Resumo: O presente artigo tem como objetivo apresentar um breve histórico acerca da criação das unidades de conservação no âmbito internacional e nacional, bem como da relevância da criação e efetivação de tais espaços protegidos para a realização do direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Palavras chave: Unidades de conservação. Histórico. Relevância
Sumário: 1. Introdução. 2. Breve histórico da criação das unidades de conservação. 2.1 Dimensão internacional. 2.2 Dimensão nacional. 3. Conceituação e relevância das UCs 4. Conclusões. 5. Referências bibliográficas.
1. Introdução
A efetividade ou realização do direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado estabelecido no art. 225 da Constituição de 1988 pressupõe, conforme disposto no inciso III do seu § 1º, a definição e manutenção de espaços territorialmente protegidos em todas as unidades da federação. A criação de tais espaços, faz parte, assim, de uma série de atos atribuídos ao poder político estatal necessários à realização de um meio ambiente ecologicamente equilibrado, tendo como fim específico o de "criar condições melhores de vida humana pela conservação de espaços povoados por outras espécies animais e vegetais" (DERANI, 2001b).
Neste contexto, a instituição do chamado Sistema Nacional de Unidades de Conservação (Lei nº 9.985/2000) foi um importante instrumento para a concretização do disposto no art. 225 da Constituição Federal de 1988. Antes, porém, de se chegar à edição dessa Lei, longo foi o caminho trilhado para a criação e evolução conceitual das unidades de conservação. O presente artigo visa, assim, apresentar um breve histórico dessa institucionalização, no âmbito internacional e nacional, bem como a apresentar a conceituação atual das unidades de conservação no direito brasileiro e a relevância das mesmas para a preservação da biodiversidade, de modo a contribuir para uma melhor compreensão do tema.
2. Breve histórico da criação das Unidades de Conservação
2.1 Dimensão internacional
Geralmente, ao se apresentar um histórico acerca das unidades de conservação, inicia-se com a criação do Parque Nacional de Yellowstone em 1872, nos Estados Unidos, ainda que iniciativas semelhantes já tenham se dado em outros lugares do mundo, como, por exemplo, as reservas de caça da realeza européia. Foi, entretanto, da evolução do conceito de Parque Nacional, na forma instituída em Yellowstone, que surgiram os sistemas de unidades de conservação reproduzidos mundialmente (MORSELLO, 2001). É, assim, a "criação do Yellowstone National Park o marco moderno da proteção de áreas naturais contra os processos destrutivos da ação humana" (MILANO, 2001, p. 4).
Não se sabe ao certo, porém, quando surgiu a idéia de preservação do meio ambiente natural. Todavia, aparentemente, a proteção de áreas naturais no mundo ocidental iniciou-se na Europa durante a chamada Idade Média, quando se determinou a proteção dos habitats relativos a recursos da fauna silvestre, cuja caça era praticada como exercício pela realeza e aristocracia rural, sendo que a "palavra parque designava um local delimitado no qual animais viviam na natureza em áreas sob a responsabilidade do rei" (MORSELLO, 2001, p. 22).
Carla Morsello (2001, p. 24) descreve ainda outras civilizações e épocas onde se pode encontrar uma certa idéia de preservação, exemplificando que no Oriente os Assírios já estabeleciam reservas antes mesmo do início da era Cristã, e que os Incas também impunham limites físicos e sazonais à caça de certas espécies. Já Maria Cecília Wey de Brito (2003) cita outros exemplos, como a criação de um parque para ursos e leões em 1800 a.C. pelo Rei da Pérsia, bem como uma reserva natural criada na Índia no século III a.C., e a decretação de proteção total de uma floresta na Polônia, em 1423.
Como esclarece Miguel Serediuk Milano (2001, p. 10), no Ocidente, entretanto, até meados do século XIX, as medidas tomadas para a proteção das áreas naturais sempre se fundamentaram na utilização desses recursos naturais por parte da população, sendo que apenas com a Revolução Industrial surgiram movimentos no sentido da preservação de áreas naturais para a população como um todo.
Neste contexto, conforme referido, foi a criação de Yellowstone, em 1872, o marco fundamental com relação ao estabelecimento dos sistemas de áreas naturais protegidas. Desde então, a nomenclatura "parque nacional" passou a ser conhecida mundialmente, tendo evoluído conceitualmente com o passar do tempo, o que implicou a utilização do termo em situações diversas em alguns países (BRITO, 2003, p. 19).
Inicialmente, o fundamento utilizado para a criação e existência de áreas protegidas foi o da "socialização do usufruto, por toda a população, das belezas cênicas existentes nesses territórios" (BRITO, 2003, p. 20), ou seja, pretendia-se que a natureza fosse protegida da exploração de poucos indivíduos e mantida para o usufruto de todos para sempre (MORSELLO, 2001, p. 25). Com a criação do Parque Nacional de Yellowstone, determinou-se a impossibilidade de qualquer interferência ou exploração de recursos naturais, como madeira, minérios e outros, com a garantia da preservação do seu estado natural (MILANO, 2001, p. 12). Assim, a concepção inicial acerca da criação do Parque deu-se com um propósito eminentemente preservacionista, envolvendo a dissociação homem-natureza.
Com o mesmo propósito da implantação do Yellowstone National Park, foram sendo criados parques e outras áreas protegidas, em diversos países, dentre eles: Canadá em 1885, a Nova Zelândia em 1894, Austrália, África do Sul e México em 1898, Argentina em 1903, Chile em 1926, Equador em 1934, e Venezuela em 1937 (MILANO, 2002).
Inspirado na criação do Parque Nacional de Yellowstone, o brasileiro André Rebouças chegou a propor a criação dos Parques Nacionais das Sete Quedas e da Ilha do Bananal, já em 1876 (BRITO, 2003, p.22). Porém, apenas cinqüenta e sete anos depois é que foi criado o primeiro Parque Nacional Brasileiro, o de Itatiaia, em 1937.
Quanto aos Parques no âmbito mundial, até 1898 tiveram os mesmos o objetivo principal de conservação, conforme delimitado em Yellowstone. Esta data marca a implementação do Krüger National Park, na África do Sul, cuja razão primordial foi a de criar condições para a proteção e recuperação de populações animais que estavam sendo dizimadas em decorrência do desenvolvimento econômico (MILANO, 2002). A partir de então, os objetivos dessas áreas protegidas passaram a ser mais diversos e inovadores, como por exemplo, o estabelecimento de Parques para fins científicos. Por outro lado, com o passar do tempo, foram sendo incorporados novos conceitos que priorizavam cada vez mais a conservação da biodiversidade, o que fez com que os limites territoriais das áreas protegidas fossem sendo também ampliados (BRITO, 2003).
Assim, e conforme referido, a definição do que podia ser considerado um parque nacional passou a ter características próprias e diversificadas em cada país ou região (MILANO, 2001). Devido à falta de um conceito universal para essa área protegida, foi realizada a Convenção para a Preservação da Fauna e Flora em seu Estado Natural, em Londres, em 1933 (BRITO, 2003), que estabeleceu um conceito básico para um parque nacional, no qual já se reconhecia que o mesmo deveria ser controlado pelo Poder Público.
Em 1940, em Washington, foi realizada a Conferência para a Proteção da Flora, da Fauna e das Belezas Cênicas Naturais dos Países da América, que ficou conhecida como "Convenção Panamericana", na qual foram definidos os conceitos de Reserva Nacional, Monumento Natural e Reserva Silvestre. No âmbito desta Convenção, os Parques Nacionais foram definidos como áreas que deveriam ser estabelecidas para a proteção e conservação das belezas cênicas naturais da flora e fauna de importância nacional, beneficiando o público que poderia usufruir paisagens naturais colocadas sob guarda oficial (BRITO, 2003).
A União Internacional para a Proteção da Natureza (UIPN) foi fundada em 1948 num Congresso organizado pela Unesco, juntamente com o governo francês, com o objetivo de promover ações com bases científicas que pudessem garantir a perpetuidade dos recursos naturais para o bem-estar econômico e social da humanidade (BRITO, 2003). Posteriormente, em 1965, tal organização passou a se chamar União Internacional para a Conservação da Natureza (UICN), buscando enfatizar a necessidade de conservação dos habitats.
Desde a sua criação, a hoje UICN passou a desempenhar um importante papel mundial no desenvolvimento das políticas relativas às áreas naturais protegidas, assessorando países no planejamento e manejo, bem como atuando no processo de definição e atualização conceitual das mesmas (MILANO, 2001).
Realizou-se em 1962, em Seatle (EUA), a 1ª Conferência Mundial sobre Parques Nacionais, por meio da qual se aprofundou os conceitos e critérios para as atividades desenvolvidas em áreas protegidas, estabelecendo recomendações aos países participantes. Segundo o professor Miguel Serediuk Milano (2001), tais recomendações foram incorporadas, no Brasil, nos conceitos de Parque Nacional, Reserva Biológica, Floresta Nacional e Parque de Caça, previstos pelo Código Florestal em 1965 e pela Lei de Proteção à Fauna em 1967.
Posteriormente, foram realizadas outras conferências e congressos internacionais que trataram sobre o tema das unidades de conservação, sendo os mais relevantes: a 10ª Assembléia Geral da UICN (1969 – Índia); a 2ª Conferência Mundial sobre Parques Nacionais (1972 – Yellowstone); o 3º Congresso Mundial de Parques Nacionais (1982 – Bali) e o 4º Congresso Mundial de Parques Nacionais e Áreas Protegidas (1992 – Caracas) (MILANO, 2001). Nestes encontros foram discutidos e aperfeiçoados os conceitos de áreas protegidas, que evoluíram juntamente com as preocupações relativas a conservação da natureza. Como bem esclarece o professor Miguel Serediuk Milano (2001: p. 9), o que era inicialmente uma preocupação de preservação de belezas cênicas, passou a englobar:
"a proteção dos recursos hídricos, manejo de recursos naturais, desenvolvimento de pesquisas científicas, manutenção do equilíbrio climático e ecológico, preservação de recursos genéticos, e, atualmente, constituem o eixo de estruturação da preservação in situ da biodiversidade como um todo".
Para que esses diferentes objetivos pudessem ser alcançados — alguns, inclusive, conflitantes entre si — foram criados diversos tipos de unidades de conservação, ou categorias de manejo. Assim, é necessário o estabelecimento de conjuntos diversos de unidades de conservação para a consecução de tais objetivos, surgindo daí o conceito de "sistema de unidades de conservação", entendido como "o conjunto organizado de áreas naturais protegidas na forma de unidades de conservação que, planejado, manejado e administrado como um todo, é capaz de viabilizar os objetivos nacionais de conservação" (MILANO, 2001: p. 9).
Passemos, a seguir, a analisar a evolução histórica de tais áreas protegidas no direito brasileiro.
2.2 Dimensão nacional
Conforme exposto, o conceito moderno de área protegida evoluiu com o tempo, não tendo surgido como uma idéia pronta (MORSELLO, 2001). Como se viu também, no âmbito mundial a União Internacional para a Conservação da Natureza (UICN) tem desempenhado um importante papel no processo de definição e atualização conceitual de tais áreas (MILANO, 2001).
No Brasil, esse processo evolutivo acompanhou de certa forma o internacional, tendo apresentado, entretanto, particularidades que podem ser aferidas pelo desenrolar de nossa história. Vejamos brevemente os fatos mais importantes para a conceituação das unidades de conservação no regime jurídico brasileiro.
Durante o período colonial e imperial existiram normas que dirigiam e restringiam a exploração de alguns recursos naturais, como o alvará que concedia à Coroa o monopólio do pau-brasil (BRITO, 2003) — ressalte-se que, com a revogação deste alvará, deu-se início a uma enorme devastação das florestas brasileiras, com a justificativa de implantação de pastos e lavouras. Essas normas, apesar de confusas e algumas vezes conflitantes, conseguiram de certa forma resguardar o patrimônio ambiental brasileiro até o fim do Império. Entretanto, como bem esclarece o professor Edson Luiz Peters (2003: p. 29), "o processo destrutivo crescia no mesmo ritmo da legislação, sem que esta alcançasse aquele, em seus fins de prevenção e repressão".
No período da chamada República velha — até 1930 — a postura do poder público face a destruição das florestas nativas foi ainda mais tímido, tendo sido apenas criado o Serviço Florestal em 1921, por meio do Decreto Legislativo nº 4.421, mas sem grandes efeitos práticos (SWIOKLO, apud BRITO 2003).
Com o governo Vargas, deu-se início a um processo de defesa das riquezas nacionais, entre elas as naturais, sendo exemplos legislativos deste movimento de nacionalização o Código de Águas, o Código de Minas e o Código Florestal Brasileiro, todos de 1934 (PETERS, 2003), tendo a chamada Revolução de 30 inaugurado "um período de intensa atividade legisferante de conteúdo inovador" (COSTA NETO, 2003: p. 118).
O Código Florestal de 1934 (Decreto-lei 23.793/34) foi, assim, o primeiro diploma legal brasileiro a tratar de forma um pouco mais sistêmica os recursos florestais, conceituando pela primeira vez os parques nacionais, florestas nacionais, florestas protetoras e áreas de preservação permanente (BRITO, 2003). Ao contrário do que dispunha o Código Civil de 1916, o direito de propriedade deixou de abranger as florestas existentes na terra adquirida, passando a existir obrigações de cunho ambiental, iniciando-se a chamada função ambiental da propriedade, hoje consagrada (PETERS, 2003).
Os parques nacionais foram definidos pelo Código Florestal de 1934 como florestas remanescentes de domínio público, onde era proibida qualquer atividade contra a flora e a fauna. Já as florestas nacionais eram chamadas de florestas de rendimento, sendo suscetíveis de exploração econômica. E as florestas protetoras eram consideradas as florestas remanescentes em propriedade privada, sendo de preservação perene (BRITO, 2003).
Entretanto, o cumprimento das normas desse primeiro Código Florestal Brasileiro foi muito aquém do esperado, podendo-se considerar que o próprio Código chegou a induzir os proprietários a destruir as chamadas florestas primitivas, ditas heterogêneas, para transformá-las em homogêneas, o que geralmente era feito com a introdução de espécies exóticas de grande rendimento como o eucalipto (BRITO, 2003). Neste sentido, dispunha o art. 19 do Código em questão:
"Visando ao maior rendimento econômico é permitido aos proprietários de florestas heterogêneas transformá-las em homogêneas, executando trabalho de derrubada a um só tempo ou sucessivamente, de toda a vegetação a substituir, desde que assinem, antes do início dos trabalhos, perante a autoridade competente termo de obrigação de reposição de tratos culturais".
Também o art. 23 de tal Código foi "condenado pela liberalidade e pela margem à interpretação que proporcionava" (BRITO, 2003: p. 55). Esse artigo estabelecia que nenhum proprietário de terras cobertas por matas poderia abater mais do que três quartas partes da vegetação existente, entretanto, não esclarecia se essa restrição era referente à quarta parte da superfície existente no momento de sua promulgação ou se a mesma deveria prevalecer com relação a cada proprietário que adquirisse o terreno, sendo essa segunda interpretação a que prevaleceu durante toda a vigência do Código (VICTOR, apud BRITO, 2003).
De qualquer modo, na década de 30 houve um significativo progresso com relação à preservação do meio ambiente. Ainda em 1934, foi realizada a I Conferência Brasileira para a Proteção da Natureza, no Rio de Janeiro, tendo grande repercussão na questão da preservação ambiental (PETERS, 2003). Em 1937, conforme já relatado, foi criado o primeiro Parque Nacional brasileiro, o de Itatiaia, sendo que em 1939 foram estabelecidos também os Parques Nacionais do Iguaçu e o da Serra dos Órgãos. Em 1937 foi editado o Decreto-lei 25 que previu o instituto do tombamento como instrumento de preservação da cultura, que também poderia ser utilizado nas questões ambientais.
Conforme a Constituição de 1937, e o Código Florestal de 1934, os primeiros Parques Nacionais criados estavam vinculados ao conceito de monumentos públicos naturais, e visavam resguardar porções do território nacional que tivessem valor científico e estético (BRITO, 2003). Quanto à questão da guarda e fiscalização dos parques nacionais, apenas na década de quarenta é que foram editadas leis com esta finalidade, sendo o Parque Nacional do Iguaçu o primeiro a ser implantado dentro deste contexto (PETERS, 2003).
Tendo em vista a participação do Brasil na Convenção para a Proteção da Flora e da Fauna e das Belezas Cênicas Naturais dos Países da América, realizada em Washington em 1940 — que ficou conhecida como Convenção de Washington —, o Congresso Nacional Brasileiro editou o Decreto Legislativo nº 3 em 1948, aprovando tal Convenção (PETERS, 2003). Com isso, passou o texto da Convenção a fazer parte do ordenamento jurídico pátrio na condição de lei ordinária (SCHMIDT et al, 2004). Nessa norma foram estabelecidas novas categorias de unidades de conservação que, entretanto, não apresentaram grandes diferenças das que existiam até então. Essas categorias eram: parque nacional; reserva nacional; monumento natural e reserva de região virgem. Ressalte-se que parque nacional foi definido no Decreto Legislativo nº 3/48 como "regiões estabelecidas para a proteção e conservação das belezas cênicas naturais e da flora e da fauna de importância nacional das quais o público pode aproveitar-se melhor ao serem postas sob a superintendência oficial".
Todavia, conforme alertou Maria Cecília Wey de Brito (2003), a aprovação das disposições da Convenção de Washington não foi suficiente para inverter o rumo da destruição dos recursos florestais no Brasil. Um exemplo disso foi a demora na regulamentação do chamado Fundo Florestal — instituído em 1934, mas concretizado em 1961 —, que deveria gerar recursos para a criação e implantação dos parques e florestas nacionais, inclusive no que diz respeito à desapropriação das áreas que fossem necessárias.
Em 1965, ante o estado de devastação dos recursos florestais e a ineficiência do Código Florestal de 1934 frente a isso, foi editado um novo Código. A principal mudança desse novo Código Florestal com relação às unidades de conservação foi a divisão conceitual entre as unidades que não permitiam a exploração direta dos seus recursos naturais, que passaram a se chamar restritivas ou de uso indireto — dentre as quais os parques nacionais — e as áreas que permitiam tal exploração, denominadas não restritivas ou de uso direto (BRITO, 2003). Para o Código Florestal de 1965, os parques nacionais tinham:
"a finalidade de resguardar atributos excepcionais da natureza, conciliando a proteção da flora, da fauna e das belezas naturais com a utilização para objetivos educacionais, recreativos e científicos. Nessas áreas é proibida qualquer forma de exploração dos recursos naturais"
Conforme ressalta Maurício Mercadante (2001), até a década de 60, a criação de unidades de conservação não obedecia nenhum planejamento mais abrangente, sendo estabelecidas principalmente por razões estéticas ou devido a circunstâncias políticas favoráveis, o que de certa forma foi também a tendência mundial. Já Antônio Herman Benjamin (2001) alerta para o fato de que a adoção do modelo de áreas protegidas no Brasil, como instrumento de proteção da natureza, foi anterior ao surgimento do Direito Ambiental como disciplina autônoma — com objetivos, características, princípios e instrumentos próprios —, o que implicou a sua evolução de forma casuística e não sistemática.
O Instituto Brasileiro para o Desenvolvimento Florestal (IBDF) foi criado em 1967, pelo Decreto-lei nº 289, como uma autarquia vinculada ao Ministério da Agricultura, e a qual cabia orientar, coordenar e executar as medidas necessárias à utilização racional, à proteção e à conservação dos recursos naturais renováveis e ao desenvolvimento florestal do país. Já na década de 70, com o desenvolvimento do movimento conservacionista no âmbito mundial, foi criada a Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA), em 1973 — que deveria buscar a conservação do meio ambiente e o uso racional dos recursos naturais —, vinculada, entretanto, ao Ministério do Interior.
Como se pode perceber, os dois órgãos governamentais que tinham por incumbência a proteção do meio ambiente surgiram vinculados a Ministérios que não apresentavam tal finalidade no âmbito de suas responsabilidades. Pelo contrário, o Ministério do Interior, por exemplo, foi "um dos principais responsáveis pela implantação estratégica de crescimento econômico acelerado, em flagrante contradição com as atribuições e funções do controle ambiental" (VIANNA et al. apud BRITO, 2003: p. 59). Essa existência concomitante entre a SEMA e o IBDF, de outro modo, ensejou a existência de sistemas paralelos, sem coordenação entre si, o que não é interessante para a preservação da biodiversidade.
Em 1981 foi implementada a Política Nacional de Meio Ambiente, por meio da Lei nº 6.931/81. No mesmo ano foi estabelecido também o Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA), pela Lei nº 6.938/81, sob a direção do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA). O SISNAMA é definido como um conjunto articulado de instituições, entidades, regras e práticas da União, Estados e Municípios e de fundações instituídas pelo poder público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental. Antes de tais leis, não havia um tratamento unitário com relação à defesa do meio ambiente no Brasil, até mesmo por ausência de definição legal (BRITO, 2003).
Por meio do Decreto nº 89.336/84 foram definidos outros dois tipos de áreas protegidas, as reservas ecológicas e as áreas de relevante interesse ecológico. Como se pode perceber, antes do surgimento do SNUC eram muito esparsas e diferenciadas as normas que tratavam sobre unidades de conservação, existindo diversas categorias de manejo. Além disso, eram instituídas unidades que sequer correspondiam a tais categorias (BRITO, 2003).
Em 1989 foi criado o IBAMA – Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, na tentativa de unificar a política ambiental brasileira, principalmente quanto à administração das unidades de conservação. No mesmo ano foi feita uma proposta de elaboração do Sistema Nacional de Unidades de Conservação que, encaminhada ao Congresso Nacional, só veio a se tornar Lei em 2000 (Lei nº 9.985/2000), a qual passaremos a analisar mais detidamente adiante. Em 2007, com a criação de uma nova Autarquia, o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade, a gestão das Unidades de Conservação deixou de ser competência do IBAMA.
Quanto à disciplina constitucional, como bem esclarece o professor Nicolao Dino de Castro e Costa Neto (2003), apenas com a Constituição de 1988 é que houve um balizamento mais profundo relativo à proteção do meio ambiente, sendo que, anteriormente à mesma, a tarefa de legislar sobre os mecanismos e ações de proteção ao patrimônio florestal estava a cargo do legislador ordinário, conforme se viu pelo relato do desenvolvimento normativo exposto.
Vejamos, agora, a conceituação atual acerca das unidades de conservação no direito brasileiro, bem como a relevância das mesmas e do Sistema Nacional de Unidades de Conservação para a preservação da biodiversidade.