3O alcance do inciso VII do art. 114 da CF – ações relativas a penalidades administrativas impostas aos empregadores por órgãos da fiscalização das relações de trabalho
Propõe-se, então, identificar o alcance da norma constitucional que prevê a competência da Justiça do Trabalho para apreciar as ações em que se discutem multas aplicadas por autoridades administrativas dos órgãos de fiscalização do trabalho. Eis o teor do dispositivo mencionado:
Art. 114. Compete à Justiça do Trabalho processar e julgar: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
(...)
VII - as ações relativas às penalidades administrativas impostas aos empregadores pelos órgãos de fiscalização das relações de trabalho; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
Inicialmente, cabe identificar quais as ações judiciais compreendidas nos termos do inciso VII do novel art. 114 da Constituição Federal.
Parece-nos ser pacífico que a competência foi ampliada para englobar ações declaratórias, cautelares, executivas, ou ações especiais, tais qual o mandado de segurança. O inciso VII não fez restrições, mencionando, de forma genérica, as ações relativas às penalidades administrativas impostas aos empregadores pelos órgãos de fiscalização das relações de trabalho.
O questionamento que encontramos na doutrina é se o inciso VII do art. 114, da Constituição Federal abrange, ou não, ações de execução fiscal das multas aplicadas por Auditores Fiscais do Trabalho, em face de inobservância da legislação que regula as relações de trabalho. A resposta é positiva.
Ora, quando o inciso VII menciona "ações", por óbvio, inclui as ações de execução fiscal, bem como quaisquer outras que guardem conexão com as penalidades impostas pelas Delegacias Regionais do Trabalho.Na mesma linha, quando tais penalidades houverem sido inscritas na Dívida Ativa da União, as ações de execução fiscal de que se valem os advogados públicos da União para cobrança do crédito fiscal serão ajuizadas perante a Justiça laboral, com base na mesma norma supracitada.
Não obstante não haver previsão explícita, tal competência está implícita naquele dispositivo. Além do fato de a execução fiscal ser uma ação, o que, por si só, deslocaria tais ações para o novo art. 114 da Constituição Federal, não teria sentido que a Justiça do Trabalho fosse competente para algumas ações que visam desconstituir/impugnar as penalidades aplicadas pelos órgãos de fiscalização do trabalho e a Justiça Federal fosse competente para a cobrança do crédito impugnado.
Tal raciocínio seria contraproducente, além de passível de levar a decisões judiciais contraditórias em relação ao mesmo débito fiscal. Ademais, a matéria veiculada por meio de ações ordinárias - como a ação anulatória, ou ações especiais, como a mandamental – também poderia ser veiculada por meio dos embargos opostos pelo devedor à execução fiscal.
Sendo certo que a divisão de competências entre os órgãos não se faz por espécie de ação judicial, mas em face de critérios outros – competência por matéria, competência por pessoa, etc – não haveria sentido em se distinguir os órgãos julgadores com base tão somente na ação judicial que discute a matéria. Esta é a opinião do professor MAURO SCHIAVI, em cujas lições podemos colher os seguintes ensinamentos:
"(...) De outro lado, não teria sentido a Justiça do Trabalho poder desconstituir as penalidades administrativas aplicadas ao empregador se não pudesse executar as multas. Além disso, mesmo na execução, o empregador também poderá tentar desconstituir o título que embasa a multa e eventual infração. A cisão de competência entre a Justiça do Trabalho e a Justiça Federal para questões envolvendo a mesma matéria provoca insegurança jurídica, decisões conflitantes sobre a mesma matéria e falta de efetividade da jurisdição. [06]"
Outrossim, as penalidades administrativas impostas aos empregadores previstas no inciso VII do art. 114 da CF são aquelas previstas nos artigos 626 a 653 da Consolidação das Leis Trabalhistas. O artigo 642 da CLT estabelece, in litteris:
"Art. 642A cobrança judicial das multas impostas pelas autoridades administrativas do trabalho obedecerá ao disposto na legislação aplicável à cobrança da dívida ativa da União"
Outrossim, a cobrança dos créditos tributários e dos créditos não tributários da União realiza-se por meio de procedimento específico, conhecido como execução fiscal, normatizado por meio da Lei nº 6.830, de 22 de setembro de 1980. Em seu art. 2º, caput, a lei esclarece que:
"Art. 2º Constitui Dívida Ativa da Fazenda Pública aquela definida como tributária ou não tributária na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, com as alterações posteriores, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
A Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, consoante a lei dos executivos fiscais menciona, define e diferencia os créditos tributários e os não tributários, passíveis de inscrição na dívida ativa da União. Vejamos o teor do parágrafo 2º do art. 39, in verbis:
Art. 39. Os créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não tributária, serão escriturados como receita do exercício em que forem arrecadados, nas respectivas rubricas orçamentárias. (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.735, de 20.12.1979)
§ 1º - Os créditos de que trata este artigo, exigíveis pelo transcurso do prazo para pagamento, serão inscritos, na forma da legislação própria, como Dívida Ativa, em registro próprio, após apurada a sua liquidez e certeza, e a respectiva receita será escriturada a esse título. (Parágrafo incluído pelo Decreto Lei nº 1.735, de 20.12.1979)
§ 2º - Dívida Ativa Tributária é o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, proveniente de obrigação legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas, e Dívida Ativa não Tributária são os demais créditos da Fazenda Pública, tais como os provenientes de empréstimos compulsórios, contribuições estabelecidas em lei, multa de qualquer origem ou natureza, exceto as tributárias, foros, laudêmios, alugueis ou taxas de ocupação, custas processuais, preços de serviços prestados por estabelecimentos públicos, indenizações, reposições, restituições, alcances dos responsáveis definitivamente julgados, bem assim os créditos decorrentes de obrigações em moeda estrangeira, de subrogação de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia, de contratos em geral ou de outras obrigações legais. (Parágrafo incluído pelo Decreto Lei nº 1.735, de 20.12.1979)
(...)
§ 5º - A Dívida Ativa da União será apurada e inscrita na Procuradoria da Fazenda Nacional."
A conclusão de que as ações de execução fiscal das multas aplicadas pelos órgãos de fiscalização do trabalho é atingida, tão somente, pela leitura e interpretação teleológica e pragmática do inciso VII do art. 114 da Constituição Federal de 1988. Os dispositivos legais acima transcritos da Lei nº 6.830, de 1980 e da Lei nº 4.320, de 1964, confirmam a retidão da interpretação formulada, eis que:
(i) as ações que discutem as penalidades administrativas impostas pela DRT são da competência da Justiça do Trabalho;
(ii) por expressa disposição legal, sua cobrança judicial deve ser efetuada conforme a lei dos executivos fiscais, a qual, por sua vez,
(iii) pressupõe a inscrição dos créditos líquidos e certo da União em dívida ativa, da qual se extrai a CDA (Certidão da Dívida Ativa da União), que, por força de lei, é título executivo extrajudicial.
A conjugação de todos esses elementos conduz à inarredável conclusão de que as ações de execução fiscal lastreadas em certidões de liquidez e certeza de créditos referentes a penalidade administrativas impostas pelas DRTs serão processadas e julgadas pela Justiça do Trabalho.
São argumentos diversos, mas que direcionam ao mesmo raciocínio. Pode-se afirmar que, apesar de recente, a questão é pacífica no âmbito da Justiça do Trabalho, conforme se extrai da ementa de julgados do Tribunal Superior do Trabalho, em que, superada a questão da competência, discutem-se questões outras atinentes a admissibilidade de recurso de revista nos autos de executivos fiscais de multas administrativa.
Nesse sentido, vale a pena conferir os seguintes acórdãos da e. Suprema Corte Trabalhista:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. RECURSO DE REVISTA. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA (ART. 114, VII, CF). PRAZO PRESCRICIONAL APLICÁVEL. NÃO-INCIDÊNCIA DAS RESTRIÇÕES PREVISTAS NA SÚMULA 266/TST E NO ART. 896, § 2º, DA CLT, QUANTO AO RECURSO DE REVISTA. Em se tratando de execução fiscal de dívida ativa regulada pela Lei 6.830/80 (nova competência da Justiça do Trabalho: art. 114, VII, CF, desde EC 45/2004), a análise do recurso de revista não está adstrita aos limites impostos pelo art. 896, § 2º, da CLT e da Súmula 266/TST, em face da necessária cognição mais ampla constitucionalmente franqueada ao jurisdicionado apenado, a par da necessidade institucional da uniformização da interpretação legal e constitucional na República e Federação. No mérito, é de cinco anos o prazo prescricional para a cobrança judicial de multa administrativa pela Fazenda Pública, nos termos dos arts. 1º do Decreto 20.910/32 e 1º da Lei 9.873/99. Precedentes do STJ e desta Corte. Agravo de Instrumento desprovido.
(AIRR - 454/2006-032-12-40.8, Relator Ministro: Mauricio Godinho Delgado, Data de Julgamento: 14/10/2009, 6ª Turma, Data de Publicação: 23/10/2009)
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AGRAVO DE INSTRUMENTO EM RECURSO DE REVISTA. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA. INFRAÇÃO DE NORMA TRABALHISTA. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. As limitações previstas no § 2º do artigo 896 da CLT e na Súmula 266 do TST aplicam-se ao recurso de revista interposto em face de acórdão proferido em execução fiscal. Assim, as alegações de violação infraconstitucional e de divergência jurisprudencial não viabilizam o processamento do presente apelo. Agravo de instrumento conhecido e não provido.
(AIRR - 8057/2006-020-10-40.5, Relatora Ministra: Dora Maria da Costa, Data de Julgamento: 14/10/2009, 8ª Turma, Data de Publicação: 16/10/2009)
Não obstante seja desnecessário, é importante afastar, aqui, eventual entendimento no sentido de que o art. 876 da Consolidação das Leis Trabalhistas é numerus clausus, e que, nesse passo, afastaria a execução das certidões da dívida ativa da União. O artigo em comento tem a seguinte redação:
Art. 876 As decisões passadas em julgados ou das quais não tenha havido recurso com efeito suspensivo; os acordos, quando não cumpridos; os termos de ajuste de conduta firmados perante o Ministério Público do Trabalho e os termos de conciliação firmados perante as Comissões de Conciliação Prévia serão executados pela forma estabelecida nesse Capítulo.
Nos estritos termos da Consolidação das Leis Trabalhistas, apenas os Termos de Ajuste de Conduta (TAC) e os Termos de Conciliação firmados perante as Comissões de Conciliação Prévia seriam reconhecidos como títulos extrajudiciais passíveis de execução perante a Justiça trabalhista.
Observe-se que tal argumento seria o mesmo utilizado para afastar, por exemplo, a execução de títulos de crédito sem provimento (sem fundos), tais como cheques, em que o sacado é o empregador e sacador o empregado. Quem dele se vale, alega a taxatividade do art. 876 do Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943. Em nosso entender, nesses casos, as limitações da Justiça do Trabalho estão relacionadas principalmente às essenciais características de circularidade, autonomia e abstração dos títulos de créditos, e não propriamente à leitura literal do art. 876 da CLT.
Voltando ao ponto objeto do presente estudo, apenas uma interpretação meramente literal, uma leitura gramatical, do mencionado dispositivo, isolado de toda a normatização constitucional – o que não é possível, e deve ser afastado pelas modernas técnicas de hermenêutica – permitiria pensar que tão somente TACs e Termos de Conciliação das CCP são títulos passíveis de execução na Justiça do Trabalho.
Como dito, uma leitura sistemática do ordenamento jurídico brasileiro, que considere as novas competências da Justiça do Trabalho – principalmente, uma análise dos incisos I e VII do art. 114 da Constituição Federal de 1988 - facilmente, demonstra a inadequação de entendimento que busque limitar a competência da Justiça Laboral em face tão somente dos estritos termos do art. 876 da Consolidação das Leis Trabalhistas.
Superado este ponto, voltemos à análise do dispositivo constitucional que atribui à Justiça do Trabalho a competência para o processamento das ações judiciais que discutam penalidades administrativas impostas por órgãos de fiscalização do trabalho.
Em nosso entender, o inciso VII do art. 114 da CF, ao prever a competência da Justiça do Trabalho para julgar as ações relativas às penalidades impostas aos empregadores, também abrange as ações referentes às multas impostas aos tomadores de serviços pelos órgãos de fiscalização do trabalho.
Não obstante o inciso VII do art. 114 da CF/88 mencionar apenas ações que discutem multas aplicadas a empregadores, tal entendimento pode ser obtido a partir da leitura conjugada dos incisos I e VII daquele dispositivo constitucional. Vejamos.
Ora, se a Justiça do Trabalho tem competência para julgar todas as ações em que se discutem, não apenas as relações de emprego, mas todas as relações trabalhistas, não haveria sentido em lhe atribuir (restringir) a competência para apreciar ações decorrentes de multas aplicadas aos empregadores por descumprimento da legislação trabalhista, e encaminhar à Justiça Federal (pela regra geral do art. 109, inciso I, da Constituição Federal) as ações em que as mencionadas multas foram aplicadas pelos mesmos órgãos só que, agora, a tomadores de serviço.
As multas não são diferentes. O que difere é o vínculo existente entre o trabalhador e aquele para quem presta o serviço – se empregador ou tomador de serviço. Como a própria Justiça do Trabalho não se utiliza mais desta distinção para afastar ou assumir a competência no julgamento da matéria, não há razão para usar tal argumento para restringir a atuação dos órgãos jurisdicionais trabalhistas no que compete exclusivamente às penalidades administrativas. A máxima "quem pode o mais, pode o menos" aplica-se facilmente na presente hipótese.
Neste ponto, releva reproduzir os enunciados 56 e 57 aprovados na Primeira Jornada de Direito Material e Processual na Justiça do Trabalho, promovida em 23 de novembro de 2007, pela Associação Nacional dos Magistrados do Trabalho – Anamatra:
56. AUDITOR FISCAL DO TRABALHO. RECONHECIMENTO DA RELAÇÃO DE EMPREGO. POSSIBILIDADE. Os auditores do trabalho têm por missão funcional a análise dos fatos apurados em diligências de fiscalização, o que não pode excluir o reconhecimento fático da relação de emprego, garantindo-se ao empregador o acesso às vias judicial e/ou administrativa, para fins de reversão da autuação ou multa imposta.
57. FISCALIZAÇÃO DO TRABALHO. RECONHECIMENTO DE VÍNCULO EMPREGATÍCIO. DESCONSIDERAÇÃO DA PESSOA JURÍDICA E DOS CONTRATOS CIVIS. Constatando a ocorrência de contratos civis com o objetivo de afastar ou impedir a aplicação da legislação trabalhista, o auditor-fiscal do trabalho desconsidera o pacto nulo e reconhece a relação de emprego. Nesse caso, o auditor-fiscal não declara, com definitividade, a existência da relação, mas sim constata e aponta a irregularidade administrativa, tendo como conseqüência a autuação e posterior multa à empresa infringente.
Vejamos que, nos termos dos enunciados acima transcritos, (i) a Justiça do Trabalho reconhece ao Auditor Fiscal do Trabalho, em suas diligências de fiscalização da correta aplicação da legislação trabalhista, a possibilidade ("poder-dever", ou "dever-poder", nas lições do mestre administrativista CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELO) de - embora não como decisão final e definitiva - apontar a existência de irregularidade administrativa em contratos civis que buscam afastar a configuração da relação de emprego.
O empregador, ou tomador de serviço autuado, poderá impugnar a autuação e multas aplicadas, inclusive para afastar a configuração do vínculo empregatício, pela via administrativa ou judicial. Consoante a linha de raciocínio adotada ao longo do presente estudo, que pressupõe uma interpretação sistemática e teleológica, não se pode conceber encaminhar à Justiça Federal a competência para análise da matéria em razão do não reconhecimento de vínculo de emprego.
Pensemos na seguinte situação. Aferidas a liquidez e certeza de um débito referente a penalidade administrativa, é extraída a Certidão da Dívida Ativa da União, e proposta a ação de execução fiscal. Em sede de embargos à execução, o executado desincumbe-se de comprovar a inexistência de vínculo empregatício, sendo mantida, todavia, a penalidade imposta. Por óbvio que tal ação deve continuar na Justiça do Trabalho, tendo em vista sua ampla competência para dirimir todas as ações essencialmente trabalhistas.
Esse é também o entendimento da mais abalizada doutrina justrabalhista. Nesse sentido, vale a pena conferir as lições do já citado professor MAURO SCHIAVI:
"Embora o inciso VII do art. 114 da CF fale em penalidades administrativas impostas aos empregadores, é possível, por meio de interpretações teleológicas e sistemática dos incisos I, VII e IX, do art. 114 da Constituição Federal entender que a competência da Justiça do Trabalho abrange também as ações referentes às penalidades administrativas impostas aos tomadores de serviços desde que, evidentemente, o prestador seja pessoa física e preste o serviço em caráter pessoal, e também as ações decorrem de atos dos órgãos de fiscalização do trabalho. [07]"
Como bem ressalvado pelo ilustre professor, o essencial é que o prestador do serviço seja pessoa física, e preste o serviço em caráter pessoal, e que, como é claro, as ações judiciais decorram de atos de fiscalização do trabalho. Vejamos, ainda, a opinião do doutrinador Estêvão Mallet:
"(...) de um lado, estendida a competência da Justiça do Trabalho para julgamento da relação de trabalho, nos termos do inciso I, não se compreendem as razões para que, no inciso VII, fique essa mesma competência limitada ao exame das penalidades impostas aos empregadores. Mais correto seria a extensão da competência ao exame das penalidades impostas aos tomadores de serviço em geral, abrangidos empregadores e contratantes de serviço autônomo. [08]"
Importa mencionar o entendimento de MARCOS NEVES FAVA [09], no sentido de que, onde se lê, no inciso VII do art. 114, da CF/88, "penalidades administrativas", deve-se entender "atos" dos órgãos de fiscalização das relações de trabalho. Ou seja, sugere o professor seja conferida uma dimensão mais abrangente ao termo, em decorrência das modernas técnicas de hermenêutica. Concordamos com as conclusões do professor, que se encontram em correlação com os demais entendimentos abordados neste estudo.
Devemos, ainda, mencionar outra hipótese de cobrança de multas por infração à legislação trabalhista, que se dá quando a violação é identificada não por meio de fiscalização efetuada por agentes públicos do Ministério do Trabalho e Emprego, mas pelo próprio magistrado, no curso das ações trabalhistas.
A legislação atual não prevê a possibilidade de execução de oficio das multas por infração à legislação trabalhista reconhecida em decisão judicial, em razão do que, hoje, não se reconhece aos magistrados trabalhistas competência para execução de ofício, nos próprios autos, nos moldes do que ocorre com a execução das cobranças das contribuições previdenciárias incidentes sobre os valores reconhecidos nas sentenças condenatórias da Justiça do Trabalho.
Hoje, tramita no Congresso Nacional Proposta de Emenda à Constituição(PEC), apresentada pela Associação dos Magistrados Brasileiros, e que, por meio de acréscimo de um inciso XI ao art. 114 da Constituição Federal, visa ampliar a competência da Justiça do Trabalho, para processar e julgar:
"XI – a execução, de ofício, das multas por infração à legislação trabalhista, reconhecida em sentença que proferir."
Na justificativa da Proposta de Emenda à Constituição, a Associação dos Magistrados Brasileiros apresentou os seguintes argumentos, que merecem ser reproduzidos:
"JUSTIFICATIVA
(...)
Cotidianamente, a Justiça do Trabalho confronta-se com a inobservância de preceitos trabalhistas que, embora cominados com multas, exigem representação à Delegacia do Trabalho, por oficio, quando poderia o próprio Juiz do Trabalho definir e executar penas decorrentes da inobservância geral dos comandos previstos na CLT e normas extravagantes.
Com isso, haveria o duplo efeito benéfico: liberar-se-ia a Fiscalização do Trabalho para outras atividades e imprimir-se-ia maior rapidez à correção de procedimentos empresariais inadequados pela aplicação de multas administrativas pelo próprio órgão já incumbido da análise das infrações trabalhistas: a Justiça do Trabalho. (...)"
O professor CARLOS HENRIQUE BEZERRA LEITE esclarece que "este novo inciso XI inspirou-se na experiência bem-sucedida – sob o enfoque da arrecadação estatal – da ampliação da competência da Justiça do Trabalho, por meio da Emenda Constitucional nº 20/1998, para a execução, ex officio, das contribuições previdenciárias" [10].
Por fim, importante a observação feita por MAURO SCHIAVI no sentido de que a ampliação da competência da Justiça do Trabalho não alcança as ações relativas às penalidades administrativas lavradas pelos Órgãos de fiscalização de profissões regulamentadas (como o CREA e a OAB), eis que entre tais órgãos e os prestadores de serviços não há relação de trabalho [11].
Nesse sentido, mantém-se a Súmula nº 66 do Superior Tribunal de Justiça: "Compete à Justiça Federal processar e julgar execução fiscal promovida por Conselho de fiscalização profissional".