avulsos grande parte da mão de obra utilizada na movimentação de carga nos portos brasileiros, a implementação de normas de segurança e saúde no trabalho se torna complexa, dada a rotatividade dos trabalhadores. Diversamente do que ocorre com trabalhadores com vínculo empregatício que executam sua atividade em ambiente rotineiro (loja, fábrica, escritório etc) e para um mesmo empregador.
Os acidentes e as doenças do trabalho [03] portuário são resultantes do meio ambiente de trabalho desfavorável, normalmente insalubre e contaminado por agentes nocivos à saúde, sujeitando os trabalhadores a toda sorte de infortúnios. Cargas perigosas, como produtos químicos e até radioativos [04] são movimentadas nos portos. Os riscos são iminentes e qualquer descuido poderá acarretar um acidente grave e fatal. Os equipamentos são de elevado peso. Há riscos físicos (ruídos, vibrações, umidade), químicos (exposição a gases e poeiras) e, também, ergonômicos (grande esforço físico com postura incorreta). O perigo está por todos os lados [05].
3-Norma Regulamentadora 29. Breve histórico, abrangência e aplicação.
Os portos brasileiros passaram a ter novo arcabouço jurídico com a edição da Lei nº 8.630/93, conhecida como Lei de Modernização dos Portos, cujas disposições conferiram nova sistemática para mão de obra portuária e para o regime de exploração e administração dos portos organizados. Especificamente para a mão de obra avulsa, as inovações trouxeram outra forma de gerenciamento que passou dos sindicatos para uma instituição denominada Órgão Gestor de Mão de Obra (OGMO). Contudo, o meio ambiente do trabalho continuou o mesmo.
Ao se compulsar o inteiro teor da Lei nº 8.630/93, ver-se-á que o legislador foi omisso por não talhar no texto legal ditames relativos à segurança e a saúde de milhares de trabalhadores que labutam na movimentação de cargas nos portos brasileiros, já que o Brasil no ano de 1989 aprovara a Convenção 152 da Organização Internacional do Trabalho (Decreto Legislativo nº 84/89) que trata da segurança e higiene dos trabalhos portuários. Sua promulgação ocorreu no ano seguinte por meio do Decreto nº 99.534, de 19/09/90, cuja vigência se daria em 17 de maio de 1991. Tal norma de âmbito internacional aplicável aos países signatários trouxe os pilares que deveriam propiciar o meio ambiente de trabalho portuário seguro.
A ação do Grupo Executivo para a Modernização dos Portos (GEMPO) em conjunto com Auditores Fiscais do Trabalho especialistas em trabalho portuário foi de vital importância para que se implementassem medidas de proteção no meio ambiente de trabalho portuário prevista na Convenção 152, haja vista que nas ações fiscais desencadeadas em vários portos do país constataram-se graves situações de precarização e aviltamento do trabalhador portuário. Em decorrência, foi editada a Medida Provisória nº 1.575/97que, após várias reedições foi transformada na Lei 9.719/98 [06], a qual veio suprir lacunas da Lei nº 8.630/93, ao estatuir no artigo 9º, entre outras, a obrigação do órgão gestor de mão de obra, operador portuário e empregador, conforme o caso, cumprir e fazer cumprir as normas de segurança e saúde do trabalho portuário e ao Ministério do Trabalho e Emprego estabelecer a respectiva norma regulamentadora.
Com a edição da MP supramencionada foi dado o primeiro passo para confecção de uma norma exclusiva de segurança e saúde para os trabalhadores portuários. Nascia, assim, a Norma Regulamentadora nº 29 (NR 29) que, diversamente do que pensam alguns, não foi "uma canetada dada governo". Ela foi confeccionada de forma tripartite com a participação das entidades representativas dos trabalhadores portuários, dos empresários e governo, cuja aprovação se deu por meio da Portaria MTE nº 53, de 17/12/1997 [07]. Esta norma foi cunhada nos moldes das demais normas de segurança no trabalho aplicáveis às empresas em geral e tem como objetivo a proteção contra acidentes e doenças profissionais dos trabalhadores portuários. Suas disposições se aplicam aos trabalhadores portuários em geral (avulsos ou empregados) que executam serviço na movimentação de cargas a bordo (estiva) e em terra (capatazia) e, também, aos demais trabalhadores que exerçam atividades nos portos organizados e instalações portuárias de uso privativo e retroportuárias, situadas dentro ou fora da área do porto organizado.
É de se reforçar que as normas de segurança e saúde no trabalho fazem parte do rol de direitos constitucionais dos trabalhadores, posto que a atual Constituição Federal dita no artigo 7º, XXII, que a redução dos riscos inerentes ao trabalho por meio de normas de saúde, higiene e segurança é direito dos trabalhadores urbanos e rurais.
Valentin Carrion (in comentários à consolidação das leis do trabalho, pag. 172) preleciona que, a segurança e higiene do trabalho são fatores vitais na prevenção de acidentes e na defesa da saúde do empregado, evitando o sofrimento humano e o desperdício econômico lesivo às empresas e ao próprio País.
A definição do que seja área do porto organizado e sua delimitação, para fins de aplicação da NR 29, torna-se relevante, posto que tal área é demarcada por ato do Ministério dos Transportes. Não compreende somente a área física do cais. O artigo 1º, § 1º, IV, da Lei 8.630/93 a define in verbis: área do porto organizado é aquela compreendida pelas instalações portuárias, quais sejam, ancoradouros, docas, cais, pontes e píeres de atracação e acostagem, terrenos armazéns, edificações e vias de circulação interna, bem como pela infraestrutura de proteção e acesso aquaviário ao porto tais como guias correntes, quebra-mares, eclusas, bacias de evolução e áreas de fundeio que devam ser mantidas pela Administração do Porto, referida na Seção II do Capítulo VI desta lei.
Terminal retro portuário é, segundo o item 29.1.3 da NR 29, aquele situado em zona contígua à do porto organizado ou instalação portuária, compreendida no perímetro de cinco quilômetros dos limites da zona primária, demarcada pela autoridade aduaneira, sob o controle aduaneiro, com carga de importação e exportação, embarcadas em contêiner, reboque ou semi-reboque.
As operações portuárias ocorrem em área do porto organizado, que pode ser explorado diretamente pela União ou Estado por meio das respectivas Companhias Docas ou por terceiros mediante concessão. As instalações portuárias de uso público situam-se dentro da área do porto organizado e as de uso privado podem ficar ou não dentro dela.
Vê-se, portanto, que as disposições da NR 29 cingem-se a determinada área geográfica, diferentemente das demais NRs, cujo alcance independe de delimitação geográfica e se aplicam aos trabalhadores nos mais diversos locais onde executem suas atividades, inclusive, nos portos organizados.
4-Responsabilidade pelo cumprimento das normas de segurança e saúde no trabalho portuário.
Quando bem planejadas e executadas, as medidas de proteção coletiva neutralizam ou eliminam, com eficácia, riscos no meio ambiente de trabalho. Conveses limpos e desobstruídos, porões e agulheiros [08] iluminados, faixa do cais sinalizada são exemplos de proteção coletiva. No entanto, além destas medidas, torna-se de grande relevância internalizar em todos os atores que atuam nos portos a cultura de segurança no trabalho. De tal forma que, por exemplo, a utilização de equipamentos de proteção individual (EPI), como capacetes, abafadores de ruído, máscaras de proteção contra poeiras ou gases não seja, apenas, mera obrigação.
Os equipamentos de proteção têm como finalidade evitar que o trabalhador entre em contato ou seja exposto aos riscos presentes no meio ambiente de trabalho. No que diz respeito aos equipamentos de proteção individual, devem ser adequados ao risco, estarem em perfeito estado de conservação e funcionamento e terem a devida certificação mediante certificado de aprovação (CA) expedido pelo Ministério do Trabalho e Emprego. Por fim, devem ser fornecidos gratuitamente [09] pelo OGMO, quando se tratar de trabalhador avulso ou pelo operador portuário ou tomador de serviço, quando se tratar de empregado.
Lato sensu, segurança no trabalho, seja ele portuário ou não, deve ser do interesse de todos, no resguardo da vida humana, independentemente de previsão legal. Entretanto, a NR 29 prescreve que compete ao OGMO, operadores portuários [10], tomadores de serviço [11] e empregadores, conforme o caso, cumprir e faz ser cumprida as normas de segurança, bem como fornecer instalações, equipamentos, maquinários e acessórios em bom estado e condições de segurança, responsabilizando-se pelo correto uso (item 29.1.4.1 da NR 29).
Nesse contexto, recai sobre o operador portuário grande parte da responsabilidade pela segurança no trabalho, haja vista que o artigo 16 da Lei 8.630/93 dita ser ele o titular e o responsável pela direção e coordenação das operações portuárias que efetuar. Inclusive, a citada lei (art. 19, § 1º) exclui a responsabilidade do OGMO por prejuízos causados por trabalhador avulso por ele fornecido aos tomadores de serviços ou a terceiros. Ou seja, se durante uma operação portuária, como movimentar um contêiner, por exemplo, o trabalhador causar-lhe avaria, não será o OGMO que irá responder perante o exportador/importador, mas o operador portuário.
Não somente os operadores portuários que estão diretamente envolvidos na movimentação de carga têm responsabilidades pelo cumprimento das normas de segurança, mas também e principalmente, a administração do porto, denominada de autoridade portuária, já que cabe a ela, segundo comando inserto no artigo 33, VII da Lei nº 8.630/93, fiscalizar as operações portuárias, zelando para que os serviços se realizem com regularidade, eficiência, segurança e respeito ao meio ambiente. Tal prerrogativa legal é mais um reforço para a segurança, desde que a autoridade portuária realmente a exerça.
Portanto, operadores portuários, empregadores, tomadores de serviço, OGMO, administração do porto e trabalhadores têm responsabilidade direta pelo cumprimento das normas de segurança e saúde nos portos, os quais podem designar uma "pessoa responsável" para assegurar o cumprimento de uma ou mais tarefas específicas e que possua suficientes conhecimentos e experiência, com a necessária autoridade para o exercício dessas funções, é o que prevê o item 29.1.3 "d" da NR 29.
Exclusivamente para os trabalhadores, a NR 29 lhes reservou as seguintes obrigações: a) cumprir a norma e as demais disposições legais de segurança e saúde; b) utilizar corretamente os dispositivos de segurança, tais como EPI e EPC que lhes sejam fornecidos e c) informar ao responsável pela operação de que esteja participando, as avarias ou deficiências que possam constituir risco para eles ou para a operação (item 29.1.4.3 da NR 29).
O trabalhador que praticar atos contrários à direção e à coordenação das operações portuárias ou causar prejuízos à carga, à embarcação ou às instalações portuárias poderá sofrer sanções disciplinares. Cabe ao operador portuário ou tomador de serviço, quando se tratar de trabalhador portuário avulso, comunicar tal fato ao OGMO para as providências cabíveis, posto que no exercício de sua competência assentada no artigo 19 da Lei 8.630/93, tem o OGMO a incumbência de aplicar sanções disciplinares previstas em lei, contrato, convenção ou acordo coletivo de trabalho, tais como repreensão verbal ou por escrito, suspensão de dez a trinta dias ou a exclusão do seu quadro. Em se tratando de trabalhador com vínculo empregatício, seu empregador poderá lançar mão do poder disciplinar e até demiti-lo por justa causa, quanto incorrer numa das hipóteses do artigo 482 da CLT.
Nessa esteira, é de vital importância que os equipamentos que movimentam carga em terra e a bordo das embarcações, em face do elevado peso das cargas e das intempéries a que estão expostos sejam devidamente certificados, na forma do item 29.3.5.10 da NR 29, o qual estipula que tais equipamentos e os acessórios neles utilizados devem ser periodicamente vistoriados e testados, pelo menos uma vez a cada 12 meses por pessoa física ou jurídica devidamente registrada no CREA. (item 29.3.5.10 da NR 29)). Tal responsabilidade recai sobre o proprietário ou arrendatário do equipamento. Na hipótese da utilização eventual, quem dele fizer uso deverá certificar se tal item foi cumprido.
Relativamente aos equipamentos de bordo que movimentam carga, a vistoria e a certificação são da responsabilidade do armador da embarcação [12], que deve se utilizar das Sociedades Classificadoras, no sentido de que elas atestem o bom estado de conservação e funcionamento destes equipamentos, mediante a emissão de certificado que será exibido pelo comandante da embarcação a quem de direito (item 29.3.5.11 da NR 29). Como a grande maioria dos navios mercantes que por aqui aportam são de bandeira estrangeira, a certificação é dada por sociedades classificadoras, também, estrangeiras. In casu, cabe ao agente marítimo [13] traduzir tal documento.
O não atendimento das obrigações legais acima citadas por quem de direito enseja, salvo melhor juízo, a interdição do equipamento, sem prejuízo da lavratura do correspondente auto de infração com base no artigo 10, II, da Lei nº 9.719/98. Ressalte-se que o não cumprimento das normas de segurança e saúde no trabalho portuário poderá resultar, também, em contravenção penal, na forma do artigo 19, § 2º da Lei nº 8.213/91.
A movimentação de carga a bordo da embarcação deverá ocorrer de acordo com a instrução de seu comandante ou de seus prepostos, os quais serão responsáveis pela arrumação ou retirada da carga no que se refere à segurança da embarcação, segundo comando do artigo 15 da Lei nº 8.630/93.
O órgão gestor de mão de obra (OGMO) ou o empregador são, segundo a NR 29, responsáveis em proporcionar a todos os trabalhadores formação sobre segurança, saúde e higiene ocupacional. A compra, a manutenção, a distribuição, a higienização, o treinamento e o zelo pelo uso correto dos equipamentos de proteção individual (EPI) e equipamentos de proteção coletiva (EPC), bem como a elaboração e implantação do Programa de Prevenção a Riscos Ambientais (PPRA) e do Programa de Controle Médico em Saúde Ocupacional (PCMSO) são da sua exclusiva competência.
Dois importantes instrumentos de preservação do meio ambiente do trabalho portuário estão previstos na NR 29. Um, é a criação e a organização da Comissão de Prevenção aos Acidentes no Trabalho Portuário (CPATP), outro, é o Serviço Especializado em Segurança e Saúde do Trabalhador Portuário (SESSTP). A CPATP tem estrutura, forma de escolha de seus membros, funcionamento e composição fundados na Comissão Interna de Prevenção de Acidentes (CIPA) prevista no artigo 163 da CLT e NR 05. A Comissão de Prevenção de Acidentes no Trabalho Portuário tem, ainda, como objetivos observar e relatar as condições de riscos nos ambientes de trabalho e solicitar medidas para reduzir até eliminar ou neutralizar os riscos existentes, bem como discutir os acidentes ocorridos, encaminhando ao SESSTP, ao OGMO ou aos empregadores o resultado da discussão, solicitando medidas que previnam acidentes semelhantes. Tem composição paritária composta por representantes dos trabalhadores e operadores portuários. Seus membros, titulares e suplentes, antes de tomarem posse devem ser treinados mediante curso sobre prevenção de acidentes do trabalho promovido pelo OGMO ou empregadores, com carga horária mínima de 24 horas e de frequência obrigatória. A duração do mandato dos membros da CPATP é de dois anos, diferentemente dos membros da CIPA que é de apenas um ano. Outro diferencial assenta-se na presidência da CTATP que será exercida em dois períodos perfazendo dois anos. No primeiro ano assumirá a presidência o representante indicado pelo OGMO, empregadores e/ou instalação portuária. No segundo, assumirá o vice-presidente eleito entre os trabalhadores.
Todo porto organizado, instalação portuária de uso privativo e retroportuária devem dispor de um Serviço Especializado em Segurança e Saúde do Trabalhador Portuário (SESSTP) que será mantido pelo OGMO e empregadores ou somente empregadores ou somente OGMO, conforme o caso, custeado por meio de rateio proporcional de acordo com o número de trabalhadores que forem utilizados por cada um deles. Tem dimensionamento feito com base no número de trabalhadores de cada porto organizado, cuja composição, de acordo com o dimensionamento, deve ter profissionais especializados na área de segurança ou de medicina do trabalho, com contrato de trabalho com o OGMO ou empregadores e devem cumprir jornada de trabalho integral para bem exercerem suas atribuições.
São atribuições dos profissionais integrantes do SESSTP, entre outras, realizar análise imediata e obrigatória, em conjunto com o órgão competente do Ministério do Trabalho e Emprego, dos acidentes em que haja morte, perda de membro, função orgânica ou prejuízo de grande monta, bem como realizar em conjunto da "pessoa responsável" a identificação das condições de segurança nas operações portuárias, a bordo ou em terra, antes do seu início ou durante sua realização, para detecção de riscos e sua imediata eliminação ou neutralização, para garantir a integridade do trabalhador. Esta última atribuição é primordial e de vital importância, haja vista que há navios mercantes que por aqui aportam que são sub standard, de bandeira de conveniência [14], cujos armadores não cumprem as mínimas condições de segurança e até desprezam a vida humana [15].
Por fim, importante medida de caráter holístico, já que existem várias entidades públicas e privadas que atuam nos portos, constitui-se na obrigação da administração do porto, do OGMO e dos empregadores elaborarem o Plano de Controle de Emergência (PCE) para agirem em conjunto por meio do Plano de Ajuda Mútua (PAM) nas situações de incêndio, explosão, vazamento de produtos perigosos, queda de homem no mar, condições adversas de tempo que afetem à segurança das operações portuárias, poluição ou acidente ambiental e socorro a acidentados.