Resumo
Este artigo apresenta algumas considerações sobre a gestão tributária no âmbito dos Municípios, em especial aspectos referentes a utilização de instrumentos e medidas de gestão, que podem melhorar a arrecadação própria e proporcionar uma melhor distribuição do ônus fiscal.
Palavras-chave: Arrecadação, fiscalização, gestão tributária.
1.Introdução
A preocupação dos Municípios com a modernização da gestão tributária, faz parte de uma saudável tendência que exige uma nova cultura de aproveitamento do potencial de arrecadação própria, permitindo uma redução da dependência em relação às transferências de receitas institucionais.
Na federação brasileira contamos com 5.562 municípios localizados nas diversas regiões do país, que apresentam situações de desenvolvimento díspares, com estrutura e qualificação de pessoal bastante heterogênea, portanto, o que iremos abordar neste artigo necessita ser ponderado de acordo com as peculiaridades locais existentes.
Na verdade, o esforço dos Municípios para melhorar e qualificar suas estruturas administrativas de arrecadação e de fiscalização tributária, tem relação com um desvirtuado pacto federativo, que não apresenta adequado equilíbrio na partilha de receitas compatível com as competências atribuídas aos entes da federação, em especial aos Municípios [01].
Por outro lado, o apoio existente de programas nacionais à gestão tributária dos Municípios, não é suficiente, uma vez que o aprimoramento e a implantação de uma cultura de eficiência em matéria de gestão tributária deve ser contínua dentro da própria estrutura do Município. O almejado êxito na política de arrecadação e fiscalização, sem dúvida decorrem disto.
Neste escopo e partindo de uma visão geral sobre a questão, destacamos a pesquisa
realizada no ano de 2007 pela Escola de Economia de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas, realizada com 3.359 Municípios do país, onde constatou-se que apenas 95 deles, ou seja, 2,82 % do total, são considerados eficientes na gestão da área tributária. A referida pesquisa observou que este grau de eficiência, não necessariamente caracteriza aumento de arrecadação, mais sim, melhora da capacidade do sistema como um todo, sem que os custos sejam superiores aos benefícios. Contudo, os números revelam situações preocupantes, onde em alguns Municípios, as despesas de fiscalização e Administração tributária chegam a ser maiores que a própria arrecadação. [02]
É preciso ter em mente que, o resultado de uma gestão tributária eficiente no âmbito do Município traduz-se em benefícios para toda a coletividade, pois permite a incrementação de uma faixa importante da receita municipal, o que poderá auxiliar na efetivação das políticas públicas sociais.
Para que o exercício pleno da competência tributária dos Municípios possa otimizar o custo-benefício dos serviços públicos prestados, há necessidade que as Administrações Tributárias estejam dispostas a mudanças de paradigmas, focadas nas recentes e flexíveis metodologias gerenciais e na capacitação contínua de pessoal, com aprimoramento da arrecadação, fiscalização e cobrança de seus tributos. Com isso, reduz-se o ônus individual de suporte da carga tributária, ou seja, possibilita-se uma ampliação da base de tributação, onde todos contribuem com o custo social do Município, em essência, consegue-se aproximar de uma Justiça fiscal.
2.Arrecadação tributária
Diante de sua autonomia financeira e com o objetivo de atender às demandas sociais por serviços públicos, os Municípios contam com receitas resultantes da arrecadação dos tributos próprios de sua competência (receitas correntes), receitas originárias de seu patrimônio e demais transferências de recursos estaduais e federais.
No intuito de embasar um raciocínio posterior, vamos nos deter momentaneamente sobre questões atinentes à receita oriunda da arrecadação tributária. Uma primeira abordagem que julgamos pertinente para se ter uma idéia clara sobre o tema, ocorre em razão dos reflexos que a economia, de um modo geral, exerce sobre a arrecadação.
Percebe-se que o contribuinte procede ao recolhimento dos tributos (cumprimento das obrigações tributárias), normalmente sob dois aspectos: O primeiro, que para o caso denominaremos como um recolhimento natural [03] e o segundo como resultado de ação fiscal [04].
Este primeiro tipo de arrecadação, diante do atual contexto econômico, ocorre normalmente quando o contribuinte não encontra mudança importante nos níveis de atividade econômica, ou seja, não há oscilações significativas do produto interno bruto (PIB) e a inflação não promove alterações nos preços dos produtos. Em outras palavras, se a economia do país cresce e vai bem, a arrecadação tributária também tende a crescer e ir bem, isto porque há um número maior de pessoas trabalhando, consumindo, um maior número de empresas sendo abertas e produzindo em maior quantidade, com isso, geram-se maiores receitas para o Estado [05] e maiores lucros para a iniciativa privada. As três grandes fontes de receitas municipais decorrem do repasse de ICMS arrecadado pelo Estado, do repasse relativo ao Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e muitas vezes, dependendo do Município, da arrecadação do Imposto Sobre Serviços (ISSQN), portanto, tributos que incidem particularmente sobre movimentações econômicas.
De outro modo, um desaquecimento da economia com a queda no nível de atividade econômica, obviamente trará reflexos como a redução da arrecadação tributária.
A política econômica do governo federal, que na prática é ditada pelo Banco Central, estabelece o nível de taxas de juros, taxa de câmbio, quantidade de moeda circulante, ou seja, instrumentos de política monetária que influenciam de forma significativa nas oscilações do PIB (Produto Interno Bruto) e da taxa de inflação. Essa política é substancialmente relevante para a arrecadação natural, qualquer equívoco acaba trazendo sérios comprometimentos para as metas arrecadatórias. Também neste propósito, a economia globalizada imprime significativos efeitos sobre a economia interna dos países, o que acaba influindo sobre a arrecadação
Pelo menos por enquanto, temos um reflexo expressivo e positivo deste tipo de arrecadação. O país vem crescendo economicamente ano a ano, e com isso as receitas tributárias estão aumentando, os Municípios com isso experimentam a melhora de sua arrecadação de uma forma geral, principalmente em razão do repasse percentual do tributo ICMS (Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) e do FPM (Fundo de Participação dos Municípios), mas não podem acomodar-se negligenciando a arrecadação própria.
Na sequência desta nossa divisão, o segundo tipo de arrecadação tributária na verdade se baseia nos efeitos de ações fiscais. Encontra-se na fiscalização, nos lançamentos de ofício e nas ações de cobrança administrativa e judicial onde não podemos deixar de considerar o impacto que a eficiência destas ações exercem sobre a espontaneidade dos contribuintes.
As Administrações públicas ao aprimorarem suas formas de monitorar a arrecadação, elaborando um planejamento de ação, onde possam fiscalizar com maior eficiência a fim de reduzir a sonegação fiscal, evitar fraudes, combater a informalidade, estarão exercendo o papel institucional a elas atribuídas. O Município deve arrecadar todos seus tributos (art. 11 da Lei nº 101/2000) [06], a gestão fiscal com isso ganha importância como requisito essencial de responsabilidade, pois o administrador público não pode simplesmente declinar desta imposição e nem comportar-se de forma negligente neste mister. Tal comportamento negativo ganha inclusive foros de ilícito penal, com fulcro no art. 10, X da lei de improbidade administrativa nº 8429/92 [07].
Para melhora da arrecadação própria é preciso estruturar-se, aprimorar o desempenho visando ganhar agilidade e reduzir os custos financeiros e sociais em decorrência das potenciais perdas por fraudes, sonegação, inadimplência e elisão fiscal. Marcelo Pohlmann e Sérgio Ludícibus ponderam sobre a questão em uma análise macro envolvendo o Estado como um todo.
A maximização da riqueza do Estado depende do integral cumprimento da legislação tributária pelos contribuintes: esta seria a melhor situação possível para o Estado (first best). De outra banda, tendo em vista ser da natureza do homem econômico buscar a maximização de sua utilidade, ainda que de forma oportunista, e considerando, ainda, o ambiente de assimetria informacional (o contribuinte detém maior informação e conhecimento dos fatos tributáveis praticados por ele do que o Fisco), o contribuinte somente obedecerá à legislação e recolherá integralmente os tributos se houver um adequado monitoramento de suas atividades. Dessa forma, o Estado (principal) precisa incorrer em custos de monitoramento para assegurar que o contribuinte (agente) irá agir conforme determinado pelas normas. Esses custos representam uma redução da riqueza do Estado, de bem-estar, e deve-se encontrar o nível mínimo de custos que maximize a arrecadação tributária, o que seria a segunda melhor opção (second best).
Assim, toda a estrutura administrativa organizada pelo Estado para assegurar a arrecadação tributária implica custos de monitoramento e controle dessa relação com o contribuinte, dentre os quais se destacam as estruturas de fiscalização e de cobrança de tributos. A tônica dessa relação está na constante busca da minimização desses custos por parte do Estado e da maximização da arrecadação tributária.(g.n.) [08]
3. Gestão tributária e o Município
A gestão tributária no âmbito do Município tem um forte componente local, não podemos propor e adotar modelos com um padrão estanque, mas devemos sim fomentar um debate que serve de parâmetro para pontos específicos e comuns importantes dentro da Administração tributária, envolvendo principalmente as atividades de arrecadação e fiscalização.
Obviamente, se o Município possui condições de investir em recursos humanos com contratação de pessoal, capacitação e treinamento para melhora do desempenho laboral, investir em recursos materiais e tecnológicos e ainda na inteligência de gestão e metodologia, sem dúvida, os obstáculos tornam-se mais fáceis de serem transpostos, mas, infelizmente não é esta a realidade da maioria dos Municípios no país, e bem por isso, entendemos que as etapas podem ser galgadas de forma parcial e gradativa, visando inclusive com as primeiras ações adotadas, buscar aumento de receita para futuro investimento na própria máquina gestora.
O ex-secretário da Receita Federal do Brasil, Everardo Maciel, em seu artigo Cenários e Estratégias para a Administração Tributária, apresenta uma interessante reflexão do que seria uma Administração tributária moderna, diante dos diversos fatores que incidem e devem ser sopesados.
Administração tributária moderna é a que consegue reunir, de forma íntegra, eficácia, eficiência e equilíbrio. Deve, por conseguinte, guardar compromisso com os seguintes objetivos básicos: cumprir efetivamente sua missão institucional de órgão responsável pela execução da política tributária, a um custo relativamente baixo e com a maior agilidade possível; oferecer ao contribuinte um serviço de boa qualidade e respeitar seus direitos de cidadão.
Não parece nada fácil a consecução desses objetivos, mormente quando se consideram os recorrentes requisitos de equilíbrio fiscal que resultam em grandes responsabilidades para a arrecadação tributária. Tais responsabilidades contrastam com o desenvolvimento de sofisticados modelos, legais e ilegais, concebidos para escapar do cumprimento das obrigações tributárias, e com o fortalecimento da consciência cidadão dos contribuintes. O enfrentamento dessa questão requer o recurso à modernização permanente da administração tributária e a ruptura com formas organizacionais demasiado burocráticas e estanques. Desse modo, conferir dicção moderna à administração tributária, significará sempre, arrostar enormes, permanentes e crescentes desafios. [09]
A importância desta gestão foi contemplada como Administração tributária em nosso ordenamento jurídico, reconhecida expressamente na Constituição Federal no inciso XVIII do artigo 37, que estabeleceu sua precedência sobre os demais órgãos da Administração Pública, nas suas áreas de competência.
A emenda constitucional nº 42 de 31 de dezembro de 2003, acrescentou o inciso XXII ao referido artigo 37, prescrevendo que as Administrações tributárias em todos os entes da federação são essenciais ao funcionamento do Estado.
Considerando a vinculação jurídica da Constituição aos agentes fiscais e dos atributos de essencialidade da atividade que desenvolve as Administrações tributárias, estas só podem ser atribuídas a servidores efetivos, uma vez que estes, possuem competência privativa para o desempenho da arrecadação e fiscalização tributária. Tais circunstâncias, em tese, garante a segurança dos contribuintes contra abusos arbitrários, sendo que o agente fiscal tem sua atividade estritamente ligada à lei.
De outra monta, mas no mesmo diapasão, a Constituição Federal ao dotar a Administração tributária com um orçamento de forma diferenciada e com recursos prioritários (artigo 167, IV), contempla e reforça o princípio da eficiência insculpido no caput do artigo 37.
O que se percebe ainda do Texto Constitucional é que, apesar dos atributos conferidos à Administração tributária, não se pode concluir pela necessidade ou imposição de criação de um órgão específico que exerça tal atividade, isto porque na organização dada aos entes federativos pelo Texto Maior, destaca-se a autonomia administrativa. Assim sendo, nada impede que a atividade vinculada da arrecadação e fiscalização tributária possa ser desempenhada por servidores ligados a outros órgãos dentro da Administração, desde que sejam servidores específicos, contratados para este mister. Pela análise dos dispositivos constitucionais não há conclusão no sentido de que a atividade tenha que ser exercida em órgão restrito, portanto, pode o Município adotar a melhor forma para exercer aquelas atividades, respeitando os atributos constitucionais conferidos à Administração tributária e a seus servidores.
O que procuramos demonstrar com isso é que, mesmo os Municípios mais limitados financeiramente, com estruturas precárias, devem promover sua própria gestão tributária nos moldes dispostos pelo texto constitucional. Devem dar impulso a esta especialização dentro da própria administração, envolvendo a gerência e cobrança de seus tributos, com atenção especial a ser dada pelos governantes.
Com efeito, a gestão tributária abrange várias etapas diante dos procedimentos legais. Estas vão desde o lançamento tributário, fiscalização, passando pela cobrança administrativa, até a cobrança executiva fiscal. Todas as etapas possuem características próprias que precisam ser analisadas, aprimoradas e integradas, visando tornar mais eficiente a arrecadação e a recuperação dos créditos. Se o crédito tributário contém vícios desde sua constituição, isto tornará sua recuperação inviável no futuro.
Neste sentido, a mais importante e inicial providência a ser sanada para uma melhor gestão tributária, esta na otimização das informações através de um cadastro fiscal completo e continuamente atualizado. Trata-se da base de dados que fornecerá todos os subsídios para a constituição dos créditos através do lançamento. Ademais, um cadastro insuficiente em informações, inconsistente e desatualizado, que não acompanha a dinâmica de modificações das cidades, trará onerosidade na cobrança fiscal para o Poder Público, que perderá tempo e dinheiro, na tentativa de recebimento de seus créditos.
A estrutura funcional com quadros técnicos permanentes e capacitados, sistemas informatizados e integrados com uma organização do fluxo de trabalho, aliado a um planejamento estratégico com o devido diagnóstico do estoque dos créditos constituídos, são ações relativamente simples que implementam a gestão fiscal do Município, sendo fundamental para traçar as ações de fiscalização e cobrança. Este trabalho pode e deve ser fomentado dentro dos próprios quadros funcionais, com o devido gerenciamento de equipes, sem oneração excessiva e um bom retorno.
Outro ponto importante a ser considerado, são ações de cobrança rápidas e imediatas. Quanto maior a celeridade nesta cobrança, com um monitoramento abrangente e instantâneo, a recuperação do crédito público será mais eficiente e com menor ônus para a Fazenda e para o próprio contribuinte. Deste modo, a utilização de pontuais cobranças administrativas, que pode ser realizada por diversas formas através de correspondências, telemarketing, correio eletrônico, mensagens via celular entre outras, muitas vezes evita a inscrição em dívida ativa do devedor e a fase executiva judicial da cobrança. No entanto, o que se observa é que as Administrações tributárias dão pouca importância a estes expedientes, principalmente em razão da inexistência de uma departamentalização para este tipo de cobrança.
Por outro lado, se ineficazes tais mecanismos, caberá à Administração Pública buscar seus créditos pela via judicial. A esta cobrança executiva judicial da dívida ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e respectivas autarquias dá-se o nome de Execução Fiscal, regida atualmente pela lei 6.830 de 22 de setembro de 1980.
Nesta etapa, outros problemas se evidenciam para recuperação dos créditos públicos. O Poder Judiciário e suas varas fiscais, estão assoberbados de processos e muitos paralisados sem que as Fazendas Públicas consigam resultado efetivo quanto à cobrança.
A complexa situação em que chegamos atualmente, com o impressionante volume de cobranças fiscais que abarrotam o Poder Judiciário, tornando cada vez mais difícil o recebimento do crédito público, traz para discussão mais e mais medidas que na maioria das vezes não atingem de fato o cerne do problema. Indubitavelmente, a falta de funcionários, de equipamentos e de estrutura do Poder Judiciário, também influenciam diretamente nos resultados das cobranças judiciais, no entanto, deve existir cautela para que os problemas sejam resolvidos, não podendo ocorrer uma "municipalização" do Judiciário [10] e ainda em outro âmbito, permissividade e acatamento de propostas legislativas efetivamente inconstitucionais.
Não há dúvidas de que são necessárias mudanças na questão da cobrança judicial dos créditos públicos. Entretanto, entendemos que o enfoque deve ser dado sob dois prismas principais.
1 - a necessidade de mudanças na atual lei de Execuções Fiscais, tornando-a mais eficaz, tendo sempre em mente que a mera previsão normativa por si só não é suficiente para resolver o problema e deve ser realizada com respeito aos direitos e garantias dos contribuintes.
2 - a necessidade de ocorrer uma verdadeira concentração das Administrações locais, na busca e realização do princípio da eficiência no serviço público em sua essência. A otimização da arrecadação requer a superação de obstáculos administrativos e uma verdadeira mudança da mentalidade, que deve vir aliada a métodos e técnicas administrativas e à tecnologia de informação. Com certeza, organização, planejamento, integração de informações e adaptações criativas, já garantem uma melhor viabilização das receitas tributárias próprias.