Quando ouvimos falar em transparência administrativa, logo nos vem a ideia de publicidade das ações dos governos. Para que haja transparência na atuação do Estado são necessárias outras medidas que vão além da simples divulgação dos serviços públicos realizados ou prestados à sociedade.
A transparência é decorrência do Estado Democrático de Direito, objetivando a legitimação das ações praticadas pela Administração Pública por meio da redução do distanciamento que a separa dos administrados. Caracteriza-se como princípio fundante da ideia de democracia, mesmo nos moldes em que foi idealizada na Grécia clássica. Na atualidade ainda ecoa o exemplo da Atenas de Péricles, onde os cidadãos se reuniam num lugar público, a ágora, com o objetivo de ouvir e apresentar propostas, votar o orçamento e o quanto de tributos deveriam pagar para financiar as despesas públicas. [01]
Se a evolução do Estado e a complexidade das relações sociais já não permitem uma democracia direta como a grega, mais importante ainda é o conhecimento do povo acerca dos atos praticados pelos representantes públicos. Afinal, apenas agem pela outorga de poderes que lhes foram concedidos, devendo observar com rigor os princípios da legalidade, da moralidade, da impessoalidade, da eficiência e da publicidade.
Disto dimana que o Estado deve guiar-se pelo caráter público, sendo o segredo a exceção, e mesmo assim, é uma exceção que não deve fazer a regra valer menos. Porquanto todas as decisões e mais em geral os atos dos governantes devem ser conhecidos pelo povo soberano, porque este é um dos eixos centrais do regime democrático, seja um governo direto ou controlado pelo povo. [02] Nessa perspectiva, dar transparência aos atos são premissas inerentes à atuação do Estado, porque não dizem respeito a negócios pessoais, mas a coisa alheia que a todos pertence.
Entretanto, a transparência não deve ser entendida apenas como a ação de informar a população acerca da atuação estatal. A mera publicação de boletins, relatórios, demonstrativos de contas ou pareceres relativos à situação da gestão fiscal são insuficientes para alcançar esse propósito, especialmente quando redigidos em linguagem técnica e inacessível ao cidadão comum. A transparência contempla a publicidade inteligível das informações, a motivação dos atos em sintonia com o interesse público e a participação popular nas decisões políticas. A conjugação destes três instrumentos possibilita a concretização da ideia da mais ampla visibilidade dos atos, rompendo com o paradigma tradicional, secreto e hermético de administração e contribuindo para a consolidação do Estado Democrático de Direito. [03]
A publicidade caracteriza-se como o primeiro estágio da transparência administrativa, ao permitir acesso ao conhecimento. Tornar público é a mais elementar regra da Administração Pública, significando ato de comunicação, veiculação de algo que, por exigência jurídica, não pode ficar na esfera da intimidade ou da reserva, para satisfação da pluralidade de fins. Como ensina Kant, "todas as ações relativas ao direito de outros homens, cuja máxima não é suscetível de se tornar pública, são injustas".[04] Excetuadas as situações de sigilo, em decorrência de prescrição legal, a publicidade é fator condicionante e indispensável à eficácia do ato. A ausência acarreta a sua invalidade, tornando-o desprovido de efeitos sobre os destinatários. Do contrário, a exposição de todo e qualquer comportamento administrativo confere certeza à conduta estatal e segurança aos administrados. [05]
A motivação é decorrência do princípio da legalidade e está ligada ao dever jurídico da boa gestão administrativa. Como os agentes públicos não são "donos" dos bens públicos, mas simples gestores de interesses de toda a coletividade, devem explicar as razões que motivam suas decisões. Significa que a administração deve indicar os fundamentos de direito e de fato, a correlação lógica entre os eventos e situações que deu por existentes e a providência tomada, nos casos em que esta última seja necessária para aferir-se a consonância da conduta administrativa com a lei que lhe deu suporte. [06] Trata-se assim de uma justificação que tem por pressuposto maior a garantia e a proclamação do interesse público, de forma que são inválidos os atos em que a motivação não esteja a ele vinculado.
Por sua vez, a participação popular representa um dos alicerces básicos do modelo de democracia participativa, com o objetivo de trazer as decisões para o âmbito dos interessados. Para isso exige a implementação de mecanismos que variam desde referendos e plebiscitos, até reuniões colegiadas, cooperação, concerto, audiências e consultas públicas, onde o cidadão participa apresentando sugestões ou diretamente no processo de decisão. A atuação popular nas deliberações públicas reduz o espaço de influências ocultas, da falta de planejamento, do clientelismo e outros vícios, aumentando o grau de eficiência e efetividade dos atos na partilha do poder com a população. [07]
A aplicação conjunta destas medidas na gestão pública permite a instrumentalização do princípio constitucional da transparência, proporcionando a redução do distanciamento com os administrados, a criação de um ambiente propício para o envolvimento do cidadão, a legitimidade e consenso dos atos da administração e um maior controle e fiscalização da sua atuação. Em resumo, visa romper com o atual paradigma, de forma que o administrado não seja apenas um espectador passivo ou destinatário das ações públicas, mas, sobretudo, fiscal das condutas e agente colaborador das decisões administrativas. [08]
Do ponto de vista da tributação a transparência se concretiza, especialmente, pela participação popular na elaboração das normas tributárias e se estende até o acompanhamento dos recursos públicos em prol da coletividade. É uma lógica simples e óbvia, a de que o cidadão zela pelo bem da coisa pública, na medida em que se sente partícipe da sua construção. A participação possibilita a obtenção de consenso com a exigência tributária, fortalecendo a democracia e reduzindo o desejo de burla da norma. Logo, em matéria de tributos, há uma relação inversa entre o nível de obrigação política consentida e o grau de resistência à sua imposição, de forma que está será tanto menor quanto maior a participação.
A prática demonstra esta afirmação. Para esse mister, traz-se à ponderação um fato ocorrido em terras catarinenses, na primeira metade do século XVIII na então Vila de São Francisco do Sul, que, embora de pequena dimensão econômica, é de grande valia para a compreensão de que a falta de participação popular na discussão das normas tributárias e transparência na destinação dos recursos arrecadados está na essência da resistência fiscal no Brasil.
Em 1665, foi construída uma igreja naquela vila, hoje, Igreja Matriz. Passados setenta anos, a construção começou a apresentar avarias crescentes em diversas partes da sua estrutura, até que o arco principal ameaçava desabar e a despeito da falta de recursos, a reforma tornava-se impostergável.
Diante deste fato, após ampla discussão o povo organizou-se e:
[...] voluntariamente se impôs um tributo, o chamado imposto do vintém, sobre diversos gêneros, tais como farinha, peixe, imbé, aguardente, numa verdadeira demonstração de participação comunitária. Mais tarde, essa tributação passou a recair apenas sobre a farinha de mandioca exportada. A arrecadação foi um sucesso. A igreja foi restaurada, o que levou o tributo a vigorar por muitos anos, possibilitando a construção de outra igreja maior e mais sólida, que no decorrer do tempo tomou a configuração atual. [09]
Enquanto em países com democracias mais sólidas, a participação na produção de normas tributárias é determinante para a tomada das decisões sobre o financiamento público, no Brasil, ainda não há uma cultura de incentivo ao envolvimento popular nos temas relacionados à tributação. A participação é reduzida e se restringe à fase de elaboração do orçamento público e, mais recentemente, ao acompanhamento da aplicação dos recursos arrecadados. Esse é um fator que faz com que os tributos instituídos não representem uma aspiração legítima da vontade popular.
É de se destacar ainda que a reduzida participação popular com que comumente são tratadas e decididas as questões tributárias faz aumentar o risco de favorecimento de particulares em detrimento do interesse público. Neste caso, não é incomum a implementação de benefícios fiscais, regimes ou tratamentos especiais de tributação a determinados segmentos da atividade econômica, sem a observância dos princípios constitucionais que devem norteá-los. Basta contemplar as constantes alterações procedidas nas leis fiscais, mesmo as mais recentes e de presumida valia técnica, para em diversas situações pôr-se em dúvida qualquer sentido de ordem, que não a força de múltiplos interesses e pressões.
No que diz respeito à complexidade do sistema tributário, esta é uma característica historicamente arraigada no Brasil, que remonta ao período colonial. Desde aquela época, como adverte Faoro, eram muitos tributos e a captação de rendas tinha por incidência fatos os mais variados e curiosos. Havia por exemplo, uma tributação destinada à reparação dos danos causados pelo terremoto de Lisboa de 1755 que ainda era exigida dos brasileiros, mesmo após ter sido proclamada a Independência e no curso do Primeiro Reinado. [10] Na atualidade, não ocorreram mudanças acentuadas. A população ainda não tem uma percepção clara dos tributos que paga, porque paga, o quanto lhe é cobrado e como funciona o sistema tributário.
A complexidade não decorre apenas da quantidade excessiva de tributos, mas principalmente das extensas e confusas legislações que disciplinam cada um em particular, produzindo um excesso de formalidades e burocracia desproporcionais. É que o sistema fiscal não é dotado de uma coerência e racionalização que o torne simplificado e compreensível, tanto do ponto de vista da estruturação jurídica, como dos procedimentos de controle da arrecadação. Com isso, há uma elevação nos custos de administração e de cumprimento das obrigações tributárias, principalmente para as empresas, o que reduz a competitividade e intensifica a resistência fiscal. Para os órgãos estatais, como resultado desta anomalia, há também um dispêndio maior para a obtenção das receitas tributárias. Diante deste quadro, apesar da evidente necessidade de simplificação das legislações e dos procedimentos exigidos pelos órgãos governamentais, são poucas as medidas adotadas neste sentido. Como um aparente paradoxo, em regra as administrações públicas seguem em direção oposta, produzindo uma contínua ampliação do regramento tributário, que o torna cada vez mais complexo.
Na visão de Sainz de Bujanda, a explicação para esse fenômeno está no fato de que os órgãos estatais, ao editarem normas, geralmente o fazem mediante uma generalização da fraude, como se tratasse de uma prática a que todos os contribuintes estão potencialmente propensos a fazer uso. Trata-se de uma cultura fundada na presunção do "contribuinte defraudador", que gera uma incredulidade sistemática das administrações tributárias a respeito da veracidade dos atos e das declarações fiscais prestadas pelos contribuintes. Essa generalização faz com que a atuação de controle das obrigações tributárias resulte em fórmulas legislativas e de gestão complexas, minuciosas, confusas e de difícil aceitação. Do ponto de vista educativo, as consequências são nefastas porque traduzem uma descrença na probidade de todos os contribuintes, independente das suas condutas. A despeito da aparente necessidade de um maior regramento das normas tributárias, quando a fraude fiscal é mais intensa, na visão do autor, é necessário que o sistema tributário seja compatibilizado a um modelo simplificado e eficiente, edificado com base numa maior consideração e credibilidade nos contribuintes. Destaca entretanto que essa mudança de paradigma exige que sejam proporcionadas ao fisco e aos demais órgãos de cobrança dos créditos tributários, mecanismos de coação extremamente eficientes contra aqueles que defraudam o erário público. [11]
Por isso, é preciso sensibilizar os agentes dos poderes estatais para que estruturem um sistema que, de um lado, respeite a personalidade moral dos contribuintes idôneos e, de outro, desestimule a propensão a práticas tributárias fraudatórias. Por evidente, nesse caminho em direção à simplificação há que se ter cuidado para não se criar um modelo que oportunize a prática de ilícitos tributários. Significa que da simplificação deve resultar um sistema que seja eficiente para os contribuintes e seguro para o Estado, de forma que aqueles que obedecem as leis tributárias, sintam-se motivados a serem também agentes partícipes no processo de construção de uma sociedade política mais justa, e os que tenham uma propensão a descumpri-las, sejam desmotivados pela dificuldade e pelo rigor que delas resulta.
Outro efeito causado pela complexidade das legislações tributárias e talvez o mais perverso, é a reduzida participação na produção das suas normas, fazendo com que os tributos instituídos não representem uma aspiração legítima da vontade popular. Se o cidadão não possui uma compreensão mínima dos temas tributários, a falta de conhecimento é um obstáculo à sua ativa participação neste processo. Neste caso, o desconhecimento é causa, não apenas de indiferença à coisa pública, mas principalmente de resistência às exigências fiscais. A simplificação das leis tributárias pode então ser um caminho para a democratização dos tributos, de forma a torná-los transparentes à população.
Do que se expôs, evidencia-se uma estreita relação entre o problema da reduzida transparência administrativa e da complexidade do sistema tributário, porque ambas dificultam a compreensão popular acerca da arrecadação, gestão e aplicação dos recursos públicos. Por evidente, se a Sociedade é a criadora do Estado, os tributos a ela pertencem, o que pressupõe a necessidade de lhe serem oportunizadas condições de participar na elaboração das normas e nas discussões das políticas públicas, e que as ações governamentais sejam motivadas pelo interesse público e guiadas invariavelmente pela publicidade dos seus atos.
Em síntese, quando o Estado atua com respeito ao princípio da transparência e os tributos são regidos por um sistema compreensível, o cidadão passa a colaborar na feitura das leis tributárias e a debater as políticas públicas, direta ou indiretamente, por meio de entidades representativas. A ação de entregar parte da renda particular a um ente público deixa então de ser apenas uma obrigação imposta pela lei, para caracterizar-se, principalmente como um dever moral de contribuir para com a coletividade em que vive.
REFERÊNCIAS DAS FONTES CITADAS
BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. Tradução de Marco Aurélio Nogueira. São Paulo: Paz e Terra, 2006. 207 p. Título original: Il futuro della democrazia.
BUJANDA, Fernando Sainz de. Teoria de la educacion tributaria. Madri: LAEL, 1967. 152 p.
FAORO, Raymundo. Os donos do poder: formação do patronato político brasileiro. 3. ed. rev. São Paulo: Globo, 2001. 913 p.
MARTINS JUNIOR, Wallace Paiva. Transparência administrativa: publicidade, motivação e participação popular. São Paulo: Saraiva, 2004. 406 p.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 20 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2006. 1032 p.
SANTOS, Sílvio Coelho; NACKE, Aneliese; REIS, Maria José (orgs.). São Francisco do Sul: Muito além da viagem de Gonneville. Florianópolis: Ed. da UFSC, 2004. 247 p.
Notas
- BOBBIO, Norberto. BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. Tradução de Marco Aurélio Nogueira. São Paulo: Paz e Terra, 2006, p. 98.
- BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. p. 100.
- MARTINS JUNIOR, Wallace Paiva. Transparência administrativa: publicidade, motivação e participação popular. São Paulo: Saraiva, 2004, p. XIII.
- BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. p. 104.
- MARTINS JUNIOR, Wallace Paiva. Transparência administrativa: publicidade, motivação e participação popular. p. 19, 37-38.
- MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 20 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2006, p. 100.
- MARTINS JUNIOR, Wallace Paiva. Transparência administrativa: publicidade, motivação e participação popular. p. XVII e 294.
- MARTINS JUNIOR, Wallace Paiva. Transparência administrativa: publicidade, motivação e participação popular. p. 20.
- SANTOS, Sílvio Coelho; NACKE, Aneliese; REIS, Maria José (orgs.). São Francisco do Sul: Muito além da viagem de Gonneville. Florianópolis: Ed. da UFSC, 2004, p. 83.
- FAORO, Raymundo. Os donos do poder: formação do patronato político brasileiro. 3. ed. rev. São Paulo: Globo, 2001, p. 233.
- BUJANDA, Fernando Sainz de. Teoria de la educacion tributaria. Madri: LAEL, 1967, p. 49-51, 101, 119.