Resumo
A Constituição da República Federativa do Brasil determinou a obrigatoriedade ao Poder Público de instituir, em toda unidade da federação, espaços territorialmente protegidos. Os Municípios, no momento de criação de suas Unidades de Conservação, deverão observar as normas federais e estaduais pertinentes ao tema, e as regras determinadas pelo Estatuto da Cidade e por seu Plano Diretor. Esta tese analisa a criação, por meio do Plano Diretor Municipal, das Unidades de Conservação na zona urbana de Palmas-TO e a efetividade destas áreas na proteção da biodiversidade local.
1. Introdução
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 - CF, acompanhando a preocupação mundial com a preservação do meio ambiente, proclamou um artigo exclusivo à sua proteção, preconizando que todos "têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações." [01]
Acrescentando ainda ser incumbência do Poder Público "preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas, preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético; definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção; (...) proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade." [02]
Subtrai-se da norma constitucional que a sadia qualidade de vida é indissociável ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, não podendo existir sem este.
Meio ambiente, por sua vez, pode ser definido à luz da Lei Federal n.º 6.938, de 31.08.1981, que institui a Política Nacional de Meio Ambiente, como "o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas".
A Constituição ao estabelecer ser obrigação, e não direito, do Poder Público, como um todo, definir nas unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, criou para a União, os Estados e os Municípios a obrigação de instituir estes espaços.
A Lei, 9.985, de 18 de julho de 2000 regulamentou o art. 225, § 1º, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal, criando o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC. Esta norma definiu Unidade de Conservação como "espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção." [03] Determinando ainda, que todos os entes da federação poderão criar suas Unidades de Conservação, ressaltando que se esta for criada pela União, denominar-se-á nacional, se pelos Estados, estadual, e finalmente, se criada pelos municípios, municipal.
Esta tese pretende analisar a criação das Unidades de Conservação, pelo Poder Público Municipal, observando-se o estabelecido no Estatuto das Cidades e especialmente a criação destes espaços em conformidade com o Plano Diretor do município de Palmas, no Estado do Tocantins.
2. Competência Municipal para legislar sobre o Meio Ambiente
Os Municípios foram elevados à categoria de ente político a partir da Constituição da República Federativa do Brasil, em 05 de outubro de 1988 [04], neste contexto, passaram a possuir competências e atribuições próprias.
Esta carta determinou ser competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, ou seja, um dever de todos que integram a estrutura federativa brasileira [05]; proteger as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos, proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas. Portanto, cabe a todos os entes da federação, a implantação e execução da política ambiental, sendo todos responsáveis pela fiscalização de seu cumprimento.
Quanto aos poderes para legislar sobre a questão ambiental, a CF estabeleceu ser competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal expedir normas sobre a proteção ao meio ambiente, o controle da poluição, o patrimônio paisagístico, a responsabilidade por dano ao meio ambiente e a direitos turísticos e paisagísticos. [06] Em relação a estas matérias, à União limitar-se-á a estabelecer normas gerais, em caso de sua inércia, caberá aos Estados e ao Distrito Federal suplementar a União e legislar, observando-se que, caso futuramente seja expedida norma geral pela União, as normas elaboradas terão a sua eficácia suspensa no que contrariarem a lei federal. Em todos os casos caberá aos Estados suplementar a norma geral. [07]
Aos Municípios restou configurada ser competência exclusiva as elencadas no Art. 30 da CF: "I - legislar sobre assuntos de interesse local;II- suplementar a legislação federal e a estadual no que couber(...); VIII- promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano"
Diante da divisão espacial da organização político administrativa da República Federativa do Brasil, estabelecida pela CF, caberá ao Município, havendo normas da União e dos Estados disciplinado uma matéria, suplementar, em seu âmbito (no interesse local), o que ainda não foi disciplinado por aquelas, devendo, desta forma, adequar-se às normas vigentes, podendo, todavia, estabelecer regras mais restritivas. Por exemplo, o Município é competente para legislar, determinando as regras que utilizará para autorizar e/ou licenciar a construção de prédios residenciais, não podendo o Estado manifestar-se sobre este tema, contudo, se é interesse municipal construir uma avenida que interfira em uma Área de Preservação Permanente evidentemente não se aplicará somente a legislação municipal, deverá o município observar a legislação federal e estadual sobre o tema.
3. Espaços Territorialmente Protegidos no Brasil
A legislação pátria estabelece três espécies de espaços territorialmente protegidos, na acepção do art. 225§ 1º, III, da Constituição Federal; as Áreas de Preservação Permanente, a Área de Reserva Legal e as Unidades de Conservação.
As Áreas de Preservação Permanente e a Área de Reserva Legal (florestal) estão disciplinadas pelo Código Florestal, Lei nº 4.771, de 15/09/65, diante das alterações advindas da Lei 7.803, de 18/07/1989, sendo seus escopos a conservação da fauna e da flora original de uma determinada região, no intuito de que esta cumpra a sua função ambiental.
As Áreas de Preservação Permanente – APP são áreas protegidas, cobertas ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo genético de fauna e de flora, proteger o solo e assegurar o bem estar das populações humanas. [08] Estas áreas também poderão situar-se nas cidades, (§ único, do art. 2º, do Código Florestal, acrescido pela Lei nº 7.803/89), compreendidas nos perímetros urbanos, nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas e deverão estar disciplinadas nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo. Ressalta-se que estas normas deverão respeitar os princípios e limites mencionados na norma geral, ou seja, o município poderá legislar sobre a fixação destas áreas, todavia nunca em limite inferior ao estabelecido no Código Florestal.
Subtrai-se da norma, que na maioria dos casos a intenção do legislador, ao criar as Áreas de Preservação Permanente, não é de tutelar especificamente a vegetação, mais sim outros recursos naturais. Neste contexto, estas áreas são espaços territoriais especialmente protegidos, de proteção integral, que não podem ser exploradas, que somente podem ser alteradas ou suprimidas por uma lei e quando for necessária a execução de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade pública ou interesse social. [09]
O Código Florestal criou duas formas de APP, seu art. 2º fixa quais espaços territoriais são obrigatoriamente protegidos, e o art. 3º as APPs administrativas, ou seja, que serão criadas por atos administrativos. [10]
Resta claro, que o art. 2º, da norma mencionada, tem por objetivo a mediata proteção da água e da qualidade do solo, visando garantir os recursos hídricos e evitar a erosão que pode ocorrer, caso a vegetação localizada em certas áreas seja retirada. Já as APPs administrativas são aquelas que serão delimitadas, demarcadas e declaradas de proteção pela administração pública, por ato específico, quando se julgar necessário.
A Área de Reserva Legal - ARL segundo conceituado pelo Código Florestal, com as alterações advindas da MP 2166-67, é a "localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservação permanente, necessária ao uso sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção de fauna e flora nativas." [11]
Este instrumento prevê a proteção de amostras/fragmentos territoriais visando à conservação da fauna e da flora local. A porcentagem da propriedade a ser destinada à fixação de ARL dependerá do local onde se encontra o imóvel rural, podendo variar de 20 a 80% de toda área.
A terceira categoria de áreas protegidas são as Unidades de Conservação, disciplinadas pelo Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC, Lei 9.985, de 18 de julho de 2000. Estas são divididas em unidades de conservação de proteção integral e de uso sustentável.
4. Os Sistemas de Unidade de Conservação da Natureza
A Lei nº 9.985/00 regulamentou os incisos I, II e III, art. 225, parágrafo 1° da CF, instituindo o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza - SNUC.
Conceitua-se Unidade de Conservação - UC, como área a ser instituída em propriedade pública ou particular, protegida de "forma permanente, em caráter de perpetuidade ou perenidade absoluta, sendo vedada qualquer alteração de seus objetivos, princípios limites ou finalidades, por parte de proprietários ou de seus sucessores a qualquer título, em razão do vínculo juridicamente perenizado de sua função ecológica indispensável ao equilíbrio ecológico dos ecossistemas ali integrantes justificador da contínua proteção constitucional e legalmente assegurada no interesse das presentes e futuras gerações." [12]
4.1 O Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza - SNUC
O SNUC estabelece os critérios e as normas para a criação, implantação e gestão das Unidades de Conservação, dividindo-as em dois tipos: as de proteção integral: [13] Estação Ecológica, Reserva Biológica, Parque Nacional, Monumento Natural e Refúgio da Vida Silvestre e as de uso sustentável: [14] Área de Proteção Ambiental – APA, Área de Relevante Interesse Ecológico – ARIE, Floresta Nacional – FLONA, Reserva Extrativista – RESEX, Reserva de Fauna, Reserva de Desenvolvimento Sustentável e Reserva Particular do Patrimônio Natural – RPPN. [15]
Este Sistema é constituído por todas as UCs independentemente do ente que a tenha criado (poderão ser federais, estaduais ou municipais), e tem por objetivo:
"I- contribuir para a manutenção da diversidade biológica e dos recursos genéticos no território nacional e nas águas jurisdicionais;
II- proteger as espécies ameaçadas de extinção no âmbito regional e nacional;
III- contribuir para a preservação e a restauração da diversidade de ecossistemas naturais;
IV- promover o desenvolvimento sustentável a partir dos recursos naturais;
V- promover a utilização dos princípios e das práticas de conservação da natureza no processo de desenvolvimento;
VI- proteger paisagens naturais ou pouco alteradas de notável beleza cênica;
VII- proteger as características relevantes de natureza geológica, geomorfológica, espeleológica, arqueológica, paleontológica e cultural;
VIII- proteger e recuperar recursos hídricos e edáficos;
IX- recuperar ou restaurar ecossistemas degradados;
X- proporcionar meios e incentivos para atividades de pesquisa científica, estudos e monitoramento ambiental;
XI- valorizar econômica e socialmente a diversidade biológica;
XII- favorecer condições e promover a educação e interpretação ambiental, a recreação em contato com a natureza e o turismo ecológico;
XIII- proteger os recursos naturais necessários à subsistência de populações tradicionais, respeitando e valorizando seu conhecimento e sua cultura e promovedoras social e economicamente." [16]
Enquanto instrumento de intervenção ambiental, as unidades de conservação, se instituídas como determinam as normas ambientais, podem muito contribuir na redução progressiva dos abusos na exploração dos recursos naturais e do meio ambiente como um todo.
O SNUC prevê em seu art. 6º, parágrafo único, que poderão integrá-lo as "unidades de conservação estaduais e municipais que, concebidas para atender a peculiaridades regionais ou locais, possuam objetivos de manejo que não possam ser satisfatoriamente atendidos por nenhuma categoria prevista nesta Lei e cujas características permitam, em relação a estas, uma clara distinção." Assim, após a realização de estudos específicos, os Estados e/ou os Municípios poderão criar outras Unidades de Conservação, além das definidas no SNUC, no intuito de atender especificidades locais.
4.2 O Sistema Estadual de Unidades de Conservação da Natureza – SEUC
Os Estados poderão elaborar seus próprios Sistemas de Unidades de Conservação. No Estado do Tocantins, o Sistema Estadual de Unidades de Conservação da Natureza - SEUC, foi instituído pela Lei n° 1.560, de 5 de abril de 2005, que estabeleceu os critérios e normas para a criação, implantação e gestão das unidades que o constituem, no âmbito do Estado e dos Municípios que o compõe. Acrescendo, ainda, que antes da criação de uma UC é necessária, além da consulta pública, a realização de estudos técnicos, científicos e socioeconômicos que identifiquem a localização, a dimensão e os limites mais adequados para a unidade, [17] instrumentos estes que embasarão o ato de criação da UC, que conterá a categoria de manejo, o órgão executor, os objetivos da Unidade e o memorial descritivo indicando os limites georeferenciados de acordo com o Sistema Geodésico Brasileiro.
O SEUC, seguindo a norma geral, classifica as UCs em Unidades de Proteção Integral e em Unidades de Uso Sustentável. O Sistema tocantinense diferencia-se do nacional, no âmbito das UCs de proteção integral, ao não prever a criação de Reservas Biológicas; e no âmbito das UCs de uso sustentável, ao não prever a criação de floresta nacional, e ao criar as categorias: Rio Cênico e Estrada Parque, atendendo as peculiaridades locais. [18]
Esta norma determina como áreas prioritárias, para fins de criação das unidades de conservação, aquelas: "I- previstas pela Constituição Estadual; II- que contiverem ecossistemas ainda não satisfatoriamente representados no SEUC; III- onde se constatar situação de iminente perigo de eliminação ou degradação dos ecossistemas; IV- onde ocorrem espécies endêmicas, raras, vulneráveis ou ameaçadas de extinção; V- necessárias à proteção de recursos hídricos e à formação de corredores ecológicos." [19]
4.3 O Sistema Municipal de Unidades de Conservação da Natureza - SMUC
No âmbito Municipal poderá ser criado o Sistema Municipal de Unidades de Conservação da Natureza - SMUC, esta norma disciplinará a criação de UCs nos Municípios, devendo buscar seus fundamentos no SNUC e no SEUC, podendo, todavia, diante de características e necessidades locais criar outras modalidades de UCs.
5. Estatuto da Cidade e o Plano Diretor Municipal
Os impactos decorrentes da degradação ambiental vêm crescendo de forma significativa, consequentemente os desastres naturais estão cada vez mais freqüentes. Na zona urbana, o crescimento demográfico em grande escala, decorrente da ocupação migratória populacional desorganizada, originada pela busca de melhores condições de vida, moradia, saúde e emprego, têm agravado estes impactos, ocasionando a ocupação irracional do solo, o que eleva expressivamente, os custos sociais, econômicos e ambientais dos Municípios.
Neste contexto o Poder Público, preocupado em reverter, ou pelo menos conter este quadro, expediu a Lei nº 10.257, em 10/07/2001, denominada Estatuto da Cidade. Em vigor desde o dia 10 de outubro de 2001, o Estatuto regulamenta o art. 182 da Constituição Federal de 1988, fixando importantes princípios básicos [20] que passaram a nortear as ações da política urbana, sendo um dos mais relevantes a função social da cidade.
O instrumento fundamental para a organização municipal, previsto no Estatuto da Cidade, é o Plano Diretor. Este Plano foi criado pelo art. 182 da CF, que determinou suas diretrizes mínimas e estabeleceu sua obrigatoriedade para as cidades com população superior a 20.000 habitantes. Posteriormente, ao regulamentar o texto constitucional, o Estatuto da Cidade preconizou as demais diretrizes necessárias à sua consecução, tendo inclusive ampliado o rol de cidades que são obrigadas a implementá-lo.
O Plano Diretor [21] é, portanto, um conjunto de normas obrigatórias, elaborado por lei municipal específica, integrando o processo de planejamento municipal, que regula as atividades e os empreendimentos, do próprio Poder Público Municipal e das pessoas físicas ou jurídicas, de Direito Privado ou Público, a serem levados a efeito no território municipal, são diretrizes técnicas para o desenvolvimento global do espaço territorial municipal, que atuará como instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana,
O Estatuto da Cidade relaciona, ainda, dentre os instrumentos de indução de desenvolvimento urbano, a instituição de UCs no âmbito municipal. Assim, por esta norma, deverá o município criar Unidades de Conservação locais, obedecendo, contudo, para a criação, implantação e gestão destas áreas, o determinado pelo Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC e pelo Sistema Estadual de Unidades de Conservação da Natureza – SEUC. Para se tornarem unidades de conservação, as áreas protegidas pelos municípios necessitam ser criadas por lei ou decreto próprio, procedimento este posterior à realização de estudos para definir se a área apresenta relevante interesse ambiental.
Ao determinar a observância do equilíbrio ambiental na aplicação de todos seus instrumentos, restou aos Municípios, no momento de elaboração de toda e qualquer política urbana, a obrigatoriedade da observância das normas ambientais, tanto de vedação ou minoração de efeitos negativos sobre o meio ambiente, quanto da proteção, preservação e recuperação deste. [22]
Assim, caberá ao Plano Diretor regulamentar a política urbana municipal, observando-se, que ao suplementar a legislação federal e estadual, ou regulamentar assuntos de interesses locais, os Municípios não podem contrariá-las, pois são estas que concedem o próprio fundamento de validade das leis municipais. [23] Desta forma, o fundamento de validade do Plano Diretor é o Estatuto da Cidade, o qual impõe a compatibilidade vertical entre os planos nacionais, regionais e municipais de ordenamento do solo e de desenvolvimento econômico e social. [24] Os "interesses locais" municipais não podem, portanto, contradizer o determinado pela Constituição, que garante como direito difuso, transgeracional, o acesso a um ambiente sadio e de qualidade.
A elaboração do Plano Diretor deve levar em conta todos os objetos previstos no art. 2º do Estatuto da Cidade, devendo o município observar o ecossistema no qual está inserido e principalmente a bacia e sub-bacia hidrográfica de que faz parte. Esta norma é obrigatória para as cidades: com mais de vinte mil habitantes; que integram regiões metropolitanas e aglomerações urbanas; onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4º do art. 182 da CF; integrantes de áreas de especial interesse turístico e nas que estão inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional. [25]
Na esfera ambiental, este instrumento está obrigado a observar a legislação ambiental federal e a estadual, principalmente; o Código Florestal, a Política Nacional do Meio Ambiente e o SNUC. [26]
A propriedade urbana e a cidade têm funções sociais, e estas funções serão cumpridas pela política urbana, quando, no que diz respeito ao meio ambiente, se observarem as diretrizes gerais: [27] de 1) garantir-se o direito ao saneamento ambiental; 2) realizar-se o planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população das atividades econômicas do Município de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente; 3) ordenar-se e controlar-se o uso do solo, de forma a evitar a poluição e a degradação ambiental; 4) adotarem-se padrões de produção e consumo de bens e serviços compatíveis com os limites de sustentabilidade ambiental do Município; 5) proteger-se, preservar-se e recuperar-se o meio ambiente natural e o construído, e ainda, o patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico. [28]
A cidade, para cumprir suas funções sociais, deverá, portanto, garantir a todos os cidadãos, indistintamente, o direito e a garantia ao meio ambiente equilibrado, à moradia, à terra urbana, ao saneamento e infra-estrutura, ao transporte e serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, tanto para as gerações presentes, quanto para as futuras gerações.