INTRODUÇÃO
A Emenda Constitucional nº 45, de 30 de dezembro de 2004, promoveu importantes alterações na Constituição Federal de 1988 – popularmente conhecida como Constituição Cidadã, incluindo diversos dispositivos, que configuram os primeiros passos rumo à proclamada e esperada Reforma do Judiciário.
Podemos destacar a importante introdução do inciso LXXVIII no art. 5º, que confirmou ser uma garantia fundamental a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade da sua tramitação, no âmbito judicial e administrativo.
Merece ser citada a possibilidade de o ordenamento jurídico incorporar os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos com status de emendas constitucionais – desde que aprovados em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros.
Nessa onda de transformações, quando se ouvia rumores no sentido da extinção da Justiça do Trabalho, a Emenda Constitucional nº 45, de 2004, reforçando a importância da instituição para toda a sociedade, e respondendo aos anseios da magistratura trabalhista, veio ampliar o rol de competências deste órgão jurisdicional especial.
Com a Reforma do Judiciário, a Justiça do Trabalho torna-se verdadeiramente a Justiça dos trabalhadores, estendendo sua tutela não somente às relações em que reste configurado o vínculo empregatício, mas a todas as outras relações em que se identifique a prestação de trabalho por parte de uma pessoa física, com pessoalidade.
A transferência à Justiça do Trabalho da competência para processar e julgar as ações relativas às penalidades administrativas impostas aos empregadores (e outros tomadores de serviços) por órgãos de fiscalização das relações de trabalho – e este é o objeto do presente estudo – é outra das importantes modificações introduzidas pela EC nº 45, de 2004.
Uma análise rápida permite deduzir que se trata de ações que, necessariamente, envolvem o mundo do trabalho. E conduz à compreensão de que seu processamento não poderia ocorrer em outro órgão que não aqueles que mais intimidade tem com a matéria. Ou seja, a Justiça laboral.
O raciocínio parece simples. Entretanto, antes da Emenda Constitucional nº 45, de 2004, a Justiça Federal era o órgão encarregado da apreciação e julgamento da matéria.
Se, com a previsão expressa do inciso VII do art. 114 da Constituição Federal, a questão da competência resta resolvida, diversas outras indagações surgiram, tanto entre os doutrinadores, como entre os novos órgãos julgadores.
A titulo exemplificativo, deparamo-nos com questões atinentes ao alcance (material) do novo dispositivo constitucional, que, literalmente, menciona as multas aplicadas aos empregadores; também, controvérsias na órbita processual, e talvez sejam estas as mais importantes, eis que impõem um estudo sistematizado entre as normas celetistas, as recentes reformas do Código de Processo Civil, e legislações especiais, tais quais a lei de execução fiscal e a nova lei do mandado de segurança (lei nº 12.016, de 7 de agosto de 2009).
São alguns destes pontos que intentamos abordar no presente estudo, abraçando, tanto quanto possível, a heterointegração das normas materiais e processuais do ordenamento jurídico brasileiro.
1A EC nº 45, de 2004, e as novas competências da Justiça do Trabalho: ações relativas às penalidades administrativas impostas por órgãos de fiscalização das relações de trabalho
1.1A ampliação da competência da Justiça do Trabalho e a EC nº 45/2004
A Jurisdição é a manifestação do poder estatal que se realiza por meio da composição de conflitos, com a aplicação do direito aos casos concretos, de forma a manter a ordem e a paz social.
Como sabido, a Jurisdição é una. Todavia, convencionou-se distribuir as atribuições correlatas entre diferentes órgãos, para permitir uma maior eficácia na prestação da função estatal.
A esta repartição de funções entre diversos órgãos dá-se o nome de competência, sendo esta, portanto, nos termos das lições do professor FREDIE DIDIER JUNIOR, "o âmbito dentro do qual o juiz pode exercer a jurisdição. É a medida da jurisdição [01]".
O emérito doutrinador ENRICO TÚLIO LIEBMAN, por sua vez, define a competência como sendo a "quantidade de jurisdição cujo exercício é atribuído a cada órgão ou grupo de órgãos [02]".
A Justiça do Trabalho, neste particular, é o órgão do Poder Judiciário ao qual foi atribuída a competência para apreciar e julgar as relações de trabalho. Observe-se que não foi sempre assim!
A Justiça do Trabalho foi criada pela Constituição de 1934, inicialmente, como órgão vinculado ao Poder Executivo, e não ao Poder Judiciário, e foi organizada com base no sistema paritário vigente da Itália, no período do regime fascista.
Com base em tal sistema, a função jurisdicional era desempenhada por um órgão composto de juízes togados – representantes do Estado –– e juízes classistas - representantes dos empregados e dos empregadores.
Não obstante a própria Itália tenha abandonado a composição paritária já no período pós-guerra, no Brasil, tal estrutura manteve-se desde a Constituição de 1934 até a Constituição Federal de 1988, sendo abolida tão somente a partir da Emenda Constitucional nº 24, de 09 de dezembro de 1999.
A Constituição de 1946, por sua vez, foi a Carta responsável pelo reconhecimento da Justiça laboral como órgão componente do Poder Judiciário.
Como se depreende do breve retrospecto acima, a história da Justiça do Trabalho é marcada por profundas alterações. Houve mudanças em relação à identificação de sua posição na estrutura dos Poderes estatais (ora submetida ao Poder Executivo, ora ao Poder Judiciário), em relação à composição dos órgãos julgadores, e, sem destoar das profundas modificações estruturais, houve profundas alterações relacionadas à delimitação de sua competência material.
No ordenamento jurídico pátrio, a Constituição Federal é o fundamento primeiro da divisão de competências entre os diversos órgãos que compõem o Poder Judiciário. O art. 114, que elenca as atribuições da Justiça do Trabalho, foi profundamente alterado pela Emenda Constitucional nº 45, de 31 de dezembro de 2004, ampliando sua esfera de atuação.
De fato, antes da Emenda Constitucional nº 45, de 2004, a Constituição Federal estabelecia competir à Justiça do Trabalho:
"Art. 114.. . conciliar e julgar os dissídios individuais e coletivos entre trabalhadores e empregadores, abrangidos os entes de direito público externo e da administração pública direta e indireta dos Municípios, do Distrito Federal, dos Estados e da União, e, na forma da lei, outras controvérsias decorrentes da relação de trabalho, bem como os litígios que tenham origem no cumprimento de suas próprias sentenças, inclusive coletivas."
Em razão do caput do art. 114, o âmbito de atuação da Justiça laboral restringia-se a dissídios envolvendo relações de emprego, tendo em vista a menção expressa a trabalhadores e empregadores. Emprega-se o termo "trabalho" em sentido estrito, excluindo aquelas relações que não se subsumiam ao conceito de relação de emprego. As exceções a esta regra deveriam estar expressamente previstas em lei, consoante a própria Constituição previa.
Com a emenda, o caput foi desdobrado em diversos incisos, denotando a ampliação da competência da Justiça do Trabalho. A principal inovação, sem dúvida, foi o alargamento para incluir as ações que discutem relações de trabalho, e não apenas as relações de emprego, na medida em que o inciso I do novo art. 114, passou a prever que compete à Justiça do Trabalho processar e julgar:
Art. 114... ..
I - as ações oriundas da relação de trabalho, abrangidos os entes de direito público externo e da administração pública direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;"
A ampliação suso mencionada correspondeu ao anseio da magistratura do trabalho, bem como aos doutrinadores que sempre se debruçaram sobre a matéria suscitando a incoerência da anterior limitação das competências daquele órgão para apreciar questões que, indubitavelmente, dizem respeito ao "mundo do trabalho".
1.2Proteção ao mundo do trabalho, através das atividades de fiscalização das relações laborais
Abrimos, aqui, um breve tópico tão somente para relembrar os contornos constitucionais da atividade fiscalizadora do Estado. A Constituição Federal prevê, em seu artigo 21, inciso XXIV, que compete à União:
"XXIV - organizar, manter e executar a inspeção do trabalho, que constitui atividade administrativa, exercida pelo Estado, por meio dos órgãos competentes, integrantes do Ministério do Trabalho e Emprego."
Conforme a norma constitucional, é obrigação do Estado manter a inspeção do trabalho, por meio dos competentes órgãos de fiscalização, de forma a implementar a paz social, por meio da concretização dos valores sociais do trabalho, elevados à categoria de fundamento do Estado Democrático de Direito brasileiro, conforme inciso IV do art. 1º da Carta Magna, bem como da valorização do trabalho humano e da busca do pleno emprego, princípios gerais pilares da ordem econômica, conforme previsão também expressa na Constituição Federal de 1988, em seu art. 170, caput e inciso VIII.
Ora, não se há falar em valores sociais do trabalho, valorização do trabalho humano, tampouco em pleno emprego, se não foram respeitadas as normas que dizem respeito à legislação trabalhista, tais quais as normas que obrigam ao cumprimento de regras básicas – como assinatura das Carteiras do Trabalho e Previdência Social/CTPS, e obediência às regras de segurança e higiene no meio ambiente do trabalho.
Em 1919, o Tratado de Versalhes já previa, em seu art. 427, item 9, o dever de cada Estado de organizar um serviço de inspeção do trabalho. E, como bem relembra a professora ALICE MONTEIRO DE BARROS, "a previsão constitucional está em consonância com a Convenção n. 81 da OIT, cujos arts. 3 e 23 estabelecem como função do sistema de inspeção do trabalho na indústria e no comércio:
assegurar a aplicação das disposições legais relativas às condições de trabalho e à proteção dos trabalhadores no exercício de sua profissão, tais como as disposições relativas à duração do trabalho, aos salários, à segurança, à higiene e ao bem estar, ao emprego das crianças e dos adolescentes e a outras matérias conexas, na medida em que os inspetores são encarregados de assegurar a aplicação das ditas disposições. (art. 3º, 1, alínea "a") [03]"
No Brasil, as funções de fiscalização/inspeção do trabalho cabem, portanto, à Administração Pública Federal, por meio de órgãos do Ministério do Trabalho e Emprego, nos termos da Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003, que dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios, e dá outras providências:
"Art. 27. Os assuntos que constituem áreas de competência de cada Ministério são os seguintes:
(...) XXI - Ministério do Trabalho e Emprego:
(...) c) fiscalização do trabalho, inclusive do trabalho portuário, bem como aplicação das sanções previstas em normas legais ou coletivas;"
Nesse mesmo sentido, a Consolidação das Leis Trabalhistas já previa, em seu art. 626, que incumbe às autoridades competentes do Ministério do Trabalho, Industria e Comercio (hoje, Ministério do Trabalho e Emprego), ou àquelas que exerçam funções delegadas, a fiscalização do fiel cumprimento das normas de proteção ao trabalho. Consoante o Decreto 4.552, de 2002, o Sistema Federal de Inspeção do Trabalho é composto por: (i) autoridades de direção nacional, regional ou local; (ii) Auditores-Fiscais do Trabalho e (iii) Agentes de Higiene e Segurança do Trabalho (em funções auxiliares de inspeção do trabalho).
As funções dos Auditores-Fiscais estão previstas na Lei nº 10.593, de 2002. Cabe a estes agentes públicos, dentre outras atribuições, a verificação dos registros nas CTPS, recolhimento de FGTS, cumprimento das disposições legais e regulamentares; dos acordos e convenções coletivos de trabalho; cumprimento de acordos e tratados internacionais de que o Brasil seja signatário (art. 11).
E, como já dispunha a CLT, salvo o disposto nos arts. 627 e 627-A, a toda verificação em que o Auditor-Fiscal do Trabalho concluir pela existência de violação de preceito legal deve corresponder, sob pena de responsabilidade administrativa, a lavratura de auto de infração (art. 628). O autuado deverá pagar o débito, ou apresentar defesa no prazo de 10 (dez) dias (art. 629, §3º); poderá, ainda, requerer a audiência de testemunhas e as diligências que lhe parecerem necessárias à elucidação do processo, cabendo, à autoridade competente decidir sobre a necessidade das provas solicitadas (art. 632).
Conforme disposição legal, à falta de disposição especial, a imposição das multas é efetuada pelas autoridades regionais competentes em matéria de trabalho. No caso, trata-se dos Delegados Regionais do Trabalho, que, atualmente, são denominados de Superintendentes Regionais do Trabalho e Emprego (Decreto nº 6.341/2008).
O art. 635 da CLT prevê a possibilidade de interposição de recurso das decisões que impuserem as multas por infrações às normas do trabalho, acima especificadas. E de outra forma não poderia ser, tendo em vista a necessidade de se estabelecer o contraditório e a ampla defesa, princípios constitucionais do processo, que se aplicam, inclusive, na esfera administrativa.
Nesse sentido, deve ser observada a Lei nº 9.784, de 1999, que regulamenta o procedimento administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, e prevê expressamente sua aplicação subsidiária, nas hipóteses de lacuna das normas específicas.
Caso o autuado, após intimação da autuação, não pague, nem recorra da decisão administrativa que impõe a multa, o débito, após aferição de sua liquidez e certeza, deverá ser inscrito em Dívida Ativa da União, extraindo-se certidão (Certidão da Dívida Ativa da União), que se constitui em título executivo extrajudicial hábil a embasar a propositura da competente ação de execução fiscal, observando-se a Lei nº 6.830, de 22 de setembro de 1980, que dispõe sobre a cobrança judicial da Dívida Ativa da Fazenda Pública, e dá outras providências. A própria Consolidação das Leis Trabalhistas, em seu art. 642, já previa que:
Art. 642 A cobrança judicial das multas impostas pelas autoridades administrativas do trabalho obedecerá ao disposto na legislação aplicável à cobrança da dívida ativa da União, sendo promovida, no Distrito Federal e nas capitais dos Estados em que funcionarem Tribunais Regionais do Trabalho, pela Procuradoria da Justiça do Trabalho, e nas demais localidades, pelo Ministério Público Estadual e do Território do Acre, nos termos do Decreto-Lei nº 960, de 17 de dezembro de 1938.
Em nosso entender, este dispositivo está revogado na parte em que atribui à Procuradoria da Justiça do Trabalho e ao Ministério Público Estadual a competência para a promoção da cobrança da dívida ativa da União. A Consolidação das Leis Trabalhistas data de 1943. Antes da Carta Constitucional de 1988, o Ministério Públicocumulava as funções de defensor da ordem jurídica e social, e de representante judicial dos entes públicos – União, Estados, Municípios de Distrito Federal.
Muitas críticas podem ser encontradas na doutrina, tendo em vista que essa cumulação de atribuições em parte neutralizava a atuação daquele órgão, já que, como bem se vê nos dias atuais, não raramente o Ministério Público, para resguardar o interesse público e a ordem jurídica, posiciona-se contrariamente à Administração Pública.
Nesse sentido, a Constituição Federal reconheceu o Ministério Público como função essencial à justiça, assegurando-lhe, dentre outras prerrogativas, a autonomia funcional e administrativa. Assim é que, a partir da Constituição Federal de 1988, o Ministério Público não mais compõe a estrutura do Poder Executivo, não podendo, por óbvio, exercer a função de seu representante judicial, e tão menos o fazer para cobrança judicial de créditos fiscais.
O art. 128 da CF, inclusive, dispõe ser vedadoaos membros do MP, exercer a advocacia e exercer, ainda que em disponibilidade, qualquer outra função pública (salvo uma de magistério), e o art. 129, que dispõe ser função institucional do MP exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas.
Outrossim, a Lei nº 6.830, de 1980, posterior à CLT, prevê, em seu art. 2º, que "qualquer valor, cuja cobrança seja atribuída por lei às entidades de que trata o artigo 1º" [União, Estados, Distrito Federal, Municípios e respectivas autarquias], "será considerado Dívida Ativa da Fazenda Pública" (§1º), que "será apurada e inscrita na Procuradoria da Fazenda Nacional" (§4º).
Mais recentemente, a Lei nº 11.457, de 16 de março de 2007, conhecida popularmente como a Lei da Super Receita, estabeleceu, no art.23, "competeàProcuradoria-GeraldaFazendaNacionalarepresentaçãojudicialna cobrança de créditos de qualquer natureza inscritos em Dívida Ativa da União".
Quanto à aplicação da lei de execução fiscal – Lei nº 6.830, de 1980 - no âmbito da Justiça do Trabalho, trataremos do assunto mais adiante, quando da análise do rito das ações judiciais relativas às penalidades administrativas aplicadas pelos órgãos de fiscalização das relações de trabalho.
2A competência da Justiça do Trabalho para processar e julgar as ações relativas às penalidades administrativas impostas aos empregadores pelos órgãos de fiscalização das relações de trabalho
Além da modificação para abranger as relações de trabalho, a Emenda Constitucional nº 45, de 2004, incluiu no rol das novas tarefas outras matérias que, não obstante não configurem relações de trabalho, com ela guardam inteira conexão.
É o caso das ações relativas às penalidades administrativas impostas aos empregadores pelos órgãos de fiscalização das relações de trabalho, previstas expressamente no inciso VII do art. 114 da Constituição Federal. Por se tratar de competência em razão da matéria, a competência é absoluta, e, portanto, improrrogável.
Antes da reforma do art. 114 da Constituição Federal, tais ações eram processadas e julgadas perante a Justiça Federal, com base na norma geral prevista no art. 109, inciso I, que atribui aos juízes federais competência para processar e julgar "as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho".
As ações correlatas eram dirigidas à Justiça Federal, tendo em vista a existência de interesse da União, já que as Delegacias Regionais do Trabalho são órgãos vinculados ao Ministério do Trabalho e Emprego, e, ainda, o fato de a redação original do art. 114, mencionar tão somente os conflitos envolvendo trabalhadores e empregadores.
Oportuna a leitura da ementa do Acórdão lavrado nos autos do Conflito de Competência nº 62836/SP, julgado pelo e. Superior Tribunal de Justiça em 18.12.2006:
CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA – JUSTIÇA FEDERAL E TRABALHISTA – EXECUÇÃO FISCAL MOVIDA PELA UNIÃO – MULTA TRABALHISTA APLICADA AO EMPREGADOR – EXEGESE DO ART. 114, VII, DA CARTA MAGNA DE 1988, ACRESCIDO PELA EMENDA CONSTITUCIONAL 45/2004.
1.O inciso VII do art. 114, da Carta Magna de 1988, prevê a competência da Justiça do Trabalhista para processar e julgar as ações relativas às penalidades administrativas impostas aos empregadores pelos órgãos de fiscalização das relações de trabalho.
2.Ressoa inequívoco que as alterações engendradas no texto constitucional foram no afã de transferir à Justiça do Trabalhista a competência para processar e julgar os litígios envolvendo multas trabalhistas, aplicadas por autoridade administrativa vinculada ao Poder Executivo (Ministério do Trabalho); de sorte que as execuções fiscais se incluem no termo "ação", utilizado pelo legislador de forma genérica.
3.Exegese induzida pela inequívoca inviabilidade da execução fiscal ser ajuizada na Justiça Federal e os respectivos embargos, que se constituem como "ação" autônoma, tramitarem na Justiça Trabalhista.
Precedentes: CC 57.291-SP, Relator Ministro Castro Meira, Primeira Seção, DJ 1º de agosto de 2006; CC 57.291-SP, Relator Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Seção, DJ 15 de maio de 2006; CC 45.607-SP, Relatora Ministra Denise Arruda, Primeira Seção, DJ 27 de março de 2006.
4.Conflito negativo de competência conhecido para declarar a competência do Juízo da 82ª Vara do Trabalho de São Paulo-SP (Superior Tribunal de Justiça – CC 62836/SP – 18.12.2006)
O professor DALLEGRAVE NETO ressalta a importância da alteração da competência da Justiça Federal comum para a Justiça trabalhista, afirmando que:
".. . Era incompreensível, sendo mais razoável atrair essa matéria para a esfera da Justiça do Trabalho, sobretudo porque tais penalidades estão previstas na CLT e se manifestam no descumprimento de normas cogentes incidentes sobre a relação de emprego. Não se pode negar que o juiz federal do trabalho (justiça especializada) se encontra mais habilitado a examinar a correta atuação e aplicação de multas trabalhistas por parte do MTE, se comparado com o juiz federal ordinário. […] Haverá salutar e necessária uniformização hermenêutica da norma trabalhista descumprida tanto para os efeitos da sentença condenatória em prol do trabalhador, quanto para os efeitos de incidência de multas administrativas. [04]"
Conforme ensina o i. CARLOS HENRIQUE BEZERRA LEITE, com a nova previsão do inciso VII do art. 114, da Constituição Federal, certamente surgirão inúmeras questões a respeito do sentido e alcance da norma constitucional [05]. E a principal questão é, exatamente, o objeto do presente estudo – o alcance do inciso VII do art. 114 da Constituição Federal.