RESUMO
O trabalho apresenta o conceito e gestão de parque nacional, como área de proteção ambiental, no ordenamento jurídico norte-americano. Aborda-se o sistema de áreas protegidas do país e a concepção particular que dos parques nacionais. O estudo contempla, ainda, o histórico, desenvolvimento e administração das unidades, com enfoque no uso público. Conclui-se que o tratamento conferido a essas unidades guarda correspondência, em parte, com o ordenamento jurídico pátrio. Este pode ser aprimorado com a experiência norte-americana no desenvolvimento dos serviços de apoio de uso público em parques nacionais.
PALAVRAS-CHAVE: Parque Nacional. Uso público. Parque Nacional nos Estados Unidos da América.
SUMÁRIO: Introdução. 1. . Estados Unidos da América. 1.1 Participação privada na gestão das unidades integrantes do National Park Service. 1.2 Parques Nacionais. Conclusão. Bibliografia
INTRODUÇÃO
Em tempos em que a discussão acerca da perda da biodiversidade [01] está na pauta do dia, avulta a importância de se tratar das estratégias de sua conservação, dentre as quais se insere a criação e manutenção de unidades de proteção ambiental.
A natureza eminentemente global da temática ambiental impulsiona ao conhecimento dos instrumentos de proteção da natureza e do desenvolvimento da governança ambiental em diferentes Estados. Nesse contexto, o trabalho percorre o tratamento conferido aos parques nacionais nos Estados Unidos.
Inicialmente, realiza-se uma breve digressão ao sistema de áreas protegidas, com a apresentação da norma de regência e um apanhado do desenvolvimento histórico. Passa-se à apresentação do conceito e do histórico de criação de unidades designadas de parques nacionais, com a compilação de dados quanto à extensão territorial, número de unidades, estatística de visitação e metodologia da administração.
Considerando o estágio de maturidade do sistema norte-americano, aborda-se a participação privada na gestão das unidades de proteção.
A sistematização dos dados representados no trabalho visa a permitir o acesso ao conceito, gestão e histórico de parques nacionais nos Estados Unidos e possibilita um estudo comparado entre ele e o sistema brasileiro. Contribui-se, desse modo, com o amadurecimento da discussão acerca do modelo de parque nacional como área de proteção ambiental.
1. ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA
Tratar dos parques nacionais americanos significa revistar a própria história dessa categoria de espaço territorial especialmente protegido. Foi ali que nasceu a ideia do destaque de uma área de preservação ambiental para contemplação e desfrute da população e onde foi criado, com ineditismo, o Parque Nacional de Yellowstone, em 1872.
Escritores, poetas e artistas plásticos contribuíram para o enaltecimento da natureza e para a percepção da necessidade de proteção ambiental de paisagens cênicas [02]. O pintor e retratista George Catlin, em suas viagens de registro de cenários naturais e da vida do índio norte-americano, sensibilizou-se para a necessidade de proteger, da expansão para o Oeste, o objeto de inspiração de seu trabalho. Desse modo, conduziu a bandeira da preservação da civilização indígena, da vida silvestre e das paisagens naturais [03]. Em uma de suas reflexões, trouxe à lume a ideia da criação de um "parque da nação [04]", como política de proteção ambiental. O termo viria depois a ser consagrado na versão de parque nacional.
Nessa esteira, foram criados os primeiros parques nacionais norte-americanos, o Parque Nacional de Yellowstone, em 1872, e de Yosemite, em 1880. Desde então, a prática foi difundida mundialmente, com adaptações, mas com a permanência do núcleo duro de uma área de beleza cênica para a recreação e educação ambiental.
Com foco na preservação de monumentos de relevância histórica, a lei Antiquities Act foi editada em 1906, conferindo ao Presidente dos Estados Unidos a competência de declarar como monumento nacional pontos de referência, estruturas e outros objetos de interesse histórico ou científico localizado em áreas de domínio público ou controladas pelo poder público [05]. Referida norma foi um marco inaugural na legislação norte-americana sobre proteção de áreas. Diferentemente das normas de criação dos parques nacionais de Yellowstone e Yosemite, que se referiam a espaços e situações específicas, a Antiquities Act figura como uma norma geral. A declaração de determinada área ou objeto como monumento nacional, por depender de um procedimento mais simples e célere, costuma preceder a criação de parques nacionais [06], a qual não prescinde do envolvimento do Poder Legislativo.
Inicialmente, a administração dos parques e de áreas de preservação ficou a cargo do Departamento de Guerra (Exército), do Departamento de Agricultura e do Departamento do Interior [07]. Referidos órgãos, contudo, tinham como finalidade institucional o desenvolvimento dos recursos naturais. Desse modo, com vistas a evitar contradições e privilegiar a proteção, premente era a necessidade da criação de um órgão autônomo, cujo objetivo exclusivo fosse o de administrar os parques nacionais e demais unidades de proteção do patrimônio norte-americano. A ideia da criação de uma nova unidade administrativa gestora foi encampada pela indústria do turismo, por turistas, pelas ferrovias e pelo grupo dos conservacionistas [08].
A afirmação da política de proteção ambiental através de áreas protegidas adveio em 1916, com o ato orgânico do National Park Service [09] (NPS), o qual instituiu o sistema nacional de áreas protegidas e entregou sua gestão ao órgão recém criado. Conforme a lei de criação [10], cabe ao NPS a conservação da paisagem, de objetos naturais e históricos e da vida silvestre. Compete-lhe, ainda, propiciar recreação para a presente geração, com foco na conservação dos recursos naturais a fim de que as futuras gerações possam desfrutar, com igual intensidade, do patrimônio norte-americano [11].
A General Authorities Act procedeu a uma alteração na lei orgânica do NPS para incluir no sistema nacional todas as áreas de terra ou água administradas pelo Ministério do Interior com finalidade histórica ou de parque, monumento, alamedas e recreação [12]. Verifica-se, portanto, que o objeto tutelado pelo sistema de áreas protegidas norte-americano engloba não só os recursos naturais e as paisagens, senão também áreas e objetos de interesse histórico e da civilização indígena [13]. Para tanto, busca a revitalização das comunidades e o envolvimento de tribos, do governo local, de organizações não-governamentais, do mercado e dos cidadãos [14].
Na norma norte-americana não foi elencada uma tipologia específica para cada unidade a depender do objeto de destaque de proteção. Tampouco foram estabelecidos critérios de gestão e finalidades de cada área. A intitulação de cada área fica a cargo da lei de criação da unidade ou da designação pelo Presidente quando da instituição de monumentos nacionais, sob a égide da Antiquities Act.
Foram compiladas 19 (dezenove) [15] diferentes nomenclaturas [16] de unidades de proteção submetidas à gestão do National Park Service, todas revestidas do mesmo status legal e submetidas às mesmas condições de proteção [17].
O National Park Sevice integra a estrutura do Ministério do Interior e é chefiado por diretor nomeado pelo Presidente da República e confirmado pelo Senado [18]. Os dados de 2010 [19] demonstram que o orçamento [20] anual do NPS soma o montante de US$ 3.160.000.000,00 (três bilhões, cento e sessenta milhões de dólares norte-americanos), para a administração de 394 unidades [21], que cobrem cerca de 34.000.000 (trinta e quatro milhões) hectares, e para o incentivo a práticas em consonância com os objetivos do sistema nacional. As unidades geridas pelo NPS receberam, em 2008, 11.700.000.000 (onze bilhões e setecentos milhões) de visitantes [22].
Inicialmente, as dificuldades enfrentadas na gestão do NPS referiram-se à carência de recursos financeiros, à ausência de apoio político e maturidade institucional do órgão e à necessidade de afirmação da política de proteção. Uma vez consolidada a criação de parques nacionais e sua excepcional vocação para o ecoturismo, o desafio enfrentado na atualidade pelo NPS é de tornar a recreação e contemplação uma atividade ambientalmente organizada e sustentável [23]. O cuidado dos parques nacionais perpassa não só sua proteção contra a exploração comercial, como também a sua blindagem contra a ação predatória e desorganizada dos turistas.
A instituição dos primeiros parques nacionais norte-americanos realizou-se quando não havia legislação específica, sem a pressão de organizações ambientalistas e em uma época em que a agenda ambiental não avultava em importância. Na contramão do anseio desenvolvimentista e de expansão econômica, vastas porções de relevante beleza cênica foram preservadas da exploração de minério, madeira, agricultura e dos recursos hídricos. Não se pode, pois, deixar de reconhecer o valioso legado deixado pelos Estados Unidos nessa área. A instituição de parques nacionais, ali inaugurada, foi reproduzida, em larga medida, em diversos países por todos os continentes e ainda hoje se apresenta como uma importante arma para a conservação da biodiversidade e para o desenvolvimento de políticas sustentáveis.
1.1 PARTICIPAÇÃO PRIVADA NA GESTÃO DAS UNIDADES INTEGRANTES DO NATIONAL PARK SERVICE
O sistema norte-americano privilegia, por meio de concessões, a participação privada na disponibilização de serviços e infraestrutura de uso público nas unidades geridas pelo NPS. Mais de 630 concessionários, que operam em 128 diferentes unidades, oferecem aos visitantes opções de alojamento, alimentação, transporte, lojas, guias e passeios, dentre outros serviços [24].
Conforme a norma de regência [25], os concessionários devem propiciar o uso público para que as unidades de proteção atinjam sua finalidade com zelo e mecanismos de controle para evitar a falta de regulamentação e o uso indiscriminado.
O procedimento de definição das acomodações, facilidade e serviços nas unidades geridas pelo NPS compreende a escolha do local, a avaliação da necessidade e adequação ao uso público e a sua conformidade com a finalidade de preservação e conservação do objeto tutelado pela unidade de proteção [26].
A concessão [27] será conferida após a realização de um processo seletivo prévio, o qual visa à contratação da proposta mais vantajosa. O procedimento guarda semelhanças com o certame licitatório do sistema brasileiro [28]. Cabe à administração convocar os interessados através de chamamento a que se deve dar publicidade [29]. Para tanto, deverá disponibilizar um prospecto que contenha o termo de referência, estudo de viabilidade econômica, critérios de julgamento e o valor mínimo da contrapartida a ser paga ao poder concedente [30].
A seleção da melhor proposta deverá ser lastreada na sua compatibilidade com os objetivos de proteção da unidade em que será executada a concessão, na modicidade da tarifa a ser cobrada do usuário, na capacidade financeira do proponente e na melhor oferta de pagamento ao poder concedente [31]. O incentivo à participação das comunidades indígenas nativas da região da unidade e a geração de empregos que contemplem referidas comunidades serão também considerados como fator positivo na seleção da melhor proposta [32].
Caso a previsão de receita anual do concessionário de determinada atividade no interior de unidade gerida pelo NPS ultrapasse a cifra de US$ 5.000.000,00 (cinco milhões de dólares norte-americanos), ou na hipótese de o prazo da concessão extrapolar 10 (dez) anos, o contrato ser precedido de anuência do Congresso Nacional (Comissão de Recursos da Câmara dos Deputados e Comissão de Energia e Recursos Naturais do Senado) [33].
A norma prevê, ainda, um procedimento simplificado para a renovação de concessões de menor vulto, consideradas aquelas cuja receita anual prevista não ultrapassa US$ 500.000,00 (quinhentos mil reais), bem como aquelas que envolvem a prestação de serviços de guia (rafting, canoagem, pesca e trilhas) [34].
As tarifas cobradas pelos concessionários dos usuários dos serviços são submetidas à aprovação do Ministério do Interior, cujo convencimento acerca da modicidade considera o cotejo com a prática mercadológica, picos de visitação, qualidade do serviço, dentre outros fatores [35].
Os concessionários recolhem, em razão do privilégio de exclusividade na exploração do serviço e uso privativo de espaços no interior das unidades de proteção gerenciadas pelo National Park Service, uma contrapartida monetária ao poder concedente. O piso da contraprestação é previsto no prospecto da contratação e deve guardar compatibilidade com as obrigações do contrato, a viabilidade econômica da concessão e o capital inicial de investimento exigido para sua consecução [36]. Nos contratos cujo prazo de vigência supere os cinco anos é inserida uma cláusula de revisão, a pedido do concessionário ou do poder concedente, do valor da contraprestação [37]. Do valor recolhido a título de contrapartida, 20% (vinte por cento) são destinados à manutenção do sistema submetido à administração do NPS [38]. Os 80% (oitenta por cento) restantes são despendidos na administração da própria unidade em que se localiza a concessão [39].
A participação privada na gestão das unidades do NPS propicia o incremento de seu uso público e o alcance das finalidades de recreação e visitação de parques nacionais e de outras categorias de proteção. Privilegia-se, nesses termos, a vocação para o turismo sustentável e a geração de renda para as comunidades do entorno. As concessões geram aproximadamente 25.000 (vinte e cinco mil) empregos, um lucro anual de cerca de US$ 800.000.000,00 (oitocentos milhões de dólares norte- americanos) aos concessionários e recolhem aos cofres públicos, anualmente, a título de contrapartida, o montante aproximado de US$ 51.000.000,00 (cinqüenta e um milhões de dólares norte-americanos) [40].
Um Conselho [41], composto de representantes da iniciativa privada, da sociedade civil e do governo, acompanha a política de concessões junto ao Ministério do Interior e ao NPS [42].
1.2 PARQUES NACIONAIS
Diferentemente do sistema brasileiro, não há tipificação normativa dos atributos dos parques nacionais norte-americanos. No entanto, no âmbito da classificação do National Park Service, pode-se elencar alguns denominadores comuns. Nessa esteira,os parques nacionais referem-se a áreas naturais, normalmente extensas, que contemplam uma variedade de atributos naturais, inclusive concernentes à significância histórica [43]. Ressalta-se o valor ou a qualidade excepcional na representação e interpretação de temas da natureza ou da cultura do patrimônio natural. A vocação para a recreação, uso público, contemplação e para pesquisas científicas norteia o estabelecimento dos parques nacionais norte-americanos [44]. Em referidas unidades, a exploração direta dos recursos naturais não é autorizada, sendo proibidas a caça e a mineração. A criação dos parques nacionais depende de ato legislativo do Congresso Nacional [45].
O sistema norte-americano abriga 58 [46] parques nacionais [47], cuja área alcança aproximadamente 21.000.000ha (vinte e um milhões de hectares) [48], que se assenta em domínio público. As cinqüenta e oito unidades não estão distribuídas proporcionalmente no território norte-americano, o estado da Califórnia (oeste) e o Alaska concentram 27,5% do total de parques nacionais [49].
O histórico da criação dos parques norte-americanos demonstra que seu estabelecimento se verificou em áreas que não despertavam tantos interesses econômicos e que detinham uma grande beleza cênica [50]. As paisagens mais ordinárias, contudo, tais como pradarias, lagoas costeiras e pantanais, não foram objeto de instituição de parques nacionais.
Os primeiros parques foram criados em áreas que já pertenciam à União ou em áreas doadas por particulares para tal fim [51]. Unidades mais recentes, contudo, previram a aquisição, pela União, de áreas privadas.
A visita a parques nacionais e o interesse pela sua criação e manutenção foram incorporados à cultura norte-americana. Assim, é considerável a quantidade de parceiros que dão suporte em serviços, pesquisa e aporte financeiro aos parques nacionais. Cerca de 176.000 voluntários auxiliam, na soma de 5,1 milhões de horas, na administração dos parques [52]. Organizações da sociedade civil, sem fins lucrativos, contribuem com tempo e expertise na gestão dos parques nacionais e com a doação anual aproximada de US$ 50.000.000,00 (cinqüenta milhões de dólares norte-americanos) [53]. A Fundação dos Parques Nacionais [54], gerenciado pelo Congresso Nacional, angaria recursos, concede subvenções financeiras [55], fomenta parceiras e incrementa a consciência pública, o que afirma a política nacional de proteção ambiental através da criação e manutenção de parques nacionais.
O National Park Service cobra tarifa de ingresso nos parques nacionais, que varia de US$ 5 (cinco dólares norte-americanos) a US$ 25 (vinte e cinco dólares norte-americanos), cuja arrecadação é revertida para o parque incrementar facilidades e serviços aos visitantes [56]. Um passe anual no valor de US$ 80 (oitenta dólares) permite múltiplas entradas em diferentes parques nacionais [57].
Aproximadamente 275.000.000 de pessoas visitam, anualmente, os parques nacionais norte-americanos [58]. O Parque Nacional Great Smoky Mountain, localizado no Sudeste do estado do Tennessee e no estado de South Carolina, lidera o ranking de visitações [59], seguido do Parque Nacional do Grand Canyon [60].
CONCLUSÃO
A compilação de dados referentes aos parques nacionais nos Estados Unidos da América permite o cotejamento entre eles e a realidade brasileira e a percepção de que, não obstante haja peculiaridades, os sistemas partilham um denominador comum, qual seja, a finalidade de preservação da beleza cênica da área para o desfrute das presentes e futuras gerações. Da explanação dos dados resta cristalino, ainda, que a ideia dos parques nacionais e de sua instituição sofre o aporte de influências culturais e do povo de cada país.
Os Estados Unidos demonstram uma maturidade na exploração do potencial turístico de seus parques nacionais e já enfrenta o desafio de manter o turismo sustentável nas suas unidades. A gestão dos parques nacionais norte-americanos permite a vários países colher relevantes experiência para a implementação de suas unidades.
ções alternativas para garantir a conservação da biodiversidade e a proteção ambiental.