OTribunal de Contas do Estado de Sergipe e a permissão para que Prefeitos não apresentem a folha de pagamento de pessoal.
No Brasil, a expressão "funcionário fantasma" sempre conviveu cotidianamente com o noticiário sobre a Administração Pública. Aliás, até já elegemos um Presidente que se intitulava caçador de tal espécie presente no Poder Público. Quando mais tarde descobriu-se que era representante dos sangradores do erário, conseguimos colocá-lo para fora através do impeachment. Tudo bem ele voltou, é senador e candidato ao governo de Alagoas, mas aí já é outra história de terror. Vamos ao que interessa!
Como saber que existem funcionários fantasmas numa determinada Administração Pública? Ou como saber se servidores públicos "amigos do rei" estão recebendo valores acima do estipulado por lei? Contratando os Caça-fantasmas (Ghostbusters)? Não, esse filme não passa na televisão da política brasileira.
É apenas através do acesso à folha de pagamento dos servidores públicos. Pois bem, o Presidente do Tribunal de Contas do Estado de Sergipe encaminhou no ano passado ofício aos prefeitos sergipanos, permitindo a não entrega da folha de pagamento de servidores por quebra ao princípio da privacidade.
Em sessão ocorrida no dia 8 de outubro de 2009, o Pleno do Tribunal de Contas deliberou por tal encaminhamento com base no artigo 5º, LX, da Constituição Federal e do artigo 7º da Lei 11.111, de 5 de maio de 2005. Após a aprovação de todos os conselheiros, ofício circular (nº 6/2009) foi enviado a todos os chefes executivos dos municípios sergipanos.
O inciso LX presente na disposição de garantias fundamentais da Constituição Federal foi utilizado pelo TCE na argumentação do ofício e – realmente – garante que "a lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem".
Além da norma constitucional posta, a Corte de Contas sergipana explicita como fundamento do aludido ofício o artigo 7º da Lei 11.111/05, que afirma "Os documentos públicos que contenham informações relacionadas à intimidade, vida privada, honra e imagem de pessoas, e que sejam ou venham a ser de livre acesso poderão ser franqueados por meio de certidão ou cópia do documento, que expurgue ou oculte a parte sobre a qual recai o disposto no inciso X do caput do art. 5º da Constituição Federal."
O posicionamento do Conselho do Tribunal de Contas oficializa um entendimento jurídico que há muito permeia os gestores públicos e traz à tona a contradição entre os princípios da supremacia do interesse público, publicidade e moralidade em confronto com a garantia individual à privacidade.
A folha de pagamento dos servidores públicos, ao contrário da idéia passada pelo Tribunal de Contas do Estado de Sergipe, não é informação privada e confidencial. Ela representa algo coletivo e público e essa é a natureza jurídica que o ordenamento jurídico brasileiro lhe confere. Eis o nosso escopo de convencimento na presente argumentação textual.
A folha de pagamento dos servidores públicos de um determinado ente federativo é, na verdade, a reunião de dados e informações sobre a remuneração e o provimento de todos os ocupantes de cargos públicos vinculados à sua competência administrativa. Significa a reunião de duas informações públicas: a nomeação de agentes estatais e a correspondente remuneração indicada pela lei.
Afora a permissão dada pela realidade ao Senado Federal, no caso do escândalo "atos secretos" [01], não existe nomeação sigilosa de servidor em cargo público e muito menos remuneração definida por ato unilateral ou secreto do gestor. A disposição em lista de todos os servidores em exercício (nomeados publicamente), somada às suas respectivas contraprestações remuneratórias estabelecidas em lei,formam a folha de pagamento dos servidores. Folha de pagamento é a publicação de dois atos já públicos: remuneração e nomeação.
Ninguém questiona a obrigatoriedade da necessidade de nomeação pública para que um cidadão tome posse e entre em exercício das funções públicas. Nenhum jurista vai defender a dispensa de lei para a definição da remuneração de servidores públicos. No entanto, a somatória de tais atos públicos é o que está sendo atacada na indicação do Tribunal de Contas do Estado de Sergipe.
A publicidade da apresentação da listagem de ocupantes de todos os cargos públicos e suas remunerações, a folha de pagamento, é instrumento de combate à corrupção e se qualifica enquanto procedimento de transparência do dinheiro público gasto com agentes.
O nosso ordenamento jurídico trata com firmeza os princípios da publicidade e da supremacia do interesse público sobre o privado e a Constituição estabelece em seu artigo 39, § 6º, a obrigatoriedade da publicação dos valores dos cargos públicos quando afirma que "os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário publicarão anualmente os valores do subsídio e da remuneração dos cargos e empregos públicos".
Na Lei Federal 8.730/93, o sistema normativo vai muito mais além quando define o acesso não apenas aos valores dos "salários" devidos aos cargos e a denominação de seus ocupantes, mas autoriza a publicidade da declaração de bens e rendas de diversos agentes públicos estatais.
Segundo a lei, "é obrigatória a apresentação de declaração de bens, com indicação das fontes de renda, no momento da posse ou, inexistindo esta, na entrada em exercício de cargo, emprego ou função, bem como no final de cada exercício financeiro, no término da gestão ou mandato e nas hipóteses de exoneração, renúncia ou afastamento definitivo, por parte das autoridades e servidores públicos", a exemplo do Presidente da República, entre outros.
Ainda segundo a lei, "o declarante remeterá, incontinenti, uma cópia da declaração ao Tribunal de Contas da União" para que tais documentos estejam à disposição e forneçam"certidões e informações requeridas por qualquer cidadão, para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou à moralidade administrativa, na forma da lei".
Pela força da lei, qualquer cidadão brasileiro pode ter acesso à declaração de bens do Presidente da República, desde que tenha o escopo especial de ajuizar Ação Popular; porém, pelo posicionamento jurídico do Tribunal de Contas do Estado de Sergipe, as remunerações e a denominação dos servidores públicos de um determinado município sergipano podem obter o manto do sigilo absoluto.
Outro instituto legal vai na mesma trilha. É a Lei 9.504, de 30 de setembro de 2007, que estabelece normas para as eleições. Em seu artigo 11, §1º, IV, obriga a apresentação da declaração de bens de qualquer cidadão que deseje o registro de candidatura. E a Justiça Eleitoral dá ampla e irrestrita publicidade aos bens de todos os candidatos em seus sítios eletrônicos. Aqui impera o interesse público.
As palavras do Professor Wallace Paiva Martins Junior, Promotor de Justiça do Ministério Público do Estado de São Paulo e Doutor em Direito do Estado, são esclarecedoras: "No direito brasileiro, o confronto da publicidade do art. 1º, §2º, IV a VI, da Lei Federal n. 8.730/93 com normas infraconstitucionais decorrentes da intimidade e da privacidade, como o sigilo bancário e o sigilo fiscal, foi resolvido com ponderação no dispositivo legal, afastando a conclusão de sacrifício oneroso e desnecessário da privacidade, pela conformação conciliadora dos expedientes (divulgação simplificada na publicação, acessibilidade subordinada à finalidade específica e preservação do sigilo). O acesso a tais informações é necessidade do controle da legitimidade do enriquecimento dos agentes públicos, executado pelo próprio poder público ou pelos cidadãos, na qualidade de titulares do direito à probidade administrativa. E sobejam razões. [02]
Segundo o autor, a acessibilidade aos dados públicos contendo informações dos agentes estatais deve estar em consonância com um objetivo especifico. Tais informações não devem servir para a exposição pública sensacionalista, mas sim ter escopo certo e comprometido com a defesa do erário.
No momento em que a legislação obrigou ao Estado fornecer tais dados, passou a surgir o direito de obtenção para o Ministério Público, para as entidades coletivas representativas dos servidores, para as associações populares e os cidadãos que possuam interesse em ajuizar ação popular.
A transparência dos dados presentes na folha de pagamento é medida que favorece o controle dos gastos públicos e combate de forma frontal a improbidade administrativa. Como se trata de saída de dinheiro público, a negativa de publicidade se transforma em aberração jurídica no Estado de Direito.
E a Lei Complementar 131 (Lei da Transparência), de 27 de maio de 2009, normatiza o presente entendimento exteriorizado, quando em seu artigo 48-A, I, afirma que "os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes aos atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa(...) referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento(...)."
A Ministra do STF Dra. Carmen Lúcia Antunes conceitua a aludida questão de acesso aos dados da folha de pagamento dentro da regra constitucional denominada como verdade remuneratória. Tal instituto obriga a entidade estatal a demonstrar quanto paga ao agente público e o que lhe é devido, sem deixar passar em branco o direito do cidadão a ter noção perfeita de quanto cada funcionário ganha e por conta de que serviço. A Ministra atribui à verdade remuneratória uma "forma de se dar ao povo ciência do quanto se gasta, como se gasta e com quem se gasta" [03] com o fito de patrocinar a fiscalização e o controle da Administração Pública.
A regra da verdade remuneratória, tão ferida no documento elaborado por nossa Corte de Contas, pode ainda ter como reforço outras diversas regras do ordenamento jurídico, as quais confirmam a definição de publicidade de atos administrativos que se revertem em passagem de recursos públicos a particulares e que não são alvos de questionamentos jurídicos, a exemplo das compras e contratos administrativos (arts. 16 e 61 da Lei n. 8.666/93), dos precatórios e das operações de créditos de fomento público a particulares [04]. Pelo exemplo, os cidadãos que vendem para a Administração pública ou vão receber dinheiro de precatórios têm seus nomes amplamente divulgados normalmente.
A medida tomada pelo Tribunal de Contas do Estado de Sergipe vai na contramão da transparência buscada pela sociedade brasileira e se reverte em medida protecionista aos maus administradores.
A transparência da atividade exercida pelos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário é algo que traz benefício ao estabelecimento de uma verdadeira democracia participativa e as informações públicas devem estar à disposição de todos os cidadãos e entidades que desejarem. Isso sim é respeitar o dinheiro público e favorecer a construção de um Estado cada vez mais Democrático e de Justiça.
Notas
- Revelações que veículos de comunicação obtiveram sobre mais de 630 atos praticados por várias legislaturas no Senado Federal, de nomeações de parentes de senadores e camaradas, celebração de convênios para operações de empréstimos bancários mediante consignação em folha de pagamento, reembolso de despesas, e muitos outros itens, com envolvimento de cerca de 37 senadores e 02 ex-Diretores – Gerais da Casa. O detalhe, e este o motivo do impacto que as revelações têm alcançado: os atos administrativos referidos jamais foram publicados. Daí ao mote pelo qual o escândalo passou a ser conhecido – "Atos Secretos do Senado Federal".
- Remuneração dos agentes públicos / Wallace Paiva Martins Junior. – São Paulo : Saraiva, 2009, página 153.
- Carmen Lúcia Antunes Rocha, Principios constitucionais dos servidores públicos, São Paulo: Saraiva, 1999, p. 301-302.
- Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal considerou que não há sigilo informado pela publicidade em operações de crédito de fomento público a particulares (STF, MS 21.729-4-DF, Tribunal Pleno, rel. Néri da Silveira, 5-10-1995, m. v., DJU, 19-10-2001).