A efetividade das Resoluções nº 88 e 130 do CNJ e a autonomia dos tribunais

1 CNJ como controller e autonomia dos tribunais

É tênue a linha distintiva entre a atuação do CNJ, de um lado, como órgão de controle da atividade administrativa do Judiciário, devendo zelar pelo princípio constitucional da eficiência administrativa, e de outro, a autonomia dos tribunais e o autogoverno do Judiciário.

O CNJ, de início, desconsiderava a autonomia e o autogoverno, atropelando normas e abusando do poder normativo primário que lhe fora concedido pelo STF na ADCON 12.

As raízes históricas que ditaram o seu surgimento impunham para uma atuação inicial mais radical. Contudo, à medida que passa o tempo, a expectativa é que seja mais comedida e consentânea com os postulados que regem o Poder Judiciário.

Realmente, assim ocorreu face ao "amadurecimento" do órgão e à imposição reparadora do Supremo Tribunal Federal. De uma atuação lancinante de início, começa a pautar suas ações pelo equilíbrio e maior respeito aos Tribunais, tendo por meta a facilitação ao acesso à Justiça. É um órgão sem igual, um divisor de águas na Justiça Brasileira. Entretanto, às vezes, retorna à origem.

2 O horário de funcionamento e a autonomia dos tribunais

A questão do horário de funcionamento é tormentosa. Entendemos que é afeta à autonomia dos tribunais, sendo que o CNJ não pode se imiscuir.

A celeuma teve início com a fixação de diversos horários de funcionamento dos tribunais, pois sob o argumento de que a Resolução 88 havia fixado 8 horas diárias em dois turnos ou 7 horas ininterruptas, alguns tribunais passaram a modificar seus horários de atendimento.

O TRT – 23ª Região e o TJMS, v.g., fixaram, via resolução, horário de funcionamento diferenciado: das 07:30 às 14:30 horas. O TRT-23 inclusive obteve autorização do próprio CNJ para o funcionamento diferenciado. A questão do Tribunal de Justiça do Mato Grosso do Sul é mais complexa porque há dispositivo da Constituição Estadual disciplinando o tema (art. 112).

Com efeito, o CNJ já houvera decidido, no mês de janeiro de 2010, que não havia ilegalidade na Resolução Administrativa 140/2009, editada pelo TRT-23, que fixou o horário de funcionamento da Justiça do Trabalho no Estado.

A decisão ocorreu no Procedimento de Controle Administrativo 0007128-86.2009.2.00.0000 formulado pela OAB/MT, no qual a entidade pedia a suspensão da RA 140 e, consequentemente, da mudança do horário.

Argumentou o Tribunal, em sua defesa, que o novo horário permite uma economia de cerca de R$ 238 mil por ano nos custos com energia elétrica, bem como atende o que determina a legislação e as diretrizes do próprio Conselho Nacional de Justiça.

O Plenário do CNJ acompanhou o voto do relator, conselheiro Paulo Tamburini, pela improcedência do pedido da OAB.

No entendimento do relator, não existe ilegalidade na Resolução 140/2009, TRT-23, que se funda nos princípios da economia e razoabilidade a serem perseguidos pela Administração ^[01]. Além do mais, argumentou que a Resolução 88/2009 do CNJ dispõe sobre a jornada de trabalho dos servidores, não sobre o horário de funcionamento do tribunal:

Ainda que o estabelecimento do expediente forense não fosse matéria que se encontrasse dentro da autonomia administrativa de cada um dos tribunais, o horário de funcionamento das 7:30 às 17:30 parece bastante razoável, visto que o tribunal permanece aberto ao público por 10 horas, período superior à carga horária dos servidores estabelecida pela Resolução CNJ nº 88 ^[02].

Por fim, ressaltou que é possível ao advogado peticionar eletronicamente até às 23:59 de cada dia, por meio do peticionamento eletrônico, fato que, no entendimento do conselheiro, "aumenta sobremaneira o acesso do público ao Poder Judiciário".

Bem sopesado. Isto porque de acordo com a Meta 6, 2011, CNJ, estabelece que os tribunais reduzam, a  pelo menos 2%, o consumo per capita de energia elétrica, sendo que jornada diferenciada vai ao encontro de tal desiderato.

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Em realidade, discussões pró e contra, a decisão para a fixação da jornada não pode ser fixada unilateralmente pelos Tribunais, mas tem que ser ampla e aberta, levando em consideração os interesses da Administração e também dos operadores que atuam perante a justiça (advogados, partes, Ministério Público, Defensoria).

2.1 O posicionamento do CNJ pré-aprovação à Resolução 130, CNJ

O entendimento inicial do CNJ era no sentido de respeitar a autonomia dos tribunais quanto à fixação no horário de funcionamento porque de sua competência privativa, o que pode ser constatado pelas seguintes decisões:

Ementa Pedido de Providências. Advogado que questiona mudança do horário de funcionamento do Fórum. Alegação de situação extraordinária na fixação do horário atual. Fundamento equivocado. Horário estabelecido no Código de Organização Judiciária de 1981. Competência privativa do Tribunal de Justiça para a questão. Arquivamento do pedido. – "É competência privativa dos tribunais organizar suas secretarias e o funcionamento delas" (CNJ – PP 1436 – Rel. Cons. Andréa Maciel Pachá – 45ª Sessão – j. 14.08.2007 – DJU 05.09.2007).

Ementa Consulta. Consulta sobre a competência para a fixação de horários de funcionamento dos órgãos de funcionamento do Poder Judiciário Estadual e expediente forense. Competência monocrática da Presidência da Corte, salvo disposição em contrário expressa em Lei de Organização Judiciária Estadual ou do Regimento Interno do Tribunal. Consulta conhecida e respondida na forma do voto. (CNJ - CONS 200910000060134 – Rel. Cons. Paulo de Tarso Tamburini Souza – 95ª Sessão – j. 24/11/2009 – DJ- e nº 203/2009 em 27/11/2009 p. 11).

Em decisão proferida no mês de novembro de 2010, o CNJ de igual forma garantiu a fixação do horário como competência privativa dos tribunais, mas salientou que o funcionamento do protocolo apenas no período matutino prejudica o jurisdicionado via ofensa ao princípio da eficiência. Por ocasião, recomendou-se a todos os tribunais do País que estendam o horário de funcionamento do protocolo de petições até, ao menos, as 18 horas:

Ementa Pedido de Providências. Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia. Resolução CNJ 88. Horário. Expediente. Protocolo. 1) Conquanto assente o entendimento de que a fixação do horário do expediente forense esteja inserida no âmbito de competência dos Tribunais, o funcionamento do protocolo de petições apenas pela manhã pode causar prejuízos ao jurisdicionado. 2) Ofensa ao Princípio da Eficiência, cujo dever de zelo foi conferido Constitucionalmente a este Conselho Nacional de Justiça. 3) Pedido conhecido como Pedido de Providências e julgado parcialmente procedente para recomendar a todos os Tribunais do País cujo expediente se concentre preponderantemente pela manhã que estendam o horário de funcionamento do protocolo de petições até, ao menos, às 18h00. Voto Vencedor do Conselheiro Jorge Hélio Chaves de Oliveira. (CNJ – PP 0005477-82.2010.2.00.0000 – Rel. Cons. Jorge Hélio Chaves de Oliveira – 112ª Sessão – j. 14/09/2010 – DJ - e nº 170/2010 em 16/09/2010 p. 33). 

3 A Resolução 88, CNJ: a fixação da jornada de trabalho dos servidores

Após um entendimento inicial de respeito à autonomia dos tribunais e da competência privativa, no que tange à fixação de jornada de trabalho dos servidores e, via reflexa, ao horário de funcionamento do Judiciário, o tema foi abordado pela Resolução 88, CNJ, de 08 de setembro de 2009.

O art. 1º da norma fixou jornada de trabalho dos servidores do Poder Judiciário em de 8 horas diárias e 40 horas semanais, facultando a fixação de 7 (sete) horas ininterruptas.

Pelo que se depreende do texto, a Resolução retirou a autonomia dos tribunais. Contudo, prima facie, em tributo ao princípio federativo, respeitou a fixação da jornada por legislação local ou especial. Desse modo, se houver lei estadual ou constituição estadual dispondo acerca do tema, a jornada de trabalho dos servidores deve seguir os parâmetros adotados.

Ledo engano, de acordo com o § 2º, artigo 1º, em caso de legislação local disciplinar a jornada de trabalho de forma diversa, devem os Tribunais de Justiça dos Estados encaminhar projeto de lei, no prazo de 90 (noventa) dias, para adequação ao horário fixado na resolução, "ficando vedado envio de projeto de lei para fixação de horário diverso do nela estabelecido".

O argumento do princípio da eficiência é valioso, contudo, o funcionamento em oito horas alternadas ou em 07 ininterruptas impõe, de imediato, o aumento proporcional na remuneração dos servidores, para os que têm jornada de 6 horas, bem como faz premente a necessidade de contratação de mais servidores, o que o orçamento de inúmeros judiciários não possibilita.

Consoante se verá abaixo, a limitação orçamentária é um obstáculo para que muitos tribunais cumpram de forma satisfatória a norma.

Para o Judiciário da União, melhor estruturado e em maior número proporcional de servidores, os reflexos são menores. Em relação ao Judiciário dos Estados, cuja capilaridade estende-se a milhares de municípios, o que induz a um número bastante maior de servidores, a efetivação da norma torna-se bastante difícil.

A verificação de dados concretos é necessária face à complexidade da situação.

Analisando-se os dados da Justiça em Números 2009, do Departamento de Pesquisas Judiciárias do Conselho Nacional de Justiça, depreende-se que a Justiça Brasileira conta, em média, nas suas três esferas, com 8 (oito) magistrados para cada grupo de cem mil habitantes. O índice mais elevado está na Justiça Estadual (6 magistrados por 100.000 habitantes) e o menor na Justiça do Federal (com menos de 1 magistrado por 100.000 habitantes) ^[03].

No que tange à força de trabalho por 100.000 habitantes, havia, ao final de 2009, 165 servidores do Judiciário (variando de 120 na Justiça Estadual até 21 na Justiça Federal) para cada grupo de 100 mil habitantes, do que se depreende que o número de servidores da Justiça Comum Estadual é seis vezes maior do que na Justiça Federal, por exemplo.

Dado interessante é que ingressaram, durante o ano de 2009, 25,5 milhões de processos nas três esferas da Justiça, sendo:

- 18,7 milhões na Justiça Estadual;

- 3,4 milhões na Justiça Federal e

- 3,4 milhões na Justiça trabalhista.

Ao final de 2009, tramitaram, nos três ramos da Justiça, cerca de 86,6 milhões de processos em 2009, com a soma dos casos novos e dos processos pendentes de baixa.

Foram proferidas 23,2 milhões de sentenças com base na seguinte subdivisão:

- 17,2 milhões na Justiça Estadual (representando 74% do total);

- 2,7 milhões na Justiça Federal;

- 3,3 milhões na Justiça do Trabalho.

Tal fato, por si só demonstra quão maior é a estrutura e o número de servidores do Poder Judiciário dos Estados.

Com efeito, ao final do ano de 2009, a Justiça Brasileira possuía 329 mil funcionários, dos quais 16.108 magistrados e 312.573 servidores ^[04].

Era seguinte o quadro do Judiciário:

O quadro mostra a diferença entre o número de servidores das diversas justiças, o que demonstra que grande será o impacto financeiro da efetivação da medida na Justiça Estadual.

De outro lado, se é certo que o índice mostra um número maior de servidores, em alguns tribunais estaduais não os há em número suficiente para a implantação da medida. Algumas Comarcas distantes possuem somente um ou dois servidores na Escrivania, sendo que há grande concentração nas Capitais e maiores cidades e poucos nas cidades menores e nas mais afastadas.

Ora, em nome da unificação de uma situação, a resolução deita por terra a autonomia dos tribunais, o autogoverno do Judiciário e o pacto federativo. Impõe aos tribunais que enviem projetos de lei às Assembléias Legislativas. Vai mais além ao deixar implícito ao legislador estadual a aprovação da lei.

Abstraindo-se o ferimento aos postulados acima, face ao redesenho imposto pelo CNJ em sua grande meta de formar uniformizar "Judiciário Nacional", a indagação vital a se fazer é se é profícua a medida para a garantia do acesso à justiça e se pode ser efetivada pelos tribunais.

4 A Resolução 130, CNJ: jornada de trabalho X horário de funcionamento

O posicionamento do CNJ acerca do tema é vacilante. O órgão não prima pela uniformidade e padronização de suas decisões, porque algumas delas são modificadas à medida que há a provocação do órgão sobre pauta já objeto de apreciação.

A Resolução 130, que alterou a Res. 88, fixa o expediente dos órgãos jurisdicionais para o atendimento ao público de segunda a sexta-feira, das 9 h às 18h. No caso de insuficiência de recursos humanos ou de necessidade de respeito aos costumes locais, estabelece jornada de 8 horas diárias em dois turnos, com intervalo para almoço.

De igual forma desrespeitou a autonomia dos tribunais, além de não levar em conta a particularidade de inúmeros tribunais do Judiciário Nacional.

A modificação decorreu do argumento-base de que a Resolução 88 fixou parâmetros uniformes para o funcionamento dos órgãos do Poder Judiciário fazendo referência à jornada de trabalho dos servidores, o que ocasionou multiplicidade de horários de expediente nos tribunais. Leva em consideração que há vários horários de expediente adotados, inclusive em relação a alguns dias da semana, o gera prejuízo ao jurisdicionado. Considera, finalmente, o caráter nacional do Poder Judiciário, o que exige a fixação de horário de funcionamento uniforme em relação a um determinado período do dia. Assim, acrescenta os parágrafos 3º e 4º ao artigo 1º, Res. 88, CNJ:

Art. 1º Acrescentar os §§ 3º e 4º ao art. 1º da Resolução nº 88, de 8 de setembro de 2009, que passa a vigorar com a seguinte redação:

[...]

§ 3º Respeitado o limite da jornada de trabalho adotada para os servidores, o expediente dos órgãos jurisdicionais para atendimento ao público deve ser de segunda a sexta-feira, das 9h às 18h, no mínimo.

§ 4º No caso de insuficiência de recursos humanos ou de necessidade de respeito a costumes locais, deve ser adotada a jornada de 8h diárias, em dois turnos, com intervalo para o almoço.

Art. 2º O disposto nesta Resolução entra em vigor dentro de 60 dias a contar da data de sua publicação.

Necessário explicitar que não houve alteração da jornada dos servidores, o que deixa claro a parte inicial do § 3º, mas apenas que o expediente para o atendimento ao público deve ser da sexta-feira das 9h às 18 horas.

Dessome-se do texto que a medida foi adotada para garantir o efetivo acesso à justiça e a uniformidade ao atendimento, o que se nos denota razoável. Entretanto, foi desconsiderada a diversidade dos tribunais no continente que é o Brasil, 91 tribunais, e a existência de "Judiciários diferenciados".

Mais uma vez, não se observou o impacto orçamentário que a norma vai causar em inúmeros tribunais face à adequação dos vencimentos dos servidores cuja carga horária terá aumento - de seis para sete horas ininterruptas ou para oito horas em dois turnos.

5 Conclusão

Observa-se que o CNJ tenta, tornar "maleável" a autonomia dos tribunais e, de forma coativa, impor um padrão comportamental normativo-administrativo. Enfim, centraliza decisões administrativas que interferem em todo o Judiciário.

Atos normativos de tal jaez são de impacto para inúmeros tribunais, podendo inviabilizar a situação do Judiciário de vários estados. A decisão não observou tais nuances, não obstante a intenção ter sido boa.

Notas

1. PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO 0007128-86.2009.2.00.0000
2. PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO 0007128-86.2009.2.00.0000
3. Fonte: Justiça em Números 2009, Conselho Nacional de Justiça
4. O total de servidores é composto pelo pessoal do quadro efetivo (exceto cedidos), requisitados, terceirizados, estagiários e comissionados sem vínculo. A Justiça brasileira na 1ª instância, em suas três esferas, recebeu em 2009, em média, para cada magistrado atuante, aproximadamente 1.399 casos novos.

Cada magistrado da 1ª instância teve, em 2009, 5.492 processos passíveis de julgamento, em média. Em comparação ao ano de 2008, a carga de trabalho em 1º grau aumentou 20,8%, fruto da mudança de metodologia que passou a incluir na carga de trabalho os recursos internos e os incidentes em execução, novos e pendentes. Tais dados demonstram a carga de trabalho a que são submetidos os juízes e servidores.

estudo demonstra que a taxa de congestionamento media na fase de conhecimento na 1ª instância da Justiça (2009), foi igual a 59,6%, isto é, de cada 100 processos que tramitaram, no ano em questão, aproximadamente 60 não tiveram sua baixa (e remessa para a fase de execução) alcançada. Destaca-se, que os percentuais mais altos foram constatados na Justiça Estadual e na Justiça Federal (62% e 58%, respectivamente).