"Mas, buscai primeiro o reino de Deus, e a sua justiça, e todas estas coisas vos serão acrescentadas." (Mateus 6,34)
RESUMO
O presente trabalho destina-se a discutir, sob a óptica da eficiência, as alterações trazidas pelo projeto de lei 5.080/09, que dispõe acerca da cobrança da dívida ativa da Fazenda Pública. Os problemas vividos no processo de execução fiscal são apresentados, por meio de relatórios e vozes abalizadas no assunto, que expõem a situação do atual modelo de cobrança do crédito público. Compara os resultados obtidos da aplicação da Lei de Execução Fiscal, nestes mais de 30 anos de sua vigência, com os objetivos almejados quando de sua edição. Analisa dados estatísticos, expondo pontos de vista de várias autoridades acerca do tema. Explora a exposição de motivos que ensejou o supramencionado projeto de lei. Examina as inovações oferecidas pelo projeto de lei 5.080/09 e apresenta críticas e considerações que despontaram sobre o tema, concluindo se as modificações tornarão ou não célere, eficaz e eficiente a cobrança do crédito público.
Palavras-chave: Cobrança. Crédito Público. Dívida Ativa. Execução Fiscal. Penhora Administrativa. Eficiência.
ABSTRACT
This paper aims to discuss, from the viewpoint of efficiency, the changes introduced by the bill 5.080/09, which provides about the recovery of outstanding debt of the Treasury. The problems experienced in tax enforcement proceedings are presented through reports and authoritative voices on the subject, which reveal the situation of the current model of charging the public credit. Compare the results of the implementation of the Law Enforcement Committee, those over 30 years of its term, with the desired goals when editing. Analyzes statistical data, exposing views of various authorities on the subject. Explores the explanatory statement which caused the aforementioned bill. Examines the innovations offered by the bill and presents 5.080/09 and considerations that have emerged on the subject, concluding whether or not to make changes fast, efficient and effective recovery of public credit.
Keywords: Recovery. Public Credit. Debt. Tax Enforcement. Administrative Attachment. Efficiency.
SUMÁRIO: INTRODUÇÃO. CAPÍTULO 1. Execução Fiscal. CAPÍTULO 2. Importância da Eficiência na Execução Fiscal. CAPÍTULO 3. Objetivos da Lei de Execução Fiscal. CAPÍTULO 4. O Porquê das Mudanças na LEF . CAPÍTULO 5. Alterações Propostas pelo Pl 5.080/2009. Ato de Constrição. Sistema Nacional de Informações Patrimoniais do Contribuintes – Snipc. Parcelamento. Formalização da Exceção de Pré-Executividade. Crivo da Execução Fiscal. CAPÍTULO 6. Discussão dos Resultados Práticos. CONCLUSÃO. REFERÊNCIAS
INTRODUÇÃO
O processo de execução fiscal, atualmente regulado pela lei 6.830/80, tem por finalidade satisfazer o crédito da Fazenda Pública de forma ágil e eficaz, conforme se mostrará. Porém o feito executivo não tem se prestado a desempenhar seu papel principal, mostrando-se cada vez mais moroso e oneroso aos cofres públicos, pois além de não alcançar sua finalidade, o processo judicial de execução fiscal tem contribuído, e muito, para o congestionamento do Judiciário.
Investido deste espírito de insafisfação com o atual modelo de cobrança do crédito público, o projeto de lei 5.080/2009, que propõe alterações acerca da cobrança da dívida ativa da Fazenda Pública, tramita na Câmara dos Deputados.
Importante ressaltar que o presente trabalho, não tem por objetitvo adentrar no debate acerca da constitucionalidade e/ou legalidade das alterações que causam polêmica.
Busca-se, mostrar, aqui, por meio de pesquisas estatísticas, relatórios e posições doutrinárias e jurisprudenciais, que o mencionado projeto de lei, apesar de todas as suas propostas de modificação ao modelo de cobrança do crédito público, não traz em sua bagagem a resolutividade necessária para o alcance da efetividade na execução do crédito público.
1 EXECUÇÃO FISCAL
Segundo Fredie Didier Jr., Leonardo José Carneiro da Cunha, Paula Sarno Braga e Rafael Oliveira:
"Executar é satisfazer uma prestação devida, podendo a execução ser espontânea, quando o devedor cumpre voluntariamente a prestação, ou forçada, quando o cumprimento da prestação é obtido por meio da prática de atos executivos pelo Estado" [01].
Para Hugo de Brito Machado a execução fiscal consiste na "ação de que dispõe a Fazenda Pública para a cobrança de seus créditos, sejam tributários ou não, desde que inscritos como Dívida Ativa" [02].
Sendo a execução fiscal a ação de que dispõe a Fazenda Pública para a cobrança de seus créditos inscritos como Dívida Ativa, insta determinar e compreender o alcance do termo Fazenda Pública, bem como esclarecer em que consiste a inscrição como Dívida Ativa.
Conforme preceitua Leonardo José Carneiro da Cunha, o termo Fazenda Pública é expressão que guarda relação com finanças estatais:
"A expressão Fazenda Pública identifica-se tradicionalmente como a área da Administração Pública que trata da gestão das finanças, bem como da fixação e implementação de políticas econômicas. Em outras palavras, Fazenda Pública é expressão que se relaciona com as finanças estatais, estando imbricada com o termo Erário, representando o aspecto financeiro do ente público." [03]
O nobre professor Eduardo Sabbag esclareçe que quando não há o pagamento dos créditos da Fazenda Pública, em época própria, procede-se a sua inscrição no cadastro da Dívida Ativa:
"... o crédito tributário, se não for pago administrativamente às repartições arrecadadoras, dentro do prazo legal ou resultante de decisão do processo do qual ele provenha, converte-se-á em "Dívida Ativa" da Fazenda pelo procedimento de "inscrição" nos livros da repartição competente para isso." [04]
A inscrição em Dívida Atíva constitui procedimento que visa apurar e atribuir certeza e liquídez do crédito, determinando, de forma válida, a existência, a quantia e a responsabilidade principal e subsidiária pela quitação do mesmo. Após o procedimento de inscrição, a Fazenda Pública estará habilitada a promover a execução em juízo, mediante a emissão da Certidão de Dívida Ativa [05].
Nos termos do art. 586 do Código de Processo Civil, a execução para cobrança de crédito sempre será fundada em título de obrigação.
Conforme ensinamentos do célebre Humberto Theodoro Júnior, a Certidão de Dívida Ativa é o título que embasa a execução fiscal, sendo que a mera existência de tal título, faz nascer a presunção legal de certeza e liquidez [06], atributos do título executivo.
Assim, a Fazenda Pública, após concluir o procedimento de inscrição, tem à sua disposição título executivio (art. 585, VII do CPC) que a habilita a proceder ao ajuizamento da execução fiscal, para cobrança do crédito público devido.
2 IMPORTÂNCIA DA EFICIÊNCIA NA EXECUÇÃO FISCAL
Com o advento da Constituição Federal de 1988, os estatutos normativos vigentes e vindouros têm que se adequar aos princípios e objetivos constitucionais.
Do princípio constitucional do devido processo legal (art. 5º, inciso LIV da Constituição Federal de 1988), é possível extrair-se o princípio da efetividade, conforme preceitua a doutrina de Fredie Didier Jr., Leonardo José Carneiro da Cunha, Paula Sarno Braga e Rafael Oliveira. Afirmam, ainda, que "o princípio da efetividade garante o direito fundamental à tutela executiva" [07].
Marcelo Lima Guerra, juiz do trabalho e professor, leciona que a tutela executiva consiste "na exigência de um sistema completo de tutela executiva, no qual existam meios executivos capazes de proporcionar pronta e integral satisfação a qualquer direito merecedor de tutela executiva" [08].
Este posiconamento deve ser entendido como uma garantia a uma prestação jurisdicional célere, adequada e eficaz:
"Este posionamento é reforçado pela moderna compreesão do chamado "princípio da inafastabilidade", que conforme célebre lição de Kauzo Watanabe, deve ser entendido não como uma garantia formal, uma garantia pura e simplesmente, "bater às portas do Poder Judiciário", mas sim, como garantia de acesso à ordem jurídica justa, consubstanciada em uma prestação jurisdicional célere, adequada e eficaz." [09]
À luz do art. 170, inciso IV da Carta Republicana de 1988, verifica-se que a ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem como um de seus alicerces o princípio constitucional da livre concorrência.
O princípio da livre concorrência, segundo, o professor Bernardo Gonçalves Fernandes, "atua na possibilidade dos agentes econômicos poderem exercer sem embargos jurídicos criados pelo Estado, dentro de determinado mercado, com fins à produção, à circulação e ao consumo de bens e serviços" [10].
Além disso, Fernandes afirma que a livre concorrêcia mostra-se como princípio fundamental, e que não deve ser encarada como uma liberdade negativa, em que se impõe ao Estado uma atitude não intevencionista na área econômica. Mas pelo contrátrio a livre concorrência deve ser vista como princípio que exige do Estado atuação com a finalidade de garantir que um agente não abuse do poder econômico de que dispõe, comprometendo a igualdade de liberdade [11].
Desta forma, uma execução fiscal eficiente harmoniza a livre concorrência, vez que propicia um equilíbrio entre um contribuinte que cumpre suas obrigações e um contribuinte inadimplente com o Fisco, colocando-os em igualdade de condições para atuarem no mercado, garantindo uma livre e justa concorrência, além de angariar recursos para o Estado, que poderão ser utilizados para a concretização de outros objetivos.
Ao passo que, uma execução fiscal ineficiente se constitui em vantagem competitiva no mercado, que desequilibra a concorrência, favorecendo contribuintes inadimplentes, e incentiva a sonegação e a impunidade [12].
Contudo, a eficiência no processo executivo deve ser tratada com cautela sob pena de acarretar a falência do executado, não sendo assim atingido o fim a qual se direciona a ordem econômica, qual seja "a garantia da vida digna, conforme os ditamos da justiça social" [13].
A ordem econômica, apoiada na livre iniciativa, garante condições de dignidade e de justiça social nas palavras do eminente professor Bernardo Gonçalves Fernandes:
"A noção de livre iniciativa, por sua vez, está coligada à liberdade de empresa e de contrato, como condição mestra do liberalismo econômico e do capitalismo. A livre iniciativa é reproduzida também no plano da ordem econômica (art. 170) e tem como finalidade assegurar condições de dignidade e de justiça social (distributiva)." [14]
A falência do executado, também pode ser entendida como afronta ao princípio da dignidade da pessoa humana, que, segundo, ainda, o nobre professor, exige que "a figura humana receba sempre um tratamento moral condizente e igualitário, sempre tratando cada pessoa como fim em si mesma, nunca como meio (coisas) para satisfação de outros interesses ou de interesse de terceiros" [15].
O insigne professor Kiyoshi Harada, enumera uma série de medidas que julga como sendo uma "manifestação da fúria fiscal", que dificultam o exercício da liberdade econômica, maculam a imagem das empresas executadas e em nada colaboram para o crescimento econômico e, consequentemente, para o aumento na arrecadação tributária do Estado:
"... a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional elaborou um anteprojeto de lei de execução fiscal administrativa, para tentar reduzir o tempo de tramitação dos processos judiciais e ultimar a rápida arrecadação tributária. (...) Representa mais uma manifestação de fúria fiscal ao lado de trantas outras: arrolamento fiscal; indisponibilidade universal de bens do devedor; exigência de certidão negativa de tributos para levanar valores depositados em juízo, bloqueio on-line de todas as contas bancárias, inscrição no Cadin, protesto da certidão de dívida ativa, proibição de obter talonários de notas fiscais; inabilitação do CNPJ como se criar ostáculos ao livre exercício da atividade econônica e denegrir a imagem das empresas em dificuldades financeiras momentâneas pudessem contribuir para o crescimento econômico e consequente aumento da receita tributária." [16]
O notável professor, analisando o uso do sistema de penhora on-line, lembra que "buscar agilidade e eficiência na execução é medida louvável, porém, sem matar a galinha dos ovos de ouro" [17].
3 OBJETIVOS DA LEI DE EXECUÇÃO FISCAL
Em análise à Exposição de Motivos 223, que acompanhou o anteprojeto que culminou na atual Lei de Execução Fiscal – LEF, o distinto Desembargador Antônio Souza Prudente apresenta a que se propõe o então anteprojeto de lei:
"... restou consignado que o anteprojeto da vaticinada lei, "a par de não revogar as linhas gerais e a filosofia do Código, disciplina a matéria no essencial, para assegurar não só os privilégios e garantias da Fazenda Pública em juízo, como também a agilização e racionalização da cobrança da dívida ativa", concluindo que aquele "anteprojeto, por outro lado, insere-se no Programa Nacional de Desburocratização, a que se refere o Decreto 83.740, de 18 de julho de 1979, uma vez que simplifica o processo da execução da dívida ativa, reduz substancialmente, o número de despachos interlocutórios do juiz, liberando-o de trabalhos meramente burocráticos em favor da atividade especificamente judicante, utiliza os modernos serviços dos Correios para a citação dos executados, cria condições para a melhor utilização do processamento de dados na execução fiscal, descongestiona as vias judiciais, nas duas instâncias, e adota outras medidas, tudo em consonância com os princípios constitucionais que regem os direitos e garantias individuais e as funções do Poder Judiciário"." [18]
Alinhado ao entendimento do nobre magistrado, o ilustre professor Humberto Theodoro Júnior, ensina que a Lei de Execução Fiscal – LEF foi editada com a finalidade precípua de imprimir agilidade à cobrança do crédito público, dando origem a um procedimento diferenciado do previsto no Código de Processo Civil. Theodoro Júnior afirma, ainda, que "o procedimento previsto na Lei n. 6830 (...) apenas se volta para a expropriação de bens do devedor para satisfação do direito do credor (CPC, art. 646)." [19]
O professor Sabbag também considera que "por meio da Lei n. 6.830 (Lei de Execução Fiscal), normatizou-se o trato da cobrança da dívida pública no Brasil, buscando-se a agilidade no processo executivo fiscal e na satisfação do direito fazendário" [20].
Destacam-se entre os objetivos apresentados: descongestionar as vias judiciais; agilizar e racionalizar a cobrança da dívida ativa; abreviar a satisfação do crédito da Fazenda Pública.
4 O PORQUÊ DAS MUDANÇAS NA LEF
Conforme já esplanado, a lei 6.830/80 foi editada com a finalidade precípua de dar tratamento diferenciado ao processo de cobrança do crédito público, fazendo com que fosse mais ágil. Porém os resultados da aplicação desta lei, nestes mais de 30 anos, são contestatos por várias autoridades e pelos números obtidos no relatório denominado Justiça em Números 2009 [21], elaborado pelo Conselho Nacional de Justiça – CNJ, que apresenta indicadores referentes ao Poder Judiciário Brasileiro.
No mencionado relatório constatou-se que dos 86,6 milhões de processos em tramitação na Justiça brasileira no ano de 2009, 26,9 milhões eram execuções fiscais, constituindo aproximadamente um terço do total. No mesmo ano ingressaram 21,9 milhões de processos, sendo que quase 6,9 milhões são relativos aos processos em fase de execução.
Outro dado relevante é o indicador da taxa de congestionamento, que visa aferir, em determinado ano, o percentual de processos em tramitação que ainda não foram baixados definitivamente.
O referido indicador apontou alta taxa de congestionamento nos processos de execução em 2009, atingindo, na primeira instância, o percentual de 86,6%, isto significa que de cada 100 processos que tramitaram, no ano em questão, aproximadamente 87 não tiveram sua baixa definitiva alcançada.
Dentre os principais resultados apresentados no Justiça em Números 2009, merece destaque especial o que se refere às execuções fiscais, onde se afirma que a luta contra a lentidão da Justiça brasileira deve necessariamente abranger a discussão acerca dos procedimentos de execução fiscal, vez que o enfrentamento deste assunto tem potencial de resolver este problema.
De acordo com a Exposição de Motivos Interministerial nº 186/2008 – MF/AGU, que acompanhou o projeto de lei, objeto deste estudo, menos de 1% do estoque da dívida ativa da União ingressam nos cofres públicos a cada ano pelos feitos executivos, sendo que este percentual cresce para 2,5% quando consideradas as medidas excepcionais de parcelamento (REFIS, PAES e PAEX) e a incorporação dos depósitos judiciais.
No que se refere ao tempo de duração dos processos executivos, estima-se que, no âmbito da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, em média, a fase administrativa dura 4 anos, enquanto a fase judicial leva 12 anos para ser concluída, conforme aponta a citada exposição de motivos.
O insigne mestre Antônio Souza Prudente registra sua visão acerca da execução regida pela lei 6.830/80:
"A Lei n. 6.830 fez da Justiça brasileira, na cobrança do crédito da Fazenda Pública, um verdadeiro depósito. Com a devida vênia daqueles que sonharam e tiveram ótimas intenções – e de boas intenções o inferno está pleno – de fazer, por meio da disposição desta lei, a ampliação das Varas de execuções fiscais, como solução para a cobrança desse crédito, a decepção é constatada no dia-a-dia forense.
A Justiça Federal brasileira de 1ª Instância, em setembro deste ano, atingiu o patamar de dois milhões, setecentos e dezesseis mil e sessenta e quatro feitos em tramitação. Agora vejam a espiral: em 1994, era um acervo de um milhão, quatrocentos e vinte e um mil, oitocentos e setenta e três feitos; em 1995, um milhão, quinhentos e sessenta e um mil e noventa e quatro; em 1996, um milhão, setecentos e setenta e três mil; em 1997, dois milhões, cento e dezesseis mil; em 1998, dois milhões, trezentos e trinta e um mil; em 1999, dois milhões, seiscentos e oito mil; e, no ano 2000, dois milhões setecentos e dezesseis mil feitos. Destes, em tramitação na Justiça de 1º Grau, um milhão, duzentos e sessenta e cinco mil, quatrocentos e quatro feitos são de execuções fiscais. E a tendência é aumentar este acervo." [22]
Robustecendo as críticas ao atual modelo de execução fiscal, o notável desembargador Mairan Gonçalves Maia Júnior, no exame do anteprojeto de lei, tece suas considerações corroborando os dados apresentados e confirmando a ineficiência do processo de execução dos créditos públicos.
"São muitas as razões para justificar a modificação proposta, e entre elas se destacam: ineficácia do processo executivo fiscal, em virtude da morosidade de sua tramitação, não obstante a baixa taxa de impugnação judicial; alto custo da cobrança judicial. Por força da excessiva formalização do procedimento, e, principalmente, o grande valor da dívida ativa a receber, aproximadamente R$ 400 bilhões, excluída a previdência social." [23]
Para o ministro Humberto Gomes de Barros, a cobrança do crédito público ainda é "lenta e ineficaz", apesar da iniciativa de criação, na Justiça Federal, de centenas de juízos especializados em execuções fiscais. Segundo o ilustre ministro, a raiz do problema está no fato de o Poder Judiciário, no caso dos executivos fiscais, exercer função administrativa, configurando desvio de finalidade [24].